BAB IX PENUTUP IX.1. Kesimpulan

Transkripsi

1 BAB IX PENUTUP IX.1. Kesimpulan Studi ini mengkaji dinamika terbentuknya pemerintahan divided atau unified yang dikaitkan dengan pembuatan kebijakan APBD pada satu periode pemerintahan. Argumen yang dikembangkan adalah bahwa terbentuknya pemerintahan divided atau unified tidak berlangsung secara permanen, sebagaimana terjadi pada pemerintahan Amerika Serikat, melainkan dinamis dan bersifat situasional. Transaksi fee merupakan determinan faktor yang menyebabkan dinamika terbentuknya pemerintahan divided atau unified. Studi-studi sebelumnya melihat terbentuknya pemerintahan divided atau unified menggunakan definisi arithmetical. Mengacu pada definisi ini, terbentuknya pemerintahan divided atau unified didasarkan penguasaan atau kontrol partai terhadap kedua cabang pemerintahan. Definisi ini memiliki implikasi bahwa perilaku pemilih dalam Pemilu menjadi faktor utama yang sangat menentukan terbentuknya pemerintahan divided atau unified. Dengan demikian, jika yang terbentuk adalah pemerintahan divided atau unified, maka bentuk pemerintahan itu akan berlangsung pada satu periode pemerintahan. Itu berarti terbentuknya pemerintahan divided atau unified berlangsung secara permanen. Selain itu, pemerintahan divided atau unified pun pada akhirnya dianggap sebagai faktor yang mempengaruhi setiap pembuatan kebijakan publik. Beberapa studi pun kemudian dilakukan di luar sistem pemerintahan presidensial Amerika Serikat untuk menunjukkan bahwa terbentuknya pemerintahan divided atau unified berbeda. Studi yang menggunakan definisi interpretasi perilaku memperlihatkan bahwa terbentuknya pemerintahan divided atau unified bukan karena kontrol partai terhadap kedua cabang pemerintahan, melainkan oleh situasi tertentu. Pada sistem pemerintahan semi presidensial, sebagaimana terjadi di Polandia, terbentuknya pemerintahan divided atau unified disebabkan oleh bentuk dukungan yang diberikan legislatif terhadap usul kebijakan yang disampaikan oleh presiden dan perdana menteri. Sementara itu, pada sistem

2 168 parlementer, sebagaimana terjadi Jerman, terbentuknya pemerintahan divided atau unified disebabkan oleh konflik antara Bundesrat dan Bundestag. Pemerintahan divided dipicu oleh oposisi mayoritas yang menguasai Bundesrat. Posisi mayoritas ini kemudian digunakan untuk mem-veto legislasi federal. Itu berarti veto Bundesrat menjadi penyebab terbentuknya pemerintahan divided atau unified. Fenomena terbentuknya pemerintahan divided atau unified sebagaimana terjadi pada sistem semi presidensial dan parlementer, terjadi pula pada sistem presidensial dengan pola multipartai sebagaimana di Indonesia, khususnya di pemerintahan daerah. Terbentuknya pemerintahan divided atau unified di daerah bukan disebabkan oleh kontrol partai terhadap kedua cabang pemerintahan, melainkan oleh faktor tertentu, yaitu faktor transaksi fee. Dengan mengangkat kasus pembuatan kebijakan APBD pada satu periode pemerintahan, faktor ini dapat digunakan untuk menelusuri terjadinya dinamika terbentuknya pemerintahan divided atau unified. Determinan faktor transaksi fee pada terbentuknya pemerintahan divided atau unified di setiap pembahasan RAPBD tidak terlepas dari perubahan kebijakan. Pasca kebijakan desentraliasi terjadi perubahan konstelasi politik, khususnya di daerah. DPRD sebagai lembaga legislasi, memiliki kekuasaan yang lebih besar daripada masa sebelumnya. Bertambahnya kekuasaan partai ini tentunya mempertinggi posisi tawar mereka. Koalisi lintas partai atau fraksi menjadi keniscayaan, sebab kursi DPRD dikuasai dan dibagi oleh banyak partai. Tidak ada satu partai yang menguasai mayoritas kursi DPRD. Perubahan berikutnya tentang pemerintahan daerah adalah diterapkannya pemilihan kepala daerah secara langsung sejak tahun Perubahan sistem ini menjadikan bahwa kepala dan wakil kepala daerah yang terpilih pada umumnya tidak didukung oleh partai yang menguasai mayoritas kursi di DPRD. Sebaliknya, mayoritas kursi di DPRD tidak pula dikuasai oleh satu partai. Dengan demikian, menggunakan definisi arithmetical, pemerintahan yang terbentuk pasca kebijakan desentraliasi dan perubahan sistem pemilihan kepala daerah, adalah pemerintahan divided. Fenomena yang sama terjadi

3 169 di pemerintahan kota Pematangsiantar periode Pada periode pemerintahan ini, pemerintahan yang terbentuk adalah pemerintahan divided. Walikota dan wakil walikota yang terpilih hanya di dukung oleh 5 kursi atau 16,67% dari 30 kursi DPRD. DPRD yang dibentuk pada tahun 2004 menunjukkan bahwa 30 kursi DPRD terdistribusi hampir merata di 11 partai politik. PDIP menguasai 6 kursi, PD 5 kursi, Partai Golkar, PDS, dan PAN masing-masing 3 kursi, PKPI, PPIB, PP, PKS masingmasing 2 kursi, dan Partai Patriot, PBSD masing-masing menguasai 1 kursi. Situasi ini membuat partai-partai melakukan koalisi kedalam fraksi. Sayangnya, dalam proses pembentukan fraksi-fraksi ini, pragmatisme partai lebih menonjol daripada ideologi partai. Hal ini dapat dilihat di fraksi PDIP Kebangsaan yang merupakan gabungan PDIP, Partai Golkar, PDS, PAN, dan PPP yang berjumlah 17 kursi. Selain itu, fraksi PDIP Kebangsaan juga melakukan koalisi dengan fraksi Barisan Nasional yang beranggotakan 5 kursi. Dengan demikian, kedua fraksi ini telah menguasai mayoritas kursi DPRD. Ini pulalah yang dijadikan sebagai alat bargaining antara DPRD dengan pemerintah kota. DPRD periode ini juga menunjukkan bahwa dari 30 orang anggota yang ada, relatif hanya 5 anggota yang menonjol dalam mengendalikan badan ini. Kelima anggota dimaksud adalah mereka yang terpilih untuk kedua kalinya. Kelimanya berasal dari PDIP 3 orang, Partai Golkar 1 orang dan PKPI 1 orang. Dari kelima anggota dewan itu, 3 anggota dewan merupakan aktor kebijakan yang sangat dominan dalam mempengaruhi setiap keputusan DPRD. Ketiga orang ini sering disebut sebagai 3M. Ketiga orang ini sangat berperan dalam mendudukkan anggota yang ada dalam fraksinya di posisi-posisi strategis, seperti ketua dewan, ketua fraksi, ketua komisi, dan panitia anggaran. Pengalaman tentunya menjadikan mengapa ketiga anggota dewan ini mendominasi DPRD. Dengan posisi dan kekuasaannya yang besar itu, 3M merupakan elit aktor legislatif. Disisi lain, walikota dan wakil walikota yang terpilih dalam Pilkada langsung, sebagaimana disebut sebelumnya, hanya didukung oleh 5 kursi atau 16,67 % dari 30 kursi DPRD yang berasal dari PD. Jika pun kemudian didukung oleh anggota dewan yang tergabung dalam fraksi Demokrat, yakni PD 5 kursi, PKS 2

4 170 kursi dan Partai Patriot 1 kursi, dukungan hanya sekitar 8 kursi atau 26,67 %. Bahkan ketika pada tahun 2005 walikota memimpin DPC PD dan wakil walikota memimpin DPD PAN kota Pematangsiantar, jumlah dukungan hanya sekitar 11kursi atau 36,67 %. Jumlah ini tentunya masih sulit untuk meloloskan RAPBD yang diusulkan setiap tahunnya. Dengan kata lain, untuk mendapatkan dukungan mayoritas DPRD dibutuhkan cara-cara yang lain. Paling tidak dua cara yang dilakukan oleh walikota dalam menambah dukungan, yaitu dengan menjalin hubungan yang baik dengan ketua DPRD dan menjalin atau mempengaruhi anggota DPRD secara individual di luar 3M agar mendukungnya. Sayangnya, ketua DPRD bukanlah orang yang dapat mengambil keputusan secara mutlak. Setiap keputusan yang akan ditetapkan ketua DPRD harus meminta pendapat dan pertimbangan 3M. Situasi yang demikian ini membuat walikota tidak nyaman, karena ketua DPRD dianggap tidak dapat mengambil keputusan dan terlalu tunduk kepada 3M. Akhinya, walikota pun terpaksa untuk membangun hubungan dengan 3M melalui sekretaris daerah. Hubungan yang dibina oleh walikota dengan anggota DPRD secara individual ini setidaknya menghasilkan dukungan sebanyak 14 orang atau 46,67%. Perilaku anggota dewan yang secara individual mendukung walikota dilakukan bukanlah didasarkan karena substansi yang dibahas, misalnya karena hal-hal yang berkaitan dengan kepentingan publik, melainkan oleh karena terpenuhinya berbagai kepentingan mereka. Dukungan seperti ini sangat rapuh. Bergesernya dukungan anggota dewan pada Rapat Paripurna yang membahas usul penonaktifan walikota dan wakil walikota tanggal 5 September 2008, membuktikan hal tersebut. Situasi pemerintahan divided di awal terbentuknya pemerintahan periode ini, tentunya berimplikasi pada pembuatan kebijakan APBD. Pertanyaan mendasarnya adalah apakah pemerintahan divided yang terbentuk di awal terpilihnya walikota dan wakil walikota tahun 2005 akan tetap divided pada satu periode pemerintahan? Dengan menggunakan definisi interpretasi perilaku, ternyata dalam proses pembuatan kebijakan APBD pada satu periode pemerintahan dapat terbentuk pemerintahan divided atau unified. Dengan kata lain ada dinamika

5 171 terbentuknya pemerintahan divided atau unified, terutama di satu periode pemerintahan. Dengan menggunakan definisi interpretasi perilaku sesungguhnya terbentuknya pemerintahan divided atau unified itu dapat ditelusuri pada setiap fase pembahasan RAPBD. Dengan demikian, pada satu rentang proses pembuatan kebijakan APBD dapat dilihat dinamika terbentuknya pemerintahan divided atau unified. Sayangnya, dalam satu rentang proses pembahasan RAPBD yang terjadi adanya kesamaan pemerintahan yang terbentuk sejak fase awal hingga fase akhir. Jika di fase awal yang terbentuk adalah pemerintahan unified, maka hingga fase akhir yang terbentuk adalah pemerintahan unified. Demikian sebaliknya, jika di fase awal yang terbentuk pemerintahan divided, maka di fase akhir juga demikian. Situasi itu menunjukkan bahwa ada determinan faktor yang menjadi penyebabnya. Determinan faktor itu, sebagaimana disinggung di awal, adalah faktor transaksi fee. Ketika dalam pembahasan RAPBD satu tahun tertentu terjadi kesepakatan fee antara elit aktor legislatif dan walikota, maka pemerintahan yang terbentuk adalah pemerintahan unified. Sebaliknya, ketika dalam pembahasan RAPBD satu tahun tertentu transaksi fee antara elit aktor legislatif dan walikota gagal, maka pemerintahan yang terbentuk adalah pemerintahan divided. Pada RAPBD tahun 2006, 2007 dan 2008, di setiap fase pembahasan terbentuk pemerintahan unified. Meskipun ada persoalan di substansi RAPBD (policy content), itu tidak menjadi pertimbangan anggota DPRD. Koreksi tajam yang disampaikan beberapa anggota dewan pun pada akhirnya bermuara pada persetujuan. Beberapa persoalan itu seperti usulan atau penyampaian RAPBD pemerintah kota yang disampaikan pada bulan Maret dan April pada tahun anggaran berjalan, yang seharusnya bulan Nopember tahun sebelumnya. Demikian pula halnya dengan substansi RAPBD (policy content). Pada tahun anggaran 2006 misalnya, bahwa yang menjadi prioritas adalah sektor kesehatan, tetapi porsi anggaran untuk sektor ini hanya sekitar 10,47 %. Kemudian untuk tahun anggaran 2007 ada perbedaan yang sangat mencolok antara anggaran bagian sosial di sektetariat daerah yang berjumlah Rp 11 Milyar dengan anggaran dinas sosial yang hanya sebesar Rp 400 juta. Hal ini tidak dipersoalkan oleh DPRD, karena anggaran

6 172 bantuan sosial yang ada di bagian sosial itu telah disepakati merupakan bagian dari kesepakatan-kesepakatan yang dilakukan sebelumnya. Artinya, sejumlah dana di bagian sosial itu, selain diperuntukkan bagi organisasi masyarakat, juga diperuntukkan bagi kepentingan walikota dan anggota DPRD secara individual. Anggota DPRD mendapatkan dana dari bagian sosial itu melalui pengajuan berbagai proposal. Bahkan anggota DPRD seperti 3M, dapat memperoleh dana dari bantuan soaial untuk APBD induk dan APBD Perubahan. Sikap yang agak berbeda ditunjukkan pada pembahasan RAPBD TA 2008, meskipun hasil akhirnya sama. DPRD menunda waktu persetujuan, bukan karena adanya masalah terkait substansi RAPBD. Secara substansial, RAPBD TA 2008 ini pun sebenarnya bermasalah dari sisi pagu anggaran. Misalnya belanja rumah tangga walikota dan wakil walikota sebesar Rp ,- dan biaya di bagian sosial untuk bingkisan hari besar keagamaan sebesar Rp 4 milyar. DPRD menunda persetujuan RAPBD 2008 karena walikota tidak memenuhi kepentingan DPRD, khususnya ketua DPRD dan 3M. Persetujuan yang diberikan DPRD terhadap RAPBD, meskipun beberapa substansinya bermasalah, karena memang sebelumnya sudah ada kesepakatan fee antara walikota dan elit aktor legislatif. Kesepakatan itu bahkan sudah dilakukan pada saat pembahasan PPAS antara TAPD dengan Panggar DPRD. Apalagi di Panggar DPRD ini 3M juga menjadi anggotanya. Melalui kewenangan yang mereka miliki, 3M sangat berperan dalam menentukan dan melakukan kesepakatankesepakatan dengan TAPD. Ketiganya juga dapat melakukan berbagai tekanan kepada walikota manakala besaran fee tidak dipenuhi. Bahkan, sebagaimana terjadi pada penggungkapan kasus APBD TA 2007, uang muka fee itu sudah disampaikan sebelum pembahasan RAPBD TA Berbeda dengan ketiga tahun anggaran tersebut, pada RAPBD TA 2009, sejak fase awal pembahasan RAPBD sudah terbentuk pemerintahan divided yang kemudian berimplikasi di fase akhir. Penyebabnya adalah kesepakatan fee yang tidak berjalan. Besaran fee yang dimintakan oleh DPRD terlalu besar, sehingga walikota tidak mampu untuk memenuhinya. Akibatnya, 3M tidak memberikan dukungan agar RAPBD TA 2009 segera dibahas. Argumen mereka karena walikota

7 173 belum menyampaiakan laporan hasil audit BPK. Meskipun permintaan hasil audit BPK itu dianggap sebagai alasan saja, pada kenyataannya, hingga batas akhir penetapan, RAPBD TA 2009 tidak dibahas DPRD. Akibatnya, walikota mengeluarkan Peraturan Walikota tentang APBD TA Keluarnya Peraturan Walikota ini menandakan bahwa pada pembuatan kebijakan APBD TA 2009 yang terbentuk adalah pemerintahan divided. Fakta-fakta di atas, selain memperkuat bukti bahwa determinan faktor penyebab terbentuknya pemerintahan divided atau unified adalah transaksi fee, menunjukkan pula bahwa faktor substansi RAPBD (policy content) bukan merupakan penyebab utamanya. Demikian halnya dengan disiplin partai dan perbedaan etnik atau agama. Disiplin partai tidak berjalan secara maksimal. Terjadinya pergeseran dukungan anggota DPRD terhadap walikota dan terpecahnya dukungan anggota dewan dari partai yang sama, memperkuat argumen ini. Sampai awal tahun 2008, dukungan anggota dewan kepada walikota berjumlah 14 orang, tetapi berubah menjadi hanya 10 orang sejak Rapat Paripurna tanggal 5 September Sementara itu, faktor etnik atau agama tidak dijadikan anggota DPRD, khususnya 3M dalam mendukung atau menolak RAPBD. Secara etnik ketiganya berasal dari dua sub etnik, Maruli dan Mangatas berasal dari etnik Batak Tapanuli Utara dan beragama Kristen, sedangkan Mukhtar berasal dari etnik Batak Karo dan beragama Islam. Hal ini pun tidak dapat dikatakan sebagai Blok Batak sebagaimana Blok Simalungun yang terjadi di DPRD-GR kabupaten Simalungun tahun Meskipun etnik Batak Tapanuli Utara mendominasi DPRD dan walikota juga berasal dari etnik yang sama, kesamaan etnik ini tidak dijadikan basis dalam setiap pembahasan RAPBD. Dengan demikian, berbagai peristiwa di atas menegaskan bahwa dalam satu periode pemerintahan dapat terbentuk pemerintahan divided atau unified secara bergantian. Pada kasus pembuatan kebijakan APBD selama satu periode pemerintahan , dinamika pemerintahan yang terbentuk adalah pemerintahan unified -pemerintahan unified - pemerintahan unified - pemerintahan divided. Kemudian, apabila kita ingin melihat dinamikanya dengan menyertakan pemerintahan divided yang terbentuk di awal pemerintahan tahun 2005, maka

8 174 dinamika pemerintahan itu adalah pemerintahan divided - pemerintahan unified - pemerintahan unified - pemerintahan unified - pemerintahan divided. Kemudian, perbedaan lain studi ini terkait hubungan antara terbentuknya pemerintahan divided atau unified dengan pembuatan kebijakan APBD adalah bahwa studi-studi terdahulu menyatakan pemerintahan divided atau unified tidak memiliki perbedaan signifikan dalam proses pembuatan dan produk kebijakan. Studi dari perspektif interpretasi perilaku ini menemukan bahwa pernyataan itu tidak selamanya benar. Pada kasus tertentu, situasi pemerintahan divided atau unified memiliki pengaruh yang signifikan terhadap pembuatan ataupun produk kebijakan. Pada situasi pemerintahan divided, pembuatan kebijakan menjadi terganggu, yang pada akhirnya mempengaruhi produk kebijakan. Tidak satupun produk kebijakan yang dihasilkan ketika terbentuk pemerintahan divided. Hal ini terjadi, karena situasi pemerintahan divided pada pembuatan kebijakan APBD TA 2009 diikuti oleh konflik yang berkepanjangan antara walikota dan DPRD. Praktis sejak terbentuknya pemerintahan divided tahun 2009 hingga tahun 2010, tidak satupun produk kebijakan yang dihasilkan oleh walikota dan DPRD. Berbeda dengan situasi pemerintahan divided, pada situasi pemerintahan unified, berbagai produk kebijakan di luar APBD dapat ditetapkan oleh walikota dan DPRD selama periode tersebut. Pasca pembuatan kebijakan APBD TA , setidaknya terdapat 45 kebijakan berupa peraturan daerah yang dihasilkan. Hanya saja hampir seluruh peraturan daerah yang dihasilkan itu lebih mengarah kepada kepentingan birokrasi dan politisi. Namun demikian, patut pula dipahami bahwa oleh karena terbentuknya pemerintahan unified disebabkan faktor transaksi fee, maka dari sisi akuntabilitas, situasi pemerintahan ini menjadi kurang baik. Studi ini juga menemukan pula bahwa Walikota, ketua DPRD dan 3M merupakan aktor kebijakan dalam menjalankan peran sebagai veto players. Hanya saja, veto players yang paling dominan adalah 3M. Mereka ini merupakan elit aktor legislatif. Walikota dan ketua DPRD tidak dapat membuat kesepakatan tanpa mendapatkan pertimbangan dari 3M. Berapa besaran fee, apakah RAPBD dibahas atau tidak, dan bagaimana hasil akhir dari setiap RAPBD yang sedang dibahas, sangat ditentukan elit aktor legislatif ini. Peran ketiganya dalam mendisain dan

9 175 menentukan anggota dewan untuk duduk menjadi pimpinan, ketua-ketua komisi, dan di kepanitiaan, memberikan peluang bagi 3M dalam menguasai arena DPRD. Kekuatan mereka ini digunakan untuk mempertinggi posisi tawar dengan walikota. Terjadinya transaksi fee menunjukkan bahwa berbagai kepentingan menjadi sangat dominan dalam setiap pembahasan RAPBD. Kepentingan individual anggota DPRD merupakan hal yang utama mengapa perubahan sikap anggota DPRD, terutama elit aktor legislatif. Pada akhirnya, dominannya peran elit aktor legislatif ini dalam proses pembuatan kebijakan APBD yang berakibat pada terbentuknya pemerintahan divided atau unified, membuktikan pula bahwa dimensi informal institutional lebih berperan daripada formal institutional. Fakta di atas sekaligus menunjukkan bahwa kebijakan publik identik dengan persepsi elit politik sejalan dengan apa yang ditekankan dalam teori elit. Terjadinya kesepakatan atau tidak adanya kesepakatan, dibangun diantara para elit aktor kebijakan sesuai dengan preferensi dan kepentingan mereka. Konflik yang terjadi diantara para elit bukanlah karena masing-masing elit memperjuangkan kepentingan publik. Publik yang menjadi kelompok sasaran sama sekali tidak memiliki akses dalam mempengaruhi keputusan-keputusan para elit aktor kebijakan. Temuan ini juga sekaligus sejalan dengan apa yang menjadi inti teori veto players, bahwa setiap pembuatan kebijakan merupakan hasil dari konstelasi veto players, yakni aktor individu dan kolektif, apakah mereka setuju atau tidak. Manakala kepentingan veto players terpenuhi mereka akan memberikan persetujuan, dan sebaliknya yang terjadi apabila kepentingan ditolak walikota. Itu berarti, sesungguhnya pembuatan kebijakan APBD merupakan hasil dari relasi, kompromi, diskusi, dan bargaining elit aktor kebijakan atau veto players yang terlibat di dalamnya. Berdasarkan uraian di atas, maka tesis pada studi ini adalah, dinamika terbentuknya pemerintahan divided atau unified dalam proses pembuatan kebijakan APBD pada satu periode pemerintahan disebabkan oleh faktor transaksi fee. IX.2. Kontribusi Akademik, Implikasi Teoritis dan Praktis Menawarkan sesuatu yang baru (invention), merupakan kontribusi akademik yang bersifat umum dari satu penelitian, apalagi penelitian disertasi. Pada level

10 176 tertentu penelitian ini tidak menawarkan sesuatu yang baru. Dikatakan demikian, karena terbentuknya pemerintahan divided atau unified yang dinamis dan bersifat situasional itu sebelumnya sudah diteliti, misalnya seperti dilakukan di Polandia yang menggunakan sistem presidensial. Terbentuknya pemerintahan divided atau unified sangat tergantung pada kemampuan presiden dan perdana menteri untuk melakukan perkawinan (cohabitation) demi mendapat dukungan dari mayoritas anggota legislatif. Selain itu, adanya pemisahan kekuasaan antara presiden dan perdana menteri juga memberikan kontribusi bagi terbentuknya kedua bentuk pemerintahan itu. Sementara pada sistem politik parlementer, penelitian telah dilakukan di Jerman, yang menunjukkan bahwa terbentuknya pemerintahan divided ketika Bundesrat menggunakan hak veto terhadap legislasi federal. Kontribusi utama penelitian ini yang membedakan dengan penelitian sebelumnya adalah bahwa penelitian tentang terbentuknya pemerintahan divided atau unified dengan mengelaborasi definisi interpretasi perilaku yang dikaitkan dengan pembuatan kebijakan APBD belum pernah dilakukan. Studi-studi terdahulu menggunakan definisi arithmetical yang menekankan bahwa terbentuknya pemerintahan divided atau unified lebih disebabkan oleh faktor institusional, seperti sistem pemerintahan, sistem kepartaian, sistem pemilihan, dan adanya kebebasan pemilih saat Pemilu. Perilaku politik pemilih pada saat pemilihan presiden dan anggota legislatif dianggap sebagai penentu terbentuknya kedua pemerintahan divided atau unified. Bertitik tolak dari pemikiran ini, studi terdahulu menempatkan pemerintahan divided atau unified sebagai faktor yang mempengaruhi atau faktor penjelas terhadap proses pembuatan kebijakan. Selain itu, terbentuknya pemerintahan divided atau unified dianggap sebagai sesuatu yang permanen. Studi yang mengelaborasi definisi interpretasi perilaku ini menemukan bahwa pada proses pembuatan kebijakan APBD ternyata dapat terbentuk pemerintahan divided atau unified dalam satu periode pemerintahan. Terbentuknya pemerintahan divided atau unified ini disebabkan oleh transaksi fee. Studi ini menemukan bahwa transaksi fee merupakan determinan faktor yang menyebabkan terbentuknya pemerintahan divided atau unified. Dengan demikian, maka temuan studi ini menunjukkan bahwa pembuatan kebijakan APBD dapat digunakan sebagai

11 177 faktor penjelas bagi terbentuknya pemerintahan divided atau unified. Temuan ini sekaligus pula mengungkapkan bahwa terbentuknya pemerintahan divided atau unified tidak bersifat permanen, melainkan dinamis dan bersifat situasional. Hal inilah yang membedakan penelitian ini dengan penelitian sebelumnya dan sekaligus merupakan kebaruan dalam penelitian ini (invention). Penelitian ini juga sekaligus mengembangkan definisi interpretasi perilaku. Berdasarkan uraian di atas, maka implikasi teoritis penelitian ini adalah pada pengembangan studi Kebijakan Publik, khususnya proses pembuatan kebijakan publik yang dikaitkan dengan terbentuknya pemerintahan divided atau unified. Proses pembuatan kebijakan publik tidak hanya melihat proses pentahapan seperti pembahasan rancangan kebijakan dan peristiwa-peristiwa yang terjadi di balik pembahasan itu, melainkan juga dapat dikaitkan dengan dimensi lain, yaitu terbentuknya pemerintahan divided atau unified. Proses pembuatan kebijakan dapat menjelaskan terbentuknya pemerintahan divided atau unified. Melalui penggunaan definisi interpretasi perilaku, isu-isu kebijakan atau masalah-masalah kebijakan yang akan atau sedang dibahas dapat menentukan apakah yang akan terbentuk pemerintahan divided atau unified. Jika isu atau masalah kebijakan yang dibahas terkait dengan kepentingan elit aktor legislatif, cenderung yang terbentuk pemerintahan unified. Jika yang terjadi adalah sebaliknya, maka cenderung yang terbentuk pemerintahan divided. Selain itu, oleh karena pembuatan kebijakan APBD menyangkut dimensi teknokratis dan politis, maka penelitian ini juga memberikan kontribusi bagi pengembangan studi Administrasi Publik dan Politik. 1 Pada bidang politik temuan penelitian ini juga ingin menyatakan bahwa terbentuknya pemerintahan divided atau unified tidak semata hanya dilihat dari dimensi perilaku pemilih pada saat Pemilu saja, melainkan juga dari dimensi yang terjadi ketika satu kebijakan dibahas di legislatif. Itu juga berarti bahwa rumusan pemerintahan divided atau unified harus diperluas dan dikaji dari perspektif yang berbeda. 1 Dimensi teknokratik terkait dengan proses agenda setting dan formulasi RAPBD yang dilakukan para birokrat dan walikota, sedangkan dimensi politis adalah pembahasan RAPBD yang dilakukan DPRD bersama pemerintah kota.

12 178 Sementara itu, implikasi praktis penelitian ini adalah bahwa para kepala daerah ketika terpilih tidak didukung oleh mayoritas kursi legislatif, sesungguhnya tidak perlu merasa khawatir bahwa pemerintahan yang terbentuk selama satu periode adalah pemerintahan divided. Bentuk pemerintahan ini dapat terbentuk silih berganti pada saat pembahasan RAPBD. Terpenting daripada itu adalah bahwa kepala daerah harus lebih mengutamakan kepentingan publik dalam penyusunan RAPBD daripada memikirkan pemerintahan yang terbentuk. Ketika RAPBD disusun dengan prinsip transparansi dan lebih memihak kepada kepentingan publik, akan memberikan peluang bagi legislatif memberikan dukungan. IX.3. Kelemahan Penelitian Kelemahan penelitian ini adalah bahwa penelitian dilakukan hanya pada satu kasus, sehingga tidak mampu untuk merumuskan generalisasi. Artinya, apa yang terjadi di kota Pematangsiantar belum tentu sama dengan yang terjadi di pemerintahan kabupaten dan kota lainnya. Meskipun demikian, fenomena yang terjadi di objek penelitian terjadi pula di pemerintahan kabupaten dan kota lainnya. Kelemahan berikutnya adalah bahwa dinamika terbentuknya pemerintahan divided atau unified pada satu rentang pembahasan RAPBD tidak terjadi. Idealnya dinamika itu dapat terlihat di setiap fase pembahasan RAPBD. Dengan demikian, yang dapat diungkapkan dalam studi ini adalah dinamika terbentuknya pemerintahan divided atau unified di awal terpilihnya walikota dan wakil walikota tahun 2005 dan pada pembahasan RAPBD pada satu periode pemerintahan. IX.4. Rekomendasi Penelitian Lebih Lanjut Penelitian studi kasus pada umumnya cenderung melihat satu kasus dengan cara yang unik. Hal yang sama terjadi pada penelitian ini. Akan tetapi, peneliti berusaha untuk melakukan perbandingannya dengan mengambil contoh kasus lain yang mirip untuk memperkaya analisis. Cara tersebut dilakukan dengan menggunakan triangulasi. Hanya saja, yang terbaik adalah jika perbandingan itu dilakukan secara tegas pada sistem politik atau daerah berbeda dengan karakteristik yang mirip. Dengan melakukan perbandingan tentunya tesis-tesis yang diajukan akan dapat dikaji secara strategis.

13 179 Mewujudkan maksud tersebut, maka untuk selanjutnya peneliti dapat melakukan penelitian di beberapa daerah kabupaten/kota yang mengalami kasus yang sama. Fokus penelitian dititikberatkan pada penelusuruan terbentuknya pemerintahan divided atau unified di setiap fase pembahasan RAPBD. Selain itu, penelitian dapat dilakukan untuk beberapa kebijakan, baik rutin maupun non-rutin, yang sudah ditetapkan pada satu periode pemerintahan. Terakhir, penelitian juga dapat ditarik ke level nasional, yaitu melihat dinamika terbentuknya pemerintahan divided atau unified dengan mengambil dua atau lebih isu-isu kebijakan yang telah dibahas antara pemerintah dan DPR. Faktor-faktor yang menyebabkan perilaku yang berbeda untuk berbagai isu kebijakan yang dibahas dan bagaimana transaksi fee dan perilaku elit legislatif berlangsung yang menjadi inti tesis ini, akan dapat diuji secara lebih ketat.