RINGKASAN Disertasi ini mengangkat tema sentral yakni Perlindungan Hukum Bagi Wajib Pajak Atas Penggunaan Wewenang Pemerintah Dalam Rangka Pengawasan Pajak. Tema ini dilatarbelakangi oleh terungkapnya beberapa kasus penyalahgunaan wewenang atas pelaksanaan pengawasan dibidang perpajakan yang merugikan negara. Lebih dari itu penyalahgunaan wewenang dan tindakan sewenang-wenang itu sesungguhnya merupakan tindakan pemerintah (petugas atau pejabat pajak) yang merugikan wajib pajak dalam memenuhi kewajibannya membayar pajak kepada negara. Tema sentral di atas akan dibagi menjadi tiga permasalahan yaitu: 1. Hakekat pengawasan pajak. 2. Karakteristik wewenang pemerintahan dalam rangka pengawasan atas pelaksanaan kewajiban pajak. 3. Implikasi pengawasan perpajakan terhadap upaya perlindungan hukum bagi wajib pajak. Metode dalam penelitian ini merupakan penelitian normatif dengan menggunakan pendekatan peraturan perundang-undangan (statute approach), pendekatan konsep (conceptual approach), dan pendekatan perbandingan (comparative approach) melalui studi kepustakaan. Pengawasan terhadap wajib pajak pada hakekatnya untuk menilai serta menjamin pemenuhan kewajiban pembayaran pajak yang berkepastian hukum dan berkeadilan. Pengawasan perpajakan selain dilakukan terhadap wajib pajak, juga dilakukan terhadap terhadap pemotong dan pemungut pajak, untuk kepentingan proses penyelenggaraan pemerintahan di bidang perpajakan yang efektif dan efisien, sebagaimana dirumuskan pada bagian Penjelasan Pasal 29 xviii
ayat (1) Undang-undang Nomor 28 Tahun 2007 tentang Perubahan Ketiga Atas Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1983 Tentang Ketentuan Umum Dan Tata Cara Perpajakan (selanjutnya disebut UU. No. 28 Tahun 2007) Alinea Ketiga. Pengawasan ini bertujuan untuk melindungi wajib pajak atas tindakan pemotongan dan pemungutan oleh pihak pemungut dan pemotong. Perlunya Pengawasan terhadap instansi pemerintah dan badan lain selaku pemotong dan pemungut pajak sesungguhnya untuk mencegah timbulnya keberatan dan penggunaan upaya hukum dari wajib pajak terhadap Direktur Jenderal Pajak (selanjutnya disebut Dirjen Pajak). Dengan demikian pengawasan oleh Dirjen Pajak terhadap instansi pemerintah atau badan lain selaku pemungut atau pemotong pajak pada dasarnya bertujuan untuk mencegah sengketa perpajakan antara wajib pajak dan pihak Dirjen Pajak. Selain dilakukan pengawasan terhadap wajib pajak, pemungut dan pemotong pajak, UU. No. 28 Tahun 2007 juga mengatur pengawasan terhadap aparat pemerintah dalam menyelenggarakan urusan perpajakan. Pengawasan tersebut dimaksudkan, antara lain: a. Mencegah pembebanan pajak yang tidak proporsional. b. Mencegah terjadinya kesalahan yang dilakukan oleh aparatur pajak (fiscus) dalam melaksanakan tugas dibidang perpajakan, sehingga dapat tercipta aparat yang bersih dan berwibawa dilingkungan lembaga perpajakan. c. Mencegah penyalahgunaan wewenang dan perbuatan sewenang-wenang oleh pejabat tata usaha perpajakan. d. Menjamin terwujudnya pelayanan perpajakan yang baik agar tercipta kepercayaan masyarakat untuk melaksanakan kewajibannya. xix
Sesuai dengan maksud diatas, pengawasan terhadap petugas atau pejabat dilingkungan Ditjen Pajak pada hakekatnya untuk melindungi penerimaan negara dari sektor pajak. Berkenaan dengan bahasan tentang wewenang pemerintah khususnya Dirjen Pajak beserta jajarannya, UU. No. 28 Tahun 2007 telah mengatur secara tegas dan konkrit untuk melaksanakan pengawasan yang diikuti dengan tindakan menerbitkan berbagai jenis surat ketetapan pajak. Pengaturan atas wewenang ini dengan menggunakan landasan teoritis berupa teori organ, teori fungsi dan teori wewenang dan landasan yuridis utamanya Undang-undang Nomor 39 Tahun 2008 yang mengatur hubungan interen antara Menteri dan Direktur Jenderal, wewenang Dirjen Pajak beserta jajarannya tersebut pada dasarnya merupakan wewenang mandat, sehingga tindakan pemerintahan yang dilaksanakan oleh Dirjen Pajak secara teknis administratif ialah atas nama (a/n) Menteri Keuangan. Implikasi hukumnya jika terjadi gugatan atau permohonan banding oleh wajib pajak, maka pihak tergugat dan terbanding adalah Menteri Keuangan RI sebagai pimpinan Kementerian Keuangan Republik Indonesia. Perlindungan bagi wajib pajak berdasarkan hukum positif Indonesia terdiri dari dua bentuk yakni perlindungan hukum preventif dan perlindungan hukum represif. Pengaturan perlindungan hukum preventif wajib pajak diatur dalam UU. No. 28 Tahun 2007, Peraturan Menteri Keuangan yang mengatur tentang keberatan yakni Peraturan Nomor 194/PMK.03/2007 tentang Tata Cara Pengajuan Dan Penyelesaian Keberatan, dan Peraturan Direktur Jenderal Pajak Nomor Per- 52 /Pj/2010 Tentang Tata Cara Pengajuan Dan Penyelesaian Keberatan Pajak Penghasilan, Pajak Pertambahan Nilai Dan/Atau Pajak Penjualan Atas Barang Mewah. Perlindungan wajib pajak preventif hanya xx
dilakukan melalui sarana keberatan. Berdasarkan ketentuan Pasal 25 ayat (1) UU No. 28 Tahun 2007 objek keberatan hanya meliputi: a. Surat Ketetapan Pajak Kurang Bayar; b. Surat Ketetapan Pajak Kurang Bayar Tambahan; c. Surat Ketetapan Pajak Nihil; d. Surat Ketetapan Pajak Lebih Bayar; atau e. Pemotongan atau pemungutan pajak oleh pihak ketiga berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan Pembatasan atas objek keberatan yang hanya menyangkut surat ketetapan pajak serta pemotongan dan pemungutan pajak dapat dipandang lebih sebagai upaya untuk menjaga kepentingan negara dalam hal memenuhi aspek legalitas yang lebih berorientasi pada aspek keuangan dari sektor pajak daripada kepentingan wajib pajak secara totalitas atas tindakan pemerintahan yang dilakukan pejabat dan aparat pajak. Sementara dalam penyelenggaraan urusan perpajakan terdapat berbagai macam keputusan tata usaha negara (KTUN) yaitu selain berbagai surat ketetapan pajak, terdapat jenis keputusan antara lain, pelaksanaan surat paksa, surat perintah melaksanakan penyitaan, pengumuman lelang, keputusan pencegahan dalam rangka penagihan pajak dan pemberian sanksi administrasi pajak. Bagi wajib pajak, keputusan-keputusan tersebut pada dasarnya menimbulkan akibat hukum negatif atau bersifat membebani. Oleh karena itu dalam rangka memberikan perlindungan hukum administratif secara optimal, berbagai keputusan dibidang perpajakan yang menimbulkan akibat hukum negatif bagi wajib pajak sudah seharusnya menjadi bagian dari objek upaya xxi
keberatan kepada pemerintah, sehingga sarana keberatan yang tersedia benarbenar memberi manfaat dan keadilan bagi kepentingan wajib pajak. Secara faktual penyelesaian keberatan pajak berpeluang terjadinya penyalahgunaan wewenang dalam proses pemeriksaan atau penelitian keberatan pajak sehingga menimbulkan kerugian bagi wajib pajak atau bagi negara. Upaya Untuk menjamin penyelesaian keberatan dari wajib pajak secara objektif serta menghindari kemungkinan penyalahgunaan wewenang oleh petugas pajak, konsep pihak lain yang diikut sertakan dalam proses penyelesaian keberatan adalah sebuah lembaga negara yang independent dan imparsial serta yang tidak melaksanakan fungsi judisial maupun fungsi legislasi. Selain itu, pertimbangan diperlukannya sebuah lembaga negara dalam proses penyelesaian perselisihan dibidang pajak karena sesuai dengan hakekat hubungan perpajakan sebagai hubungan antara WP dan negara. Bertolak dari beberapa ketentuan hukum mengenai fungsi, tugas dan wewenang Komisi Ombudsman RI serta konsep Ombudsman perpajakan Norwegia dan Australia, Komisi Ombudsman RI dapat diikut sertakan atau diberi wewenang untuk menyelesaikan kasus perpajakan nasional. Perlindungan hukum represif bagi wajib pajak dilakukan melalui gugatan dan banding di Pengadilan Pajak yang diatur dengan Undang-undang Nomor 14 Tahun 2002 tentang Pengadilan Pajak, yang berpuncak pada Mahkamah Agung melalui upaya peninjauan kembali. Ketentuan Pasal 27 ayat (2) UU. No. 28 Tahun 2007 dirumuskan secara tegas bahwa Putusan Pengadilan Pajak merupakan putusan pengadilan khusus di lingkungan peradilan tata usaha negara. Ketentuan ini mengandung makna bahwa Pengadilan Pajak merupakan pengadilan khusus dilingkungan PTUN, namun hal ini menimbulkan kerancuan xxii
dalam praktek yakni: pertama, hingga saat ini Pengadilan Pajak RI berada dalam lingkungan Kementerian Keuangan RI. Kedua, diantara majelis hakim yang seluruhnya berjumlah 50 (lima puluh orang) yang ada saat ini, hanya terdapat empat orang hakim berlatar belakang pendidikan hukum. Disamping itu, besarnya jumlah wajib pajak disertai dengan banyaknya objek untuk dikenai pajak yang tersebar di seluruh wilayah NKRI berpotensi akan semakin banyak sengketa pajak sesuai dengan situasi wajib pajak dan objek pajak tersebut. Adanya satu Pengadilan Pajak menimbulkan permasalahan mendasar yaitu akan terjadi penumpukkan perkara yang dapat menimbulkan berlarutnya penyelesaian perkara pajak serta dapat mempengaruhi kepastian hukum dibidang perpajakan. Persoalan mendasar yang dihadapi Pengadilan Pajak RI adalah kuantitas perkara yang masuk sangat banyak, sehingga menimbulkan beban tugas besar bagi hakim-hakim dalam memeriksa dan memutus perkara pajak. Bagi wajib pajak yang berdomisili di daerah, adanya satu Pengadilan Pajak yang berkedudukan di ibu kota negara akan menimbulkan hambatan tersendiri utamanya menyangkut beban biaya cukup besar untuk menggunakan upaya hukum melalui Pengadilan Pajak dalam menyelesaikan sengketa pajak. Upaya untuk memenuhi prinsip keadilan serta peradilan yang cepat dan biaya ringan dalam pelaksanaan kekuasaan kehakiman dibidang perpajakan sangat perlu dibentuk pengadilan pajak ditingkat daerah, melalui pembentukan satu kamar untuk pengadilan pajak yang khusus menyelesaikan sengketa pajak di setiap PTUN, seperti Belasting Kammer di Pengadilan Tinggi di Belanda. xxiii