I. PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Indonesia sebagai negara kepulauan terbesar di dunia memiliki 17.508 pulau dengan dua pertiga wilayahnya berupa perairan serta memiliki jumlah panjang garis pantai 91.000 Km. Luas wilayah yang terdiri dari 70 persen lautan dan luas perairan lautnya 5,8 juta Km 2 termasuk Zona Ekonomi Eksklusif Indonesia (ZEEI) atau 70 persen dari luas total Indonesia (Nontji, 2007). Perairan Indonesia memiliki kekayaan laut yang beranekaragam dan dapat dimanfaatkan untuk kebutuhan komsumsi ataupun menghasilkan devisa melalui ekspor. Berbagai jenis ikan yang terdapat di perairan Indonesia, diantaranya adalah ikan pelagis besar, ikan pelagis kecil, ikan demersal, dan lain-lain. Sektor kelautan yang dimiliki oleh Indonesia menyediakan beragam potensi sumberdaya alam. Potensi sumberdaya tersebut terdiri dari sumberdaya yang dapat diperbaharui, seperti sumberdaya perikanan, baik perikanan tangkap maupun budidaya laut dan pantai, energi non konvensional dan energi serta sumberdaya yang tidak dapat diperbaharui seperti sumberdaya minyak dan gas bumi dan berbagai jenis mineral. Selain dua jenis sumberdaya tersebut, juga terdapat berbagai macam jasa lingkungan lautan yang dapat dikembangkan untuk pembangunan kelautan dan perikanan seperti pariwisata bahari, industri maritim, jasa angkutan dan sebagainya. Sumberdaya perikanan merupakan salah satu kelompok sumberdaya yang terbarukan (renewable), sehingga memerlukan pendekatan yang bersifat menyeluruh dan hati-hati. Artinya, apa yang kita manfaatkan sekarang bisa mempengaruhi atau
bisa tidak mempengaruhi ketersediaan sumberdaya di masa mendatang karena jumlah kuantitas fisik dari sumberdaya tersebut berubah sepanjang waktu. Perikanan merupakan salah satu aktivitas yang memberikan kontribusi terhadap kesejahteraan suatu bangsa sehingga ikan merupakan salah satu komoditi yang berperan penting dalam kehidupan manusia. Selain bisa digunakan untuk konsumsi pemenuhan kebutuhan protein hewani, juga merupakan sumber penghasilan negara (devisa) berupa ekspor. Tidak seperti sumberdaya alam lainnya, seperti pertanian dan peternakan yang sifat kepemilikannya jelas, sumberdaya ikan umumnya terdapat pada rezim terbuka (open access). Artinya, siapa saja bisa berpartisipasi tanpa harus memiliki dan bertanggungjawab atas sumberdaya tersebut. Kondisi sumberdaya perikanan yang bersifat akses terbuka cenderung mengindikasikan ketiadaan hak kepemilikan yang jelas. Menurut karakteristiknya, sumberdaya diklasifikasikan menjadi public goods, private goods, commons pool resources, dan toll goods. Public goods adalah sumberdaya alam memiliki excludability dan subtractability rendah, seperti cahaya matahari. Private goods adalah sumberdaya alam yang memiliki excludability dan subtractability tinggi, seperti sawah dan rumah pribadi. Commons pool resources adalah sumberdaya alam yang memiliki excludability rendah dan subtractability tinggi, seperti laut, hutan, air tanah, dan padang gembala. Sedangkan toll goods/club goods adalah sumberdaya alam yang memiliki excludability tinggi dan subtractability rendah, seperti udara dalam ruangan (Buck, 1998). 2
Menurut karakteristik fisiknya, sumberdaya perikanan tergolong dalam common pool resources, yaitu sumberdaya alam yang memiliki excludability rendah dan subtractability tinggi atau sering disebut non-excludable and subtractable. Nonexcludable artinya secara fisik seseorang sangat sulit untuk membatasi orang lain dalam memanfaatkan barang/sumberdaya perikanan tersebut. Subtractable artinya sumberdaya alam/barang mudah berkurang karena pemanfaatan (kemampuan dapat berkurang). Jadi common pool resources adalah sumberdaya alam atau sumberdaya buatan manusia (man-made) yang karena besarnya sehingga akses terhadap sumberdaya tersebut sulit dikontrol dan pemanfaatan oleh seseorang bersifat mengurangi kesempatan orang lain untuk memanfaatkan sumberdaya tersebut (Buck, 1998). Common pool resources (CPRs) terdiri dari dua komponen utama, yaitu: resources systems dan resources unit. Resources systems adalah kemampuan ekosistem memproduksi resource unit, atau tempat dimana resource unit berada (non-excludable) dan resources unit adalah sesuatu yang dapat diekstraksi atau diambil dari suatu common pool resources (subtractable). Subtractable dan nonexcludable merupakan dua karakteristik penting yang harus diperhatikan dalam pengelolaannya. Pengelolaan yang tidak memperhatikan kedua sifat fisik tersebut dapat menyebabkan terjadinya pengurasan (depletion) dan degradasi. Permintaan terhadap sumberdaya perikanan terkait dengan resources systems bersifat tidak terbatas. Hal ini dikarenakan oleh karakteristik sumberdaya perikanan yang open access. Sehingga setiap orang bisa mengekstraksi sumberdaya perikanan 3
sesuai kemauan mereka. Hal ini juga dikarenakan ketidakjelasan kepemilikan sumberdaya perikanan tersebut. Menurut Widodo dan Suadi (2008), permintaan ikan yang meningkat tentunya akan memiliki makna positif bagi pengembangan perikanan, terlebih bagi negara kepulauan seperti Indonesia yang memiliki potensi perairan yang cukup luas dan potensial untuk pengembangan perikanan baik penangkapan maupun akuakultur. Namun demikian, tuntutan pemenuhan kebutuhan akan sumberdaya tersebut akan diikuti oleh tekanan eksploitasi sumberdaya ikan yang juga semakin intensif. Jika tidak dikelola dengan bijaksana, sangat dikhawatirkan pemanfaatan sumberdaya secara intensif akan mendorong usaha perikanan ke jurang kehancuran dan terjadinya berbagai konflik terhadap sumberdaya ikan. Penawaran komoditas perikanan adalah banyaknya komoditas perikanan yang disediakan atau ditawarkan oleh berbagai produsen di berbagai daerah pada tingkat harga, tempat dan waktu tertentu. Namun dalam konteks sumberdaya perikanan, penawaran sumberdaya perikanan bersifat terbatas tergantung supply alam. Penawaran sumberdaya perikanan ini sangat bergantung pada kemampuan resource system menyediakan resource unit. Sumberdaya perikanan yang berada pada rezim open access sehingga seringkali mengakibatkan sangat sulit membatasi demand yang pada akhirnya akan merusak supply sumberdaya ikan itu sendiri. Akan tetapi karena permintaan yang bersifat tidak terbatas dengan penawaran yang terbatas seringkali menimbulkan terjadinya eksploitasi sumberdaya perikanan yang berlebihan (over fishing). Kondisi ini akan menimbulkan tragedy of the commons. Untuk mencapai alokasi sumberdaya perikanan yang efisien, diperlukan kelembagaan non-pasar 4
sebagai pengganti kelembagaan pasar yang mengalami kegagalan. Artinya, kelembagaan non-pasar harus mampu berperan dalam mengendalikan demand dan supply pada tingkat optimum. Hal ini diperlukan mengingat sumberdaya perikanan cenderung berada pada rezim open access akibat ketiadaan property rights yang jelas. Perikanan yang bersifat open access dimana tidak ada pemilikan terhadap daerah-daerah penangkapan, dan tidak ada regulasi untuk mengontrol tingkat upaya penangkapan, nelayan secara individual tidak dapat berbuat banyak untuk melindungi stok ikan. Sehingga diperlukan kerjasama di antara semua yang terlibat dalam usaha perikanan. Kerjasama dibutuhkan tidak hanya untuk menyelesaikan permasalahan jangka pendek tetapi juga untuk mengantisipasi masalah di masa mendatang (Widodo dan Suadi, 2008). Sebagai contoh kasus perikanan di perairan Pelabuhanratu, sangat diperlukan adanya kelembagaan yang bisa mengganti mekanisme pasar untuk mempertemukan supply dan demand perikanan. Supply terkait dengan kemampuan stok untuk menyediakan sumberdaya perikanan tersebut. Demand perikanan berhubungan dengan permintaan masyarakat terhadap ikan yang dilihat dari tindakan/upaya nelayan menangkap ikan. Perlu dikaji apakah saat ini sudah ada kelembagaan yang bisa membatasi demand perikanan terkait dengan karakteristik perikanan yang berada pada rezim open access dan common pool resources. Alokasi sumberdaya ikan selama ini mengikuti mekanisme pasar sehingga demand ikan itu semakin meningkat. Mekanisme pasar dalam hal ini sebagai kelembagaan pasar yang telah mengalami kegagalan. Meningkatnya demand memaksa nelayan untuk memenuhi permintaan akan sumberdaya ikan itu sendiri, dan 5
dengan sendirinya, nalayan akan menekan laut untuk memenuhi permintaan tersebut. Sementara supply sebagai penyedia sumberdaya ikan terbatas tergantung alam. Tragedy of the commons ini terjadi dimana-mana termasuk di perairan Pelabuhanratu. Hal ini terlihat dari alat tangkap yang tak terbatasi, hasil tangkapan yang semakin menurun, ukuran ikan yang semakin kecil, dan biaya penangkapan yang semakin tinggi. Kondisi ini dikarenakan tidak adanya pembatasan demand sehingga terjadi market failure. Sehingga sangat dibutuhkan suatu kelembagaan nonpasar dalam hal ini kelembagaan dalam artian aturan main yang mampu secara bersama-sama mengendalikan kondisi supply dan membatasi demand agar tercapai kondisi sumberdaya perikanan yang optimum. 1.2. Rumusan Masalah Doktrin yang berlaku secara universal di laut, bahwa laut adalah akses terbuka (open access) atau sebagian milik bersama (common property), sehingga tingkat persaingan dalam berusaha dan berkompetisi memperebutkan akses sumberdaya di laut sangat ketat dan keras. Hanya pelaku yang memiliki keterampilan, modal besar, tingkat teknologi maju dan usaha yang mapanlah yang mampu memobilisasi secara optimal tingkat produksinya serta memenangkan kompetisi. Sumberdaya perikanan yang berada pada rezim open acces akan menyebabkan terjadinya the tragedy of the common, yaitu suatu kondisi yang menggambarkan rezim pengelolaan sumberdaya alam dimana setiap individu yang memiliki akses terhadap sumberdaya alam yang bersifat langka akan terdorong (memiliki insentif) untuk meningkatkan intensitas pemanfaatannya demi economic 6
return dalam jangka pendek. Hal ini karena akses yang sulit dikontrol (non excludable) dan sumbedaya bersifat subtractable. Jika keadaan terus menerus terjadi akan menyebabkan manfaat yang diterima setiap individu semakin berkurang. Selama stok ikan menurun, suatu pengurangan dalam populasi ikan sering dibarengi dengan penurunan produktivitas perikanan, penurunan hasil tangkapan total, penurunan berat rata-rata ikan, perubahan dalam struktur umur populasi ikan, dan perubahan komposisi spesies ikan. Hal ini juga terjadi pada perikanan di Pelabuhanratu. Hasil penelitian Wahyudin (2005) menunjukkan bahwa laju degradasi sumberdaya ikan pelagis kecil di perairan Pelabuhanratu adalah sebesar 61,86 persen per tahun. Artinya, ikan pelagis kecil di perairan Pelabuhanratu telah mengalami tekanan yang cukup besar akibat tingginya aktivitas perikanan di sekitar perairan tersebut. Selain permasalahan eksploitasi yang berlebih ini juga, konflik pemanfataan sumberdaya perikanan masih terjadi di perairan Pelabuhanratu. Hasil penelitian Wahyudi (2005) bahwa masih terjadi benturan kepentingan dan klaim terhadap penguasaan fishing ground menyebabkan hubungan antar berbagai pihak (subjek agraria) dalam pemanfaatan wilayah tangkap ikan mewujud pada suatu hubungan sosial dissosiatif berupa konflik agrarian. Konflik ini terjadi karena perebutan pemanfaatan wilayah penangkapan ikan antara nelayan besar dengan nelayan kecil. Hal ini terjadi karena kegagalan kelembagaan pasar dalam menjamin alokasi sumberdaya ikan secara berkeadilan dan untuk mengatasi hal tersebut, keberadaan kelembagaan non-pasar menjadi sangat penting. 7
Mekanisme sebagai kelembagaan (aturan main) melihat praktek pengelolaan dan pemanfaatan sumberdaya perikanan di Pelabuhanratu dan di tempat lain yang masih mengikuti mekanisme pasar. Artinya, pemanfaatan atau pengambilan sumberdaya perikanan selama ini mengikuti driven by market. Sementara di sisi lain, supply tidak mengikuti mekanisme pasar karena tergantug supply alam. Terjadinya market failure dikarenakan tidak adanya respon supply terhadap demand. Supply tidak mampu mengikuti peningkatan demand sumberdaya ikan itu sendiri. Pengelolaan perikanan yang demikian ini mengarah kepada over fishing yang pada akhirnya menimbulkan terjadinya tragedy of the commons. Tragedy of the commons ini diindikasikan dengan meningkatnya biaya melaut nelayan, turunnnya hasil tangkapan, yang berimplikasi juga terhadap memburuknya tingkat kesejahteraan nelayan sehingga terjadi pengelolaan sumberdaya ikan yang unsustainability. Melihat market failure yang terjadi, maka satu-satunya yang bisa diharapkan adalah aturan main atau kelembagaan non-pasar yang bisa menggantikan mekanisme pasar yang gagal dalam mengalokasikan supply dan demand. Kelembagaan non-pasar dalam hal ini bisa berupa kelembagaan formal maupun non-formal. Kelembagaan formal yaitu berupa aturan tentang sumberdaya ikan, sedangkan kelembagaan nonformal dapat berupa konversi, kesepakatan, dan adat. Berdasarkan uraian di atas, maka terdapat sejumlah permasalahan yang menarik untuk diteliti, yaitu: 1. Kelembagaan non-pasar apa saja yang mengatur pengalokasian sumberdaya perikanan di Pelabuhanratu? 8
2. Bagaimana peran dan fungsi kelembagaan non-pasar tersebut dalam mengatasi konflik pemanfaatan dan mengalokasikan sumberdaya perikanan di Pelabuhanratu? 3. Siapa aktor dan apa saja perannya dalam kelembagaan non-pasar dalam pengelolaan sumberdaya perikanan di Pelabuhanratu? 4. Sudah efektifkah fungsi kelembagaan non-pasar di Pelabuhanratu dengan menggunakan indikator unsustainability, inequity, dan prosperity? 1.3. Tujuan Penelitian Berdasarkan perumusan masalah tersebut, maka tujuan penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Identifikasi kelembagaan non-pasar yang berperan dalam mengalokasikan sumberdaya perikanan di Pelabuhanratu. 2. Menganalisis peran dan fungsi kelembagaan non-pasar dalam mengatasi konflik pemanfaatan dan mengalokasikan sumberdaya perikanan di Pelabuhanratu. 3. Menganalisis peran aktor dalam kelembagaan non-pasar dalam pengelolaan sumberdaya perikanan di Pelabuhanratu. 4. Menganalisis efektivitas fungsi kelembagaan non-pasar dengan menggunakan indikator unsustainability, inequity, dan prosperity. 9
1.4. Manfaat Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberi manfaat bagi: 1. Peneliti dalam menerapkan ilmu yang diperoleh selama kuliah di Departemen Ekonomi Sumberdaya dan Lingkungan, Fakultas Ekonomi dan Manajemen Institut Pertanian Bogor. 2. Akademisi, sebagai referensi dalam mengkaji kelembagaan perikanan. 3. Pemerintah Sukabumi khususnya Pelabuhanratu, sebagai masukan dalam menentukan kebijakan dalam mekanisme pasar perikanan. 1.5. Ruang Lingkup Penelitian Penelitian ini mengidentifikasi kelembagaan non-pasar yang mengalokasikan sumberdaya perikanan di Pelabuhanratu, menganalisis peran dan fungsi kelembagaan non-pasar dalam mengatasi konflik pemanfaatan dan mengalokasikan sumberdaya perikanan di Pelabuhanratu, menganalisis peran aktor dalam kelembagaan non-pasar dalam pengelolaan sumberdaya perikanan di Pelabuhanratu, dan menganalisis efektivitas fungsi kelembagaan non-pasar dengan menggunakan indikator unsustainability, inequity, dan prosperity. 10