BOLEHKAH MENGGUNAKAN KONTRAK HARGA SATUAN UNTUK PENGADAAN PEKERJAAN KONSTRUKSI Oleh : Abu Sopian (Widyaiswara Balai Diklat Keuangan Palembang) Abstrak Dalam hal pengadaan barang/jasa pemerintah dilakukan dengan kontrak, Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) harus menetapkan jenis kontrak yang digunakan. PPK dapat memilih salah satu di antara 3 (tiga) jenis kontrak yaitu: kontrsk lump sum; kontrak harga satuan; kontrak gabungan (sebagian lump sum dan sebagian harga satuan). Kontrak lump sum diperuntukkan untuk pekerjaan yang volumenya sudah pasti, kontrak harga satuan diperuntukkan untuk pekerjaan yang volumenya masih bersifat perkiraan, kontrak gabungan diperuntukkan untuk pekerjaan yang volumenya sebagian sudah pasti dan sebagian masih bersifat perkiraan. Dalam hal terdapat perbedaan kondisi di lapangan pada saat penyelesaian pekerjaan dapat dilakukan perubahan kontrak, dengan ketentuan sebagai berikut: - kontrak lump sum tidak dibolehkan adanya pekerjaan tambah/kurang. - kontrak harga satuan dibolehkan pekerjaan tambahan maksimal 10% dari nilai kontrak awal. - kontrak gabungan, porsi lump sum tidak dibolehkan adanya pekerjaan tambah/kurang sedangkan porsi harga satuan dibolehkan maksimal 10% dari nilai kontrak awal. Untuk membuka kemungkinan dilakukannya penambahan/pengurangan pekerjaan pada pekerjaan konstruksi, PPK lebih memilih menggunakan jenis kontrak harga satuan. Permasalahannya adalah, apakah dibolehkan menggunakan kontrak harga satuan pada pekerjaan konstruksi. Tulisan ini mencoba menjawab pertanyaan tersebut. Kata Kunci : Pekerjaan konstruksi, disain perencanaan, kontrak lump sum, kontrak harga satuan, pekerjaan tambah/kurang. A. Perencanaan Pengadaan Pekerjaan Konstruksi Pengadaan pekerjaan konstruksi dilaksanakan dengan lebih dahulu menyusun rencana yang dituangkan dalam gambar detail disain bangunan. Gambar detail disain bangunan gedung/rumah dinas pemerintah yang akan dikerjakan/dibangun disusun oleh konsultan perencanaan sebelum proses pemilihan penyedia pekerjaan. Dalam proses pemilihan penyedia pekerjaan yang dilakukan dengan cara lelang, gambar detail disain bangunan tersebut telah dijadikan bahan rujukan utama bagi para peserta lelang dalam memperhitungkan harga penawarannya. Setiap komponen pekerjaan yang akan dilaksanakan oleh penyedia sebagai pemenang lelang telah diperhitungkan dalam surat penawarannya. Pengurangan maupun penambahan pekerjaan akan berdampak pada pengurangan/penambahan biaya. Dalam kenyataannya menyusun disain rencana detail bangunan yang benar-benar sempurna bukanlah suatu hal yang mudah. Sebagai manusia konsultan perencana tidak luput dari kekurangan dan kesalahan. Sekecil apapun kemungkinannya, tetap saja bisa terdapat
kesalahan/kekurangan dalam perencanaan baik yang disebabkan oleh adanya sesuatu yang luput dari perhitungan konsultan perencana seperti kesalahan dalam menilai jenis tanah di lokasi bangunan maupun yang disebabkan oleh kondisi lain yang terjadi pada saat pelaksanaan pekerjaan. Contoh kesalahan konsultan perencana adalah tidak memperhitungkan perlunya pemasangan cerucup untuk menahan agar tanah tidak longsor. Pada saat pengerjaan bangunan diketahui bahwa diperlukan pemasangan cerucup untuk menghindari terjadinya tanah longsor yang dapat membahayakan bangunan. Contoh kondisi yang terjadi diluar kesalahan konsultan perencanaan adalah pengurangan sebagian pekerjaan yang sudah direncanakan disebabkan oleh kegagalan pembebasan lahan. Pada saat akan dilaksanakan sebagian pekerjaan tidak dapat dilaksanakan karena ditentang oleh masyarakat pemilik lahan. Kesalahan perencanaan tersebut tidak mungkin diabaikan begitu saja dengan tetap melaksanakan pekerjaan menurut disain yang keliru. Pemasangan cerucup dalam contoh di atas jika tidak dilakukan dapat menyebabkan robohnya bangunan yang ada. Sedangkan pembangunan di atas tanah yang masih diklaim oleh masyarakat dalam contoh di atas tidak mungkin dilanjutkan karena ditentang oleh masyarakat/pemilik lahan. B. Peraturan Tentang Kontrak Pengadaan Pekerjaan Konstruksi Peraturan tentang kontrak pengadaan barang/jasa pemerintah diatur dalam pasal 50 Perpres nomor 70 tahun 2012 dan pasal 51 Perpres nomor 54 tahun 2010. Pasal 50 Perpres nomor 70 tahun 2012 berbunyi PPK menetapkan jenis Kontrak Pengadaan Barang/Jasa dalam rancangan kontrak. Pasal 51 ayat (1) Perpres nomor 54 tahun 2010 berbunyi: Kontrak Lump Sum merupakan Kontrak Pengadaan Barang/Jasa atas penyelesaian seluruh pekerjaan dalam batas waktu tertentu sebagaimana ditetapkan dalam kontrak, dengan ketentuan sebagai berikut: a. jumlah harga pasti dan tetap serta tidak dimungkinkan penyesuaian harga; b. semua risiko sepenuhnya ditanggung oleh Penyedia Barang/Jasa; c. pembayaran didasarkan pada tahapan produk/keluaran yang dihasilkan sesuai dengan isi kontrak; d. sifat pekerjaan berorientasi kepada keluaran (output based); e. total harga penawaran bersifat mengikat; dan f. tidak diperbolehkan adanya pekerjaan tambah/kurang. Pasal 51 ayat (2) Perpres nomor 54 tahun 2010 berbunyi: Kontrak harga satuan merupakan kontrak pengadaan barang/jasa atas penyelesaian seluruh pekerjaan dalam batas waktu yang telah ditetapkan dengan ketentuan sebagai berikut: a. Harga satuan pasti dan tetap untuk setiap satuan atau unsur pekerjaan dengan spesifikasi teknis tertentu; b. Volume atau kuantitas pekerjaannya masih bersifat perkiraan pada saat kontrak ditandatangani; c. Pembayarannya didasarkan pada hasil pengukuran bersama atas volume pekerjaan yang benar-benar telah dilaksanakan oleh Penyedia Barang/Jasa; dan d. Dimungkinkan adanya pekerjaan tambah/kurang berdasarkan hasil pengukuran bersama atas pekerjaan yang diperlukan Pasal 51 ayat (3) Perpres nomor 54 tahun 2010 berbunyi:
Kontrak gabungan Lump Sum dan Harga Satuan adalah Kontrak yang merupakan gabungan Lump Sum dan Harga Satuan dalam 1 (satu) pekerjaan yang diperjanjikan. Berdasarkan ketentuan tersebut diatas dipahami bahwa: kontrak lump sum digunakan untuk penyelesaian pekerjaan yang volumenya sudah dapat dipastikan, kontrak harga satuan digunakan untuk penyelesaian pekerjaan yang volumenya masih berupa perkiraan atau belum dapat dipastikan, kontrak gabungan adalah kontrak untuk pekerjaan yang volumenya sebagian sudah pasti dan sebagian masih bersifat perkiraan. Contoh pekerjaan yang volumenya sudah pasti adalah pembangunan gedung kantor. Contoh pekerjaan yang volumenya masih perkiraan adalah pengadaan bahan makan untuk narapidana. Contoh pekerjaan yang volumenya sebagian masih bersifat perkiraan adalah pembangunan gedung kantor dengan pondasi tiang pancang pada lahan tanah yang labil. Volume untuk pekerjaan fisik gedung sudah pasti sedangkan volume untuk tiang pancang masih bersifat perkiraan. Berdasarkan uraian di atas jenis kontrak yang tepat untuk pekerjaan konstruksi adalah kontrak lump sum. Dalam hal bangunan tersebut dibangun di atas tanah yang labil dan pondasi yang digunakan adalah tiang pancang yang belum dapat dipastikan volumenya maka dapat digunakan kontrak gabungan. Kontrak harga satuan tidak boleh digunakan untuk pekerjaan konstruksi karena volume pekerjaan konstruksi sudah dapat dipastikan. Pembayaran atas pekerjaan konstruksi seperti pembangunan gedung tidak mungkin dihitung berdasarkan unit price. Kalaupun jumlah gedung yang dibangun lebih dari satu unit maka harga gedung yang satu tentu berbeda dengan harga gedung yang lainnya. C. Masalahan Kontrak Pekerjaan Konstruksi Masalah yang paling sering muncul dalam pelaksanaan pekerjaan konstruksi adalah tidak dibolehkannya penambahan/pengurangan pekerjaan. Padahal di satu sisi kesalahan/kekurangan perencanaan merupakan hal yang sering ditemukan, dan di sisi lain setiap kesalahan/kekurangan perencanaan harus diatasi dengan penambahan dan/atau pengurangan pekerjaan. PPK dan penyedia sebagai pihak yang terikat dalam kontrak tidak mungkin melanjutkan penyelesaian pekerjaan menurut rencana yang didalamnya terdapat kesalahan tanpa melakukan penambahan/pengurangan pekerjaan, apalagi akibat jika pelaksanaan kontrak tersebut dapat menimbulkan kerugian negara. Jika para pihak berkeras untuk tidak menambah/mengurangi pekerjaan maka yang pasti terjadi adalah: a. penyedia memilih untuk tidak meneruskan kontrak dan menerima risiko blacklist. b. pekerjaan dilanjutkan sesuai rencana dan hasilnya tidak sempurna karena ada pekerjaan yang seharusnya ditambahkan tidak dilakukan, atau terdapat pemborosan karena ada pekerjaan yang seharusnya dikurangi tidak tetapi tetap dikerjakan. Masalah tersebut disebabkan karena adanya ketentuan pasal 51 ayat (1) huruf f Perpres nomor 54 tahun 2010 yang tidak membolehkan adanya pekerjaan tambah/kurang. Pasal 51 ayat (1) huruf f Perpres nomor 54 tahun 2010 tersebut dimaksudkan untuk: 1. Mengharuskan para konsultan perencana menyusun disain perencanaan bangunan secara lengkap dengan memasukkan seluruh komponen pekerjaan yang perlu dikerjakan ke dalam gambar disain bangunan, sehingga pengerjaan fisik bangunan dapat dilakukan sesuai dengan disain perencanaan. 2. Melarang penggunaan dana anggaran untuk membiayai pekerjaan tambahan diluar yang telah direncanakan. Penambahan/pengurangan pekerjaan dalam pekerjaan konstruksi tersebut di atas menjadi masalah manakala kontrak yang digunakan adalah kontrak lump sum. Karena itu cara
mudah mengantisipasi kemungkinan perlunya penambahan/pengurangan pekerjaan konstruksi adalah dengan tidak menggunakan kontrak lump sum. Mengingat permasalahan tersebut terkait dengan adanya pekerjaan tambah/kurang, maka jenis kontrak yang dapat dipilih untuk digunakan adalah jenis kontrak yang dapat dilakukan perubahan dengan penambahan dan/atau pengurangan pekerjaan. Jenis kontrak dimaksud adalah Kontrak Harga Saturan (Unit Price Contract). Menurut pasal 87 Perpres nomor 54 tahun 2010 terhadap kontrak harga satuan dapat dilakukan perubahan sepanjang penambahan pekerjaan tidak melebihi 10% dari nilai kontrak awal. Yang menjadi pertanyaan adalah, apakah penggunaan kontrak harga satuan untuk pekerjaan konstruksi dibenarkan? Menurut hemat penulis penggunaan kontrak harga satuan untuk pekerjaan konstruksi tidak dibolehkan. Hal ini disebabkan volume pekerjaan konstruksi sudah dapat diperhitungkan sejak awal pada saat penandatangan kontrak. Pembayaran atas pekerjaan konstruksi seperti pembangunan gedung tidak mungkin dihitung berdasarkan harga satuan per unit yang dibangun (unit price). Kalaupun jumlah gedung yang dibangun lebih dari satu unit, maka perhitungan harga keseluruhan gedung tidak didasarkan pada harga setiap unit dikalikan jumlah unit yang dibangun (sebagaimana cara menghitung harga pada kontrak harga satuan). Hal ini dikarenakan letak gedung yang satu dengan gedung yang lain berbeda yang menyebabkan harga gedung yang satu berbeda dengan harga gedung yang lainnya. Penggunaan kontrak harga satuan untuk pekerjaan konstruksi tidak dibenarkan. Apalagi jika alasan dipilihnya jenis kontrak harga satuan tersebut hanya untuk menyiasati adanya tambahan dan/atau pengurangan pekerjaan. Larangan pekerjaan tambah/kurang pada kontrak lump sum dimaksudkan agar penyelesaian pekerjaan dikerjakan sesuai dengan rencana semula tanpa ada penambahan/pengurangan mengingat volume pekerjaan sudah dapat dipastikan. Untuk pekerjaan konstruksi kontrak yang tepat adalah kontrak lump sum, karena itu jika terdapat sisa anggaran pekerjaan konstruksi PPK tidak boleh memanfaatkan sisa anggaran tersebut untuk menambah pekerjaan baru. Contohnya jika dalam harga perkiraan sendiri pembangunan gedung ditetapkan Rp2.000.000.000,- (dua milyar rupiah) setelah ditenderkan dimenangkan oleh pemborong dengan penawaran Rp1.800.000.000,- (satu milyar delapan ratus juta rupiah) maka sisa anggaran Rp200.000.000,- (dua ratus juta rupiah) tidak boleh digunakan untuk menambah pekerjaan baru pada bangunan gedung tersebut. Jika disain rencana bangunan konstruksi telah dibuat dengan sempurna seharusnya tidak diperlukan lagi adanya pekerjaan tambahan pekerjaan walaupun sisa anggaran masih tersedia. Karena itu tidak tepat jika pada pekerjaan konstruksi digunakan kontrak harga satuan. Pertanyaan berikutnya adalah bagaimana cara mengantisipasi penambahan/pengurangan pekerjaan yang diakibatkan oleh kesalahan perencanaan? Menurut hemat penulis jika pada tahap pelaksanaan pekerjaan terdapat pekerjaan yang benar-benar harus ditambah/dikurangi yang jika tidak dilakukan dapat menimbulkan kerugian negara yang lebih besar tentu saja penambahan/pengurangan pekerjaan dapat dilakukan setelah dilakukan evaluasi dan kajian secara mendalam, walaupun kontrak yang digunakan adalah kontrak lump sum. D. Kesimpulan 1) Karena volume pekerjaan yang harus diselesaikan dalam pengadaan pekerjaan konstrusi sudah dapat dipastikan pada saat penandatanganan kontrak, maka kontrak yang digunakan dalam pengadaan pekerjaan konstruksi adalah kontrak lump sum. 2) Tidak dibolehkan memilih kontrak harga satuan sebagai siasat untuk membuka kemungkinan melakukan pekerjaan tambah/kurang pada pekerjaan konstruksi.
3) Meskipun menurut pasal 51 ayat (1) Perpres nomor 54 tidak dibolehkan adanya pekerjaan tambah/kurang dalam kontrak lump sum, jika memang terdapat alasan yang benar-benar dapat dipertanggungjawabkan untuk menghindari kerugian negara, penambahan/pengurangan pekerjaan masih mungkin dilakukan setelah dilakukan evaluasi dan kajian secara mendalam. Daftar Pustaka: Peraturan Perundangan-Undangan: 1. Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah; 2. Peraturan Presiden Nomor 70 Tahun 2012 tentang Perubahan Kedua Atas Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 Tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah; 3. Peraturan Presiden Nomor 4 Tahun 2015 tentang Perubahan Keempat Atas Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 Tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. 4. Peraturan Menteri Pekerjaan Umum nomor 45/PRT/M/2007 tentang Pedoman Teknis Pembangunan Bangunan Gedung Negara. Karya Ilmiah: 1. Sopian Abu, Tata Cara Pemilihan Penyedia Jasa Konsultansi, Yogyakarta, Pustaka Felicha, 2012. 2. Sopian Abu, Dasar-Dasar Pengadaan barang/jasa Pemerintah, Jakarta, In Media, 2014. 3. Sopian Abu, Substansi Peraturan Presiden Tentang Pengadaan barang/jasa Pemerintah, Jakarta, In Media, 2015.