BAB III GAMBARAN PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH SERTA KERANGKA PENDANAAN Keuangan daerah merupakan semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dapat dinilai dengan uang, termasuk segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah. Penyelenggaraan fungsi pemerintahan daerah akan terlaksana secara optimal apabila penyelenggaraan urusan pemerintahan diikuti dengan pemberian sumber-sumber penerimaan yang cukup kepada daerah dengan mengacu pada peraturan perundangundangan (money follow function). Pengelolaan keuangan daerah diwujudkan dalam suatu APBD, sehingga analisis mengenai pengelolaan keuangan daerah dilakukan terhadap APBD dan laporan keuangan daerah. Oleh karenanya, perlu dilakukan analisis pengelolaan keuangan daerah sekurangkurangnya 5 (lima) tahun sebelumnya, yang pada dasarnya dimaksudkan untuk menghasilkan gambaran tentang kapasitas atau kemampuan keuangan daerah dalam mendanai penyelenggaraan pembangunan daerah. Dalam menganalisis pengelolaan keuangan daerah dan kerangka pendanaan, terlebih dahulu harus memahami jenis obyek pendapatan, belanja dan pembiayaan sesuai dengan kewenangan. Analisis tersebut digunakan sebagai dasar untuk menentukan pendanaan di masa yang akan datang, dengan mempertimbangkan peluang dan hambatan yang dihadapi. Analisis tersebut diatas dilakukan dengan kerangka pemikiran sebagaimana disajikan dalam gambar di bawah ini. Rancangan Akhir RPJMD Tahun 2013-2017 Hal.III. 1
Gambar.G-III.C.1 Analisis Proyeksi Pendapatan Daerah Kebijakan di bidang Keuangan Negara Asumsi indikator makro ekonomi Angka rata-rata pertumbuhan setiap objek Pendapatan Daerah Tingkat Pertumbuhan Pendapatan Daerah Kebijakan intensifikasi dan ekstensifikasi Sumber: Permendagri Nomor 54 Tahun 2011 Penjelasan dari gambar diatas yaitu bahwa dari serangkaian asumsi indikator ekonomi makro yang disinkronkan dengan Kebijakan Keuangan Negara dan kebijakan intensifikasi dan ekstensifikasi yang dilakukan oleh daerah, akan diperoleh angka rata-rata pertumbuhan setiap objek Pendapatan Daerah yang secara kumulatif mengindikasikan tingkat pertumbuhan Pendapatan Daerah. Oleh karenanya, langkah awal untuk melakukan analisis tersebut yaitu menganalisis Pendapatan Daerah. 3.1 PENDAPATAN DAERAH Pendapatan Daerah merupakan hak Pemerintah Daerah yang diakui sebagai penambahan nilai kekayaan bersih dalam periode tahun bersangkutan. Pendapatan Daerah diperoleh baik dari sumber Pendapatan Asli Daerah maupun sumber-sumber pendapatan lainnya. KINERJA KEUANGAN MASA LALU Untuk dapat melihat perkembangan Pendapatan Daerah, terlebih dahulu dilihat kebijakan pendapatan daerah secara umum selama tahun 2007-2012, yaitu sebagai berikut : 1. Menetapkan sumber pendapatan daerah unggulan yang bersifat elastis terhadap perkembangan basis pungutannya dan less distortive terhadap perekonomian. 2. Optimalisasi pajak dan retribusi daerah melalui langkah-langkah intesifikasi dan ekstensifikasi, yakni : a. Intensifikasi pajak dan retribusi daerah terutama ditujukan untuk meningkatkan kepatuhan (compliance) dan memperkuat basis pajak/retribusi yang ada. b. Penyederhanaan dan modernisasi (komputerisasi atau elektronisasi) sistem perpajakan dan retribusi daerah; c. Penyempurnaan landasan hukum serta law enforcement bagi pengenaan pajak dan retribusi; Rancangan Akhir RPJMD Tahun 2013-2017 Hal. III. 2
d. Peningkatan pengawasan terhadap pelaksanaan pemungutan pendapatan daerah; e. Peningkatan kualitas aparat pajak/retribusi daerah; f. Ekstensifikasi pajak dan retribusi daerah terutama ditujukan untuk memperluas basis pajak/retribusi. g. Menciptakan pendapatan daerah yang bersifat efisien (netral) dengan meminimalisir terjadinya efek distortif dari pengenaan pajak atau retribusi daerah terhadap investasi dan perekonomian keseluruhan. h. Meningkatkan kontribusi BUMD dengan upaya pengelolaan BUMD secara efisien dan efektif, melalui perbaikan manajemen, pembentukan subholding baru dan kemungkinan penciptaan Holding Company dan peningkatan profesionalisme BUMD, serta memperkuat permodalan BUMD. Dengan kebijakan tersebut diatas, diperoleh realisasi Pendapatan Daerah selama 5 (lima) tahun yang secara ringkas disajikan pada tabel berikut: Tabel.T-III.C.1 Rata-rata Pertumbuhan Realisasi Pendapatan Daerah Tahun 2007-2011 (Milyar Rupiah) No. Uraian 2007 2008 2009 2010 2011 Rata-rata Pertumbuhan (Rp) (Rp) (Rp) (Rp) (Rp) (%) 1 PENDAPATAN 16.668,05 19.221,76 19.262,68 23.025,99 28.296,90 14,49 1.1. Pendapatan Asli Daerah 8.731,10 10.455,57 10.601,06 12.891,99 17.825,52 20,26 1.1.1. Pajak daerah 7.202,53 8.751,27 8.560,13 10.751,75 15.221,25 21,62 1.1.2. Retribusi daerah 676,46 395,64 416,90 439,21 609,35 1,99 1.1.3. Hasil pengelolaan keuangan daerah yang dipisahkan 144,18 163,15 181,13 223,01 278,79 18,08 1.1.4. Lain-lain PAD yang sah 707,93 1.145,50 1.442,90 1.478,03 1.716,13 26,58 1.2. Dana Perimbangan 7.253,02 8.702,81 8.650,84 9.537,61 9.149,71 6,39 1.2.1. Dana bagi hasil pajak 0,00 0,00 8.580,18 9.398,61 8.747,64 0,65 1.2.2. Dana bagi hasil bukan pajak 7.133,08 8.702,81 70,65 139,00 192,16 1.2.3. Dana alokasi umum 119,94 0,00 0,00 0,00 209,91 18,75 1.3. Lain-Lain Pendapatan Daerah yang Sah 14,45 683,93 63,38 10,79 596,39 1.321,67 1.344,09 Sumber : Laporan Keuangan Pemerintah tahun 2007-2011 Dari tabel tersebut diatas, dapat dilihat bahwa Pendapatan Daerah meningkat dari tahun ke tahun dengan rata-rata pertumbuhan sebesar 14,49% per tahun. Pertumbuhan pendapatan terbesar diperoleh dari Lain-lain Pendapatan Daerah yang Sah dengan ratarata pertumbuhan sebesar 1.344,09% per tahun. Selanjutnya diperoleh dari Pendapatan Asli Daerah (PAD), yaitu dengan rata-rata pertumbuhan sebesar 20,26% per tahun. Kemudian diperoleh dari Dana Perimbangan dengan rata-rata pertumbuhan sebesar 6,39% yang nilainya juga relatif meningkat dari tahun ke tahun, meskipun pertumbuhannya tidak terlalu tinggi dibandingkan dengan Pajak Daerah. Rancangan Akhir RPJMD Tahun 2013-2017 Hal. III. 3
Untuk mengetahui perkembangan Pendapatan Daerah dan komponen-komponen pembentuknya, dijelaskan sebagai berikut: a. Pendapatan Asli Daerah Selama periode tahun 2007 2011 PAD rata-rata tumbuh sebesar 20,26% per tahun, yang perkembangannya dapat dilihat pada gambar berikut: Gambar.G-III.C.1 Pertumbuhan Realisasi Pendapatan Asli Daerah Tahun 2007-2011 (Persen) Sumber : Laporan Keuangan Pemerintah tahun 2007-2011 Pertumbuhan PAD relatif sejalan dengan pertumbuhan Pendapatan Daerah. Pada tahun 2009, Pendapatan Daerah juga PAD masih tumbuh positif, meskipun mengalami perlambatan yang diakibatkan oleh pengaruh krisis global di akhir 2008. Pada tahun 2010, Pendapatan Daerah dan PAD kembali pulih dan tumbuh positif dengan pertumbuhan yang relatif tinggi. Pajak Daerah selama tahun 2007 2011 memiliki rata-rata pertumbuhan 21,62% per tahun, dengan pertumbuhan per tahun seperti dapat dilihat pada gambar berikut: Rancangan Akhir RPJMD Tahun 2013-2017 Hal. III. 4
Gambar.G-III.C.2 Pertumbuhan Realisasi Pajak Daerah Tahun 2007-2011 (Persen) Sumber : Laporan Keuangan Pemerintah tahun 2007-2011 Pertumbuhan Pajak Daerah memiliki kecenderungan yang sama dengan pertumbuhan PAD, faktor krisis ekonomi juga berpengaruh cukup besar pada pendapatan dari Pajak Daerah. Retribusi Daerah selama tahun 2007 2012 rata-rata tumbuh sebesar 1,99% per tahun. Gambar.G-III.C.3 Pertumbuhan Realisasi Retribusi Daerah Tahun 2007 2011 (Persen) Sumber : Laporan Keuangan Pemerintah tahun 2007-2011 Pertumbuhan Retribusi Daerah cenderung tidak sejalan dengan pola pertumbuhan PAD, dikarenakan pendapatan dari retribusi lebih banyak dipengaruhi oleh adanya penyesuaian kebijakan Pemerintah Daerah. Hasil Pengelolaan Keuangan Daerah yang Dipisahkan tahun 2007-2011 tumbuh rata-rata sebesar 18,08% per tahun, dengan rincian sebagai berikut: Rancangan Akhir RPJMD Tahun 2013-2017 Hal. III. 5
Gambar.G-III.C.4 Pertumbuhan Realisasi Hasil Pengelolaan Keuangan Daerah yang Dipisahkan Tahun 2007 2011 (Persen) Sumber : Laporan Keuangan Pemerintah tahun 2007-2011 Pertumbuhan realisasi hasil pengelolaan keuangan daerah yang dipisahkan relatif sama dengan pertumbuhan PAD. Lain-lain PAD yang Sah selama tahun 2007-2011 memiliki rata-rata pertumbuhan sebesar 26,58% per tahun. Gambar.G-III.C.5 Pertumbuhan Realisasi Lain-lain PAD yang Sah Tahun 2007 2011 (Persen) Sumber : Laporan Keuangan Pemerintah tahun 2007-2011 b. Dana Perimbangan Dana Perimbangan tahun 2007-2011 memiliki rata-rata pertumbuhan sebesar 6,39% yang diperoleh dari Dana Alokasi Umum dengan rata-rata pertumbuhan sebesar 18,75%, Dana Bagi Hasil Bukan Pajak dengan rata-rata pertumbuhan 14,45%, dan Dana Bagi Hasil Pajak dengan rata-rata pertumbuhan 0,65%. Rancangan Akhir RPJMD Tahun 2013-2017 Hal. III. 6
c. Lain-lain Pendapatan Daerah yang Sah Lain-lain Pendapatan Daerah yang Sah berfluktuasi dari tahun ke tahun. Pada tahun 2011, Lain-lain Pendapatan yang Sah cukup besar dikarenakan ada dana hibah untuk bantuan Operasional Sekolah dari Pemerintah Pusat, yang sebel Kebijakan Dan Proyeksi Pendapatan 2013-2017 Dengan melihat performa Pendapatan Daerah tahun 2007-2011, pada masa yang akan datang pendapatan daerah diharapkan dapat meningkat lebih tinggi lagi, yang diikuti dengan berbagai upaya-upaya untuk dapat mencapainya. Tahun 2013-2017, dirumuskan beberapa kebijakan pendapatan yang diharapkan dapat meningkatkan pendapatan daerah, yaitu sebagai berikut: 1) Penyesuaian dasar pengenaan pajak daerah; 2) Penyesuaian tarif Pajak Daerah tertentu; 3) Online system Pajak Daerah telah dilakukan sejak 2011 dengan 800 Wajib Pajak dan terus dikembangkan hingga ditargetkan 10.000 Wajib Pajak pada tahun 2017; 4) Pemberlakuan Pajak Rokok Tahun 2014, dimana dalam Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah diamanatkan bahwa Pajak Rokok merupakan Pajak Daerah yang dipungut oleh Provinsi; 5) Penyesuaian sewa parkir secara periodik; 6) Penambahan jenis retribusi baru (Retribusi Pengendalian Lalu Lintas dan Retribusi Ijin Mempekerjakan Tenaga Asing); 7) Peningkatan kerjasama intensifikasi pemungutan PPh orang pribadi; dan 8) Optimalisasi laba BUMD. Kebijakan tersebut diatas diformulasikan sedemikian rupa sehingga diperoleh proyeksi pendapatan sebagaimana tabel berikut: Rancangan Akhir RPJMD Tahun 2013-2017 Hal. III. 7
No. Uraian Tabel.T-III.C.2 Proyeksi Pendapatan Daerah Tahun 2013-2017 (Milyar Rupiah) 2013 2014 2015 2016 2017 (Rp) (Rp) (Rp) (Rp) (Rp) 1 PENDAPATAN 41.525,34 51.347,09 60.375,02 70.068,53 82.309,34 1.1. Pendapatan Asli Daerah 26.670,45 33.599,40 39.176,71 45.914,97 53.399,81 1.1.1. Pajak daerah 21.918,00 28.500,00 33.700,00 40.000,00 47.000,00 1.1.2. Retribusi daerah 1.500,00 1.642,81 1.799,53 1.971,56 2.160,39 1.1.3. Hasil pengelolaan keuangan daerah yang dipisahkan 415,24 477,53 549,15 658,99 790,78 1.1.4. Lain-lain PAD yang sah 2.837,21 2.979,07 3.128,02 3.284,42 3.448,64 1.2. Dana Perimbangan 9.248,95 11.020,57 13.125,76 14.466,51 17.285,07 1.2.1. Dana bagi hasil pajak 8.692,21 10.408,15 12.466,16 13.704,51 16.419,36 1.2.2. Dana bagi hasil bukan pajak 255,56 281,12 295,17 324,69 340,92 1.2.3. Dana Alokasi Umum 301,18 331,30 364,43 437,32 524,78 1.3. Lain-Lain Pendapatan Daerah yang Sah Sumber : BPKD dan DPP, 2013 5.605,93 6.727,12 8.072,54 9.687,05 11.624,46 Rancangan Akhir RPJMD Tahun 2013-2017 Hal. III. 8
3.2 BELANJA DAERAH Belanja Daerah merupakan semua kewajiban daerah yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih dalam periode tahun anggaran yang bersangkutan. Analisis Belanja Daerah bertujuan untuk memperoleh gambaran realisasi dari kebijakan pembelanjaan pada periode tahun 2007-2012 yang digunakan sebagai bahan untuk menentukan kebijakan belanja dimasa yang akan datang dalam rangka peningkatan kapasitas pendanaan pembangunan daerah. Kebijakan Dan Realisasi Belanja Daerah 2007-2012 Arah kebijakan Belanja Daerah periode tahun 2007-2012 dapat dijelaskan sebagai berikut: 1. Menitikberatkan pada Urusan Wajib dan Urusan Pilihan yang sesuai dengan Prioritas Pembangunan Daerah. 2. Menjalankan participatory program and budgeting untuk isu-isu yang dominan antara lain: pendidikan, kesehatan, dan transportasi, serta masalah banjir dan polusi. 3. Melakukan efisiensi belanja, melalui : a. Meminimalkan belanja yang tidak langsung dirasakan pada masyarakat; b. Melakukan proper budgeting melalui analisis cost benefit dan tingkat efektivitas setiap program; c. Melakukan prudent spending melalui pemetaan profil resiko atas setiap belanja kegiatan beserta perencanaan langkah antisipasinya. 4. Belanja daerah disusun berdasarkan sasaran/target kinerja Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) yang harus dicapai setiap tahunnya. (performance-based budgeting) 5. Melakukan analisis khusus untuk permasalahan gender, anak, ibu hamil, pendidikan, ekonomi kerakyatan, birokrasi, asuransi sosial pensiun, dan jaminan pemeliharaan kesehatan masyarakat. 6. Memberikan bantuan-bantuan (khususnya) keuangan dalam bentuk: a. Subsidi, untuk menolong kelompok ekonomi lemah dalam mengakses fasilitas publik. b. Hibah, untuk menyentuh kegiatan/usaha penduduk/komunitas sebagai seed money yang berperan untuk mendorong perangkat kelurahan berperan sebagai urban manager. c. Bantuan sosial, untuk menyentuh komunitas sosial tertentu dalam rangka pembangunan modal sosial. d. Bantuan keuangan, untuk memberikan insentif/disinsentif kepada pemerintah daerah lainnya dalam rangka kerjasama/komitmen antar pemerintah daerah. Rancangan Akhir RPJMD Tahun 2013-2017 Hal. III. 9
7. Membangun Medium Term Expenditure Framework (MTEF) terutama untuk menyelesaikan program-program yang harus dirampungkan dalam lebih dari satu tahun anggaran. 8. Memperjelas kerangka regulasi untuk setiap penetapan jenis belanja dan pagu alokasi dari setiap SKPD. 9. Meningkatkan proporsi alokasi belanja pada tingkat Kotamadya, Kecamatan, Kelurahan dan UPT; 10. Meningkatkan alokasi anggaran pada bidang-bidang yang langsung menyentuh kepentingan masyarakat. Pada tabel berikut disajikan proporsi realisasi Belanja Daerah dibandingkan dengan anggaran Belanja Daerah tahun 2007-2011. Tabel.T-III.C.3 Proporsi Realisasi Belanja Terhadap Anggaran Belanja Tahun 2007-2011 (Milyar Rupiah) Persentase No. Uraian Rata-rata 2007 2008 2009 2009 2011 A Belanja Tidak Langsung 94,28 92,03 91,47 91,45 93,98 92,64 1 Belanja Pegawai 94,40 93,14 92,45 92,48 94,75 93,44 2 Belanja Bunga 0,00 97,83 99,97 74,61 99,99 74,48 3 Belanja Hibah 0,00 99,97 90,05 97,65 93,54 76,24 4 Belanja Bantuan Sosial 0,00 89,32 82,11 58,94 66,22 59,32 5 Belanja Bantuan Keuangan 96,33 0,00 88,32 99,15 99,15 76,59 6 Belanja Tidak Terduga 4,83 3,73 0,00 0,00 0,00 1,71 B Belanja Langsung 78,84 72,92 79,12 77,58 81,23 77,94 1 Belanja Pegawai 92,26 82,59 82,91 76,71 86,54 84,20 2 Belanja Barang dan Jasa 84,59 80,86 83,99 85,66 86,39 84,30 3 Belanja Modal 69,40 56,65 72,09 68,70 75,37 68,44 Sumber : Laporan Keuangan Pemerintah tahun 2007-2011 Dari rincian realisasi Belanja Daerah tersebut diatas, dapat dilihat bahwa rata-rata realisasi Belanja Tidak Langsung sebesar 92,23%, sedangkan rata-rata realisasi Belanja Langsung sebesar 77,71%. Realisasi Belanja Daerah dari tahun ke tahun relatif semakin meningkat, baik Belanja Tidak Langsung maupun Belanja Langsung. Meskipun demikian, dari tahun ke tahun realisasi Belanja Langsung relatif lebih rendah dibandingkan realisasi Belanja Tak Langsung, hal tersebut karena Belanja Langsung lebih dipengaruhi oleh faktor teknis juga faktor eksternal, misalnya berkaitan dengan proses pengadaan barang dan jasa, serta kondisi perekonomian baik lokal maupun global. Rancangan Akhir RPJMD Tahun 2013-2017 Hal. III. 10
Untuk melihat upaya pemenuhan kebutuhan aparatur selama 5 (lima) tahun terakhir, dapat dilihat rincian proporsi belanja untuk pemenuhan kebutuhan aparatur, yaitu sebagai berikut: No Tabel.T-III.C.4 Realisasi Jenis Belanja terhadap Anggaran Belanja Tahun 2009-2011 (Milyar Rupiah) Uraian 2009 2010 2011 (Rp) (Rp) (Rp) A Belanja Tidak Langsung 5.874,59 7.476,93 8.757,47 1 Belanja Gaji dan Tunjangan 3.005,82 3.161,76 3.514,43 2 Belanja Tambahan Penghasilan PNS 2.609,98 3.485,65 3.992,83 3 Belanja Penerimaan Pimpinan dan 23,66 25,07 27,70 Anggota DPRD 4 Belanja Insentif Pemungutan Pajak Daerah 235,14 161,43 413,83 5 Biaya Kematian Pegawai 0,00 14,97 0,00 6 Biaya Cuti Bersama Pegawai 0,00 0,00 0,00 7 Biaya Guru NIP 15 0,00 37,68 37,58 8 Belanja Penghasilan Lainnya 0,00 590,36 771,10 B Belanja Langsung 1.672,83 1.060,92 1.138,09 1 Belanja Honorarium PNS 719,50 258,10 216,57 2 Belanja Honorarium Non PNS 952,40 802,64 836,10 3 Belanja Uang Lembur 0,93 0,18 5,43 4 Biaya Pegawai BOS 0,00 0,00 79,98 TOTAL 7.547,42 8.537,85 9.895,56 Sumber : Laporan Keuangan Pemerintah tahun 2009-2011 Realisasi belanja pemenuhan kebutuhan aparatur, dari tahun ke tahun cenderung mengalami peningkatan, baik Belanja Tidak Langsung maupun Belanja Langsung. Peningkatan tersebut lebih disebabkan karena jumlah aparatur yang jumlahnya terus bertambah, juga berkenaan dengan peningkatan keahlian aparatur yang mengakibatkan lebih besar anggaran yang harus disediakan. Selanjutnya dijelaskan mengenai proporsi belanja pemenuhan kebutuhan aparatur untuk 5 (lima) tahun terakhir dengan tabel sebagai berikut: Rancangan Akhir RPJMD Tahun 2013-2017 Hal. III. 11