KEBIJAKAN PUBLIK : MODEL RASIONAL KOMPREHENSIF, INKREMENTAL DAN MIXED SCANNING Oleh: Sari Wahyuni, S.Ap Staf Biro Organisasi Sekretariat Daerah Provinsi Sumatera Barat I. Pendahuluan Bicara masalah kebijakan publik, seolah tidak akan pernah ada habisnya. Selagi Negara ini masih berdiri, masalah kebijakan publik tidak akan pernah jadi kajian yang membosankan untuk dibahas. Bahkan di negara maju sekalipun masalah kebijakan publik masih menjadi perhatian utama karena bagaimanapun penentu arah sebuah Negara adalah kebijakan publik yang diambil oleh para aktor pembuat kebijakan. Jika aktor pembuat kebijakan merupakan aktor berkualitas yang memiliki komitmen untuk memajukan Negara, maka majulah sebuah Negara. Begitu juga sebaliknya. Jika aktor pembuat kebijakan adalah aktor tidak berkualitas yang hanya memikirkan kepentingan pribadi atau kelompok, kemajuan yang telah didapat dari hasil kebijakan publik yang baik sebelumnya akan langsung hancur. Oleh karena itu, sangatlah penting memikirkan bagaimana kualitas diri dari pengambil kebijakan agar semua permasalahan Negara ini terselesaikan dengan lebih baik dengan meminimalisir efek yang akan dimunculkan karena bagaimanapun tidak akan pernah ada kebijakan publik yang adil bagi seluruh pihak. Yang ada adalah kebijakan publik paling tepat yang meminimalisir efek negatif bagi semua pihak. Pemerintah sebagai administrator Negara tidak semata-mata merupakan pelaksana kebijakan publik tetapi juga terlibat dalam proses kebijakan publik. Administrator Negara memiliki peran untuk menyiapkan rencana undang-undang atau rancangan perda bagi pemerintah daerah, kemudian terlibat dalam proses pembahasan sampai legitimasi. Begitu kebijakan disahkan bersama legislative, kebijakan tersebuat diimplementasikan oleh administrator Negara dan kemudian dievaluasi juga oleh administrator Negara untuk kemudian menjadi umpan balik bagi kebijakan selanjutnya untuk dilaksanakan. Ada banyak macam model pengambilan kebijakan. Akan tetapi yang paling sering digunakan dan paling terkenal adalah pandangan rasional yang dimulai dari model rasionalis komprehensif yang berkembang menjadi lebih realisis yaitu pandangan inkremental dan pandangan mixed scanning. II. Model rasional komprehensif Menurut Hoogerwerf seperti yang dikutip dalam (Islamy,1988:4.2) model analisis kebijakan rasional-komprehensif (sinoptis) adalah salah satu analisis dari sudut hasil atau dampak yang memiliki maksud bahwa proses perumusan kebijakan publik itu akan membuahkan hasil atau dampak yang baik
kalau didasarkan atas proses pemikiran yang rasional yang didukung oleh data atau informasi yang lengkap (komprehensif). Penganalisisan dilakukan dengan teliti, cermat dan detail dengan memanfaatkan sejumlah besar data/ informasi yang harus dikumpulkan hingga membuahkan hasil dalam bentuk keputusan/ kebijakan yang memberi dampak positif. Dapat diartikan bahwa model rasional-komprehensif (sinoptis) berpandangan bahwa baik buruknya hasil yang akan dicapai dari perumusan kebijakan publik harus mendasarkan pada pemikiran yang rasional atau sesuai dengan kondisi yang dihadapi dan kemampuan yang dimiliki, analisis yang dilakukan harus memiliki data atau informasi yang lengkap, sehingga dalam analisisnya tidak memiliki cacat atau mencapai kesempurnaan tanpa kesalahan. Harapan untuk mendapatkan sebuah perumusan kebijakan yang baik dengan menggunakan pemikiran yang rasional yang sangat baik dan bagus, namun tentunya tidak semua permasalahan dan kenyataan dilapangan bisa diterima secara rasional dan bahkan ada data yang didapat oleh perumus kebijakan sangat berbeda dari kenyataan. Berikut ini adalah langkah-langkah dalam membuat kebijakan model Rasional Komprehensif (Suwitri,2009:38) : INPUT Semua data dan sumber yang dinilai yang diperlukan dalam proses perumusan kebijakan Penilai dan penyusunan tujuan operasional Menyiapkan berbagai alternative kebijakan Menyusun inventarisasi nilai Menyiapkan serangkaian kemungkinan terhadap biaya dan keuntungan Menghitung akibat/konsekuensi Membandingkan akibat/konsekuensi setiap alternative dengan kriteria efisiensi dan memilih alternative kebijakan yang mempunyai alternative OUTPUT Kebijakan Rasional Komprehensif
Unsur-unsur dalam model Rasional komprehensif (wahab,2002:19: winarno,2002:75), yaitu : 1) Pembuat keputusan dihadapkan pada suatu masalah tertentu yang dapat dibedakan dari masalahmasalah lain, atau, setidaknya, nilai sebagai masalah-masalah yang dapat diperbandingkan satu sama lain. 2) Tujuan-tujuan, nilai-nilai, atau saran yang memedoni keputusan amat jelas dan dapat diterapkan rankingnya sesuai dengan urutan kepentingannya 3) Teliti secara seksama berbagai alternative untuk memecahkan masalah tersebut. 4) Teliti akibat-akibat (biaya dan manfaat) yang ditimbulkan oleh setiap alternative yang dipilih. 5) Setiap alternative dan masing-masing akibat yang menyertainya dapat diperbandingkan dengan alternative lain yang ada. 6) Pembuat keputusan akan memilih alternative dan akibat-akibat yang dapat memaksimalkan tercapainya tujuan, nilai atau sasaran yang telah ditentukan Kritik terhadap model rasional komprehensif muncul dari ilmuwan Herbert Simon (Islamy,2004:9.3), di awal 1950-an. Dia menyodorkan rasional komprehensif yang murni. Teorinya tentang the principle of bounded rationality atau satisficing model atau keterbatasan Rasionalitas menyebutkan bahwa kemampuan otak manusia untuk merumuskan dan memecahkan masalah-masalah pelik terlalu obyektif di alam nyata atau bahkan untuk mencapai perkiraan yang cukup berdasar tentang rasionalitas objektif tersebut (Simon dalam Linblom,1986:23). Terdapat beberapa hal yang menyebabkan terbatasnya rasionalitas manusia sehingga manusia mempunyai ketidakbebasan dari kesalahan (Simon dalam Liblom,1986:23-27), yaitu : 1) Manusia memiliki keterbatasan intelektual, kelemahan ini dapat menjadi kesukaran bagi manusia secara sementara atau permanen. 2) Manusia memiliki keterbatasan informasi, yang disebabkan terlalu banyak ataupun terlalu sedikitnya informasi yang dapat diperoleh. 3) Manusia selalu berhadapan dengan konflik nilai-nilai dan kepentingan masyarakat 4) Manusia mempunyai keterbatasan waktu, tenaga dan biaya. III. Model Inkremental Model inkremental ini untuk pertama kalinya dikembangkan oleh ekonom, Charles E. Lindblom, sebagai kritik terhadap model rasional komprehensif dalam pembuatan kebijakan publik. Charles E. Lindblom dalam bukunya yang berjudul the science of muddling through dikutip dari (islamy:1988) menjelaskan mengenai proses pembuatan keputusan dengan model yang disebut disjointed incrementalism atau disebut dengan model inkremental. Inkremental sendiri berarti kebijakan yang mengalami perubahan sedikit-sedikit. Model ini memandang kebijakan publik sebagai sesuatu kelanjutan kegiatan pemerintah dimasa lalu dengan hanay menambahkan atau merubahnya sedikit-sedikit.
Model Inkremental disebut juga dengan model tambal sulam dimana metode pengambillan kebijakan model ini memiliki konsep yang berbeda jauh dengan model rasional komprehensif yang menjabarkan masalah secara detail dan membutuhkan analisa yang cermat dan teliti. Seperti namanya model tambal sulam, model inkremental ini sama seperti sistem tambal sulam dimana perubahan hanya dilakukan dengan mengotak atik, memperbaiki bagian yang mengalami permasalahan. Sebuah kebijakan dikatakan sudah dianalisis jika sudah diotak atik, sudah dilakukan perubahan sedikit tanpa harus melihat atau meneliti permasalahan dan alternative kebijakan yang akan digunakan secara mendalam. Kebijakan yang dihasilkan biasanya hanya mampu menyelesaikan satu permasalahan saja bukan keseluruhan permasalahan karena kebijakan yang dibuat tidak benar-benar untuk dijadikan pemecahan masalah secara berkelanjutan. Kebijakan yang diambil hanya untuk menyelesaikan kebijakan yang hadir sekarang. Apabila muncul masalah lain atau kebijakan yang dihasilkan ternyata menyebabkan permasalahan lain dikemudian hari, masalah akan ditangani dengan mengotak atik sedikit kebijakan kembali dan begitu seterusnya. Seperti tambal sulam yang hanya akan menambal bagian yang perlu ditambah tanpa melakukan pengkajian yang lebih dalam apakah yang memang diperlukan hanya penambalan kebijakan atau perombakan atau bahkan mungkin kebijakan baru yang sangat berbeda dengan kebijakan yang pernah ada. Secara visual, model inkremental dapat digambarkan sebagai berikut: Dari gambar tersebut tambak bahwa kebijakan ini berusaha mempertahankan komitmen kebijakan dimasa lalu untuk mempertahankan kinerja yang telah dicapai (Nugroho, 2009:90) Menurut pandangan kaum inkrementalis, para pembuat keputusan dalam menunaikan tugasnya berada di bawah keadaan yang tidak pasti yang berhubungan dengan konsekuensi-konsekuensi dari tindakan mereka di masa depan, maka keputusan-keputusan inkremental dapat mengurangi risiko atau biaya ketidakpastian itu. Inkrementalisme juga mempunyai sifat realistis karena didasari kenyataan bahwa para pembuat keputusan kurang waktu, kecakapan, dan sumber-sumber lain yang dibutuhkan untuk melakukan analisis yang menyeluruh terhadap semua penyelesaian alternatif masalah-masalah yang ada. Disamping itu, pada hakikatnya orang ingin bertindak secara pragmatis, tidak selalu mencari cara hingga yang paling baik dalam menanggulangi suatu masalah. Singkatnya, inkrementalisme menghasilkan keputusan-keputusan yang terbatas, dapat dilakukan dan diterima. Oleh karena itu, kelemahan yang paling mendasar dari kebijakan ini adalah model kebijakan ini hanya mampu menyelesaikan
masalah rutin dan tidak dapat dilaksanakan untuk mengatasi masalah kritis yang sudah merambah ke berbagai sector yang tentu saja membutuhkan analisa yang lebih mendalam. IV. Model Mixed Scanning (pengamatan terpadu) Model ini merupakan model yang menggabungkan antara model rasional dengan model inkremental. Tokoh dari model ini adalah adalah Amitai Etzioni. Pada 1967, Amitai Etzioni menawarkan teori lain yang mencoba menegahi kedua kecenderungan ekstrem antara model rasional-komprehensif dengan model inkremental,. Teori itu dikenal dengan teori pandangan sekilas campuran (Mixed Scanning Theory). Sebagai gambaran, Etzioni (1967:389) menggambarkan tiga alternatif dalam observasi cuaca. Penganut pandangan rasional komprehensif akan melakukan pengamatan di semua tempat di bumi ini, secara rinci, dan hasilnya sudah tentu akan sangat mahal. Penganut pandangan inkremental akan merasa cukup mengambil pengamatan di satu tempat secara rinci, dan mengabaikan observasi di tempat-tempat lain, sehingga tidak memiliki gambaran yang bulat mengenai situasi cuaca di dunia. Penganut pandangan sekilas campuran (mixed scanning) akan melakukan kedua-duanya. Pertama akan memonitor angkasa secara garis besar, kemudian memilih tempat-tempat khusus sebagai sampel, dan pada tiap sampel dilakukan pengamatan secara rinci. Dengan cara ini, akurasi dalam pengambilan keputusan dapat dipelihara, dapat dijaga, dan pada saat yang sama diperoleh gambaran yang menyeluruh tentang keadaan cuaca dunia. Dengan mixed scanning mungkin kita akan kehilangan daerah-daerah yang hanya mungkin dapat dijangkau dengan menggunakan satu kamera yang secara detail dapat menjelaskan permasalahannya, tetapi yang ini jelas sedikit berbeda dengan inkrementalisme yang secara nyata akan melewatkan bagian bagian yang akan bias menimbulkan masalah didaerah-daerah yang tidak dikenali. V. Yang mana yang lebih baik dan yang mana sebaiknya digunakan? Pertanyaan mana yang lebih baik dan mana yang sebaiknya digunakan, pada dasarnya ketiga model pengambilan kebijakan memiliki kelebihan dan kekurangannya masing-masing. Yang mana yang lebih baik dan yang mana yang sebaiknya digunakan tergantung pada permasalahan itu sendiri. Saya ingin menganalogikannya pada sebuah baju kembali. jika baju tersebut hanya robek sedikit dan bisa diatasi hanya dengan menambalnya, mengecilkan atau menambah sedikit bagian untuk membuatnya bisa menjadi lebih berguna dan bermanfaat, maka sebaiknya diperbaiki dengan cara tambal sulam. Tapi jika baju tersebut sudah tidak bisa lagi ditambal, memang harus dirombak atau dibeli yang baru, maka sebaiknya dirombak atau dibeli yang baru. Jika permasalahan hanya masalah kecil, hanya masalah rutin dan tidak membawa efek besar, akan lebih baik menggunakan model kebijakan inkremental karena kebijakan itu lebih efisien dan tentunya cukup efektif menyelesaikan permasalahan yang ada. Tapi jika permasalahan merubakan permasalahan yang kompleks, yang saling melibatkan berbagai bidang, akan lebih baik dilakukan dengan cara rasional komprehensif atau dengan mixed scanning yang mencoba meneropong
permasalahan secara keseluruhan secara sekilas kemudian mengambil beberapa sampel permasalahan dan memfokuskan perhatian pada beberapa sampel tersebut walau mungkin resikonya akan ada beberapa permasalahan yang terlewat tetapi setidaknya lebih baik dibanding inkremental yang mungkin akan lebih banyak melewatkan bagian-bagian penting dan lebih realistis untuk dilaksanakan dibandingan rasional komprehensif. Selain itu, permasalahan yang paling krusial dan menjadi permasalahan pokok dalam penentuan model pengambilan kebijakan yang akan digunakan adalah masalah ego kekuasaan pengambil kebijakan. Kebijakan inkremental biasanya hanya melibatkan satu instansi saja. Tapi jika menggunakan model mixed scanning dan rasional komprehensif dimana digunakan untuk permasalahan yang komplek dan tentu saja melibatkan berbagai aspek kehidupan, tentu saja melibatkan berbagai instansi atau perangkat daerah yang mengharuskan dua atau bahkan lebih instansi saling bekerja sama agar permasalahan yang besar tersebut bisa terselesaikan dengan baik. Akan tetapi, dalam kenyataannya sulit bagi beberapa instansi saling bekerja sama untuk menghasilkan satu kebijakan yang mampu menyelesaikan beberapa permasalahan sekaligus. Ego pengambil kebijakan dari masing-masing instansi ditambah dengan ego ingin mendapatkan anggaran yang besar tanpa peduli apakah instansi mereka membutuhkan anggaran sebesar tersebut atau tidak, sementara instansi lain harus berjuang menyelesaikan permasalahan yang ada dengan anggaran yang sedikit dan akhirnya hanya menyerahkan dengan hanya mencoba memperbaiki kebijakan yang ada atau bahkan lebih parah yaitu dengan membiarkan saja kebijakan itu menganga tanpa menyelesaikannya, memperparah krisis kebijakan yang ada. Tidak heran jika akhirnya terjadi tumpang tindih kebijakan atau permasalahan publik yang tidak pernah bisa diselesaikan. Sudah saatnya bagi kita mencoba menggunakan model kebijakan lain seperti mixed scanning jika memang model rasional komprehesif terlalu tidak rasional untuk dilakukan. Jangan selalu menggunakan model inkrimental yang jika kita amati sangat popular digunakan dengan alasan minim anggaran dan sumber daya manusia sementara pada kenyataannya anggaran tidak benarbenar habis untuk proses analisa permasalahan dan analisa alternative kebijakan tapi hanya habis untuk melakukan kegiatan lain yang jika kita evaluasi kembali tidak member input apa-apa untuk pengambilan kebijakan.