TANGGUNG JAWAB DAN PERLINDUNGAN HUKUM PEJABAT PEMBUAT AKTA TANAH DALAM PEMBUATAN AKTA JUAL BELI TANAH

TESIS TANGGUNG JAWAB DAN PERLINDUNGAN HUKUM PEJABAT PEMBUAT AKTA TANAH DALAM PEMBUATAN AKTA JUAL BELI TANAH PANDE PUTU DORON SWARDIKA PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2014 i

TESIS TANGGUNG JAWAB DAN PERLINDUNGAN HUKUM PEJABAT PEMBUAT AKTA TANAH DALAM PEMBUATAN AKTA JUAL BELI TANAH PANDE PUTU DORON SWARDIKA NIM : 1092461010 PROGRAM MAGISTER PROGRAM STUDI KENOTARIATAN PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2014 i

TANGGUNG JAWAB DAN PERLINDUNGAN HUKUM PEJABAT PEMBUAT AKTA TANAH DALAM PEMBUATAN AKTA JUAL BELI TANAH Tesis untuk memperoleh Gelar Magister Pada Program Magister Program Studi Kenotariatan Program Pascasarjana Universitas Udayana PANDE PUTU DORON SWARDIKA NIM : 1092461010 PROGRAM MAGISTER PROGRAM STUDI KENOTARIATAN PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2014 ii

LEMBAR PENGESAHAN TESIS INI TELAH DISETUJUI PADA TANGGAL : 17 APRIL 2014 Pembimbing I, Pembimbing II, Prof. Dr. Ibrahim R. SH., MH NIP : 19551128 198303 1 003 J.S. Wibisono, SH., MH., MKn Mengetahui, Ketua Program Magister Kenotariatan Program Pascasarjana Universitas Udayana Direktur Program Pascasarjana Universitas Udayana Prof. Dr. I Made Arya Utama, SH., M.Hum NIP : 19650221 199003 1 005 Prof. Dr. dr. A.A. Raka Sudewi, Sp.S (K) NIP : 19590215 198510 2 001 iii

Tesis Ini Telah Diuji Pada Tanggal : 17 April 2014 Panitia Penguji Tesis Berdasarkan Surat Keputusan Rektor Universitas Udayana Nomor : 1276/UN14.4/HK/2014 Tanggal : 6 Mei 2014 Ketua : Prof. Dr. Ibrahim R., SH., MH. Anggota : 1. J.S. Wibisono, SH., MH., MKn 2. Prof. Dr. I Made Arya Utama, SH., M.Hum 3. Dr. I Nyoman Suyatna, SH., MH 4. Dr. I Gusti Ketut Ariawan, SH., MH iv

SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT Saya yang bertanda tangan di bawah ini : Nama : Pande Putu Doron Swardika NIM : 1092461010 Program Studi : Kenotariatan Judul Tesis : Tanggung Jawab Dan Perlindungan Hukum Pejabat Pembuat Akta Tanah Dalam Pembuatan Akta Jual Beli Tanah Dengan ini menyatakan bahwa karya ilmiah tesis ini bebas dari plagiat. Apabila di kemudian hari terbukti plagiat dalam karya ilmiah ini, maka saya bersedia menerima sanksi sesuai peraturan Menteri Pendidikan Nasional Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2010 dan Peraturan Perundang-Undangan yang berlaku. Denpasar, April 2014 Yang membuat pernyataan (Pande Putu Doron Swardika) v

UCAPAN TERIMA KASIH Puji syukur penulis panjatkan kehadapan Tuhan Yang Maha Esa/Ida Sang Hyang Widhi Wasa, karena atas berkat dan rahmat-nya penulis dapat menyelesaikan tesis yang berjudul TANGGUNG JAWAB DAN PERLINDUNGAN HUKUM PEJABAT PEMBUAT AKTA TANAH DALAM PEMBUATAN AKTA JUAL BELI TANAH. Penulisan tesis ini bertujuan untuk memenuhi dan melengkapi persyaratan guna mencapai gelar Magister Kenotariatan pada Program Studi Magister Kenotariatan, Program Pascasarjana Universitas Udayana Denpasar. Penulis menyadari sepenuhnya bahwa tesis ini belum tentu selesai tanpa adanya bantuan dari pihak-pihak yang telah berjasa membimbing, mengarahkan, memberikan semangat dan motivasi serta memberikan data kepada penulis, untuk itu dengan segala kerendahan hati yang tulus, penulis ingin mempergunakan kesempatan ini untuk menyampaikan rasa terima kasih yang sebesar-besarnya kepada yang terhormat Bapak Prof. Dr. Ibrahim R. SH., MH. selaku Dosen Pembimbing pertama dan J.S. Wibisono, SH., MH., MKn. selaku Dosen Pembimbing kedua yang dengan tulus ikhlas meluangkan waktu, tenaga dan pikiran serta dengan penuh kesabaran dan perhatiannya untuk memberikan pengarahan serta saran-saran kepada penulis. Ucapan terima kasih yang sebesar-besarnya penulis sampaikan kepada Rektor Universitas Udayana Prof. Dr. dr. Ketut Suastika, Sp.PD.-KEMD atas kesempatan dan fasilitas yang diberikan kepada penulis untuk mengikuti dan vi

menyelesaikan pendidikan Program Magister Universitas Udayana, kepada Direktur Program Pascasarjana Universitas Udayana Prof. Dr. dr. A.A. Raka Sudewi, Sp.S (K) atas kesempatan yang diberikan kepada penulis untuk menjadi mahasiswa Program Magister pada Program Pascasarjana Universitas Udayana, kepada Dekan Fakultas Hukum Universitas Udayana Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana, SH., MH. atas izin yang diberikan kepada penulis untuk mengikuti Program Magister. Penulis juga mengucapkan terima kasih yang sebesar-besarnya kepada Ketua Program Studi Magister Kenotariatan Universitas Udayana Prof. Dr. I Made Arya Utama, SH., M.Hum., atas kesempatan dan dukungan yang telah diberikan kepada penulis untuk mengikuti dan menyelesaikan pendidikan pada Program Studi Magister Kenotariatan Universitas Udayana. Ucapan terima kasih juga penulis tujukan kepada Bapak dan Ibu Dosen pengajar di Program Studi Magister Kenotariatan Program Pascasarjana Universitas Udayana yang telah memberikan ilmu kepada para mahasiswa termasuk penulis, Bapak dan Ibu seluruh staf dan karyawan disekretariatan Magister Kenotariatan Universitas Udayana yang telah membantu penulis dalam proses administrasi. Terima kasih yang sebesar-besarnya kepada Ayahanda Pande Ketut Suniarta atas nilai-nilai kehidupan, dorongan, dukungan, materi maupun non materi, dan kasih sayang yang diberikan kepada penulis, Ibunda Elysabeth S. Rihit atas doa, cinta, kasih sayang serta dukungan yang besar kepada penulis. Terima kasih kepada Bapak Ir. I Putu Dharma M.Si dan Ibu Dra. Ni Made Suniti atas dukungan doa dan cinta selama penulisan tesis ini. Terima kasih kepada Istri tercinta Ni Luh Prima Kemala Dewi SP., M.Agb., untuk kesetiaan, kesabaran dan vii

dukungan semangat, cinta dan kasih, yang menjadi pelengkap bagi penulis, Ananda tercinta Pande Daniel Karunanda dan Pande Shafeea Avalokita, yang menyemangati penulis dengan kehadiran, tawa dan tangis, yang menjadi alasan penulis untuk selalu maju dan semangat, serta adik Dr. Pande Made Dewi Anggraeni beserta suami Dr. I Putu Gede Dharmawan, dan I Made Dwi Mustika Yadnya, SST.Par, atas doa dan dukungan yang diberikan kepada penulis dalam penyelesaian tesis ini. Terima kasih untuk seluruh teman-teman Angkatan I Magister Kenotariatan Universitas Udayana atas persaudaraan dan kekeluargaannya. Penulis menyadari bahwa penulisan tesis ini masih jauh dari sempurna dan oleh karena itu, guna perbaikan penulisan tesis ini, penulis mengharapkan kritik dan saran yang membangun dari semua pihak sebagai bahan masukan bagi penulis untuk menghasilkan karya ilmiah yang lebih baik di masa yang akan datang. Sebagai akhir kata penulis berharap semoga Tuhan Yang Maha Esa/Ida Sang Hyang Widhi Wasa selalu memberikan kebahagiaan dan kesejahteraan kepada kita semua, dan semoga tesis ini dapat bermanfaat bagi seluruh masyarakat. Denpasar, April 2014 Penulis viii

ABSTRAK TANGGUNG JAWAB DAN PERLINDUNGAN HUKUM PEJABAT PEMBUAT AKTA TANAH DALAM PEMBUATAN AKTA JUAL BELI TANAH Seiring dengan laju pertumbuhan dan perkembangan penduduk yang sedemikian besar, dan luas tanah yang relatif tidak bertambah, secara nyata hal ini menyebabkan kebutuhan akan tanah semakin meningkat, sehingga menyebabkan berbagai masalah pertanahan muncul dipermukaan. Untuk mencegah atau paling tidak mengurangi potensi konflik atau sengketa tersebut maka mekanisme pemindahan hak atas tanah agar bisa didaftar harus dibuktikan dengan akta PPAT. Dalam prakteknya seringkali terjadi pembuatan akta yang tidak sesuai dengan tata cara pembuatan akta PPAT yang mana dapat menimbulkan risiko bagi kepastian hak atas tanah. Akibat hukum dari penyimpangan tersebut akan menempatkan PPAT dimintai suatu pertanggungjawaban yuridis berkaitan dengan akta otentik yang dibuatnya mengandung cacat hukum. Pada tataran ini aspek perlindungan hukum terhadap PPAT tidak diatur secara tegas oleh Peraturan Jabatan PPAT, PPAT sebagai suatu jabatan terhormat sudah selayaknya diberikan pembedaan perlakuan dibanding masyarakat umum karena PPAT merupakan representasi dari Negara yang melaksanakan sebagian dari tugas pemerintah dalam bidang pertanahan yang berkaitan dengan kegiatan pemeliharaan data pendaftaran tanah (Bijhouding atau Maintenance). Permasalahan yang menjadi pembahasan dalam penelitian ini adalah bagaimanakah tanggung jawab Pejabat Pembuat Akta Tanah terhadap akta jual beli tanah yang dibuatnya mengandung cacat hukum dan bagaimanakah pengaturan perlindungan hukum kepada Pejabat Pembuat Akta Tanah dalam melaksanakan tugas jabatannya? Penelitian ini dikualifikasikan sebagai penelitian hukum normatif yang berangkat dari adanya kekosongan norma, dengan menggunakan pendekatan perundang-undangan dan pendekatan konseptual. Bahan hukum yang dipergunakan penelitian ini berasal dari hasil penelitian kepustakaan berupa bahan hukum primer, bahan hukum sekunder, dan bahan hukum tertier yang diperoleh melalui tehnik studi dokumen dan penelitian kepustakaan. Bahan hukum maupun informasi penunjang yang telah terkumpulkan tersebut terlebih dahulu dilakukan deskripsi bahan hukum kemudian dianalisis dengan teknik dekskriptif, sistematisasi dan konstruksi, selanjutnya dianalisis secara kualitatif untuk mendapatkan simpulan atas kedua permasalahan yang dikaji. Hasil penelitian menunjukkan bahwa sebagai akibat hukum dari penyimpangan terhadap tata cara pembuatan akta PPAT maka PPAT dapat dikenai sanksi sebagai wujud pertanggungjawabannya baik secara administratif, perdata maupun pidana. Sedangkan aspek perlindungan hukum dalam proses penengakan hukum terhadap PPAT yang dimintai suatu pertanggungjawaban tidak diatur oleh Peraturan Jabatan PPAT. Kata kunci : Pejabat Pembuat Akta Tanah, Tanggung Jawab, Perlindungan Hukum, Jual Beli, Tanah. ix

ABSTRACT THE RESPONSIBILITY AND THE LEGAL PROTECTION OF THE LAND DEED OFFICIAL IN THE MAKING OF THE DEED OF LAND SALE Along with the growth and development of such a large population, while the land area are relatively not increased, obviously this causes the increasing demand for land, thereby it results in various problems of land. To prevent or at least reduce the potential for conflict or dispute, then the mechanism of transfer of land to be registered must be proven under the notarial deed of the Land Deed Official (PPAT). In practice, often a deed which is not in accordance with the procedures of making the deed of the Land Deed Official which could pose a risk to the security of rights to land. The legal consequences of such deviations will put Land Deed Official held a judicial accountability with regard to authentic act made, if it has legal flaws. In this case, the aspects of legal protection of the PPAT are not expressly regulated by the Regulation for Position of PPAT, PPAT as an honorable position, should be given special treatment than the general population because of PPAT is a representation of the state government to implement some of the tasks in the areas of land associated with data maintenance of the land registration (Bijhouding or Maintenance). The problems under discussion in this study is what the responsibility of the Land Deed Official over the deed of sale of land that they made if it has legal flaws and what the regulations of legal protection to the Land Deed Officials in performing their duties? This study is classified as a normative legal research which is due to the lack of its governing law by using the statute and the conceptual approach. The legal research material used is derived from the research literature in the form of primary, secondary, and tertiary legal materials obtained through the techniques of document studies and library research. The supporting legal materials and information that has been collected were analyzed by the techniques of description, systematization and construction, then it was analyzed qualitatively to obtain conclusions on the two issues under studied. The research results showed that as a result of legal deviations from the law-making procedures of the PPAT deed, therefore, the PPAT can be subject to sanctions as their consequences both administrative, civil, or criminal sanctions. While the aspects of legal protection in the law enforcement process against PPAT who violates the law is not regulated by the Job Regulations of the PPAT. Keywords: Land Deed Official, Responsibility, Legal Protection, Buying and Selling, Land. x

RINGKASAN Tesis ini menganalisa mengenai tanggung jawab dan perlindungan hukum bagi Pejabat Pembuat Akta Tanah dalam pembuatan akta jual beli tanah. Bab I menguraikan tentang latar belakang masalah yang berawal dari pertanggungjawaban PPAT terhadap akibat hukum yang timbul sebagai akibat dari adanya penyimpangan terhadap syarat formil dan materil dari tata cara atau prosedur pembuatan akta PPAT mengenai suatu peralihan hak atas tanah. Selanjutnya dikaitkan dengan aspek perlindungan hukum bagi PPAT yang seringkali terjadi persamaan perlakuan terhadap pemeriksaan PPAT sebagai saksi baik dalam tahap penyidikan, penuntutan hingga persidangan, dimana PPAT diposisikan seolah-olah sebagai warga negara masyarakat umumnya yang tidak memiliki rahasia jabatan yang wajib dirahasiakannya. PPAT sebagai jabatan terhormat (officium nobile) adalah orang yang dikecualikan dari prinsip persamaan dimuka hukum (equality before the law), dan pengaturan mengenai prosedur khusus dalam penegakan hukum terhadap PPAT belum jelas di atur dalam ketentuan hukum positif. Berdasarkan latar belakang permasalahan tersebut maka pada sub bab pada bab ini diuraikan mengenai rumusan permasalahan yang dijadikan objek penelitian, tujuan dilakukannya penelitian, manfaat penelitian, landasan teoritis, dan metode penelitian yang digunakan. Bab II menguraikan tinjauan umum mengenai Pengertian Pejabat, Pejabat Tata Usaha Negara, Pejabat Umum, PPAT Sebagai Pejabat Umum, dan Tata Cara Pembuatan Akta PPAT. Penguraian tersebut merupakan landasan untuk dapat memahami dan menganalisa pokok-pokok permasalahan yang telah disebutkan pada Bab I. Bab III merupakan pembahasan untuk menjawab permasalahan pertama dari penelitian ini yaitu membahas mengenai tanggung jawab PPAT terhadap akta jual beli tanah yang dibuatnya mengandung cacat hukum. Di dalam sub bab membahas mengenai penyebab terdegradasinya kekuatan pembuktian dan penyebab dari batalnya suatu akta PPAT, kemudian dibahas mengenai bentuk pertanggungjawaban PPAT atas akta yang mengandung cacat hukum dari aspek administratif, perdata dan pidana. Bab IV merupakan pembahasan permasalahan kedua dari penelitian ini yaitu menguraikan tentang aspek perlindungan hukum bagi PPAT dalam melaksanakan tugas jabatannya. Pada sub bab dibahas mengenai perlindungan hukum terhadap PPAT berdasarkan Peraturan Jabatan PPAT, dan pembahasan mengenai Kewajiban Ingkar (Verschoningsplicht) dan Hak Ingkar (Verschoningsrecht) dari PPAT. Bab V merupakan bab penutup yang berisikan simpulan dan saran. Simpulan dari permasalahan yang pertama adalah pertanggungjawaban PPAT terhadap akta jual beli tanah yang dibuatnya mengandung cacat hukum yang didasari adanya penyimpangan terhadap syarat formil dan syarat materil dari prosedur atau tata cara pembuatan akta PPAT dapat dikenai sanksi administratif berupa pemberhentian dengan tidak hormat dari jabatannya dan pengenaan denda administratif; sanksi perdata berupa penggantian biaya, ganti rugi dan bunga; dan sanksi pidana apabila dikualifikasi sebagai suatu tindak pidana. Simpulan dari xi

permasalahan yang kedua adalah Peraturan Pemerintah No. 37 Tahun 1998 tentang Peraturan Jabatan PPAT tidak mengatur mengenai aspek perlindungan hukum bagi PPAT berkaitan dengan prosedur khusus dalam penegakan hukum terhadap PPAT. Pengaturan mengenai aspek perlindungan hukum bagi PPAT diatur dalam peraturan perundang-undangan yang sifatnya umum dan tersirat yakni diakuinya Kewajiban Ingkar (Verschoningsplicht) dan Hak Ingkar (Verschoningsrecht) sebagai suatu imunitas hukum bagi jabatan tertentu, salah satunya Jabatan PPAT. Saran yang diberikan penulis adalah PPAT dalam melaksanakan tugas jabatannya hendaknya dalam melakukan pembuatan akta jual beli selalu bersandar kepada ketentuan-ketentuan yang ada oleh karena yang akan dibuat adalah akta otentik yang sangat mempengaruhi kepastian hukum atas peralihan hak atas tanah. Juga penulis memberikan saran agar PPAT menggunakan Kewajiban Ingkar dan Hak Ingkarnya terlebih dahulu agar meminimalisir gugatan dari pihak-pihak yang merasa dirugikan berkaitan dengan pembocoran rahasia jabatannya. Penulis juga memberikan saran agar Pemerintah beserta DPR, langkah untuk jangka pendek dikeluarkan suatu peraturan organis yakni Peraturan Kepala BPN yang mengatur mengenai prosedur khusus penegakan hukum terhadap PPAT dalam rangka seorang PPAT dipanggil untuk diperiksa baik sebagai saksi, tergugat maupun tersangka. Untuk jangka panjang diharapkan peraturan perundang-undangan yang akan berlaku kemudian (ius constituendum) dibentuk suatu unifikasi hukum mengenai pengaturan PPAT di Indonesia dalam bentuk Undang-Undang Jabatan Pejabat Pembuat Akta Tanah, baik itu yang berkaitan dengan tata cara pembuatan akta PPAT dan pengaturan mengenai perlindungan hukum bagi PPAT dalam melaksanakan tugasnya berkaitan dengan kedudukannya sebagai Pejabat Umum. xii

DAFTAR ISI Halaman SAMPUL DEPAN SAMPUL DALAM... i PRASYARAT GELAR... ii LEMBAR PENGESAHAN... iii PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT... v UCAPAN TERIMA KASIH... vi ABSTRAK... ix ABSTRACT... x RINGKASAN... xi DAFTAR ISI... xiii BAB I PENDAHULUAN... 1 1.1. Latar Belakang Masalah... 1 1.2. Rumusan Masalah... 20 1.3. Tujuan Penelitian... 20 1.3.1 Tujuan Umum... 20 1.3.2 Tujuan Khusus... 21 1.4. Manfaat Penelitian... 21 1.4.1 Manfaat Teoritis... 21 1.4.2 Manfaat Praktis... 21 1.5. Landasan Teoritis... 22 1.5.1 Konsep Negara Hukum... 23 1.5.2 Teori Pertanggungjawaban... 29 1.5.3 Konsep Perlindungan Hukum... 36 xiii

1.6. Kerangka Teoritis... 41 1.7. Metode Penelitian... 45 1.7.1 Jenis Penelitian... 46 1.7.2 Jenis Pendekatan... 47 1.7.3 Sumber Bahan Hukum... 47 1.7.4 Teknik Pengumpulan Bahan Hukum... 50 1.7.5 Teknik Analisis Bahan Hukum... 50 BAB II TINJAUAN UMUM... 54 2.1 Pengertian Pejabat, Pejabat Tata Usaha Negara, Pejabat Umum... 54 2.1.1 Pengertian Pejabat... 54 2.1.2 Pengertian Pejabat Tata Usaha Negara... 55 2.1.3 Pengertian Pejabat Umum... 59 2.2 PPAT Sebagai Pejabat Umum... 62 2.2.1 Pengangkatan dan Pemberhentian PPAT... 66 2.2.2 Tugas Pokok dan Kewenangan PPAT... 70 2.2.3 Wilayah Kerja PPAT... 75 2.2.4 Bentuk dan Fungsi Akta PPAT... 77 2.3 Tata Cara Pembuatan Akta PPAT... 85 BAB III TANGGUNG JAWAB PEJABAT PEMBUAT AKTA TANAH ATAS AKTA JUAL BELI TANAH YANG DIBUATNYA MENGANDUNG CACAT HUKUM... 94 xiv

3.1 Sebab Degradasi Kekuatan Pembuktian dan Batalnya Akta PPAT... 94 3.1.1 Akibat Hukum Penyimpangan Terhadap Syarat Formil. 97 3.1.2 Akibat Hukum Penyimpangan Terhadap Syarat Materil 108 3.2 Bentuk Pertanggungjawaban PPAT Atas Akta Yang Mengandung Cacat Hukum... 118 3.2.1 Tanggung Jawab Secara Administratif... 124 3.2.2 Tanggung Jawab Secara Keperdataan... 128 3.2.3 Tanggung Jawab Secara Pidana... 134 BAB IV PERLINDUNGAN HUKUM BAGI PEJABAT PEMBUAT AKTA TANAH DALAM MELAKSANAKAN TUGAS JABATANNYA... 142 4.1 Perlindungan Hukum Terhadap PPAT Berdasarkan Peraturan Jabatan PPAT... 142 4.1.1 Pengawasan Terhadap Tugas Jabatan PPAT... 144 4.1.2 Prosedur Khusus Dalam Penegakan Hukum Terhadap PPAT... 147 4.2 Kewajiban Ingkar dan Hak Ingkar PPAT... 154 4.2.1 Pelaksanaan Kewajiban Ingkar (Verschoningsplicht) oleh PPAT... 160 4.2.2 Pelaksanaan Hak Ingkar (Verschoningsrecht) oleh PPAT... 163 xv

BAB V PENUTUP... 168 5.1 Kesimpulan... 168 5.2 Saran... 171 DAFTAR PUSTAKA... 173 xvi

BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Tanah dalam pengertian geografis adalah lapisan permukaan bumi yang digunakan untuk dipakai sebagai usaha. Dewasa ini tanah tidak hanya dibutuhkan secara sederhana untuk tempat tinggal ataupun sebagai modal alami utama dalam kegiatan pertanian dan peternakan. Seiring dengan laju pertumbuhan dan perkembangan penduduk yang sedemikian besar, dan luas tanah yang relatif tidak bertambah, secara nyata hal ini menyebabkan kebutuhan akan tanah semakin meningkat, sehingga menyebabkan tanah dan berbagai masalah agraria muncul dipermukaan. Pada tatanan yang lebih luas tanah merupakan elemen yang tidak mungkin dapat dikesampingkan dalam era pembangunan nasional maupun guna menunjang pertumbuhan ekonomi, hal ini karena tanah mempunyai fungsi antara lain: 1 a. Sebagai penunjang atau pendukung pada setiap rencana pembangunan baik yang dilakukan oleh pemerintah maupun masyarakat yang memberikan arah serta landasan hukum sesuai dengan ketentuan dalam Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945 yang menyatakan bahwa : Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat b. Dapat memberikan pengayoman agar tanah dapat merupakan sarana bagi rakyat untuk mencapai penghidupan yang layak sesuai dengan ketentuan Pasal 27 ayat (2) Undang-Undang Dasar 1945, yang menyatakan bahwa : Tiap-tiap Warga Negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan 1 Soedharyo Soimin, 1993, Status Hak dan Pengadaan Tanah, Sinar Grafika, Jakarta, hal 100. 1

2 Begitu pentingnya arti tanah dalam kehidupan manusia karena tanah mempunyai fungsi ganda, yaitu sebagai social asset 2 dan sebagai capital asset. 3 Sebagai social asset tanah merupakan sarana pengikat kesatuan sosial dikalangan masyarakat Indonesia untuk hidup dan kehidupan. Sedangkan sebagai capital asset tanah merupakan faktor modal dalam pembangunan. Disatu sisi tanah harus dipergunakan dan dimanfaatkan sebesar-besarnya untuk kesejahteraan dan kemakmuran rakyat sedangkan di sisi lain harus dijaga kelestariannya. Sebagai karunia Tuhan sekaligus sumber daya alam yang strategis bagi bangsa, negara, dan rakyat, tanah dapat dijadikan sarana untuk mencapai kesejahteraan hidup bangsa Indonesia sehingga perlu campur tangan negara turut mengaturnya. 4 Indonesia adalah Negara hukum (rechtsstaat) yang mana hal ini secara tegas dinyatakan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 5 (selanjutnya disingkat UUD NRI 1945). Menurut Gustav Radbruch, dalam 2 Social asset mengandung makna bahwa tanah memiliki fungsi sosial, dapat dilihat pada asas yang terkandung pada Pasal 6 UUPA : Semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial. Seseorang tidak dibenarkan mempergunakan atau tidak mempergunakan hak miliknya (atas tanah) semata hanya untuk kepentingan pribadinya, apalagi jika hal itu dapat merugikan kepentingan masyarakat karena sesuai dengan asas fungsi sosial ini hak milik dapat hapus jika kepentingan umum menghendakinya. 3 Capital asset mengandung makna bahwa tanah memiliki fungsi ekonomi, dimana tanah menjadi obyek capital/modal dalam transaksi ekonomi, misalnya tanah dapat diperjualbelikan, disewakan, dijadikan jaminan kredit, maupun sebagai obyek pengolahan kegiatan-kegiatan yang berkaitan untuk menghasilkan suatu pendapatan, seperti kegiatan pertanian maupun pembangunan. 4 Achmad Rubaie, 2007, Hukum Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum, Bayumedia, Malang, hal. 1. 5 Sebelum dilakukan amandemen penyebutannya adalah UUD 1945. Sampai saat ini UUD 1945 sudah mengalami 4 kali perubahan, yaitu pada tahun 1999, 2000, 2001, dan 2002. Penyebutan UUD 1945 setelah perubahan menjadi lebih lengkap, yaitu Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

menegakkan hukum ada tiga unsur yang selalu harus diperhatikan, yaitu kepastian hukum (rechtssicherheit), kemanfaatan (zweckmassigkeit) dan keadilan 3 (gerechtigkeit). 6 Pada Negara hukum, ketiga unsur tersebut dalam perkembangannya adalah saling mempengaruhi dan salah satunya tidak boleh ditinggalkan. Disamping ketiga unsur itu, terdapat pula tiga prinsip negara hukum yaitu menjamin kepastian, ketertiban dan perlindungan hukum yang berintikan kebenaran dan keadilan. Hal ini tentunya menuntut bahwa di dalam lalu lintas hukum salah satunya diperlukan adanya alat bukti dalam menentukan hak dan kewajiban seseorang sebagai subyek hukum dalam kehidupan bermasyarakat. Seiring dengan semakin terbatasnya persediaan tanah dan semakin meningkatnya kebutuhan akan tanah, maka sesuai dengan hukum permintaan dan penawaran, hal ini berdampak besar terhadap semakin meningkatnya nilai atau harga tanah. Hal ini akan meningkatkan potensi untuk timbulnya sengketa pertanahan ataupun konflik-konflik yang berhubungan dengan atau yang disebabkan oleh tanah. Karenanya dibutuhkan suatu perangkat hukum dan sistem administrasi pertanahan yang teratur dan tertata rapi untuk memberikan perlindungan terhadap pemilik tanah serta dapat mengatur kepemilikan, peralihan dan peruntukan tanah secara adil dan menyeluruh. Hukum Tanah Nasional saat ini terdiri atas suatu rangkaian peraturanperaturan perundang-undangan, yang dibuat oleh penguasa, dilengkapi dengan ketentuan-ketentuan hukum adat setempat, mengenai hal-hal yang belum 6 Gustav Radbruch, 1961, Einfuhrung in die Rechtswissenschaft, Germany, p. 36, dikutip oleh Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo, 1993, Bab-bab Tentang Penemuan Hukum, Citra Aditya Bakti, Yogyakarta, hal. 1.

4 mendapat pengaturan dalam hukum tertulis. 7 Dalam rangka memberikan perlindungan terhadap pemilik tanah dan mengatur kepemilikan, peralihan dan peruntukan tanah secara adil dan menyeluruh serta untuk dapat mewujudkan citacita luhur bangsa Indonesia, sebagaimana tertuang dalam pembukaan UUD NRI 1945 dan untuk dapat mengejawantahkan amanat Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945, maka diciptakan suatu Hukum Agraria Nasional yakni Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria atau yang lebih dikenal dengan sebutan Undang-Undang Pokok Agraria, LNRI 1960 No. 104- TLNRI No. 2043. (selanjutnya disingkat UUPA). Sejak diundangkannya UUPA pada tanggal 24 September 1960, maka mulai tanggal tersebut merupakan salah satu tonggak yang sangat penting dalam sejarah perkembangan agraria/pertanahan di Indonesia pada umumnya dan pembaruan hukum agraria/hukum tanah Indonesia pada khususnya. 8 Sebagai bentuk pelaksanaan kewenangan tersebut, UUPA mengatur pendaftaran tanah yang bertujuan untuk memberikan jaminan kepastian hukum. Pendaftaran tanah ini akan menjadi kewajiban bagi pemerintah maupun pemegang hak atas tanah. Ketentuan tentang kewajiban bagi Pemerintah untuk menyelenggarakan pendaftaran tanah di seluruh wilayah Republik Indonesia diatur dalam Pasal 19 UUPA, yaitu : 7 Boedi Harsono, 2002, Reformasi Hukum Tanah yang Berpihak Kepada Rakyat, Mandar Maju, Bandung, (selanjutnya disingkat Boedi Harsono I), hal. 39. 8 Boedi Harsono, 2007, Hukum Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Djambatan, Jakarta, (selanjutnya disingkat Boedi Harsono II), hal. 3.

1. Untuk menjamin kepastian hukum oleh Pemerintah diadakan pendaftaran tanah diseluruh wilayah Republik Indonesia menurut ketentuan-ketentuan yang diatur dengan Peraturan Pemerintah; 2. Pendaftaran tersebut dalam ayat (1) Pasal ini meliputi: a. pengukuran perpetaan dan pembukuan tanah; b. pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihan hak-hak tersebut; c. pemberian surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat; 3. Pendaftaran tanah diselenggarakan dengan mengingat keadaan negara dan masyarakat, keperluan lalu-lintas sosial ekonomi serta kemungkinan penyelenggaraannya, menurut pertimbangan Menteri Agraria; 4. Dalam Peraturan Pemerintah diatur biaya-biaya yang bersangkutan dengan pendaftaran termaksud dalam ayat (1) diatas, dengan ketentuan bahwa rakyat yang tidak mampu dibebaskan dari pembayaran biaya-biaya tersebut. UUPA juga mengatur kewajiban bagi pemegang Hak Milik, pemegang Hak Guna Usaha, dan pemegang Hak Guna Bangunan untuk mendaftarkan hak atas tanahnya. Kewajiban pendaftaran tanah yang bertujuan memberikan jaminan kepastian hukum dikenal sebutan Rechts Cadaster/Legal Cadaster. 9 Pendaftaran hak dan pendaftaran peralihan hak atas tanah ini sebagaimana diatur dalam Pasal 19 ayat (2) sub b UUPA, merupakan sebagian dari tugas dan wewenang Pemerintah di bidang pendaftaran tanah. Di bidang ini, pendaftaran Hak dan pendaftaran peralihan hak dapat dibedakan dua tugas, yaitu: 1. Pendaftaran Hak atas Tanah, adalah pendaftaran hak untuk pertama kalinya atau pembukuan suatu hak atas tanah dalam daftar buku tanah. 2. Pendaftaran Peralihan Hak atas Tanah. 10 Ketentuan lebih lanjut pendaftaran tanah menurut Pasal 19 ayat (1) UUPA, diatur dengan Peraturan Pemerintah (selanjutnya disingkat PP). Peraturan Pemerintah 5 9 Urip Santoso, 2010, Pendaftaran dan Peralihan Hak atas Tanah, Kencana Prenada Media Grup, Jakarta, hal 2. 10 Ali Achmad Chomsah, 2004, Hukum Agraria (Pertanahan Indonesia), Jilid 2, Prestasi Pustaka Publisher, Jakarta, hal. 37.

yang diperintahkan di sini sudah dibuat, semula adalah PP No. 10 tahun 1961 tentang Pendaftaran Tanah, LNRI Tahun 1961 No. 28-TLNRI No. 2171. Kemudian, PP No. 10 Tahun 1961 dinyatakan tidak berlaku lagi dengan disahkannya PP No. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran tanah, LNRI Tahun 1997 No. 59-TLNRI No. 3696. PP No. 24 tahun 1997 disahkan pada tanggal 8 juli 1997, namun baru berlaku secara efektif mulai tanggal 8 Oktober 1997, sebagaimana yang dinyatakan dalam Pasal 66 PP No. 24 Tahun 1997 terdiri atas 10 (sepuluh) bab dan 66 pasal. 11 Pada PP No. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah yang dimaksud dengan pendaftaran tanah, sebagaimana disebut oleh Pasal 1 angka 1, adalah : Pendaftaran tanah adalah rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh Pemerintah secara terus menerus, berkesinambungan dan teratur, meliputi pengumpulan, pengolahan, pembukuan, dan penyajian serta pemeliharaan data fisik dan data yuridis, dalam bentuk peta dan daftar, mengenai bidangbidang tanah dan satuan-satuan rumah susun, termasuk pemberian surat tanda bukti haknya bagi bidang-bidang tanah yang sudah ada haknya dan hak milik atas satuan rumah susun serta hak-hak tertentu yang membebaninya. Sebagaimana termuat dalam Pasal 3 PP No. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah, tujuan utama pendaftaran tanah ini adalah untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas suatu bidang tanah, satuan rumah susun dan hak-hak lain yang terdaftar, agar dengan mudah dapat membuktikan dirinya sebagai pemegang hak yang bersangkutan, dan untuk menyediakan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan termasuk pemerintah, agar dengan mudah dapat memperoleh data yang diperlukan dalam mengadakan perbuatan hukum mengenai bidang-bidang tanah dan satuan rumah 6 11 Urip Santoso, Op.cit, hal. 4-5.