II. TINJAUAN PUSTAKA 2.1. Tata Kelola Kelembagaan Sumberdaya Perikanan

Transkripsi

1 II. TINJAUAN PUSTAKA 2.1. Tata Kelola Kelembagaan Sumberdaya Perikanan Nikijuluw (2002) mengungkapkan bahwa dalam pengelolaam sumberdaya perikanan, terdapat dua rezim pengelolaan sumberdaya ikan yang dikenal oleh masyarakat yaitu pengelolaan sumberdaya ikan oleh pemerintah atau yang dikenal dengan sentralistis (Government Centralized Management/ GCM ) dan pengelolaan sumberdaya ikan berbasis mesyarakat ( Community Based management/ CBM). Pengelolaan sentralistik adalah rezim pengelolaan dengan pemerintah sebagai pemegang kekuasaan dan wewenang dalam memanfaatkan sumberdaya, sehingga pemerintah mempunyai hak akses, hak memanfaatkan, hak mengatur hak ekslusif dan hak mengalihkan. Implikasi dari model ini adalah munculnya berbagai konflik yang sangat kompleks di masyarakat, seperti terjadinya kerusakan sumberdaya, konflik antar kelas sosial masyarakat nelayan, kemiskinan yang terus dirasakan oleh masyarakat pesisir, dll. Hal ini karena model penerapan kebijakan bersifat top- down, sehingga menempatkan masyarakat sebagai sasaran kebijakan, akibatnya masyarakat kurang peduli terhadap kebijakan yang dibuat. Selain itu model ini mengabaikan pluralisme hukum yang berlaku sudah sejak lama (turun temurun) di masyarakat, seperti hak ulayat laut yang ada di beberapa daerah masyarakat pesisir. Kegagalan model sentralistik dalam pengelolaan sumberdaya perikanan telah meciptakan permasalahan yang kompleks di masyarakat yang tinggal di sekitar wilayah pesisir dan pantai, sehingga hal ini harus segera disikapi dengan cara mencari model baru pengelolaan sumberdaya ikan dalam rangka mewujudkan visi pembangunan perikanan berkelanjutan yang mempu mensejahterakan para pelakunya. Pengelolaan sumberdaya berbasis masyarakat merupakan suatu model lama dalam pengelolaan sumberdaya perikanan yang selama ini termarginalkan oleh sistem pemerintahan sentralistis. Model pengelolaan sumberdaya berbasis masyarakat tersebut terdapat di beberapa daerah pesisir di Indonesia seperti awigawig di Lombok, sasi di Maluku, rompong di Sulawesi Selatan, panglima laot di

2 8 Nangroe Aceh Darussalam, kewang di Riau dan beberapa daerah di kawasan Indonesia Timur (Wahyono et.al 2000, Satria et.al 2002 dan Indar et. al 2002) Pengelolaan sumberdaya berbasis masyarakat merupakan suatu proses pemberian wewenang, tanggung jawab dan kesempatan kepada masyarakat untk mengelola sumberdaya ikannya sendiri dengan memperhatikan kebutuhan dan keinginan, tujuam dan aspirasinya ( Nikijuluw 2002 ). Dengan model ini, masyarakat akan bertanggung jawab penuh dalam menjalankan kebijakan pengelolaan sumberdaya perikanan, karena masyarakat ikut terlibat dalam membuat dalam membuat perencanaan, pelaksanaan, pengawasan hingga evaluasi. Partisipasi masyarakat tersebut merupakan wujud kepentingannya terhadap kelangsungan sumberdaya ikan sebagia mata pencaharian hidup sehari-hari. ( Satria et.al 2002). Dengan demikian, pengelolaan sumberdaya ikan berbasis masyarakat lebih efektif dan efisien, karena proses pengambilan keputusan dilakukan oleh masyarakat lokal, sehingga dapat mengkomodir setiap aspirsi masyarakat serta pembuat kebijakan lebih memahami kondsi daerahnya. (Satria et.al 2002) Biaya Transaksi Dalam menelaah hubungan antara pengelolaan suatu sumberdaya, ada kencenderungan bahwa meningkatnya pendapatan dan kondisi sosial ekonomi suatu masyarakat, maka satu-satunya aspek yang dianggap mempengaruhi adalah persoalan produktifitas. Akan tetapi ada faktor lain yang selama ini terabaikan yaitu faktor non produktifitas. Salah satu faktor non produktifitas tersebut adalah biaya transaksi ( tranasaction cost). Rumusan biaya transaksi pertama kali dikemukakan oleh Ronald H. Coase pada tahun 1937 sebagai kerangka pemikiran baru untuk menganalisis transaksi dalam perusahaan. Namun, setelah itu para ekonom gagal mengoperasionalisasikan konsep tersebut, sampai akhirnya dikembangkan oleh Williamson (1995.b) yang menyebut upaya yang dilakukannya sebagai kelembagaan ekonomi baru (the new institutional economics) yang berasal dan merupakan cabang dari biaya transaksi (transaction costs). Williamson memperkenalkan konsep transaction cost of

3 9 economics (TCE atau ekonomi biaya transaksi dan sering disebut biaya transaksi ) yang merupakan perpaduan dari beberapa disiplin ilmu yang terdiri dari ilmu hukum, ilmu ekonomi, dan ilmu organisasi. Williamson (1995.a) menyebutkan, Transaction Cost Economic (TCE) mengasumsikan bahwa dalam satu usaha cenderung untuk mencari biaya transaksi yang paling murah, antara lain membandingkan biaya transaksi melalui pasar (market transaction) dengan biaya transaksi di dalam perusahaan sendiri (hierarchical transaction) atau dikenal dengan istilah make or buy. Timbulnya TCE, disebabkan oleh kegagalan pasar (market failure) sebagai konsekuensi dari perilaku oprtunis (opportunistic) dan rasionalitas yang dibatasi (bounded rationality) oleh pihak-pihak yang berinteraksi. Selanjutnya dikatakan, bahwa pada dasarnya biaya transaksi adalah biaya yang harus ditanggung oleh pihak-pihak yang melakukan pertukaran dalam dunia yang informasinya tidak sempurna, banyak aktor yang berperilaku opportunistic, dan rasionalitas para pelakunya yang terbatas. Dalam hal ini, loopholes atau celah dalam suatu peraturan perundang-undangan (institutional arrangement) dapat menimbulkan beda persepsi yang selanjutnya akan meningkatkan biaya transaksi. Lebih lanjut dikatakan bahwa suatu transaksi terjadi manakala suatu jasa atau kebaikan di transfer melalui teknologi penghubung yang dapat dipisah-pisah. Terkait pengelolaan sumberdaya, Allen (1991) mengatakan dalam pengelolaan suatu sumberdaya, hak kepemilikan (property right) dari pada sumberdya tersebut harus jelas sehingga pihak lain tidak akan mengklaim sebagai hak kepemilikan pihak tersebut. Lebih lanjut,allen (1991) mendefenisikan biaya transaksi sebagai biaya yang digunakan untuk melindungi dan memelihara suatu sumberdaya dan menetapkan hak kepemilikan atas sumberdaya tersebut. Dalam hal ini termasuk didalamnya adalah melindungi hasil tangkapan (harus dilakukan sesuai dengan izin) dari pemilik sumberdaya, terutama setiap biaya untuk memelihara sumberdaya dari eksploitasi oleh pihak-pihak tidak memiliki hak terhadap sumberdaya tersebut.

4 10 Abdullah et.al dalam Fishery Transaction Cost (1998) mengelompokan biaya transaksi dalam ko-manajemen perikanan menjadi 3 kategori: (i) biaya untuk memperoleh informasi, (ii) biaya pengambilan keputusan bersama, dan (iii) biaya operasional bersama. Kategori pertama dan kedua merupakan biaya transaksi sebelum kegiatan kontrak dilakukan ( ex ante transaction cost) sedangkan kategori ketiga merupakan biaya transaksi sesudah kegiatan kontrak (ex post transaction cost). Jabaran biaya transaksi dan pengelolaan sumberdaya perikanan menurut Abdullah et.al.(1998). dapat dilihat pada Gambar 1. Biaya Transaksi Dalam Komanajemen Perikanan Biaya Informasi Biaya Pengambilan Keputusan Bersama Biaya Operasional Bersama Pengetahuan Sumberdaya Mamperoleh dan mengunakan informasi Biaya penyusunan strategi dan free riding * Menghadapi masalah dibidang perikanan * Keikut sertaan dalam pertemuan dan rapa * Membuat Kabijakan dan aturan * Menyampaikan hasil keputusan * Melakukan koordinasi dengan pihak berwenang, pusat dan daerah Biaya Pemantuan,Penegakan & Pengendalian Biaya Mempertahankan kondisi sumberdaya Biaya distribusi sumberdaya Pemantauan aturan perikanan * Perlindungan terhadap hak penangkapan * Distribusi hak Pemantuan lokasi penangkapan * Peningkatan stok sumberdaya penangkapan * Biaya Kelemba- Pemantauan input untuk kegiatan * Evaluasi kondisi sumberdaya gaan dan keikut- Penangkapan sertaan Manajemen atau resolusi konflik Pemberian sanksi terhadap setiap Pelanggara. Gambar 1. Skema Biaya Transaksi dalam Ko-manajemen Perikanan. Menurut Kuperan dan Pomeroy diacu dalam Makino dan Matsuda (2005), biaya transaksi perikanan digolongkan dalam tiga kategori yang utama yaitu : 1).Biaya-

5 11 biaya informasi; adalah biaya untuk memperoleh informasi dari mereka yang mempunyai pengetahuan tentang sumberdaya perikanan, serta untuk memperoleh informasi tentang organisasi perikanan secara kolektif (Collective Fisheries). 2). biaya-biaya pengambilan keputusan secara kolektif sektor perikanan adalah biayabiaya yang dialokasikan untuk persiapan pertemuan-pertemuan, pembuatan kebijakan/peraturan, sosialisasi kebijakan, dan koordinasi dengan Pemerintah pusat dan daerah (Collective Operational) 3).Biaya-biaya operasional dalam suatu sistem manajemen dari tingkat pimpinan sampai ke bawahan, yang dibagi dalam tiga bagian yaitu : biaya penyelenggaraan, monitoring dan pemenuhan yang meliputi biaya pemeliharaan sumberdaya dan biaya distribusi sumberdaya Klasifikasi Biaya Transaksi Biaya transaksi menurut Furubotn dan Richer (2000), diklasifikasikan menjadi tiga jenis, yaitu : 1. Biaya Transaksi Pasar Seluruh biaya yang dikeluarkan agar barang / jasa bisa sampai ke pasar. Biaya persiapan kontrak (biaya pencarian/pengadaan informasi); biaya pembuatan kontrak (biaya bargaining /negosiasi dan pembuatan keputusan); biaya monitoring dan penegakan kontrak ( biaya supervise dan penegakan kesepakatan) merupakan biaya yang harus dikeluarka agar pasar dapat berjalan. Dalam biaya transaksi pasar, biaya mencari atau menyediakan informasi meliputi biaya pembuatan atau pemasangan iklan, mendatangi calon pemakai, pelanggan, mengikuti pameran, kegiatan pasar mingguan, biaya komunikasi (post, telepon dll) biaya pengujian kualitas, dan biaya mencari pegawai yang berkualitas. Bargaining dan decision cost meliputi biaya yang dikeluarkan agar informasi yang dikumpulkan dapat memberikan manfaat terhadap informasi yang diperoleh, biaya konsultan dll. Supervision dan enforcement cost meliputi seluruh biaya yang dikeluarkan untuk mengawasi pengiriman barang agar sampai tepat waktu, mengukur kualitas dan jumlah produk yang ditransaksikan, biaya penegakan kontrak agar berjalan sesuai kesepakatan.

6 12 2. Biaya Transaksi Managerial Biaya yang dikeluarkan untuk mengimplementasikan kontrak kerja antara pihak pekerja dengan perusahaan. Selain itu, biaya yang dikeluarkan terkait dengan upaya menciptakan keteraturan dalam perusahaan atau organisasi, juga merupakan biaya transaksi managerial yang meliputi: (1). biaya membuat, mempertahankan atau merubah rancangan/struktur organisasi, biaya personal management, mengembangkan ilmu dan teknologi untuk kemudahan menjalankan organisasi, biaya mempertahankan kemungkinan pengambilalihan pihak lain, hubungan masyarakat dan lobby. (2). biaya menjalankan organisasi meliputi: biaya informasi (biaya pembuatan keputusan, pengawasan pelaksanaan perintah sesuai keputusan, mengukur kinerja pegawai, biaya agen, management informasi. Termasuk juga biaya pemindahan barang intra perisahaan. 3. Biaya Transaksi Politik Biaya terkait pembuatan tata aturan/ kelembagaan sehingga transaksi pasar dan managerial dapat bisa berlangsung dengan baik, meliputi: (1). biaya pembuatan, pemeliharaan, pengubahan organisasi politik formal dan informal, seperti biaya penetapan kerangka hukum, struktur organisasi pemerintahan, militer, sistem pendidikan, pengadilan dll. (2). biaya menjalankan bentuk pemerintahan, peraturan pemerintah atau masyarakat yang bertata negara, seperti biaya legislasi, pertahanan, administrasi hukum, pendidikan termasuk didalamnya semua biaya pencarian/pengumpulan dan pengolahan informasi yang diperlukan agar tata pemerintahan dapat berjalan. Biaya upaya pelibatan masyarakat dalam proses politik termasik ke dalam transaksi politik Karakteristik dan Faktor Berpengaruh Terhadap Biaya Transaksi Perusahaan, birokrasi, organisasi dll merupakan contoh-contoh governance (tata kelola). Didalamnya terjadi transaksi atau interaksi antar individu atau antar bagian mengikuti kelembagaan atau aturan main yang berlaku dalam tata kelola tersebut.transaksi dengan pihak luar dipengaruhi oleh lingkungan kelembagaan

7 13 eksternal yang tingkatannya lebih tinggi. Perubahan pada lingkungan kelembagaan eksternal berpengaruh terhadap transaksi yang terjadi antar individual atau antar bagian dengan tata kelola. Negara merupakan sebuah governance. Transaksi terjadi mengikuti kelembagaan internal tapi juga dipengaruhi oleh lingkungan kelembagaan global. Semakin kompleks transaksi, biayanya semakin mahal. Untuk melihat skema hubungan antara lingkungan kelembagaan dan governance yang berpengaruh terhadap tingginya biaya transaksi, dapat dilihat pada Gambar 2. Lingkungan Kelembagaan Perubahan Perubahan Atribut Perilaku Tata kelola Governance Individu Strategi Preverensi Endogen Gambar 2. Skema tingkatan biaya transaksi (Williamson, 1995.a). Karakteristik transaksi mempengaruhi besaran biaya transaksi. Menurut Williamson (1996), ada tiga karakteristik transaksi yang penting, yaitu: Ketidakpastian, terutama terkait dengan produksi, supply, demand, fluktuasi harga, iklim, kondisi lapangan dan lain-lain. Frekuensi, tergantung pada keadaan dan kemampuan produksi. Produk pertanian, perikanan sangat tergantung pada musim. Transaksi pada musim panen atau saat musim ikan melimpah, berbeda dengan transaksi pada pada musim paceklik. Spesifikasi, yang meliputi site specifity, phisycal asset specifity, dan human asset specifity. Asset yang spesifik membatasi kegiatan tertentu yang memiliki transaksi yang terbatas. Zhang (2002) mengidentifikasi faktor-faktor yang mempengaruhi transaksi sebagai berikut: (1). karakteristik benda dan hak atas benda tersebut ( terkait dengan

8 14 informasi benda dan status orang atas benda tersebut). (2). identitas faktor yang terlibat dalam transaksi tersebut, berkenan dengan sifat manusia yang rasional terbatas, yaitu keterbatasan manusia mencari, menerima, menyimpan, mengelola informasi; kekurangan dan ketersediaan informasi. (3). situasi teknis dan sosial penataan pertukaran dan bagaimana pertukaran tersebut dikelola. Apakah pertukaran tersebut hanya karena kekuatan pasar atau ada intervensi kelembagaan yang turut menata kekurangan tersebut. Berdasarkan penjelasan tentang defenisi dan faktor-faktor yang mempengaruhi besaran biaya transaksi, Beckman (2000), memformulasi empat determinan biaya transaksi, selanjutnya dapat dilihat pada Gambar 3. Atribut perilaku dari aktor Rasionalitas Terbatas Opportunisme Struktur tata kelola Lingkungan kelembagaan Pasar, hirarki, hybrid Biaya transaksi * Hak milik, kontrak agreemen Regulasi, birokrasi * Budaya Atribut transaksi Ketidakpastian Spesifikasi asset Frekuensi Gambar 3. Faktor-faktor yang berpengaruh tarhadap biaya transaksi (Yustika, 2000) Besarnya biaya transaksi dipegaruhi pertama oleh atribut aktor/pelaku seperti rasionalitas terbatas dan oportunisme. Aktor yang menguasai banyak informasi akan dapat berpikir lebih rasional dan memiliki banyak kesempatan, sehingga bisa menekan biaya transaksi. Besarnya biaya transaksi juga sangat tergantung pada atribut transaksi seperti spesifits asset, ketidakpastian dan frekuensi. Besaran biaya transaksi dipengaruhi juga oleh struktur transaksi apakah berlangsung mengikuti mekanisme pasar, hirarky, hybrid (campuran keduanya) atau berbasiskan regulasi.

9 15 Pola transaksi ini akan berpengaruh terhadap besaran biaya transaksi yang akan dikeluarkan Analisis Kabijakan Analisis kebijakan adalah sebuah disiplin ilmu sosial terapan yang menggunakan pelbagai metode penelitian dan argumen untuk menghasilkan dan memindahkan informasi yang ada hubungannya dengan kebijakan sehingga dapat dimanfaatkan ditingkat politik dalam rangka memecahkan masalah-masalah kebijakan (Dunn 1998). Menurut Partowidagdo (1999), analisis kebijakan adalah ilmu yang menghasilkan informasi yang relevan dengan kebijakan publik. Produk analisis kebijakan adalah nasehat. Kebijakan yang diambil akan mempunyai biaya dan manfaat sosial tertentu. Kebijakan tersebut dapat relatif menguntungkan suatu kelompok, dan relatif merugikan kelompok lainnya. Terdapat tiga macam peranan analisis kebijakan; 1. Analisis Objektif. Mereka mangatakan keadaan apa adanya dalam analisisnya dan membiarkan analis menyatakan kebenaran. Kepentingan klien adalah nomor dua. 2. Pembela Klien. Mereka jarang memberikan kesimpulan-kesimpulan yang definitif dan justru menggunakan kesamaran tersebut demi kepentingan klien. 3. Pembela Isu. Mereka jarang memberikan kesimpulan-kesimpulan yang definitif dan justru menguatkan kesamaran tersebut dan membuang hal-hal yang tidak menguntungkan jika diperkirakan hasil analisisnya tidak mendukung pembelaan isu tersebut. Disebutkan juga bahwa analisis kebijakan tidak hanya membatasi diri pada pengujiarn-pengujian teori deskriptif umum maupun teori-teori ekonomi karena masalah-masalah kebijakan yang kompleks, dimana teori-teori semacam ini seringkali gagal untuk memberikan informasi yang memungkinkan para

10 16 pengambil kebijakan mengendalikan dan memanipulasi proses-proses kebijakan; tetapi analisis kebijakan juga menghasilkan informasi yang ada hubungannya dengan kebijakan yang dapat dimanfaatkan untuk memecahkan masalah; juga menghasilkan informasii mengenai nilai-nilai dan arah tindakan yang lebih baik. Jadi analisis kebijakan meliputi baik evaluasi maupun anjuran kebijakan (Dunn 1999). Quade dalam Dunn (1998) menyebutkan bahwa analisis kebijakan adalah setiap jenis analisa yang menghasilkan dan menyajikan informasi, sehingga dapat menjadi dasar bagi paraa pengambil kebijakan dalam menguji pendapat mereka. Kata "analisa" digunakan dalam pengertian yang paling umum yang secara tidak langsung menunjukkan penggunaan intuisi dan pertimbangan yang mencakup tidak hanya pengujian kebijakan dalam pemecahan terhadap komponen-komponen tapi juga merencanakan dan mencari sintesa atas alternatif-altematiff baru. Lebih lajut dikatakan bahwa untuk menganalisiss suatu kebijakan, harus dilakukan angkah-langkah yang sesuai dengann prosedur kebijakan. Peran prosedur adalah untuk menghasilkan informasi mengenai masalah kebijakan, masa depan kebijakan, aksi kebijakan, hasil kebijakan dan kinerja kebijakan. Selanjutnya prosedur analisis kebijakan yang berorientasii pada masalah selengkapnya dapat dilihat pada Gambar 4. Kinerja Kebijakan Evaluasi Peramalan Perumusan Masalah Hasil Kabijakan Masalah Kebijakan Masa Depan Kebijakan Perumusan Masalah Pemantauan Aksi Kebijakan Rekomendasi Gambar 4. Analisis kebijakan yang berorientasi pada masalah (Quade dalam Dunn, 2008)

11 17 Menurut Dunn (1999), ada 3 (tiga) pendekatan dalam analisis kebijakan, yaitu : 1). Pendekatan empiris adalah pendekatan yang menjelaskan sebab akibat dari kebijakan publik. Pertanyaan pokoknya adalah mengenai fakta yaitu apakah sesuatu itu ada? 2). Pendekatan evaluasi adalah pendekatan yang terutama berkenaan dengan penentuan harga atau nilai dan beberapa kebijakan. Pertanyaan pokoknya adalah berapa nilai sesuatu? 3). Pendekatan normatif adalah pendekatan yang terutama berkenaan dengan pengusulan arah tindakan yang dapat memecahkan masalah kebijakan. Pertanyaan pokoknya adalah lindakan apa yang narus dilakukan? Sebagai proses penelitian analisis kebijakan menggunakan prosedur analisa urnum yang biasa dipakai untuk memecahkan masalah-masalah kemanusiaan. yaitu Deskripsi, prediksi, evaluasi dan rekomendasi. Dari segi waktu dalam hubungannya dengan tindakan maka prediksi dan rekomendasi, digunakan sebelum tindakan diambil; sedangkan deskripsi dan evaluasi digunakan setelah tindakan terjadi (Dunn 1998) Model Pengelolaan Sumberdaya Perikanan Pengelolaan sumberdaya perikanan umumnya didasarkan pada konsep hasil maksimum yang lestari (Maximum Sustainable Yield) atau juga disebut dengan MSY. Konsep MSY berangkat dari model pertumbuhan biologis yang dikembangkan oleh seorang ahli Biologi bernama Schaefer pada tahun Inti dari konsep ini adalah menjaga keseimbangan biologi dari sumberdaya ikan, agar dapat dimanfaatkan secara maksimum dalam waktu yang panjang. Pendekatan konsep ini berangkat dari dinamika suatu stok ikan yang dipengaruhi oleh 4 (empat) faktor utama, yaitu rekrutmen, pertumbuhan, mortalitas dan hasil tangkapan. Pengelolaan sumberdaya perikanan seperti ini lebih berorientasi pada sumberdaya (resource oriented) yang lebih ditujukan untuk melestarikan sumberdaya dan memperoleh hasil tangkapan maksimum yang dapat dihasilkan dari sumberdaya tersebut. Dengan kata lain, pengelolaan seperti ini belum berorientasi

12 18 pada perikanan secara keseluruhan (fisheries oriented), apalagi berorientasi pada manusia (social oriented). Pengelolaan sumberdaya ikan dengan menggunakan pendekatan Maximum Sustainable Yield telah mendapat tantangan cukup keras, terutama dari para ahli ekonomi yang berpendapat bahwa pencapaian yield yang maksimum pada dasarnya tidak mempunyai arti secara ekonomi. Hal ini berangkat dari adanya masalah diminishing return yang menunjukkan bahwa kenaikan yield akan berlangsung semakin lambat dengan adanya penambahan effort (Lawson, 1984). Pemikiran dengan memasukan unsur ekonomi didalam pengelolaan sumberdaya ikan, telah menghasilkan pendekatan baru yang dikenal dengan Maximum Economic Yield atau lebih popular dengan MEY. Pendekatan ini pada intinya adalah mencari titik yield dan effort yang mampu menghasilkan selisih maksimum antara total revenue dan total cost. Selanjutnya, hasil kompromi dari kedua pendekatan diatas kemudian melahirkan konsep Optimum Sustainable Yield (OSY), sebagaimana dikemukakan oleh Cunningham, Dunn dan Whitmarsh (1985). Secara umum konsep ini dimodifikasi dari konsep MSY, sehingga menjadi relevan baik dilihat dari sisi ekonomi, sosial, lingkungan dan faktor lainnya. Dengan demikian, besaran dari OSY adalah lebih kecil dari MSY dan besaran dari konsep inilah yang kemudian dikenal dengan Total Allowable Catch (TAC). Konsep pendekatan ini mempunyai beberapa kelebihan dibandingkan dengan MSY, diantaranya adalah : 1). Berkurangnya resiko terjadinya deplesi dari stok ikan 2). Jumlah tangkapan per unit effort akan menjadi semakin besar 3). Fluktuasi TAC juga akan menjadi semakin kecil dari waktu ke waktu 2.6. Kebijakan dalam Pengelolaan Sumberdaya Perikanan Pentingnya kebijakan kelautan dalam konteks global merupakan dampak dari perubahan politik dunia sejak tahun 1989 dimana terjadi perubahan cepat dalam bidang transportasi, komunikasi dan interdependensi ekonomi, peningkatan jumlah penduduk, meningkatnya tekanan terhadap sumberdaya alam dan spesies dunia, serta

13 19 berakhirnya perang dingin ( dimana terjadi perlombaan senjata kimia, biologi dan nuklir ), dan pada akhirnya memunculkan suatu kesadaran lingkungan di seluruh masyarakat dunia.( Friedheim, 2000 diacu dalam Kusumastanto, 2003 ). Menurut Kusumastanto (2003) dalam merumuskan kebijakan pengelolaan sumberdaya kelautan termasuk sektor perikanan, perlu didukung oleh suatu kelembagaan yang melibatkan pihak-pihak terkait dalam hal ini pada tingkat lembaga politik, diimplementasikan ke lembaga departemen dan non departemen yang mempunyai keterkaitan langsung dengan pengelolaan sumberdaya kelautan, stakeholder dan masyarakat. Secara lengkap aransemen kelembagaan kelautan dan perikanan dapat dilihat pada Gambar 5. Tingkatan Politis Ocean Policy Eksekutif Presiden Gubernur Bupati Walikota Legislatif DPR DPRD Implementasi / Pengaturan Kelembagaan Lembaga Pemerintah Dept/non dept Menkoekuin Bappenas Dept. ESM Deperindak DKP Pariwisata seni dan Budaya Dephan POLRI Depkeu Depkeh & Ham Ristek Depnakertans Dephub Depdiknas Dinas Daerah TNI-AL Koperasi dan UKM Mabes TNI LIPI LH BPK,BPKP, IRJEN Masyarakat/ Stakeholders Nalayan Petani Ikan Pengusaha Hasil Akhir (Outcome) Alur Kebijakan Pola Interaksi Implikasi Evaluasi Gambar 5. Aransemen Kelembagaan Kelautan (Kusumastanto, 2003)

14 20 Salah satu bidang kelautan yang menyentuh langsung kondisi sosial ekonomi masyarakat adalah sektor perikanan dimana sesuai dengan ketentuan hukum nasional Indonesia seperti Undang- undang (UU) No. 31 Tahun 2004 tentang Perikanan terutama Pasal 6 menjelaskan tujuan pengelolaan perikanan dalam wilayah pengelolaan perikanan Republik Indonesia diantaranya untuk tercapainya manfaat yang optimal dan berkelanjutan, serta terjaminnya kelestarian sumberdaya ikan. Dalam rangka mendukung kebijakan tersebut, maka Menteri menetapkan rencana pengelolaan perikanan, potensi dan alokasi sumberdaya ikan dan wilayah pengelolaan perikanan (WPP); jumlah tangkapan yang diperbolehkan di WWP; jenis, jumlah dan ukuran alat penangkapan ikan; jenis, jumlah, ukuran dan penempatan alat bantu penangkapan ikan; daerah, jalur dan waktu atau musim penangkapan ikan, dan lain-lain (Pasal 7). Keputusan Menteri Kelautan dan Perikanan No. KEP 23/MEN/2001 tentang Produktifitas Kapal Penangkap Ikan, sebenarnya sudah menghadirkan dasar perhitungan kapasitas penangkapan ikan karena didalammya terdapat data estimasi produktifitas kapal dikaitkan dengan ketentuan mengenai perijinan dan pungutan perikann yang diatur oleh pemerintah pusat (kapal-kapal berukuran 30 Gross Tonnage atau lebih). Tingkat produktifitas kapal penangkap ikan dan komposisi hasil tangkap menurut jenis alat penangkap yang dipergunakan dalam perhitungan Pungutan Hasil Perikanan (PHP), selanjutnya dapat dilihat pada Tabel 1. Tabel 1. Produktifitas Kapal Penangkap Ikan. No Jenis Alat tangkap HasilTangkapan Produktifitas (ton/gt/tahun) 1. Pukat Udang Udang 0,40 Ikan Pukat Ikan Ikan 4,00 Udang 0,05 3. Longline ( Rawai tuna ) Ikan 0,60 4. Pancing rawai dasar Ikan 1,00 5. Pukat cincin pelagis kecil Ikan 1,30 6. Pukat cincin 6.1 operasi 1 kapal Ikan 2,00 Pelagis besar 6.2 Operasi secara terpadu Ikan I2,50 7. Huhate Ikan 1,50 8. Sguid jig Cumi-cumi 0,30 9. Bouke ami Ikan dan cumi-cumi 0, Bubu Ikan 0, Long-bag set net Ikan Sumber : Lampiran Kepmen No. 23/MEN/2001.

15 21 Dalam bidang perijinan, kewenangan pemerintah daerah untuk perijinan sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 54 Tahun 2002, diberikan kepada provinsi untuk kapal GT dan daya mesin PK, sedangkan bagi kabupaten/ kota diberikan otoritas untuk melayani ijin atas kapal ukuran < 10 GT. Pengaturan di sektor perikanan terkait juga dengan wacana desentralisasi wewenang pengelolaan sumberdaya perikanan dan kelautan. Undang-undang No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah juga memberikan kewenangan kepada daerah untuk melakukan pengelolaan sumberdaya ikan di perairan pantai sejauh 12 mil laut diukur dari garis pantai ke arah laut teritorial dan perairan kepulauan. Pemerintah juga mengeluarkan regulasi tentang pembatasan ukuran mata jaring sebagai upaya untuk menjamin terpeliharanya kelestarian stok dan mengembalikan kemampuan reproduksi jenis-jenis ikan tertentu. Ketentuan tersebut dapat dilihat dari SK Mentan No. 123/Kpts/Um/3/1975 tentang ukuran mata jaring pukat cincin dengan hasil tangkapannya berupa ikan kembung, layang selar, lemuru dan ikan pelagis sejenisnya yaitu 60 mm dan melarang jenis pukat cincin yang menggunakan ukuran mata jaring lebih kecil dari 2 inci pada bagian sayap dan kurang dari 1 inci pada bagian kantong Sumberdaya Perikanan Sumberdaya perikanan adalah sumberdaya dapat pulih (renewable resources). Artinya sumberdaya yang apabila diambil sebagian, sisa ikan yang teringgal memiliki kemampuan untuk memperbaharui dirinya dengan berkembang biak. Ini berarti bahwa apabila terjadi eksploitasi secara tidak terbatas, (over fishing) terhadap sumberdaya tanpa memperhatikan sruktur umur dan ketersediaan populasi ikan, maka sumberdaya perikanan akan mengalami krisis, yang mengarah pada kepada sumberdaya yag tidak dapat dipulihkan (nonrenewable). Karena itu pemanfaatan sumberdaya perikanan harus dilakukan secara hati-hati agar aliran manfaatnya dapat terus ada setiap tahun. Nikijuluw (2002) mendefenisikan sumberdaya perikanan sebagai sumberdaya ikan dari beberapa jenis atau kelompok jenis, seperti ikan-ikan pelagis yang hidup di

16 22 kolom atau permukaan air. Selanjutnya FAO dan Bakosurtanal (2001) dalam Priyatna (2003) mendefenisikan sumberdaya perikanan adalah: sumberdaya yang didalamnya mengandung (1) ikan pelagis besar: tuna dan cakalang,(2) ikan pelagis kecil: ikan Karangid dan Klupeid (lemuru, sira), ikan demersal: ikan Sebelah, Bawal Putih dan Pepetek, (4) ikan Karang: Kerapu, Kakap merah dan Baronang, (5) Induk dan Benih benih alami untuk usaha sea farming : Udang, Teripang dan Kerang Mutiara, (6) ikan hias: Kuda Laut, Clown Fish, (7) Udang dan Crustacea:Udang Rebon, Kepiting dan Rajungan, (8) Kerang-kerangan, (9) Rumput Laut,(10) Cepalophoda: Cumi-cumi, Sotong dan Gurita. Dalam kaitannya dengan sumberdaya perikanan sebagai suatu sistem, Adrianto (2005), mengatakan bahwa perikanan memiliki peranan peranan penting dalam penyediaan bahan pangan, kesempatan kerja, rekreasi, perdagangan dan kesejahteraan ekonomi, tidak saja bagi masyarakat di lingkungan sekitar sumberdaya, tapi juga meliputi suatu kawasan atau komunitas tertentu. Karena itu sumberdaya perikanan membutuhkan pengelolaan yang berorientasi pada kepentingan jangka panjang (sustainable), tidak hanya bagi generasi saat ini, tapi juga bagi generasi masa depan. Lebih lanjut, Adrianto (2005), mengemukakan bahwa dalam konteks ini, pengelolaan yang bertanggung jawab (responsible management) menjadi salah satu kunci untuk menjawab tantangan pembangunan perikanan berkelanjutan (sustainable fisheries development) Perikanan Sebagai Sebuah Sistem Perikanan merupakan suatu sektor yang selama ini dibicarakan terpisah sebagai suatu sistem sumberdaya yang dapat dieksploitasi tanpa melihat adanya keterkaitan yang erat hubungannya dengan suatu system alam dan manusia. Menurut Hanna dalam Adrianto (2005). Hubungan langsung langsung (direct interlingkages) antar faktor penyusunnya yaitu ekosistem, ekonomi, dan komunitas serta kelembagaan yang mempunyai kaitan dengan sektor perikanan. Keempat dimensi dengan segenap dinamikanya tidak dapat dipisahkan dalam semua pembicaraan tentang perikanan dan kelautan.

17 23 Charles (2001) menjelaskan pentingnya pendekatan sistem bagi pengelolaan sumberdaya ikan. Hall dan Day (1977) menganggap bahwa setiap peristiwa, apakah struktural dan fungsional, paling sedikit mempunyai dua komponen yang dapat dipisah dan mempunyai hubungan antara komponen tersebut, dapat dianggap sebagai sebuah sistem. Dalam konteks ini, perikanan oleh alam adalah sebuah sistem karena benyak faktor dan fenomena yang terkait secara bersama-sama dan saling menggantung (inter-dependencies) dapat dilihat pada Gambar 6. EKOSISTEM ALAM MANAGEMENT SYSTEM Fish Population FFF Policy Manag ement Human System Develop ment Research Aquatic envoronmet Harvest External forces (e.g.climate change Commo nity Post Harvest External (e.g.governmet Downzing) External forces (e.g. Macroeconomic Polyce) Gambar 6. Perikanan Sebagai Sebuah Sistem (Charles 2001) Charles(2001) dalam konteks perikanan sebagai sebuah sistem, menegaskan bahwa sistem perikanan merupakan satu kesatuan dari 3 komponen utama yaitu (1). sistem alam (natural system) yang mencakup ekosistem, ikan dan lingkungan biofisik, (2) sistem manusia (human system) terdiri dari unsur nelayan atau petani ikan, pelaku pasar dan konsumen, rumah tangga perikanan dan komunitas pesisir serta lingkungan sosial ekonomi dan budaya yang tekait dengan sistem ini, dan (3)

18 24 sistem pengelolaan perikanan (fishery management system) yang mencakup unsurunsur perencanaan perikanan, pembangunan perikanan, rejim pengelolaan perikanan, dan riset perikanan. Dalam konteks ini, dapat dilihat bahwa sistem perikanan adalah sistem yang kompleks. Dengan menggunakan prespektif informal, sistem dikatakan kompleks apabila struktur dan fungsi dari sistem tersebut tidak diketahui dengan baik sebagaimana terjadi untuk sistem perikanan. Selain itu, defenisi kompleks adalah apabila sistem tersebut memiliki sejumlah unsur yang terkait satu sama lain secara dinamik maupun statis. Semakin banyak jumlah unsur dalam sebuah sistem maka semakin kompleks sistem tersebut ( Charles 2001) 2.9. Definisi Karakteristik Nelayan Menurut UU No 31 Tahun 2004 tentang Perikanan, nelayan didefenisikan sebagai orang yang mata pencahariannya sebagai penangkap ikan. Dengan demikian, secara sempit nelayan memiliki ketergantungan yang cukup tinggi dengan potensi dan kondisi sumberdaya ikan. DKP (2005) mengklasifikasikan nelayan berdasarkan curahan waktu yang digunakan untuk melakukan pekerjaan operasi penangkapan atau pemeliharaan ikan atau biota laut lainnya, yaitu: 1. Nelayan penuh adalah orang yang seluruh waktu kerjanya digunakan untuk melakukan pekerjaan operasi penangkapan ikan atau biota laut lainnya, 2. Nelayan sambilan utama adalah orang yang sebagian besar waktu kerjanya digunakan untuk melakukan pekerjaan operasi penangkapan ikan dan biota laut lainnya, 3. Nelayan sambilan tambahan adalah orang yang sebagian kecil waktu kerjanya digunakan untuk melakukan pekerjaan penangkapan ikan atau biota laut lainnya. Berdasarkan karakteristik adisional social-ekonomi seperti kapasitas jenis usaha, orientasi ekonomi, tingkat teknologi (alat tangkap dan armada) dan hubungan produksi, Satria (2002) menggolongkan nelayan menjadi 4 kategori menurut jenis usaha yaitu seperti terlihat pada Tabel 2.

19 25 Tebel 2. Penggolongan nelayan berdasarkan karakteristik sosial-ekonomi. Jenis Usaha Orientasi Ekonomi dan Pasar Usaha Tradisional Sub sistem rumah tangga UsahaPostTradisional Sub sistem, rumah tangga Usaha Komersial Surplus,Pasar domestik, ekspor Tingkat Teknologi Rendah Rendah Menengah Hubungan Produksi Tidak hirarkis, status terdiri dari pemilik dan anak buah kapal (ABK) yang homogrn Tidak hirarkis, status terdiri dari pemilik dan anak buah kapal (ABK) yang homogen Tidak hirarkis, status terdiri dari pemilik dan anak buah kapal (ABK) yang homogrn Usaha Industri Surplus, Ekspor Tinggi Tidak hirarkis, status terdiri dari pemilik dan anak buah kapal (ABK) yang homogen Sumber : Satria (2002) Menurut Panayatou (1985 a) nelayan ke dalam empat kelompok utama, yaitu susbsistence, indigenous, commercial dan recreation. Sementara itu nelayan komersial dikelompokkan menjadi dua kelompok, yaitu nelayan arsitanal dan nelayan industry. Secara lengakap pengelompokan nelayan tersebut dapat dilihat pada Gambar 7. Nelayan Subsistenc Indigenous Commercial Recreation Small- scale (Artisanal) Large- Scale Gambar 7. Pengelompokan Nelayan (Panayotou 1985a) Selanjutnya Berkes (1998), lebih memperjelas pengertian nelayan artisanal dengan mengemukakan sejumlah karakteristik yang lebih lengkap mengenai nelayan

20 26 artisanal dibandingkan dengan nelayan industri. Secara jelas karakteristik nelayan tersebut dapat dilihat pada Tabel 3. Tabel 3. Kategori dan dimensi perikanan berdasarkan karakteristiknya. Karakteristik hubungan perikanan Unit penangkapan Stabil, dengan pembagian kerja dan peluang karir Kategori Skala Besar Skala Kecil Subsisten Stabil, kecil, Sendiri atau keluarga spesialisasi pembagian atau komunitas kerja kelompok Kepemilikan Bukan pelaku Bisa dimiliki oleh pelaku senior atau pelaku gabungan Komitmen waktu Biasanya penuh waktu Penuh atau paruh waktu Kapal Bertenaga mesin, Kecil, motor dalam banyak peralatan atau motor tempel Tipe Peralatan Mesin, dirakit oleh Sebagian atau semua pelaku material mesin dirakit Pemiliknya si pelaku Paruh waktu Kecil biasanya tidak bermotor Material buatan sendiri, dirakit oleh pelaku oleh pelaku Alat tangkap Elektronik, otomatis Mekank dan manual Sebagian besar tidak mekanik Investasi Tinggi, proporsi lebih besar daripada pelaku Menengah ke rendah, seluruhnya oleh pelaku Rendah Hasil tangkapan Besar Sedang ke rendah Rendah ke sangat rendah Hasil tangkapan Besar Sedang ke rendah Rendah ke sangat rendah Sebagian dikonsumsi Penjualan hasil tangkapan Pasat yang terorganisir Penjualan likal, konsumsi signifikan oleh operator oleh pelaku, keluarga dan sahabat, ditukar dengan barter, kadang-kadang dijual Pengolahan hasil tangkapan Tingkat pendapatan pelaku Integrasi ekonomi Masa kerja Lebih banyak untuk tepung ikan dan bukan konsumsi manusia Penegeringan, pengasapan, penggaraman, sebagian besar untuk konsumsi manusia Sedikit atau tidak, semua untuk konsumsi manusia Tinggi Sedang Minim ( rendah) Formal, integrasi penuh Penuh waktu atau musiman Integrasi parsial Sering multi pekerjaan Informal, tidak terintegrasi Multi pekerjaan

21 27 Lanjutan Luas Pemasaran Kapasitas manajemen dari otoritas perikanan Unit Manajemen Pengumpulan data perikanan Sumber : Berkes (1998). Produk ditemukan di seluruh dunia Layak, dengan banyak ilmuwan dan manejer Satu atau beberapa unit besar Tidak terlalu sulit, ada kapasitas kekuasaan Nasional dan Lokal Lokal dan Hanya tingkat daerah Minimal unutk Sering tidak dikelola moderat, sedikit kecuali oleh penguna ilmuwan atau manejer sumberdaya Biasanya banyak unit Sangat banyak unit kecil Sulit dalam kaitan perikanan dan figure otoritas kecil Sering tidak ada data, pengumpulan sulit dilakukan