Studi Dampak Kualitatif PNPM Generasi dan PKH terhadap Ketersediaan dan Pemanfaatan Pelayanan Kesehatan Ibu dan Anak dan Pendidikan Dasar

Transkripsi

1 LAPORAN PENELITIAN Studi Dampak Kualitatif PNPM Generasi dan PKH terhadap Ketersediaan dan Pemanfaatan Pelayanan Kesehatan Ibu dan Anak dan Pendidikan Dasar Vita Febriany Nina Toyamah Justin Sodo Sri Budiyati OKTOBER 2010

2 LAPORAN PENELITIAN Studi Dampak Kualitatif PNPM Generasi dan PKH Terhadap Ketersediaan dan Pemanfaatan Pelayanan Kesehatan Ibu dan Anak dan Pendidikan Dasar Vita Febriany Nina Toyamah Justin Sodo Sri Budiyati Jakarta Agustus 2010

3 UCAPAN TERIMA KASIH Kami mengucapkan terimakasih dan penghargaan kepada Susan Wong, G. Kelik Agus Endarso, dan Lina Marliani dari Bank Dunia yang telah berinisiatif dan mendukung penelitian ini, atas petunjuk teknis, komentar dan saran berharga yang telah diberikan selama studi ini berlangsung. Ucapan terima kasih juga kami sampaikan kepada semua anggota masyarakat yang telah bersedia menjadi responden dan informan di seluruh wilayah sampel dan telah ikut ambil bagian dalam menyediakan informasi yang sangat berharga dalam penelitian ini. Kami juga sangat menghargai peran camat, pimpinan puskesmas, aparat desa, dan kader posyandu yang telah membantu penuh para peneliti dan menyisihkan waktu mereka yang berharga sehingga memungkinkan kami untuk bertemu dan berdiskusi dengan masyarakat. Penghargaan juga kami berikan kepada aparat pemerintah daerah di tingkat kabupaten/kota dan kecamatan di wilayah studi yang telah berkenan memberikan izin kegiatan penelitian ini. Penghargaan yang tinggi diberikan kepada para peneliti lokal atas dedikasi selama penelitian berlangsung dengan bekerja keras dan bersedia tinggal di desa dengan segala keterbatasan yang ada. i

4 ABSTRAK Studi Dampak Kualitatif PNPM Generasi dan PKH terhadap Ketersediaan dan Pemanfaatan Pelayanan Kesehatan Ibu dan Anak dan Pendidikan Dasar Vita Febriany; Nina Toyamah; Justin Sodo; Sri Budiyati Studi ini bertujuan melihat dampak PNPM Generasi dan PKH terhadap ketersediaan dan pemanfaatan pelayanan KIA dan pendidikan dasar. Studi dilakukan di 24 desa di dua provinsi yaitu Jawa Barat dan Nusa Tenggara Timur dengan membagi wilayah penelitian menjadi perlakuan dan kontrol. Metode yang digunakan adalah panel kualitatif dengan membandingkan hasil studi dampak dan studi baseline ketersedian dan pemanfaatan pelayanan KIA dan pendidikan dasar pada Secara umum studi menemukan peningkatan ketersediaan dan pemanfaatan pelayanan KIA dan pendidikan dasar di sebagian besar wilayah sampel, terutama di wilayah perlakuan PNPM Generasi. Kontribusi PNPM Generasi terhadap ketersediaan pelayanan adalah melalui pembangunan fasililitas fisik atau penunjang KIA dan pendidikan dasar serta insentif bagi penyedia layanan, sedangkan terhadap peningkatan pemanfaatannya pelayanan peran PNPM Generasi terwujud melalui bantuan langsung ke rumah tangga seperti dana melahirkan, dana transport ke posyandu/sekolah, dan perlengkapan sekolah. Kontribusi PKH terhadap peningkatan pemanfaatan pelayanan KIA dan pendidikan dasar hanya ditemui di NTT berupa peningkatan kehadiran ibu di posyandu dan kehadiran murid di kelas. Peningkatan tersebut didorong oleh peran pendamping PKH dalam memotivasi penerima dan adanya ancaman pemotongan atau pencabutan dana PKH bagi penerima, serta proporsi penerima perdesa yang relatif banyak. Meski demikian, secara umum masih dijumpai sejumlah persoalan terkait ketersediaan dan pemanfaatan layanan KIA dan pendidikan dasar, terutama di NTT yakni kendala geografis dan akses fisik, akses ekonomi, ketidaktersediaan pelayanan (bidan desa dan guru), dan kepercayaan terhadap layanan tradisional. ii

5 DAFTAR ISI UCAPAN TERIMA KASIH i ABSTRAK ii DAFTAR ISI iii DAFTAR TABEL iv DAFTAR LAMPIRAN iv RINGKASAN EKSEKUTIF v I PENDAHULUAN Latar Belakang Tujuan Penelitian Sekilas PNPM Generasi Sehat dan Cerdas dan Program Keluarga Harapan (PKH) Metodologi Penelitian Wilayah Penelitian Struktur Penulisan Laporan Jadwal Penelitian 6 II KARAKTERISTIK WILAYAH PENELITIAN Lokasi dan Akses Penduduk Kondisi Rumah dan Fasilitas Pendukung Sumber Daya Alam dan Ekonomi 8 III PNPM GENERASI Pelaksanaan PNPM Generasi Ketersediaan Pelayanan KIA Pemanfaatan Pelayanan KIA Ketersediaan Pelayanan Pendidikan Dasar Pemanfaatan Pelayanan Pendidikan Dasar 29 IV PROGRAM KELUARGA HARAPAN (PKH) Pelaksanaan PKH Ketersediaan Pelayanan KIA Pemanfaatan Pelayanan KIA Ketersediaan Pelayanan Pendidikan Dasar Pemanfaatan Pelayanan Pendidikan Dasar 55 LAMPIRAN 70 iii

6 DAFTAR TABEL Tabel 1. Pertanyaan Penelitian 1 Tabel 2. Perhitungan Besarnya Nilai Bantuan PKH/RTSM 3 Tabel 3. Daftar Informan Kunci, Kelompok FGD, dan Pengamatan 4 Tabel 4. Wilayah Penelitian 5 Tabel 5. Alokasi Dana PNPM Generasi Tahun Tabel 6. Kontribusi Masyarakat terhadap PNPM Generasi Tahun Tabel 7. Jenis Fasilitas yang Tersedia di Desa Perlakuan dan Kontrol PNPM Generasi 14 Tabel 8. Jumlah Fasilitas Pelayanan KIA yang Dibangun selama Tabel 9. Jumlah Dukun Beranak di Desa Perlakuan dan Kontrol PNPM Generasi 18 Tabel 10. Biaya Bersalin dan Subsidi Melahirkan dari PNPM Generasi 22 Tabel 11. Aktor yang Mendorong Pemanfaatan Layanan KIA di Desa Perlakuan dan Kontrol PNPM Generasi 23 Tabel 12. Jumlah SD dan SMP yang Diakses 26 Tabel 13. Gambaran Jenis dan Jumlah Pengeluaran Untuk SMP *) 32 Tabel 14. Penerapan Denda Uang Bagi Murid SD/SMP yang Absen di Desa Perlakuan PNPM Generasi 34 Tabel 15. Aktor-Aktor yang Mempengaruhi Pemanfaatan Pelayanan Pendidikan Dasar di Desa Perlakuan dan Kontrol PNPM Generasi 36 Tabel 16. Jumlah dan Proporsi Penerima PKH 39 Tabel 17. Jenis Fasilitas yang Tersedia di Desa Perlakuan dan Kontrol PKH 42 Tabel 18. Jumlah Dukun Beranak di Desa Perlakuan dan Kontrol PKH 44 Tabel 19. Perbandingan Biaya Bersalin di Bidan dan Dukun Beranak 49 Tabel 20. Aktor yang Mendorong Pemanfaatan Layanan KIA di Desa Perlakuan dan Kontrol PKH- Perdesaan 50 Tabel 21. Aktor yang Mendorong Pemanfaatan Layanan KIA di Desa/Kelurahan Perlakuan dan Kontrol PKH Perkotaan 50 Tabel 22. Jumlah SD dan SMP yang Diakses 52 Tabel 23. Jenis dan Jumlah Pengeluaran Murid SMP *) (dalam rupiah) 57 Tabel 24. Aktor-Aktor yang Mempengaruhi Pemanfaatan Pelayanan Pendidikan Dasar di Desa Perlakuan dan Kontrol PNPM PKH 60 DAFTAR LAMPIRAN Tabel A1. Daftar Peneliti 71 Tabel A2. Akses ke Desa/Kelurahan Sampel 72 Tabel A3. Luas, Jumlah Penduduk, dan KK Desa/Kelurahan Sampel 73 Tabel A4. Perubahan Kondisi Fasilitas SD dan SMP Sampel di Desa Perlakuan dan Kontrol PNPM Generasi 74 Tabel A5. Perubahan Kondisi Fasilitas Pendukung Sekolah Sampel di Desa Perlakuan dan Kontrol PNPM Generasi 75 Tabel A6. Perubahan Kondisi Fasilitas SD dan SMP Sampel di Desa Perlakuan dan Kontrol PKH Perdesaan dan Perkotaan Jawa Barat 76 Tabel A7. Perubahan Kondisi Fasilitas SD dan SMP Sampel di Desa Perlakuan dan Kontrol PKH Perdesaan dan Perkotaan NTT 77 Tabel A8. Perubahan Kondisi Fasilitas Pendukung Sekolah Sampel di Desa Perlakuan dan Kontrol PKH Perdesaan dan Perkotaan Jawa Barat 78 Tabel A9. Perubahan Kondisi Fasilitas Pendukung Sekolah Sampel di Desa Perlakuan dan Kontrol PKH Perdesaan dan Perkotaan NTT 79 iv

7 RINGKASAN EKSEKUTIF Pendahuluan Dalam rangka mengurangi kemiskinan, kematian ibu melahirkan dan balita, dan memastikan pencapaian pendidikan dasar untuk semua, Pemerintah Indonesia pada 2007 meluncurkan PNPM Generasi dan PKH. Meskipun tujuan sama, pendekatan yang digunakan kedua program berbeda. Penentuan jenis penggunaan bantuan PNPM Generasi ada di tingkat masyarakat desa, sebaliknya PKH dikelola langsung oleh rumah tangga penerima. bekerja sama dengan Bank Dunia melakukan studi kualitatif untuk melihat kondisi terkini, kecenderungan dan dinamika perubahan ketersediaan (supply) dan pemanfaatan (demand) pelayanaan kesehatan ibu dan anak (KIA) dan pendidikan dasar selama 2007 hingga 2010, serta melihat pengaruh PNPM Generasi dan PKH terhadap perubahan tersebut. Studi ini menggunakan metode panel kualitatif dengan membandingkan hasil studi dampak dengan hasil studi baseline pada Metode yang digunakan meliputi tiga pendekatan, yaitu 1) wawancara terstruktur; 2) FGD; 3) Pengamatan desa/kelurahan, sekolah, dan posyandu. Wilayah penelitian studi dampak sama dengan wilayah studi baseline, meliputi 24 desa/kelurahan sampel dan dilakukan sejak Januari sampai Agustus Karakteristik Wilayah Penelitian Wilayah penelitian di Jawa Barat relatif mudah diakses karena umumnya dilalui angkutan umum. Di NTT hanya dua kelurahan sampel yang mudah diakses, wilayah sampel lainnya relatif sulit dan sangat sulit diakses karena jaraknya jauh dari ibu kota kecamatan, kondisi jalan yang rusak, medan yang naik turun, dan terbatasnya sarana transportasi. Sebagian besar luas desa sampel di Jawa Barat kurang dari 500 ha, sedangkan di NTT lebih dari ha sehingga jarak antardusun berjauhan dan saat musim hujan sebagian dusun tidak bisa dijangkau. Dibandingkan 2007, terjadi beberapa perbaikan kondisi jalan di dalam desa dengan dana dari pemda, PNPM Mandiri Perdesaan, dan P2KP. Mata pencaharian sebagian besar penduduk di wilayah studi adalah di sektor pertanian. Kecuali di empat wilayah sampel PKH perkotaan yang bermata pencaharian utama sebagai pedagang, buruh, serta sebagian kecil PNS. Dibandingkan 2007, terdapat penambahan jenis mata pencaharian dan peningkatan partisipasi di beberapa jenis pekerjaan nonpertanian, seperti berdagang, tukang ojek, dan mata pencaharian baru (mencari batu mangan di NTT). Di Jawa Barat sumber air bersih diperoleh dari PDAM dan sumber penerangan dari PLN. Di NTT sumber air bersih berasal dari sungai dan sumur yang pada musim kemarau mengering, dan untuk penerangan sebagian besar warga masih menggunakan lampu minyak tanah, kondisi tersebut tidak banyak berubah dibandingkan Temuan Studi PNPM Generasi Pelaksanaan PNPM Generasi PNPM Generasi dinilai oleh masyarakat, elit desa dan pelaksana program lebih bermanfaat dibandingkan program KIA/pendidikan lainnya karena jenis bantuan banyak, diterima hampir semua warga, dan menjadi pelengkap program KIA/pendidikan yang sudah ada. Program juga dianggap lebih aspiratif dibandingkan program lainnya karena jenis bantuan dan penerima ditentukan di tingkat desa. Pemanfaatan dana PNPM Generasi sudah sesuai ketentuan program, semua terkait langsung KIA dan pendidikan dasar. Dana untuk bidang pendidikan cenderung lebih banyak dialokasikan dalam bentuk bantuan langsung ke murid, sedangkan untuk KIA lebih banyak untuk insentif pemberi layanan v

8 dan pengadaan sarana pendukung di posyandu/polindes. Pengalokasian dana tersebut menciptakan persepsi masyarakat yang menganggap manfaat PNPM Generasi untuk bidang pendidikan lebih besar daripada untuk KIA. Ditenggarai salah satu faktor rendahnya pengalokasian dana PNPM Generasi untuk peningkatan fasilitas fisik dan penunjang sekolah adalah karena tidak adanya pengelola program di tingkat desa yang berasal dari lingkungan sekolah (guru/kepala sekolah). Sebaliknya untuk bidang KIA, pengelola program banyak yang merupakan kader posyandu. Kontribusi masyarakat terhadap pelaksanaan PNPM Generasi beragam. Di Jawa Barat masyarakat memberikan kontribusi berupa uang, makanan, dan jasa. Sebaliknya, di NTT hanya satu desa yang warganya memberikan kontribusi dalam bentuk barang. Masyarakat di desa lain enggan memberikan kontribusi, karena beranggapan program bantuan berarti mereka menerima bukan memberi dan ada kekhawatiran kontribusi masyarakat akan lebih banyak dinikmati oleh pengelola program. Monitoring rutin 12 indikator keberhasilan program di setiap desa menjadi tugas fasilitator desa (FD). FD yang diwancarai mengatakan bahwa mereka sudah melakukannya secara rutin baik ke sekolah, posyandu/kader dan bidan desa. Namun, pada saat pelaksanaan posyandu peneliti tidak melihat buku kupon yang seharusnya dibawa oleh penerima manfaat dan distempel oleh pemberi layanan setiap kali penerima manfaat melakukan pemeriksaan. Di salah satu desa di NTT, buku ini menumpuk di rumah ketua kader posyandu yang sekaligus sebagai FD. Untuk pengawasan kehadiran murid SMP cenderung sulit dilakukan, karena murid dari satu desa bersekolah di beberapa SMP yang sebagian besar berlokasi di luar desa. Ketersediaan Pelayanan KIA Jenis dan jumlah penyedia pelayanan KIA yang ada di desa sampel tidak mengalami perubahan sejak Akan tetapi, PNPM Generasi meningkatkan kondisi pelayanan KIA yang sudah ada melalui pembangunan rumah posyandu/polindes, penambahan perlengkapan di posyandu/polindes, dan pemberian insentif bagi kader posyandu. Pada studi baseline, tidak adanya insentif menjadi salah satu faktor ketidakaktifan kader serta sulitnya merekrut kader baru. Hambatan pelayanan KIA, khususnya bagi kelompok masyarakat di wilayah terpencil di NTT, masih sama seperti 2007 dengan intensitas yang menurun. Hambatan tersebut adalah bidan tidak tinggal di desa atau sering tidak ada ditempat, keterbatasan persediaan obat, luasnya wilayah dan penduduk yang tersebar, buruknya kondisi jalan, minimnya sarana transportasi, dan hambatan kepercayaan/adat naketi (pengobatan tradisional), adat sei (memanggang badan), tatobi (mengompres badan) setelah melahirkan, dan warga yang masih lebih mempercayai dukun. Luasnya wilayah dan tersebarnya penduduk menyebabkan mereka yang tinggal di lokasi terpencil tidak dapat terlayani posyandu dan bidan desa. Pendirian posyandu baru atau penambahan bidan desa di setiap wilayah terpencil terkendala oleh jumlah sasaran KIA per wilayah yang sangat sedikit dan terbatasnya jumlah kader dan tenaga bidan. Peran dukun beranak semakin berkurang terutama dalam membantu persalinan. Di NTT perannya berkurang karena intervensi berupa insentif dana melahirkan dengan bidan dari PNPM Generasi dan pemberlakuan sanksi oleh aparat desa/kecamatan bagi ibu melahirkan dengan bantuan dukun beranak. Di Jawa Barat penurunan peran dukun lebih disebabkan tidak adanya regenerasi dan adanya himbauan pemda untuk tidak menggunakan dukun saat melahirkan. Akan tetapi, peran dukun untuk pelayanan selama hamil dan setelah melahirkan tidak berubah sejak 2007, dukun masih memberi pelayanan pijat untuk membetulkan letak janin dan mengurangi kelelahan atau membantu mengurus bayi/ibu sesudah melahirkan. Persyaratan pelibatan masyarakat melalui musyawarah dan diskusi dalam perumusan program pada PNPM Generasi, Desa Siaga dan bantuan ornop secara formal telah meningkatkan peran masyarakat dalam perumusan pelayanan KIA. Akan tetapi, pengambil keputusan akhir masih lebih banyak dari kalangan elite desa. Perbedaan tingkat pendidikan dan status ekonomi antara elit desa vi

9 dan masyarakt biasa, terutama di NTT, ditenggarai menjadi salah satu penyebab masih dominannya peran elit dalam pengambilan keputusan. Pemanfaatan Pelayanan KIA PNPM Generasi berkontribusi pada peningkatan pemanfaatan pelayanan KIA (posyandu dan bidan desa) karena tersedia subsidi melahirkan, biaya transpor pemeriksaan selama hamil dan pasca melahirkan, serta PMT dan biaya transpor ke posyandu. Faktor pendorong lain peningkatan pemanfaatan pelayanan KIA di wilayah perlakuan dan kontrol adalah meningkatnya kesadaran masyarakat akan pentingnya KIA dan adanya program pendukung KIA seperti Desa Siaga di Jawa Barat, program revolusi KIA, berbagai bantuan dari LSM serta pengintesifan sanksi denda di NTT. Hambatan utama sebagian ibu tidak memanfaatkan layanan persalinan di bidan adalah karena mahalnya biaya persalinan dengan bidan. Di desa perlakuan hambatan ini terbantu dengan adanya subsidi melahirkan dari PNPM Generasi. Faktor penghambat lain adalah bidan tidak ditempat pada saat dibutuhkan serta adanya rasa malu pada sekelompok masyarakat karena memiliki banyak anak, hamil di luar nikah dan khusus di NTT malu memperlihatkan alat kelamin kepada bidan. Aktor yang mempengaruhi pemanfaatan layanan KIA adalah aparat desa, bidan desa, kader posyandu, tetangga, dan khusus di NTT tokoh agama serta staf ornop. Peran aparat desa antara lain hadir pada saat pelaksanaan posyandu, mengingatkan para ibu untuk hadir di posyandu, dan di Jawa Barat aparat juga menjemput ibu/bayi balita yang belum hadir di posyandu. Di NTT tokoh agama ikut mengingatkan jadwal posyandu pada saat warga berkumpul di gereja. Pihak ornop berperan memberikan pengarahan dan penyadaran tentang pentingnya pelayanan KIA. Secara umum pengetahuan dan kesadaran sebagian besar masyarakat tentang pentingnya KIA semakin membaik karena didorong oleh Program Revolusi KIA dan program Desa Siaga, berbagai penyuluhan dari ornop, dan bantuan dari PNPM Generasi. Peningkatan juga didorong oleh kemudahan mengakses informasi tentang KIA melalui media cetak dan elektronik. Peningkatan kesadaran perempuan diindikasikan dari peningkatan rutinitas ibu ke posyandu dan pengetahuan peserta FGD tentang KIA. Indikasi lain juga terlihat dari alasan peserta FGD memilih bidan desa. Karena perempuan menjadi sasaran utama layanan KIA, hal ini membuat kesadaran perempuan lebih tinggi dibanding laki-laki. Ketersediaan Pelayanan Pendidikan Dasar Secara kuantitas ketersedian SD di setiap desa/kelurahan sampel sudah memadai sejak Hanya terjadi perubahan status satu SD di NTT (dari SD kecil 1 menjadi SD mandiri). Di semua desa sampel di Jawa Barat dan NTT juga sudah diselenggarakan minimal satu pendidikan anak usia dini (PAUD) yang didanai antara lain oleh pemda, PNPM Generasi, PNPM Mandiri Perdesaan, ornop dan swadaya masyarakat Ketersediaan SMP di semua wilayah sampel di Jawa Barat sudah memadai dan relatif mudah dijangkau. Di NTT ketersediaan SMP masih menjadi kendala karena jauhnya jarak dan mahalnya biaya transportasi. Dibandingkan 2007, terjadi penambahan satu SMP negeri di salah satu desa kontrol di NTT pada Dibandingkan 2007, terjadi perbaikan kondisi fisik sekolah (berupa penambahan dan renovasi ruang kelas, perpustakaan, UKS, laboratorium dan aula) serta penambahan fasilitas pendukung belajar mengajar (berupa mebelair, buku, alat bantu audio visual, dan perlengkapan ekstrakulikuler). Sebagian besar dana perbaikan bersumber dari Dana Alokasi Khusus (DAK), bantuan Belanda (DBEP), dan 1SD kecil atau TRK (tambahan ruang kelas) adalah SD yang berinduk pada SD yang sudah lama berdiri. TRK didirikan di dusun terpencil bertujuan untuk menampung murid dari dusun tersebut, terutama murid kelas 1-3 yang kelelahan jika harus berjalan jauh. vii

10 Plan International khususnya di NTT. Peran PNPM Generasi lebih banyak berupa penyediaan fasilitas pendukung sekolah, terutama meja dan kursi. Masih terdapat sejumlah hambatan penyediaan layanan pendidikan dasar. Di Jawa Barat hambatan meliputi kurangnya guru bidang studi di SMP, terbatasnya alat bantu, dan tidak meratanya jumlah murid karena preferensi orang tua pada sekolah tertentu. Di NTT hambatan yang dihadapi sekolah lebih berat, yakni rendahnya pendidikan dan kehadiran guru, masih banyak guru berstatus honorer, kurangnya alat bantu mengajar, serta tidak tersedianya listrik dan air bersih di sekolah. Hambatan tersebut, baik di Jawa Barat maupun NTT, diperburuk oleh rendahnya partisipasi orang tua setelah adanya BOS. Di NTT, peran komite terhadap keberadaan PNPM Generasi adalah aktif menyuarakan kebutuhan sekolah agar mendapat pendanaan dari PNPM Generasi. Kehadiran PNPM Generasi juga memberikan alasan dan motivasi bagi komite, aparat desa dan masyarakat untuk mendorong kehadiran murid di sekolah dengan mengintensifkan kembali pemberlakuan sanksi bagi murid yang absen. Sebaliknya di Jawa Barat, karena kesibukan ketua komite, peran komite dalam pelaksanaan PNPM Generasi hanya sebatas mengetahui dan dilibatkan pada saat pendistribusian bantuan. Pemanfaatan Pelayanan Pendidikan Dasar Tingkat partisipasi anak usia SD di Jawa Barat dan NTT sudah tinggi dan tidak banyak berubah dibandingkan Tingginya semangat orang tua untuk menyekolahkan anaknya ke SD berimbas ke semangat mereka untuk menyekolahkan anaknya di PAUD/TK. Bahkan, sekolah mulai mensyaratkan kelulusan PAUD/TK untuk mendaftar ke SD. Pemanfaatan PAUD ini berpengaruh terhadap peningkatan kualitas murid SD sehingga menurunkan tingkat putus SD, terutama di NTT. Partisipasi anak usia SMP meningkat karena peningkatan kesadaran orang tua akan manfaat pendidikan dan sejalan dengan tuntutan lapangan kerja yang mensyaratkan minimal tamat SMP (menjadi TKI/TKW, kepala dusun/rt/rw, pekerja pabrik dan supir). Alasan lain adalah karena rasa malu bila tidak sekolah, tersedianya program SMP Terbuka, serta peran aktif guru, komite, dan aparat desa. Peran PNPM Generasi tidak secara langsung meningkatkan partisipasi murid SD/SMP karena bantuan hanya ditujukan bagi anak yang terdaftar di sekolah dan tidak menyentuh anak yang sudah putus sekolah atau tidak mendaftar. Ditenggarai hal ini disebabkan adanya persepsi pelaksana program dan aparat desa yang menganggap bantuan PNPM Generasi untuk pendidikan hanya ditujukan bagi murid yang terdaftar di sekolah, tidak termasuk anak usia SD/SMP yang tidak mendaftar ataupun yang putus sekolah. Pada saat pendataan awal jumlah sasaran perdesa, data yang digunakan adalah jumlah murid yang bersekolah, bukan jumlah anak usia sekolah di desa tersebut Meskipun tidak berperan secara langsung, namun PNPM Generasi meningkatkan semangat dan mendorong murid rajin ke sekolah serta mencegah murid putus sekolah. Bantuan PNPM Generasi berupa baju, sepatu, alat tulis, dapat mengurangi rasa minder, bantuan payung dapat mengatasi hambatan musim hujan, serta bantuan dana transport, asrama dan subsidi dapat mengatasi sebagian beban biaya penunjang sekolah. Alasan utama beberapa anak usia SMP tidak mendaftar atau putus sekolah adalah masalah ekonomi, yaitu tingginya biaya transpor, jajan anak, dan desakan pemenuhan ekonomi keluarga. Alasan lain bagi anak perempuan adalah karena dipaksa menikah, hamil di luar nikah, atau menjadi TKW, sedangkan untuk anak laki-laki karena pengaruh negatif lingkungan. Di NTT jauhnya lokasi SMP bahkan hingga 7 km dan mahalnya biaya transportasi dan asrama membuat beberapa anak tidak didaftarkan atau putus sekolah. Pada beberapa kasus karena berbagai faktor (lingkungan, media informasi, dll) terdapat kecenderungan meningkatnya peran anak dalam memutuskan melanjutkan atau memilih SMP tanpa bisa dipengaruhi orang tua. viii

11 PNPM Generasi turut menurunkan tingkat absen murid SD/SMP karena bantuan langsung ke murid meningkatkan semangat dan motivasi murid ke sekolah dan di NTT PNPM Generasi juga mendorong pemberlakuan kembali sanksi denda bagi murid absen. Penurunan absen di NTT juga didorong oleh bantuan dan penyuluhan pendidikan dari ornop. Di Jawa Barat, penurunan absen lebih disebabkan meningkatnya pemantauan dan fasilitas penunjang seperti adanya pagar dan tenaga keamanan di sekolah. Aktor yang berperan dalam pemanfaatan pelayanan pendidikan masih sama dengan 2007, yaitu aparat desa, guru, komite, dan tokoh agama, dan khusus di NTT ada staf ornop dan aparat kecamatan. Namun, peran sebagian besar aktor masih sebatas memberi himbauan formal. Peran pengurus PNPM Generasi dalam mempengaruhi pemanfaatan pelayanan pendidikan dasar hanya terlihat di satu desa perlakuan di Jawa Barat. Di desa lain, peran pengurus hanya sebatas mengurusi bantuan saja. Temuan Studi PKH Pelaksanaan PKH Aparat desa, pemberi layanan, dan masyarakat umumnya tidak terlalu mengenal PKH. Elit desa cenderung tidak perduli karena merasa tidak dilibatkan dalam pelaksanaan PKH. Di tingkat masyarakat, karena jumlah penerima PKH sedikit dan kuatir PKH menimbulkan kecemburuan/konflik, keberadaan PKH seolah-olah seperti dirahasiakan, termasuk dalam proses penentuan penerima. Beberapa peserta FGD dan informan kunci mengeluhkan kekurangtercakupan (undercoverage) dan ketidaktepatan sasaran (misstargeting). Secara umum keputusan pengelolaan dana PKH ada di tangan ibu atau perempuan dalam keluarga. Sebagian besar dana PKH dimanfaatkan untuk kebutuhan sehari-hari. Pemanfaatan untuk pendidikan dilakukan jika waktu pencairan bersamaan dengan tahun ajaran baru. Pemanfaatan dana PKH untuk keperluan KIA jarang dilakukan, sebagian besar penerima PKH tidak memiliki persiapan untuk biaya persalinan. Selain itu, banyak penerima PKH di NTT menggunakan dana PKH untuk membeli aset berupa ternak dengan alasan jika ada keperluan untuk pendidikan atau kesehatan, ternak tersebut dapat dijual. Monitoring kepatuhan penerima PKH terhadap 12 indikator keberhasilan program tidak berjalan sebagaimana mestinya. Pengisian formulir verifikasi yang dikirim dan diambil oleh kantor pos tidak dipahami oleh pihak sekolah, bidan dan puskesmas. Sebagian pendamping mengakui mengisi sendiri formulir verifikasi setelah mendapatkan informasi dari sekolah, bidan atau puskesmas. Namun, pemberi layanan KIA dan pendidikan dasar umumnya mengaku tidak pernah dimintai data oleh pendamping. Kepatuhan terhadap persyaratan penerimaan PKH sangat dipengaruhi keaktifan pendamping PKH dan banyaknya jumlah penerima perdesa. Di Jawa Barat dan perkotaan di NTT, pendamping umumnya tidak aktif karena wilayah jangkauannya relatif lebih banyak (beberapa desa/kelurahan) dan lokasi penerima tersebar di beberapa desa/kelurahan 2. Ketersediaan Pelayanan KIA Ketersediaan pelayanan KIA di sebagian desa/kelurahan perlakuan dan kontrol meningkat melalui penambahan tenaga bidan, penambahan tempat layanan posyandu dan polindes serta penambahan ruang dan perlengkapan di poskesdes/pustu/polindes, dengan sumber dana dan inisitatif 2Buku Saku Pendamping PKH menyebutkan bahwa satu pendamping PKH mendampingi kurang lebih 375 penerima PKH. ix

12 umumnya dari pemda. Kecuali di satu desa perlakuan dan satu desa kontrol di NTT, ketersediaan pelayanan KIA tidak mengalami perubahan. Hambatan yang masih dihadapi sebagian besar penyedia layanan KIA adalah tidak adanya insentif bagi kader, terbatasnya fasilitas pendukung, ketidaktersediaan bidan desa, penduduk yang tersebar, kondisi jalan yang buruk dan minimnya sarana transportasi, serta pengaruh musim hujan. Ketidaktersediaan tenaga bidan di dua desa di NTT selain karena kekurangan tenaga bidan juga karena bidan tidak mau tinggal di desa terpencil. Pelayanan KIA masih sulit menjangkau beberapa kelompok kecil warga karena jauhnya lokasi tempat tinggal dan masih tingginya kepercayaan pada dukun dan adat di NTT, serta kelompok nelayan di Jawa Barat. Meski demikian, dibandingkan dengan keadaan 2007, jumlahnya sudah berkurang. Peran dukun dalam membantu persalinan cenderung menurun. Di Jawa Barat penurunan disebabkan tidak ada regenerasi dan adanya himbauan pemda kepada dukun untuk tidak memberikan layanan persalinan. Di NTT penurunan lebih disebabkan adanya Program Revolusi KIA yang melarang dukun beranak memberi layanan KIA. Namun demikian, di dua desa di NTT yang tidak memiliki bidan desa, peran dukun dalam membantu persalinan masih tinggi. Selain itu, di semua desa sampel dukun beranak masih berperan memberikan pelayanan selama hamil seperti pijat (untuk membetulkan letak janin dan mengurangi kelelahan saat hamil), pasca melahirkan (mengurus bayi dan ibu setelah melahirkan), serta penyelenggaraan upacara adat. Proses pengambilan keputusan menyangkut penyediaan layanan KIA masih sepenuhnya dilakukan pemerintah (daerah) dan pemberi layanan KIA. Meski demikian, dibandingkan 2007 keterlibatan masyarakat dalam pembuatan keputusan terkait layanan KIA cenderung meningkat, khususnya di wilayah perdesaan. Di perdesaan NTT, peningkatan didorong keberadaan program Revolusi KIA, sedangkan di Jawa Barat peningkatan hanya terjadi di desa sampel yang sudah aktif melaksanakan program Desa Siaga, karena pelaksanaan program ini banyak melibatkan partisipasi dan swadaya masyarakat. Pemanfaatan Pelayanan KIA Pengaruh PKH terhadap peningkatan pemanfaatan pelayanan KIA adalah berupa peningkatan kehadiran ibu di posyandu di wilayah perdesaan di NTT. Peningkatan ini karena adanya ancaman sanksi pemotongan dana PKH oleh pendamping jika ibu tidak ke posyandu. Di Jawa Barat dan perkotaan NTT PKH tidak berpengaruh terhadap kehadiran ibu di posyandu. Di Jawa Barat, pemanfaatan posyandu tidak banyak berubah karena di sebagian desa/kelurahan kehadiran ibu di posyandu masih dipengaruhi oleh banyaknya ibu yang menjadi TKW atau merantau ke luar desa. Sebagian warga di wilayah perkotaan, baik di Jawa Barat maupun NTT, tidak memanfaatkan posyandu karena lebih memilih alternatif pelayanan KIA lain yang tersedia. Hambatan pemanfaatan pelayanan bidan adalah karena keterpencilan, hambatan infrastruktrur desa, ketidaktersediaan bidan desa atau bidan sering tidak ada di tempat, serta kepercayaan terhadap dukun beranak dan rasa malu kepada bidan terutama di NTT. Secara umum semua hambatan tersebut masih sama dengan kondisi Pendamping PKH dan ketua kelompok PKH menjadi aktor baru dalam pemanfaatan pelayanan KIA. Di dua desa perlakuan di NTT, peran pendamping cukup membantu peningkatan pemanfaatan layanan KIA melalui pengarahan kepada penerima dan ancaman sanksi pemotongan dana PKH. Akan halnya dengan ketua kelompok, perannya baru sebatas menyampaikan informasi tanggal pencairan ke anggotanya. Aktor lain yang berperan dalam meningkatkan pamanfaatan pelayanan KIA adalah aparat desa, bidan, kader posyandu, tokoh masyarakat, tetangga serta khusus di NTT tokoh agama dan staf ornop. x

13 Keberadaan PKH turut mempengaruhi kesadaran perempuan dan laki-laki mengenai isu KIA terutama di perdesaan NTT karena penyuluhan pendamping PKH dan ancaman sanksi. Faktor lain yang meningkatkan kesadaran masyarakat tentang pentingnya KIA adalah program Desa Siaga dan Revolusi KIA, informasi KIA melalui media cetak/elektronik, saling mengingatkan sesama tetangga dan warga, dan khusus di NTT penyuluhan dari ornop. Ketersediaan Pelayanan Pendidikan Dasar Ketersediaan dan ketercakupan SD di setiap desa/kelurahan sampel sudah memadai. Dibandingkan 2007 hanya terjadi perubahan status satu SD di NTT (dari SD kecil menjadi SD mandiri) atas inisiatif masyarakat dan guru. Di hampir seluruh desa perlakuan dan kontrol di Jawa Barat dan NTT telah diselenggarakan pendidikan PAUD. Pendidikan pra sekolah ini didanai antara lain oleh swadaya masyarakat, LSM, pemda, danpnpm Mandiri Perdesaan. Ketersediaan SMP di desa sampel tidak berubah dibandingkan Ketersediaannya masih menjadi masalah terutama di sebagian desa di NTT karena SMP umumnya berada di ibu kota kecamatan dan tidak tersedia transportasi umum sehingga sulit dijangkau dari sebagian desa. Fasilitas pendukung SD dan SMP di semua desa sampel mengalami perbaikan. Jenis perbaikan di NTT meliputi penambahan dan renovasi ruang kelas dan WC dan di Jawa Barat berupa perbaikan ruang perpustakaan, laboratorium, UKS serta fasilitas pendukung seperti buku, mebelair, komputer dan alat bantu mengajar. Sumber dana perbaikan berasal dari pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten serta khususnya di NTT juga dari ornop. Program bantuan yang tersedia belum bisa memecahkan dan menyentuh semua hambatan penyediaan pelayanan pendidikan dasar yang juga dihadapi pada Di Jawa Barat dan perkotaan NTT hambatan yang dihadapi SD dan SMP adalah keterbatasan ruang belajar karena overcapacity di beberapa sekolah yang dianggap favorit, serta menurunnya partisipasi orang tua setelah adanya BOS. Di perdesaaan di NTT hambatan lebih berat yakni rendahnya pendidikan guru, sebagian besar guru masih berstatus honorer, tidak adanya perpustakaan dan laboratorium, kurangnya alat bantu mengajar, tidak adanya listrik dan air bersih, serta jauhnya lokasi sekolah. Peran komite sekolah dalam membuat keputusan menyangkut pelayanan pendidikan dasar berbeda antara wilayah perkotaan dan perdesaan. Di perdesaan peran komite lebih aktif melalui pemantauan dana BOS, terlibat dalam pembangunan fasilitas sekolah, serta di NTT ikut mengawasi kehadiran murid dan guru. Di perkotaan, komite hanya menghadiri rapat di sekolah dan umumnya tidak mengetahui keberadaan penerima PKH di sekolahnya. Pemanfaatan Pelayanan Pendidikan Dasar Pelaksanaan PKH tidak meningkatkan partisipasi SD karena sudah tingginya tingkat partisipasi SD sejak Tingkat partisipasi SMP meningkat karena peningkatan kesadaran orang tua, persyaratan untuk menjadi TKI/TKW dan pekerja pabrik minimal lulusan SMP serta di NTT karena adanya bantuan/bimbingan dari ornop. Peran PKH terhadap peningkatan partisipasi SMP hanya terlihat di perdesaan NTT karena jumlah penerima PKH relatif banyak, aktifnya peran pendamping, dan adanya sanksi jika anak tidak didaftarkan atau putus sekolah. Di satu desa sampel di NTT, pada awal pelaksanaan PKH beberapa anak yang tidak melajutkan ke SMP diminta kembali melanjutkan jika keluarganya ingin mendapatkan PKH Alasan utama anak yang tidak mendaftar dan putus sekolah di tingkat SMP umumnya masih sama dibandingkan 2007 yaitu hambatan ekonomi. Alasan lain adalah dipaksa menikah, hamil di luar nikah, dan menjadi TKW untuk anak perempuan dan untuk laki-laki umumnya karena pengaruh xi

14 negatif lingkungan. Di NTT jauhnya lokasi SMP membuat murid sering tidak masuk sekolah dan akhirnya terpaksa putus sekolah. PKH berkontribusi pada peningkatan kehadiran murid SD dan SMP terutama di perdesaan NTT karena adanya ancaman sanksi pemotongan dana PKH jika murid dibiarkan absen. Di wilayah perlakuan PKH perkotaan dan di wilayah kontrol tingkat absen juga turun karena aturan sekolah yang lebih ketat, pemagaran di sekeliling sekolah, dan tersedianya tenaga keamanan sekolah. Alasan beberapa murid absen, baik SD maupun SMP di perdesaan NTT, adalah karena hujan, waktu panen dan hari pasar, serta karena murid kelelahan dan malas. Di perkotaan NTT dan Jawa Barat alasan absen adalah karena pengaruh negatif pergaulan, malas atau tidak diberi uang jajan, murid takut dimarahi guru bila datang terlambat atau tidak mengerjakan pekerjaa rumah, serta beberapa murid absen karena harus ikut orang tua bekerja (seperti pergi melaut). Anak laki-laki lebih banyak yang absen karena pengaruh pergaulan dan kenakalan lebih banyak terjadi pada anak laki-laki. Pendamping PKH menjadi salah satu aktor yang mempengaruhi pemanfaatan pelayanan pendidikan dasar di wilayah perdesaan NTT, karena pendamping aktif memberikan pengarahan dan tekanan tentang pentingnya pendidikan dan satu pendamping hanya fokus menangani satu desa. Aktor lain di desa yang berperan dalam mendorong orang tua untuk menyekolahkan anaknya adalah kepala sekolah, guru, ketua komite, aparat desa (terutama kepala dusun), dan tetangga. Di NTT, tokoh agama serta staf ornop juga banyak berperan memotivasi orang tua untuk menyekolahkan anaknya. Peran aparat desa antara lain menerbitkan surat keterangan tidak mampu (SKTM) agar murid miskin bisa mendapatkan beasiaswa atau pembebasan/keringanan uang komite. Kesadaran orang tua akan pentingnya pendidikan meningkat baik di Jawa Barat maupun di NTT. Lapangan pekerjaan yang mensyaratkan minimal lulus SMP serta pengarahan dari aparat desa, tokoh masyarakat dan ornop turut berperan dalam peningkatan tersebut. Indikasi peningkatan kesadaran tercermin dari tanggapan peserta FGD yang mengungkapkan harapan masa depan yang lebih baik melalui pendidikan, dan kesungguhan orang tua untuk tetap menyekolahkan anak sekalipun bantuan dihentikan. Pada studi baseline umumnya peserta FGD masih melihat manfaat pendidikan hanya sebatas peningkatan kemampuan dasar anak. Kesimpulan dan Rekomendasi PNPM Generasi Masyarakat desa secara umum menilai PNPM Generasi bermanfaat bagi mereka karena banyaknya jenis bantuan dan besarnya cakupan penerima: program dapat dinikmati oleh hampir semua warga desa (baik laki-laki maupun perempuan). Meskipun masyarakat miskin juga menerima manfaat dari program, peningkatan pemanfaatan KIA dan pendidikan dasar masih terkendala oleh faktor ekonomi rumah tangga, adat istiadat, pendidikan orang tua serta pengaruh negatif lingkungan terhadap kemauan anak untuk bersekolah. Oleh karena itu, agar pemanfaatan KIA dan pendidikan dasar di kalangan masyarakat miskin lebih tinggi, diperlukan bimbingan dan penyuluhan untuk meningkatkan kesadaran orang tua dan anak serta upaya peningkatan kemampuan ekonomi keluarga. Pemahaman pelaksana program dan aparat desa yang kurang tepat tentang PNPM Generasi menyebabkan pelaksanaan program kurang optimal. Pertama, pemahaman bahwa bantuan PNPM Generasi di bidang pendidikan ditujukan hanya bagi murid yang terdaftar di SD atau SMP menyebabkan bantuan tidak menyentuh anak usia SD/SMP yang tidak mendaftar atau putus sekolah. Kedua, bantuan PNPM Generasi di desa sampel seluruhnya dalam bentuk fisik, baik berupa uang ataupun barang, dan tidak ditemukan bantuan yang sifatnya non-fisik, yang ditujukan untuk peningkatan kesadaran. Kenyataan tersebut menimbulkan kekhawatiran pemberi layanan dan aparat desa bahwa jika bantuan fisik tersebut dihentikan masyarakat akan kembali ke kondisi sebelum adanya program, karena kesadaran yang terjadi hanya berlandaskan untuk mendapatkan bantuan fisik semata. xii

15 Berdasarkan kedua kondisi tersebut, direkomendasikan untuk melakukan sosialisasi tambahan bagi pelaksana program dan aparat desa menyangkut sasaran program dan jenis alokasi bantuan. Manfaat PNPM Generasi perlu dioptimalkan melalui upaya pemerintah pusat dan daerah untuk meningkatkan: - Ketersediaan dan kualitas infrastruktur desa berupa jalan, jembatan, listrik dan air bersih agar masyarakat lebih mudah mengakses pelayanan KIA dan pendidikan dasar. - Ketersediaan dan kualitas pelayanan KIA dan pendidikan dasar meliputi keberadaan bidan desa, ketersediaan obat di polindes, pendidikan guru dan status guru honor. Kedua hal tersebut tidak dapat disediakan melalui PNPM Generasi. PKH PKH kurang berpengaruh terhadap peningkatan pemanfaatan pelayanan KIA dan pendidikan dasar karena: (i) kurang tersedianya pelayanan KIA dan pendidikan dasar (khususnya SMP); (ii) buruknya atau tidak tersedianya infrastruktur dasar seperti jalan, jembatan, listrik, dan air bersih, khususnya di daerah terpencil. (iii) kurangnya dukungan dari sekolah, bidan dan kader terhadap PKH; (iv) lemahnya peran pendamping dalam membimbing dan mengawasi kepatuhan penerima program; (v) adanya potensi kecemburuan dan konflik dari nonpenerima terutama di desa/kelurahan dengan jumlah penerima PKH relatif sedikit; Agar manfaat program dapat ditingkatkan maka perlu: i. Peningkatan ketersediaan pelayanan KIA dan SMP yang memadai dan dapat dengan mudah diakses oleh semua warga. ii. Peningkatan infrastruktur desa meliputi jalan, jembatan, listrik, dan air bersih. iii. Resosialisasi PKH terhadap aparat desa, pemberi layanan dan rumah tangga penerima dan nonpenerima. Serta pelibatan sekolah, bidan dan kader dalam pemantauan penerima program. iv. Mendekatkan pendamping dengan penerima program antara lain dengan menetapkan wilayah kerja pendamping tidak hanya berdasarkan jumlah penerima program tetapi juga mempertimbangkan luas wilayah serta jumlah desa/kelurahan dampingan. v. Transparansi penetapan penerima dan sosialisi terhadap penerima dan nonpenerima. xiii

16

17 I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Dalam rangka mencapai target MDGs 2015, Pemerintah Indonesia pada pertengahan 2007 memulai dua program conditional cash transfers (bantuan tunai bersyarat). Dua program tersebut adalah Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Generasi Sehat dan Cerdas (PNPM GSC/PNPM Generasi), atau yang juga dikenal sebagai Community Conditional Cash Transfer dan Program Keluarga Harapan (PKH) atau dikenal sebagai Household Conditional Cash Transfer. Kedua program didisain untuk mencapai tujuan yang sama yaitu: 1) Mengurangi kemiskinan; 2) Mengurangi kematian ibu melahirkan; 3) Mengurangi kematian bayi dan anak balita; dan 4)Memastikan pencapaian pendidikan dasar untuk semua. Setelah PNPM Generasi dan PKH dilaksanakan selama dua setengah tahun, Lembaga Penelitian SMERU bekerja sama dengan Bank Dunia melakukan studi kualitatif untuk melihat kondisi terkini dan perubahan ketersediaan dan penggunaan pelayanaan KIA dan pendidikan dasar selama 2007 hingga Pada 2007, bekerja sama dengan Bank Dunia juga melakukan studi kualitatif baseline ketersediaan dan penggunaan pelayanan KIA dan pendidikan dasar. Hasil kedua studi ini kemudian dibandingkan untuk melihat dampak PNPM Generasi dan PKH terhadap ketersediaan dan pemanfaatan pelayanan KIA dan pendidikan dasar. 1.2 Tujuan Penelitian Tujuan dari studi ini adalah untuk melihat dampak PNPM Generasi dan PKH terhadap perubahan ketersediaan dan penggunaan pelayanan KIA dan pendidikan dasar. Secara khusus penelitian ini menjawab pertanyaan besar yaitu: bagaimana akses terhadap fasilitas KIA dan fasilitas pendidikan dasar (SD dan SMP) berubah sejak dilaksanakannya PNPM Generasi dan PKH pada Perubahan akses dilihat dari dua pendekatan yaitu sisi penyediaan (supply) dan pemanfaatan (demand). Pertanyaan turunan dari kedua pertanyaan besar yang ingin dijawab pada studi ini, disajikan pada Tabel 1. Tabel 1. Pertanyaan Penelitian Pelayanan Kesehatan Ibu dan Anak (KIA) Sisi Penyediaan Bagaimana perubahan ketersediaan pelayanan KIA dibandingkan 2007? Apa saja hambatan dalam menyediakan pelayanan KIA? Bagaimana dampak PNPM Generasi dan PKH terhadap perubahan ketersediaan pelayanan KIA? Sisi Permintaan Bagaimana perubahan akses perempuan terhadap pelayanan KIA dibandingkan 2007? Apa alasan perempuan untuk menggunakan atau tidak menggunakan pelayanan KIA? Faktor apa saja yang masih menghambat perempuan dalam menggunakan pelayanan KIA? Bagaimana dampak PNPM Generasi dan PKH terhadap pemanfaatan pelayanan KIA? Keterlibatan Aktor Lainnya (Pemerintah Desa, NGOs, dsb) Bagaimana peran aktor lain dalam mempengaruhi perempuan mengakses pelayanan KIA? Pelayanan Pendidikan SD dan SMP Sisi Penyediaan Bagaimana perubahan ketersediaan pelayanan pendidikan SD dan SMP? Apa saja hambatan dalam menyediakan pelayanan pendidikan SD dan SMP? Bagaimana dampak PNPM Generasi dan PKH terhadap perubahan ketersediaan pelayanan pendidikan SD dan SMP? Sisi Permintaan Bagaimana perubahan partisipasi terhadap pendidikan dasar dibandingkan 2007? Apa alasan anak tidak didaftarkan atau putus sekolah dari SD dan SMP? Bagaimana perubahan tingkat kehadiran murid di sekolah dibandingkan 2007? Apakah ada perbedaan antara anak laki-laki dan perempuan? Bagaimana dampak PNPM Generasi dan PKH terhadap pemanfaatan pelayanan SD dan SMP? Keterlibatan Aktor Lainnya (Pemerintah Desa, NGOs, dsb) Bagaimana peran aktor lain dalam mempengaruhi orang tua untuk mengirim anaknya ke sekolah dan tidak membiarkan anaknya absen dari sekolah? 1

18 Pelayanan Kesehatan Ibu dan Anak (KIA) Interaksi antara Pengguna dan Pemberi Pelayanan Bagaimana perubahan keterlibatan masyarakat dalam pengambilan keputusan menyangkut penyediaan pelayanan KIA? Pelayanan Pendidikan SD dan SMP Interaksi antara Pengguna dan Pemberi Pelayanan Bagaimana perubahan keterlibatan komite sekolah dalam mengelola sekolah baik untuk SD maupun SMP? 1.3 Sekilas PNPM Generasi Sehat dan Cerdas dan Program Keluarga Harapan PNPM Generasi dan PKH merupakan dua program bantuan tunai bersyarat dengan sasaran rumah tangga sangat miskin (RTSM). Kedua program menargetkan 12 indikator KIA dan pendidikan dasar sebagai syarat penerimaan rutin program. Indikator KIA meliputi: 1. Ibu hamil melakukan empat kali pemeriksaan ke fasilitas kesehatan 2. Ibu hamil mendapatkan serta mengkonsumsi suplemen tablet Fe 3. Persalinan dengan pertolongan tenaga kesehatan 4. Ibu nifas melakukan dua kali pemeriksaan kesehatan (ibu dan bayinya) 5. Bayi diimunisasi lengkap 6. Berat badan bayi bertambah setiap bulan 7. Anak usia 0-59 bulan ditimbang sebulan sekali 8. Mengkonsumsi vitamin A dua kali setahun untuk anak 6-59 bulan Indikator pendidikan meliputi: 9. Semua anak usia 7-12 terdaftar di SD 10. Tingkat kehadiran murid SD di sekolah minimal 85% dari jumlah hari sekolah 11. Semua anak usia terdaftar di SMP 12. Tingkat kehadiran murid SMP di sekolah minimal 85% dari jumlah hari sekolah Perbedaan antara PNPM Generasi dan PKH terletak pada pendekatan dalam pelaksanaan program dan lembaga pelaksana. PNPM Generasi merupakan bantuan tunai bersyarat bagi kelompok masyarakat. Pada dasarnya, PNPM Generasi mengadopsi bentuk kegiatan dan kapasitas yang telah terbangun dari program pengembangan kecamatan (PPK). Setiap desa penerima program mendapat bantuan langsung kepada masyarakat (BLM) yang besarnya tergantung dari jumlah sasaran di desa: jumlah ibu hamil, balita serta anak usia SD dan SMP. Jenis penggunaan BLM diputuskan berdasarkan kesepakatan bersama masyarakat desa dengan ketentuan penggunaannya harus bertujuan untuk peningkatan ketersediaan dan penggunaan fasilitas KIA dan pendidikan dasar dalam rangka pencapaian 12 indikator keberhasilan program. BLM disalurkan ke rekening bank kolektif di tingkat kecamatan. Uji coba PNPM Generasi dilakukan dengan dua pendekatan yaitu: dengan sistem insentif dan tanpa insentif. Bagi desa penerima PNPM Generasi dengan insentif ada penghargaan berupa tambahan BLM bagi desa yang berhasil memenuhi 12 indikator keberhasilan program. Sampai 2010 PNPM Generasi telah diujicobakan di lima provinsi yang meliputi 20 kabupaten, 129 kecamatan dan desa. Di tingkat pusat program ini dikelola oleh Departemern Dalam Negeri di bawah Direktorat Jendral Pemberdayaan Masyarakat Desa (Ditjen PMD). Pengelola program di tingkat desa terdiri dari fasilitator desa/kader pemberdayaan masyarakat desa (FD/KPMD) dan tim pertimbangan musyawarah desa (TPMD) 3. PKH merupakan bantuan tunai bersyarat bagi rumah tangga sangat miskin (RTSM). PKH mengadopsi program serupa yang sudah lebih dari sepuluh tahun dilaksanakan dan sudah dianggap berhasil di negara-negara Amerika Latin, seperti program Oportunidades di Mexico atau Bolsa Familia di Brasil. 3FD adalah warga masyarakat yang bersedia dipilih dan ditetapkan oleh masyarakat desa untuk mendampingi PNPM Generasi. TPMD adalah tim yang dibentuk dan dipercaya masyarakat untuk menyusun kegiatan-kegiatan program.. 2

19 Pemilihan rumah tangga penerima PKH dilakukan dua tahap. Pertama, penentuan RTSM melalui survei rumah tangga di desa penerima program dengan menggunakan indikator kemiskinan multidimensi. Data RTSM tersebut kemudian disaring kembali berdasarkan syarat kepersetaan PKH, yaitu rumah tangga yang memiliki anak usia 0-15 tahun atau anak tahun yang belum menyelesaikan pendidikan dasar sembilah tahun, dan atau ibu hamil. Rumah tangga penerima PKH wajib memenuhi indikator keberhasilan program sesuai dengan syarat kepersetaan masing masing rumah tangga. Rumah tangga yang memiliki anak usia pendidikan dasar, misalnya, harus mendaftarkan anaknya di SD/SMP dengan tingkat kehadiran di sekolah lebih dari 85%. Besarnya dana PKH yang diterima RTSM bergantung pada komposisi anggota rumah tangga, dengan nilai bantuan minimum Rp dan maksimum Rp pertahun, (lihat tabel 2). Pembayaran dana PKH dilakukan tiga kali dalam setahun, melalui kantor pos terdekat. Di tingkat pusat PKH dikelola oleh Departemen Sosial di bawah Direktorat Jaminan Kesejahteraan Sosial. Di tingkat provinsi, kabupaten/kota dan kecamatan dibentuk Unit Pelaksana PKH (UPPKH). Untuk meningkatkan efektifitas program, penerima PKH didampingi oleh pendamping yang maksimal mendampingi 375 penerima. Guna menjamin pelaksanaan dan koordinasi antara pendamping dan penerima, pada setiap 25 atau lebih penerima PKH dibentuk sebuah kelompok yang ketuanya dipilih diantara anggota. Sampai awal 2010 PKH sudah dilaksanakan di 20 provinsi meliputi 90 kabupaten/kota, 781 kecamatan dan mencakup kurang lebih RTSM. Tabel 2. Perhitungan Besarnya Nilai Bantuan PKH/RTSM Bantuan tetap Skenario Bantuan Bantuan per RTSM per Tahun*) Rp Bantuan RTSM yang memiliki: a. Anak usia dibawah 6 tahun Rp b. Ibu hamil/ibu menyusui Rp c. Anak Usia SD/MI Rp d. Anak Usia SMP/MTs Rp Rata-rata bantuan/rtsm Bantuan minimum per RTSM Bantuan maksimum per RTSM Keterangan: *) dibayarkan setiap empat bulan Sumber: Pedoman Umum PKH, 2008 Rp Rp Rp Metodologi Penelitian Penelitian dampak PNPM Generasi dan PKH menggunakan metode panel kualitatif dengan cara membandingkan perubahan yang terjadi di wilayah perlakuan (penerima PNPM Generasi atau PKH) dengan wilayah kontrol (bukan penerima PNPM Generasi maupun PKH ). Analisis perubahan dilakukan dengan membandingkan kondisi pada 2007 (hasil studi baseline) dengan kondisi pada 2010 (hasil studi dampak). Penelitian ini juga menganalisis bagaimana dan mengapa dinamika perubahan terjadi, serta bagaimana kontribusi PNPM Generasi dan PKH terhadap perubahan tersebut. Metode pengumpulan informasi yang digunakan dalam studi dampak (dan baseline) meliputi tiga pendekatan yaitu: 1) Wawancara terstruktur dengan informan kunci di tingkat kecamatan dan desa/kelurahan; 2) FGD dengan masyarakat miskin penerima dan nonpenerima program; 3) Pengamatan kondisi desa/kelurahan, sekolah (SD dan SMP), serta posyandu. Wawancara mendalam, FGD, serta pengamatan fasilitas dilakukan dengan menggunakan instrumen terstruktur yang telah disiapkan untuk masing-masing informan kunci/fgd/fasilitas. Informan kunci yang diwawancarai meliputi aparat kecamatan dan desa/kelurahan, penyedia pelayanan KIA dan pendidikan dasar, serta komite sekolah, dan tokoh masyarakat di tingkat desa/kelurahan. Pada survei dampak juga dilakukan wawancara terhadap pelaksana program PKH dan PNPM Generasi di tingkat kecamatan dan 3

20 desa/kelurahan. Jumlah keseluruhan informan kunci yang diwawancarai perdesa adalah antara 16 sampai 18 informan. Di setiap desa dilakukan FGD dengan delapan kelompok yang berbeda: empat FGD terkait pelayanan KIA dan empat lainnya terkait pelayanan pendidikan dasar. Satu kelompok FGD terdiri dari delapan sampai sepuluh ibu/bapak penerima dan nonpenerima program dari rumah tangga miskin yang dipilih secara acak. FGD dilakukan dengan memisahkan kelompok ibu dan bapak dengan tujuan untuk mendapatkan informasi yang lebih lengkap serta menangkap persepsi dari sudut pandang laki-laki dan perempuan. Aktivitas pengamatan dilakukan terhadap kondisi desa, fasilitas dan kegiatan posyandu, serta fasilitas dan pelaksanaan belajar mengajar di satu SD dan satu SMP yang paling banyak diakses. Pengamatan terhadap posyandu tidak dapat dilaksanaan di setiap desa/kelurahan karena jadwal penyelenggaraan posyandu, yang dilakukan sebulan sekali, tidak bertepatan dengan tanggal pelaksaaan studi lapangan. Daftar informan kunci/fgd/dan pengamatan disajikan pada Tabel 3. Tabel 3. Daftar Informan Kunci, Kelompok FGD, dan Pengamatan Wawancara informan kunci Tingkat kecamatan: Camat Kepala cabang Dinas Pendidikan Kepala puskesmas Kepala sekolah SMP/MTs Guru SMP/MTs Ketua komite sekolah SMP/MTs Pendamping PKH/fasilitator PNPM Generasi Diskusi kelompok terarah (FGD) Tingkat desa/kelurahan: Kepala desa/lurah Tokoh masyarakat Bidan Dukun beranak Kader posyandu Kepala sekolah SD/MI Guru SD/MI Ketua komite SD/MI Ketua Kelompok PKH/PK PNPM Generasi Total: Ibu dari anak usia sekolah dasar (8 orang) Bapak dari anak usia sekolah dasar (8 orang) Ibu dari anak usia sekolah menengah pertama (8 orang) Bapak dari anak usia sekolah menengah pertama (8 orang) Observasi/ pengamatan Wilayah dengan posyandu: Ibu dari anak usia bawah lima tahun (8 orang) Bapak dari anak usia bawah lima tahun (8 orang) Wilayah tanpa posyandu (dusun jauh): Ibu dari anak usia bawah lima tahun (8 orang) Bapak dari anak usia bawah lima tahun (8 orang) Posyandu SD/MI SMP/MTs Kondisi desa Total: Total: Pada studi dampak diupayakan untuk mewawancarai informan yang sama serta mengamati fasilitas yang juga dikunjungi pada studi baseline. Namun demikian, saat di lapangan hampir separuh dari informan lama tidak bisa ditemui, karena sudah pensiun, mutasi, atau sedang tidak ditempat, sehingga peneliti mewawancarai informan lain dengan posisi/jabatan yang sama. Selain itu, sebagian fasilitas yang dikunjungi juga berubah, seperti perubahan lokasi pengamatan posyandu karena menyesuaikan dengan jadwal posyandu dan penyesuaian dan/atau penambahan SD dan SMP yang diamati karena beberapa sekolah yang diamati pada studi baseline dinilai kurang tepat atau tidak banyak diakses warga 4