BAB II TINJAUAN PUSTAKA. perlu dilakukan pemantauan secara terus menerus dan evaluasi terpisah atas Sistem

Transkripsi

1 BAB II TINJAUAN PUSTAKA 2.1 Pengendalian Intern Dalam rangka pencapaian visi, misi, dan tujuan serta pertanggungjawaban kegiatan Instansi Pemerintah, pimpinan Instansi Pemerintah wajib menerapkan setiap unsur dari Sistem Pengendalian Intern. Untuk memenuhi keadaan yang terus berubah perlu dilakukan pemantauan secara terus menerus dan evaluasi terpisah atas Sistem Pengendalian Internnya. Pemantauan juga berguna untuk mengidentifikasi dan mengatasi risiko utama seperti penggelapan, pemborosan, penyalahgunaan, dan salah-kelola (missmanagement). Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) adalah kelompok sector swasta yang terdiri dari American Accounting Association (AAA), American Institute of Certified Public Accountants (AICPA), Institute of Internal Auditors (IIA), Institute of Management Accountants (IMA), dan Financial Executives Institute (FEI), dalam laporannya memberikan pengendalian intern sebagai berikut: Internal Control is broadly defined as a process, effected byanentity sboardofdirectors,managements,andotherpersonnel,designedtopro vide reasonable assurance regarding the achievments of objectives inthe following categories : effectiveness and efficiency of operations,reliabilityof financial reporting, and compliance with applicable lawsandregulations. (Internal Control-Integrated Framework, 1992 : 13; Cangeni et al, 2003:65). 9

2 10 COSO mendefinisikan pen gendalian intern sebagai proses yang diimplementasikan oleh dewan komisaris, pihak manajemen, dan mereka yang berada di bawah arahan keduanya, untuk memberikan jaminan yang wajar bahwatujuan pengendalian dicapai dengan pertimbangan hal-hal berikut: 1. Keandalan pelaporan keuangan. 2. Kesesuaian dengan hokum dan peraturan yang berlaku. 3. Efektivitas dan efisiensi operasional organisasi. COSO (2013) juga mendefinisikan pengendalian internal sebagai berikut: Internal Control is a process, effected by an entity s boards of directors, management, and other personnel, designed to provide reasonable assurance regarding the achievement of objectives relating to operating, reporting, andcompliance. Berdasarkan COSO, pengendalian intern adalah proses, karena hal tersebut menembus kegiatan operasional organisasi dan merupakan bagian integral dari kegiatan manajemen dasar. Pengendalian intern memberikan jaminan yang wajar, bukan yang absolut, karena kemungkinan kesalahan manusia, kolusi, dan penolakan manajemen atas pengendalian, membuat proses ini menjadi tidak sempurna. Menurut COSO (dalam Yayasan Pendidikan Internal Audit (YPIA), 2008), lima komponen model pengendalian internal yang saling berhubungan yaitu: (1) Control Environment; (2) Risk Assessment; (3) Control Activities; (4) Information and Communication; dan (5) Monitoring Activities.

3 11 1. Control Environment (Lingkungan Pengendalian) Lingkungan pengendalian merupakan komponen yang terpenting karena membentuk budaya dan perilaku manusia menjadi lebih sadar akan pentingnya pengendalian. Unsur utama setiap organisasi adalah manusianya, atributindividualmerekatermasukintegritas,nilai-nilai etika dan kompetensi, dan lingkungan dimana mereka beroperasi. Unsur manusia adalah mesin yang menggerakan organisasi, dan menjadi dasar atau landasan segala hal dalam organisasi. COSO menempatkan terdapatnya budaya kesadaran akan pengendalian sebagai komponen pengendalian yang pertama. Kesadaran akan pengendalian dapat dibentuk dari terdapatnya beberapa unsur seperti: (1). Ditegakkannya integritas dan nilai etika; (2). Komitmen manajemen terhadap kompetensi; (3). Pembagian kewenangan tugas dan tanggung jawab; (4). Kebijakan dan praktek manajemen Sumber Daya Manusia (SDM); (5). Philosophy dan gaya kepemimpinan; (6). Aktivitas dewan komisaris atau direksi dan komite audit; dan (7). Terdapatnya struktur organisasi. 2. Risk Assessment (Penilaian Risiko) Organisasi harus waspada dan berhubungan dengan risiko yang dihadapinya, terintegrasi dengan penjualan, produksi, pemasaran, keuangan, dan kegiatan lainnya sehingga organisasi beroperasi secara harmonis. Organisasi juga harus menetapkan mekanisme untuk mengidentifikasi,

4 12 menganalisis, dan mengelola risiko terkait. Dalam organisasi, penilaian risiko terutama terkait dengan kemampuan mengidentifikasi serta mengukur besaran risiko dalam pencapaian tujuan organisasi. Kemampuan setiap anggota organisasi untuk menilai risiko, akan tinggi dalam lingkungan pengendalian yang baik, sedangkan kemampuan anggota organisasi untuk menilai risiko akan sangat rendah dalamlingkungan pengendalian yang buruk. Penilaian risiko dalam organisasi dilakukan dengan cara mereview: (1). Tujuan keseluruhan organisasi; (2). Tujuan pada tingkat proses; (3). Identifikasi dan analisa ketidakpastian; dan (4). Pengelolaan perubahan. 3. Control Activity (Aktivitas Pengendalian) Kebijakan dan prosedur pengendalian harus ditetapkan dan dilaksanakan untuk mengelola risiko dalam rangka pencapaian tujuan perusahaan secara efektif. Aktivitas pengendalian terkait dengan kemampuan memilih jenis pengendalian yang tepat dari berbagai jenis pengendalian. Kemampuan ini secara langsung dipengaruhi oleh ketepatan dalam mengidentifikasi dan menilai besaran risiko. Organisasi berpeluang untuk menggunakan berbagai jenis pengendalian seperti: (1). Kebijakan dan prosedur; (2). Pengamanan aplikasi dan jaringan; (3). Pengelolaan perubahan aplikasi; (4). Kesinambungan kegiatan (back up); dan (5). Alih sumber daya (outsourching).

5 13 4. Information and Communication (Sistem Informasi dankomunikasi) Seluruh kegiatan yang melingkupi organisasi adalah sistem informasi dan komunikasi. Hal ini memampukan orang-orang dalam organisasi untuk memperoleh dan bertukar informasi yang diperlukan untuk menjalankan kegiatan, mengelola dan mengendalikan operasinya. Keempat komponen pengendalian di atas akan mudah direalisasikan jika terdapat sistem informasi dan komunikasi yang baik dan andal dalam organisasi. Sistem informasi dan komunikasi tersebut baik dan andal jika setiap anggota organisasi mendapat pesan yang jelas tentang apa yang harus dilakukan, agar keseluruhan tujuan perorangan, seksi bagian dan keseluruhan organisasi dapat dicapai. Dua variabel penting dalam pengukuran kecukupan sistem informasi dan komunikasi adalah derajat mutu informasi yang dihasilkan dan efektifitas komunikasinya. 5. Monitoring Activities (Pemantauan) Keseluruhan proses harus dipantau dan dibuat modifikasi yang diperlukan. Dengan demikian, sistem pengendalian intern adalah dinamis, berubah sesuai tuntutan kondisi. Pemantauan adalah usaha berkelanjutan untuk meyakinkan bahwa setiap gerak organisasi secara sinergis sedang mengarah kepada usaha pencapaian tujuan. Hal ini dilakukan dengan menilai kembali kekuatan lingkungan pengendalian, usaha-usaha penilaian risiko dan

6 14 pemilihan aktivitas pengendalian. Pemantauan bisa dilakukan oleh manajemen operasi sendiri (on-going monitoring) atau dengan bantuan satuan pengawas internalnya (separate evaluation). Menjadi unsur penting dalam pemantauan adalah adanya pelaporan terhadap penyimpangan dan kekurangan (deficiencies). 2.2 Sistem Pengendalian Intern Pemerintah Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, SPI adalah Proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus-menerus oleh pimpinan dan seluruh pegawai untuk memberikan keyakinan memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan. (PP 60/2008, Bab I Ps. 1 butir 1). Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) adalah Sistem Pengendalian Intern (SPI) yang diselenggarakan secara menyeluruh di lingkungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah. (PP 60/2008, Bab I Ps. 1 butir 2) a. Tujuan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah Tujuan SPIP menurut Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah Pasal 2 ayat (3), yaitu untuk memberikan keyakinan yang memadai bagi tercapainya: 1. Efektivitas dan efisiensi pencapaian tujuan penyelenggaraan pemerintahan negara.

7 15 2. Keandalan laporan keuangan. 3. Pengamanan aset negara. 4. Ketaatan terhadap peraturanperundang-undangan. b. Manfaat Sistem Pengendalian Intern Pemerintah Manfaat SPIP menurut Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, yaitu: 1. Mendeteksi terjadinya kesalahan (mismanagement) dan fraud dalam pelaksanaan aktivitas organisasi. 2. Membantu pengamanan asset terkait terjadinya kecurangan (fraud), pemborosan, dan salah penggunaan yang tidak sesuai tujuan. c. Unsur Sistem Pengendalian Intern Pemerintah yang diadaptasi dalam PP Nomor 60 Tahun 2008 meliputi: 1. Lingkungan pengendalian, yakni pimpinan instansi pemerintah dan seluruh pegawai harus menciptakan dan memelihara lingkungan dalam keseluruhan organisasi yang menimbulkan perilaku positif yang mendukung terhadap pengendalian intern dan manajemen yang sehat, yang dapat dilakukan melalui: a) Penegakan integritas dan nilai etika. b) Komitmen terhadapkompetensi. c) Kepemimpinan yang kondusif. d) Pembentukan struktur organisasi yang sesuai dengankebutuhan.

8 16 e) Pendelegasian wewenang dan tanggung jawab yang tepat. f) Penyusunan dan penerapan kebijakan yang sehat tentang pembinaan sumber daya manusia. g) Perwujudan peran aparat pengawasan intern pemerintah yang efektif. h) Hubungan kerja yang baik dengan Instansi Pemerintah terkait. 2. Penilaian Risiko, yakni pengendalian intern harus memberikan penilaian atas risiko yang dihadapi unit organisasi baik dari luar maupun dari dalam, terdiri ataskegiatan: a) Identifikasi risiko. b) Analisis risiko. 3. Kegiatan Pengendalian membantu memastikan bahwa arahan pimpinan Instansi Pemerintah dilaksanakan. Kegiatan pengendalian harus efisien dan efektif dalam pencapaian tujuan organisasi, terdiri atas: a) Reviu atas kinerja Instansi Pemerintah yang bersangkutan. b) Pembinaan sumber daya manusia. c) Pengendalian atas pengelolaan sistem informasi. d) Pengendalian fisik atas aset. e) Penetapan dan reviu atas indikator dan ukuran kinerja.

9 17 f) Pemisahan fungsi. g) Otorisasi atas transaksi dan kejadian yang penting. h) Pencatatan yang akurat dan tepat waktu atas transaksi dan kejadian. i) Pembatasan akses atas sumber daya dan pencatatannya. j) Akuntabilitas terhadap sumber daya dan pencatatannya. k) Dokumentasi yang baik atas Sistem Pengendalian Intern serta transaksi dan kejadian penting. 4. Informasi dan Komunikasi, yakni informasi harus dicatat dan dilaporkan kepada pimpinan instansi pemerintah dan pihak lain yang ditentukan. Informasi disajikan dalam suatu bentuk dan sarana tertentu serta tepat waktu, sehingga memungkinkan pimpinan instansi pemerintah melaksanakan pengendalian dan tanggungjawabnya. 5. Pemantauan Pengendalian Intern, yakni pemantauan harus dapat menilai kualitas kinerja dari waktu ke waktu dan memastikan bahwa rekomendasi hasil audit dan reviu lainnya dapat segera ditindaklanjuti. d. Dasar Hukum Sistem Pengendalian Intern Pemerintah 1. Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. 2. Pasal 55 ayat (4): Menteri/Pimpinan lembaga selaku Pengguna

10 18 Anggaran/Pengguna Barang memberikan pernyataan bahwa pengelolaan. APBN telah diselenggarakan berdasarkan Sistem Pengendalian Intern yang memadai dan akuntansi keuangan telah diselenggarakan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintah (SAP). 3. Pasal 58 ayat (1) dan (2): Dalam rangka meningkatkan kinerja, transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, Presiden selaku Kepala Pemerintahan mengatur dan menyelenggarakan Sistem Pengendalian Intern di lingkungan pemerintah secara menyeluruh. SPI ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. 2.3 Good Governance Good governance sering diartikan sebagai kepemerintahan yang baik. World Bank mendefinisikan good governance sebagai suatu penyelenggaraan manajemen pembangunan yang solid dan bertanggung jawab yang sejalan dengan prinsip demokrasi dan pasar yang efisien, penghindaran salah alokasi dana investasi, dan pencegahan korupsi baik secara politik maupun administratif menjalankan disiplin anggaran serta penciptaan legal and political framework bagi tumbuhnya aktivitas usaha (Mardiasmo, 2009:18). Definisi good governance menurut LAN dan BPKP (2001:6), yaitu: Penyelenggaraan pemerintah negara yang solid dan bertanggungjawab, serta efisien

11 19 dan efektif, dengan menjaga kesinergian interaksi yang konstruktif diantara domaindomain negara, sektor swasta dan masyarakat (society). Tata kelola organisasi yang baik bisa dilihat dari konteks mekanisme internal organisasi ataupun mekanisme eksternal organisasi. Mekanisme internal jauh lebih fokus kepada bagaimana pimpinan suatu organisasi mengatur jalannya organisasi sesuai efektif, efisien, dan ekonomi. Mekanisme eksternal lebih menekankan kepada bagaimana interaksi organisasi dengan pihak eksternal berjalan secara harmonis tanpa mengabaikan pencapaian tujuan organisasi. Dengan demikian tata pemerintahan adalah penggunaan wewenang ekonomi politik dan administrasi guna mengelola urusan-urusan Negara pada semua tingkat. Tata pemerintahan mencakup seluruh mekanisme, proses dan lembaga-lembaga dimana warga dan kelompok-kelompok masyarakat mengutarakan kepentingan mereka, menggunakan hak hukum, memenuhi kewajiban dan menjembatani perbedaan-perbedaan diantara mereka. Karakteristik good governance adalah masyarakat sipil yang kuat dan partisipatoris, terbuka, pembuatan kebijakan yang dapat diprediksi, eksekutif yang bertanggung jawab, birokrasi yang profesional dan aturan hukum Prinsip-Prinsip Good Governance Menurut Lembaga Administrasi Negara (LAN) (2003:7) terdapat prinsipprinsip good governance government, meliputi:

12 20 1. Participation, keterlibatan masyarakat dalam pembuatan keputusan baik secara langsung maupun tidak langsung melalui lembaga perwakilan yang dapat menyalurkan aspirasinya. Partisipasi tersebut dibangun atas dasar kebebasan berasosiasi dan berbicara serta berpartisipasi secara konstruktif. 2. Rule of law, kerangka hukum yang adil dan dilaksanakan tanpa pandang bulu. 3. Transparency, transparansi dibangun atas dasar kebebasan memperoleh informasi. Informasi yang berkaitan dengan kepentingan publik secara langsung dapat diperoleh oleh mereka yang membutuhkan. 4. Responsiveness, lembaga-lembaga publik harus cepat dan tanggap dalam melayani stakeholder. 5. Consensus orientation, berorientasi pada kepentingan masyarakat yang lebih luas. 6. Equity, setiap masyarakat memiliki kesempatan yang sama untuk memperoleh kesejahteraan dan keadilan. 7. Efficiency and Effectiveness, pengelolaan sumber daya publik dilakukan secara berdaya guna (efisien) dan berhasil guna (efektif). 8. Accountability, pertanggungjawaban kepada publik atas setiap aktivitas yang dilakukan. 9. Strategic vision, penyelenggara pemerintahan dan masyarakat harus memiliki visi jauh ke depan. Menurut Mardiasmo (2009:18) dari sembilan karakteristik tersebut terdapat

13 21 tiga pilar yang saling berkaitan untuk mewujudkan good governance yaitu transparansi, partisipasi, dan akuntabilitas, serta terdapat satu elemen lagi yang dapat mewujudkan good governance yaitu value for money (ekonomi, efisiensi, dan efektivitas). 1. Transparansi Transparansi diartikan sebagai keterbukaan lembaga-lembaga sektor publik dalam memberikan informasi dan disclosure yang diberikan harus dapat dipahami dan dimonitori oleh masyarakat. Transparansi mewajibkan adanya suatu sistem informasi yang terbuka, tepat waktu, serta jelas dan dapat diperbandingkan yang menyangkut keadaan keuangan, pengelolaan perusahaan dan kepemilikan perusahaan. Transparansi atau keterbukaan dapat dilihat dari tiga aspek, yakni: (1) adanya kebijakan yang terbuka terhadap pengawasan, (2) adanya akses informasi sehingga masyarakat dapat menjangkau setiap segi kebijakan pemerintah, (3) berlakunya prinsip chek and balance antar lembaga eksekutif dan legislatif (Mardiasmo, 2009:18). Ada beberapa indikator dari transparansi, diantaranya: a. Penyediaan informasi yang jelas tentang prosedur-prosedur, biaya-biaya dan tanggung jawab. b. Kemudahan akses informasi. c. Menyusun mekanisme pengaduan jika ada peraturan yang dilanggar atau permintaan uang suap.

14 22 d. Meningkatkan arus informasi melalui kerjasama dengan media massa dan lembaga non pemerintah. 2. Partisipasi (Participation) Keterlibatan masyarakat dalam pembuatan keputusan baik secara langsung maupun tidak langsung melalui lembaga perwakilan yang dapat menyalurkan aspirasinya. Partisipasi tersebut dibangun atas dasar kebebasan berasosiasi dan berbicara serta berpartisipasi secara konstruktif (Mardiasmo, 2009:18). Ada beberapa indikator dari partisipasi, diantaranya: a. Adanya forum untuk menampung partisipasi masyarakat yang representatif, jelas arahnya, dan bersifat terbuka. b. Kemampuan masyarakat untuk terlibat dalam proses pembuatan keputusan. 3. Akuntabilitas Akuntabilitas menurut Mardiasmo (2009:18) adalah sebagai bentuk kewajiban mempertanggungjawabkan keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan sebelumnya, melalui suatu media pertanggungjawaban yang dilaksanakan secara periodik. Ada beberapa indikator dari akuntabilitas, diantaranya:

15 23 a. Proses pembuatan keputusan yang dibuat tertulis, tersedia bagi yang membutuhkan, memenuhi standar etika dan nilai-nilai yang berlaku, sesuai dengan prinsip-prinsip administrasi yang benar. b. Kejelasan dari sasaran kebijakan yang sudah sesuai dengan visi dan misi organisasi serta standar yang berlaku. c. Kelayakan dan konsistensi dari target operasional maupun prioritas. 4. Ekonomi, Efisiensi, Efektivitas (Value for money) Value for money menurut Mardiasmo (2009:18) merupakan konsep pengelolaan organisasi sektor publik yang mendasar pada tiga elemen utama yaitu ekonomis, efisiensi, dan efektivitas. Ekonomi, pemerolehan input dengan kualitas dan kuantitas tertentu pada harga yang terendah. Ekonomi merupakan perbandingan input dengan input value yang dinyatakan dalam satuan moneter. Efisiensi, pencapaian output yang maksimum dengan input tertentu untuk penggunaan input yang terendah untuk mencapai output tertentu. Efisiensi merupakan perbandingan output/input yang dikaitkan dengan standar kinerja atau target yang telah ditetapkan. Efektivitas, tingkat pencapaian hasil program dengan target yang ditetapkan. Secara sederhana efektivitas merupakan perbandingan outcome dengan output. Ada beberapa indikator dari value for money, diantaranya: a. Meminimalkan input dan memaksimalkan output (penggunaan sumber daya finansial secara maksimal).

16 24 b. Rasio antara output dan input. c. Keberhasilan organisasi (tujuan tercapai dan program/kegiatan telah dilakukan dengan benar). 2.4 Laporan Keuangan Daerah Laporan keuangan merupakan bentuk pertanggungjawaban atas kepengurusan sumber daya ekonomi yang dimiliki oleh suatu entitas. Laporan keuangan yang diterbitkan harus disusun sesuai dengan standar akuntansi yang berlaku agar laporan keuangan tersebut dapat dibandingkan dengan laporan keuangan periode sebelumnya atau dibandingkan dengan laporan keuangan entitas yang jelas. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, dalam ketentuan umumnya menyebutkan bahwa yang dimaksud dengan keuangan daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintah daerah yang dapat dinilai dengan uang termasuk di dalamnya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah tersebut. Selanjutnya dalam Pasal 4 dikatakan pula bahwa pengelolaan keuangan daerah dilakukan dengan tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efektif, efisien, ekonomis, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan asas keadilan, kepatuhan dan maanfaat untuk masyarakat. Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 pengertian laporan keuangan adalah sebagai berikut:

17 25 Laporan keuangan merupakan laporan yang terstruktur mengenai posisi keuangan dan transaksi-transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan. Entitas pelaporan adalah unit pemerintahan yang terdiri dari satu atau lebih entitasakuntansi yang menurut ketentuan peraturan perundang-undangan wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban berupa laporan keuangan, yang terdiri dari: a. Pemerintah pusat; b. Pemerintah daerah; c. Masing-masing kementrian negara atau lembaga di lingkungan pemerintah pusat; d. Satuan organisasi di lingkungan pemerintah pusat atau daerah atau organisasi lainnya, jika menurut peraturan perundang-undangan satuan organisasi dimaksud wajib menyajikan laporan keuangan. Menurut Indra Bastian (2006: 96) pengertian laporan keuangan adalah Laporan keuangan sektor publik merupakan representasi posisi keuangan dari transaksi-transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas Sektor Publik. Berdasarkan beberapa pengertian di atas dapat disimpulkan bahwa laporan keuangan adalah laporan tertulis yang memberikan informasi kuantitatif tentang posisi keuangan dari transaksi-transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan.

18 Tujuan Laporan Keuangan Daerah Secara umum, tujuan laporan keuangan sektor publik menurut Mardiasmo (2002: 161) yaitu: 1. Kepatuhan dan Pengelolaan (compliance and stewardship). 2. Akuntabilitas dan Pelaporan Retrospektif (accountability and restrospective reporting). 3. Perencanaan dan Informasi Otorisasi (planning and authorization information). 4. Kelangsungan Organisasi (viability). 5. Hubungan Masyarakat (publicrelation). 6. Sumber Fakta dan Gambaran (source of facts and figures). Laporan keuangan daerah tersebut dapat diuraikan sebagai berikut: 1. Kepatuhan dan Pengelolaan (Compliance and Stewardship) Laporan keuangan digunakan untuk memberikan jaminan kepada pengguna laporan keuangan dan pihak otoritas penguasa bahwa pengelolaan sumber daya telah dilakukan sesuai dengan ketentuan hukum dan peraturan lain yang telah ditetapkan. 2. Akuntabilitas dan Pelaporan Retrospektif (Accountability and Retrospective Reporting). Laporan keuangan digunakan sebagai bentuk pertanggungjawaban kepada publik. Laporan keuangan digunakan untuk memonitor kinerja

19 27 dan mengevaluasi manajemen, memberikan dasar untuk mengamati trend antarkurun waktu, pencapaian atas tujuan yang telah ditetapkan, dan membandingkannya dengan kinerja organisasi lain yang sejenis jika ada. Laporan keuangan juga memungkinkan pihak luar untuk memperoleh informasi biaya atas barang dan jasa yang diterima, serta memungkinkan bagi mereka untuk menilai efisiensi dan efektifitas penggunaan sumber daya organisasi. 3. Perencanaan dan Informasi Otorisasi (Planning and Authorization Information) Laporan keuangan berfungsi untuk memberikan dasar perencanaan kebijakan dan aktivitas di masa yang akan datang. Laporan keuangan berfungsi untuk memberikan informasi pendukung mengenai otorisasi penggunaan dana. 4. Kelangsungan Organisasi (Viability) Laporan keuangan berfungsi untuk membantu pembaca dalam menentukan apakah suatu organisasi atau unit kerja dapat meneruskan menyediakan barang dan jasa (pelayanan) di masa yang akan datang. 5. Hubungan Masyarakat (Public Relation) Laporan keuangan berfungsi untuk memberikan kesempatan kepada organisasi untuk mengemukakan pernyataan atas prestasi yang telah

20 28 dicapai kepada pemakai yang dipengaruhi, karyawan, dan masyarakat. Laporan keuangan berfungsi sebagai alat komunikasi dengan publik dan pihak-pihak lain yang berkepentingan. 6. Sumber Fakta dan Gambaran (Source of Facts and Figures) Laporan keuangan bertujuan untuk memberikan informasi kepada berbagai kelompok kepentingan yang ingin mengetahui organisasi secara lebih dalam. Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) menyatakan bahwa: Tujuan umum laporan keuangan adalah menyajikan informasi mengenai posisi keuangan, realisasi anggaran, arus kas, dan kinerja keuangan suatu entitas pelaporan yang bermanfaat bagi para pengguna dalam membuat dan mengevaluasi keputusan mengenai alokasi sumber daya. Secara spesifik, Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 menyatakan bahwa tujuan pelaporan keuangan pemerintah adalah untuk menyajikan informasi yang berguna untuk pengambilan keputusan dan untuk menunjukan akuntabilitas entitas pelaporan atas sumber daya yang dipercayakan kepadanya dengan: a. Menyediakan informasi mengenai posisi sumber daya ekonomi, kewajiban, dan ekuitas dana pemerintah; b. Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi sumber daya ekonomi, kewajiban, dan ekuitas dana pemerintah; c. Menyediakan informasi mengenai sumber, alokasi, dan penggunaan

21 29 sumber daya ekonomi; d. Menyediakan informasi mengenai ketaatan realisasi terhadap anggarannya; e. Menyediakan informasi mengenai cara entitas pelaporan mendanai aktivitasnya dan memenuhi kebutuhan kasnya; f. Menyediakan informasi mengenai potensi pemerintah untuk membiayai penyelenggaraan kegiatan pemrintahan; g. Menyediakan informasi yang berguna untuk mengevaluasi kemampuan entitas pelaporan dalam mendanai aktivitasnya Pengguna Laporan Keuangan Daerah Identifikasi pengguna laporan keuangan sektor publik dapat dilakukan dengan melihat kepada pihak-pihak yang berkepentingan terhadap organisasi sektor publik. Pihak-pihak tersebut memiliki kebutuhan akan informasi yang disajikan dalam laporan keuangan organisasi sektor publik (Nordiawan, 2006:48). Mardiasmo (2002: 171) mengatakan bahwa masyarakat memiliki hak dasar terhadap pemerintah, yaitu: a. Hak untuk mengetahui (right to know), yaitu: 1. Mengetahui kebijakan pemerintah; 2. Mengetahui keputusan yang diambil pemerintah; 3. Mengetahui alasan dilakukannya suatu kebijakan dan keputusan

22 30 tertentu; b. Hak untuk diberi informasi (right to be informed) yang meliputi hak untuk diberi penjelasan secara terbuka atas permasalahan-permasalahan tertentu yang menjadi perdebatan publik. c. Hak untuk didengar aspirasinya (right to be heard and to belistening). Laporan keuangan pemerintah merupakan hak publik yang harus diberikan oleh pemerintah, baik pusat maupun daerah. Hak publik atas informasi keuangan muncul sebagai konsekuensi konsep pertanggungjawaban publik. Pertanggungjawaban publik mensyaratkan organisasi publik untuk memberikan laporan keuangan sebagai bukti pertanggungjawaban dan pengelolaan (accountability and stewardship). Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 Tentang Standar Akuntansi Pemerintah (SAP), terdapat beberapa kelompok utama pengguna laporan keuangan pemerintah, yaitu: a. Masyarakat; b. Para wakil rakyat, lembaga pengawas, dan lembaga pemeriksa; c. Pihak yang memberi atau berperan dalam proses donasi, investasi, dan pinjaman; dan d. Pemerintah.

23 Komponen Laporan Keuangan Daerah Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 71 tahun 2010 tentang Standar Akuntansi pemerintahan merupakan pedoman dalam menyusun laporan keuangan yang digunakan sampai saat ini. Basis akuntansi yang digunakan dalam SAP ini adalah basis akrual penuh. Jenis dan komponen laporan keuangan dalam SAP (Peraturan Pemerintah Nomor 71 tahun 2010) adalah: 1. Laporan Realisasi Anggran (LRA) Laporan realisasi anggran meungkapkan kegiatan keuangan pemerintah pusat/daerah yang menunjukan ketaatan terhadap APBN/APBD. Laporan realisasi anggaran menyajikan ikhtisar sumber, alokasi dan penggunaan sumber daya ekonomi yang dikelola oleh pemerintah. Laporan realisasi anggaran menyajikan sekurang-kurangnya unsur-unsur sebagai berikut: a. Pendapatan LRA; b. Belanja; c. Transfer; d. Surplus/defisit-LRA; e. Pembiayaan; f. Sisa/kurang pembiayaan anggaran. Laporan realisasi anggaran menggambarkan perbandingan antara anggaran dengan realisasinya dalam satu periode pelaporan. 2. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih

24 32 Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih menyajikan secara komparatif dengan periode sebelumnya mengenai pos-pos berikut: a. Saldo anggaran lebih awal; b. Penggunaan saldo anggran lebih; c. Sisa lebih kurang pembiayaan anggaran tahun berjalan; d. Koreksi kesalahan pembukuan tahun sebelumnya; e. Lain-lain; f. Saldo anggaran lebih akhir. 3. Neraca Neraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai aset, kewajiban, dan ekuitas pada tanggal tertentu. Neraca menyajikan secara komparatif dengan periode sebelumnya pos-pos berikut: a. Kas dan setara kas; b. Investasi jangka pendek; c. Piutang pajak dan bukan pajak; d. Persediaan; e. Investasi jangka panjang; f. Aset tetap; g. Kewajiban jangka pendek; h. Kewajiban jangka panjang;

25 33 i. Ekuitas. 4. Laporan Arus Kas Laporan Arus Kas menyajikan informasi mengenai sumber penggunaan perubahan kas dan setara kas selama satu periode akuntansi, dan saldo kas dan setara kas pada tanggal pelaporan. Arus masuk dan keluar kas diklasifikasikan berdasarkan aktivitas operasi, investasi, pendanaan, dan trasotoris. Penyajian Laporan Arus Kas dan pengungkapan yang berhubungan dengan arus kas diatur dalam pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah Nomor 03 tentang Laporan Arus Kas. 5. Laporan Operasional Laporan finansial mencakup laporan operasional yang menyajikan pospos berikut: a. Pendapatan-LO dari kegiatan operasional; b. Beban dari kegiatan operasional; c. Surplus/defisit dari kegiatan non operasional bila ada; d. Pos luar biasa bila ada; e. Surplus/defisit-LO. 6. Laporan Perubahaan Ekuitas Laporan Perubahan Ekuitas menyajikan sekurang-kurangnya pos-pos berikut:

26 34 a. Ekuitas awal; b. SurpluIs/defisit-LO pada periode bersangkutan c. Koreksi-koreksi yang langsung menambah atau mengurangi ekuitas, yang antara lain berasal dari dampak kumulatif yang disebabkan oleh perubahan kebijakan akuntansi dan koreksi kesalahan mendasar, misalnya: i. Koreksi kesalahan mendasar dari persediaan yang terjadi pada periode-periode sebelumnya; ii. Perubahan nilai aset tetap karena revaluasi aset tetap. 7. Catatan Atas Laporan Keuangan Agar dapat digunakan oleh pengguna dalam memahami dan membandingkan dengan laporan keuangan entitas lainnya, Catatan Atas Laporan Keuangan mengungkapkan hal-hal berikut: a. Informasi umum tentang entitas pelaporan dan entitas akuntansi; b. Informasi tentang kebijakan fiskal atau keuangan dan ekonomi makro; c. Ikhtisar pencapaian target keuangan selama tahun pelaporan berikut kendala dan hambatan yang dihadapi dalam pencapaian target; d. Informasi tentang dasar penyusunan laporan keuangan dan kebijakankebijakan akuntansi yang dipilih untuk diterapkan atas transaksitransaksi dan kejadian-kejadian penting lainnya;

27 35 e. Rincian dan penjelasan masing-masing pos yang disajikan dalam lembar muka laporan keuangan; f. Informasi yang diharuskan oleh pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah yang belum disajikan dalam lembar muka laporan keuangan; g. Informasi lainnya yang diperlukan untuk penyajian yang wajar, yang tidak disajikan dalam lembar muka laporan keuangan. Catatan atas Laporan Keuangan disajikan secara sistematis. Setiap pos dalam Laporan Realisasi Anggaran, Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih, Neraca, Laporan Operasional, Laporan Arus Kas, dan Laporan Perubahan Ekuitas harus mempunyai referensi silang dengan referensi terkait dalam Catatan atas Laporan Keuangan Kualitas Laporan Keuangan Dalam memenuhi keinginan pemakai laporan, akuntansi keuangan perlu berupaya untuk membentuk dirinya agar lebih bermanfaat dan berdaya guna. Oleh karena itu perlu kriteria persyaratan laporan akuntansi keuangan yang dianggap dapat memenuhi keinginan tersebut yaitu keinginan para pemakai laporan keuangan (Sofyan Syafri Harahap, 2008: 145). Karakteristik kualitatif laporan keuangan menurut Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) adalah sebagai

28 36 berikut: Karakteristik kualitatif laporan keuangan adalah ukuran-ukuran normatif yang perlu diwujudkan dalam informasi akuntansi sehingga dapat memenuhi tujuannya. Keempat karakteristik berikut ini merupakan prasyarat normatif yang diperlukan agar laporan keuangan pemerintah dapat memenuhi kualitas yang dikehendaki, yaitu: berikut: a. Relevan b. Andal c. Dapat dibandingkan d. Dapat dipahami Penjelasan mengenai karakteristik kualitatif laporan keuangan adalah sebagai a. Relevan Laporan keuangan bisa dikatakan relevan apabila informasi yang termuat di dalamnya dapat mempengaruhi keputusan pengguna dengan membantu mereka mengevaluasi peristiwa masa lalu atau masa kini, memprediksi masa depan, serta menegaskan atau mengoreksi hasil evaluasi mereka di masa lalu. Informasi laporan keuangan yang relevan dapat dihubungkan dengan maksud penggunaannya. Informasi yang relevan adalah: 1. Memiliki manfaat umpan balik (feedback value) Informasi memungkinkan pengguna untuk menegaskan atau mengoreksi ekspektasi mereka di masa lalu.

29 37 2. Memiliki manfaat prediktif (predictive value) Informasi dapat membantu pengguna untuk memprediksi masa yang akan datang berdasarkan hasil masa lalu dan kejadian masa kini. 3. Tepat waktu Informasi disajikan tepat waktu sehingga dapat berpengaruh dan berguna dalam pengambilan keputusan. 4. Lengkap Informasi akuntansi keuangan pemerintah disajikan selengkap mungkin, yaitu mencakup semua informasi akuntansi yang dapat mempengaruhi pengambilan keputusan. b. Andal Informasi dalam laporan keuangan bebas dari pengertian yang menyesatkan dan kesalahan material, menyajikan setiap fakta secara jujur, serta dapat diverifikasi. Informasi mungkin relevan, tetapi jika penyajiannya tidak dapat diandalkan maka penggunaan informasi tersebut secara potensial dapat menyesatkan. Informasi yang andal memenuhi karakteristik adalah: 1. Penyajian Jujur Informasi menggambarkan dengan jujur transaksi serta peristiwa lainnya yang seharusnya disajikan atau yang secara wajar dapat diharapkan untuk disajikan.

30 38 2. Dapat Diverifikasi (verifiability) Informasi yang disajikan dalam laporan keuangan dapat diuji, dan apabila pengujian dilakukan lebih dari sekali oleh pihak yang berbeda, hasilnya tetap menunjukan simpulan yang tidak berbeda jauh. 3. Netralitas Informasi diarahkan pada kebutuhan umum dan tidak berpihak pada kebutuhan pihak tertentu. c. Dapat Dibandingkan Informasi yang termuat dalam laporan keuangan akan lebih berguna jika dapat dibandingkan dengan laporan keuangan periode sebelumnya atau laporan keuangan entitas pelaporan lain pada umumnya. Perbandingan dilakukan secara internal dan eksternal. Perbandingan secara internal dapat dilakukan bila suatu entitas menerapkan kebijakan akuntansi yang sama dilakukan dari tahun ke tahun. Perbandingan secara eksternal dapat dilakukan bila entitas yang diperbandingkan menerapkan kebijakan akuntansi yang sama. d. Dapat Dipahami Informasi yang disajikan dalam laporan keuangan dapat dipahami oleh pengguna dan dinyatakan dalam bentuk serta istilah yang disesuaikan dengan batas pemahaman para pengguna. Untuk itu, pengguna

31 39 diasumsikan memiliki pengetahuan yang memadai atas kegiatan dan lingkungan operasi entitas pelaporan, serta adanya kemauan guna untuk mempelajari informasi yang dimaksud Sistem Pengendalian Internal dalam Pengelolaan Keuangan Berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah mengatakan bahwa: Sistem pengendalian Intern adalah proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus menerus oleh pimpinan dan seluruh pegawai untuk memberikan keyakinan memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan asset Negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan. Arens et. al. (2006) yang dialih bahasakan oleh Herman Wibowo memaparkan tiga tujuan umum manajemen dalam merancang sistem pengendalian internal yang efektif, yaitu: (1) Reliabilitas pelaporan keuangan, (2) Efisiensi dan efektifitas Operasi, dan (3) Ketaatan pada Hukum dan Peraturan. Adanya penyimpangan dalam laporan keuangan, menunjukan bahwa Laporan Keuangan Pemerintah Daerah belum memenuhi karakteristik nilai informasi yang disyaratkan. BPK memberikan opini Wajar Dengan Pengecualian di antaranya disebabkan masalah aset tetap yang belum tertib, penyaluran, pertanggungjawaban belanja hibah bantuan sosial, pertanggungjawaban yang tidak sesuai dalam pembayaran gaji pegawai negeri sipil yang telah pensiun, pertanggungjawaban yang tidak sesuai dalam pembayaran gaji pns yang telah pensiun, dan juga penggunaan

32 40 langsung atas retribusi daerah (Badan Pemeriksa Keuangan, 2013). Penyusunan keuangan daerah yang baik, SKPD harus akuntabel dan harus memiliki sistem pengendalian intern yang baik. Lemahnya sistem pengendalian intern dapat mempengaruhi kualitas laporan keuangan daerah yang dihasilkan. 2.5 Kerangka Pemikiran dan Hipotesis Pengaruh Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) dan Good Governance terhadap Kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Dalam pengelolaan keuangan, pemerintah melakukan reformasi dengan mengeluarkan Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang mensyaratkan bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) yang disusun dan disajikan dengan standar akuntansi pemerintah yang di tetapkan oleh peraturan pemerintah. Pemerintah juga mengeluarkan Undang- Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah. Berdasarkan Undang- Undang tersebut pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah No 24 tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) yang telah diperbaharui dengan Peraturan Pemerintah Nomor 71 tahun Tujuan diberlakukannya hal tersebutadalah agar lebih accountable dan semakin diperlakukannya peningkatan kualitas laporan keuangan pemerintah sangat dipengaruhi oleh faktor kepatuhan terhadap standar akuntansi, kapabilitas sumber daya manusia, serta dukungan sistem

33 41 akuntansi yang ada. Pemerintah telah mengatur pelaksanaan Sistem Pengendalian Intern dalam PP No. 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. Di dalamnya dijelaskan bahwa Sistem Pengendalian Intern adalah proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus-menerus oleh pimpinan dan seluruh pegawai untuk memberikan keyakinan memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan laporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan. PP No. 60 Tahun 2008 juga mengacu pada rerangka pengendalian internal COSO dengan menggunakan lima unsur utama dalam sistem pengendalian internal, yaitu lingkungan pengendalian, aktivitas pengendalian, penilaiain risiko, informasi dan komunikasi, serta pemantauan (Mahmudi, 2011:260). Penilaian risiko digunakan sebagai dasar dalam mengidentifikasi dan menganalisis risiko-risiko yang akan berdampak pada organisasi. Selanjutnya dilakukan aktivitas pengendalian untuk memastikan bahwa telah dilakukan pengendalian pada seluruh level dan fungsi dalam organisasi yang memadai dan respon risiko telah dilakukan secara efektif. Informasi yang relevan diidentifikasi, diproses, dan dikomunikasikan dari pimpinan SKPD maupun antarpegawai yang memungkinkan semua fungsi dalam SKPD melaksanakan tugas dan tanggungjawabnya dengan baik (PP No. 60 Tahun 2008). Sistem pengendalian intern yang memadai maka berbagai penyimpangan,

34 42 kecurangan, kesalahan dapat diminimalisasi. Selain itu, sistem pengendalian intern yang baik juga meningkatkan efektivitas dan efisiensi organisasi dan meningkatkan kualitas laporan keuangan. Penelitian yang dilakukan oleh Anggraini S. Madjham et. al. (2012) mengenai Pengaruh Sistem Pengendalian Intren terhadap Kuaitas Laporan Keuangan Pemerintah di Kabupaten Gorontalo Utara telah membuktikan bahwa SPIP berpengaruh terhadap Kualitas Laporan Keuangan. Selain itu, hasil yang sama juga ditunjukan oleh penelitian yang dilakukan oleh Ni Luh Nyoman Ari Udiyanti et. al (2014) menunjukkan bahwa Sistem Pengendalian Intern Pemerintahan berpengaruh terhadap Kualitas Laporan Keuangan. Good Governance sering diartikan kepemerintahan yang baik. Semantara itu, World Bank mendefinisikan Good Governance suatu penyelenggaraan manajemen pembanguan yang solid dan bertanggung jawab yang sejalan dengan prinsip demokrasi dan pasar yang efisien, penghindaran salah alokasi dan investasi, dan pencegahan korupsi yang baik secara politik maupun administrative menjalankan disiplin anggaran serta penciptaan legal and political framework bagi tumbuhnya aktivitas usaha (Muindro Renyowijoyo, 2011 :18). Terdapat tiga prinsip good governance yang dapat diperankan oleh akuntansi sektor publik yaitu, penciptaan transparansi, akuntabilitas publik, dan value for money (economy, efficiency,dan effectiveness). Transparansi menciptakan kepercayaan timbal balik antara pemerintah dan masyarakat melalui penyediaan informasi dan menjamin kemudahan dalam memperoleh informasi yang akurat.

35 43 Akuntabilitas publik mewajibkan aparatur pemerintah untuk bertanggung jawab atas setiap aktivitas yang dilakukan. Selanjutnya, dengan dilakukannya good governance akan terselenggaranya pelayanan kepada masyarakat dengan menggunakan sumber daya publik secara optimal (Mardiasmo, 2009:18). Good Governance akan tercapai bila dalam penerapan otoritas politik, ekonomi dan administrasi antara ketiga pilar tersebut memiliki interaksi yang setara dan saling bersinergi. Namun demikian, ada prasyarat agar interaksi demikian dapat terwujud, yaitu adanya kepercayaan publik, transparansi, partisipasi, dan regulasi yang sehat. Salah satu upaya untuk mewujudkan kepercayaan publik adalah dengan meningkatkan transparansi, efisiensi dan akuntabilitas yang tercermin diantaranya pada laporan keuangan Pemerintah. Laporan keuangan Pemerintah merupakan komponen penting dalam menciptakan akuntabilitas dan transparansi pengelolaan keuangan Pemerintah. Semakin baik pengelolaan keuangan yang dilakukan oleh pemerintah, maka akan semakin baik kualitas laporan keuangan (Desi Handayani, 2012). Penelitian yang dilakukan oleh Hayyuning Tyas Rosdiani (2011) menyatakan bahwa good governance berpengaruh signifikan terhadap kualitas laporan keuangan. Sementara, penelitian yang dilakukan oleh Verra Aprilia Nursalam (2015) mengenai pengaruh good governance terhadap kualitas laporan keuangan menunjukan bahwa ada pengaruh yang siknifikan antara kedua variable tersebut. Kerangka pemikiran berdasarkan penjelasan sebelumnya, adalah sebagai

36 44 berikut: Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) (X 1 ) Good Governance (X 2 ) H 3 H 1 Kualitas Laporan Keuangan Pemerintah (Y) H 2 Gambar 3.1 Kerangka Pemikiran Berdasarkan kerangka pemikiran yang telah diuraikan, diajukan hipotesis penelitian sebagai berikut: H 1 : Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) berpengaruh terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah. H 2 : Good Governance berpengaruh terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah. H 3 : Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) dan Good Governance berpengaruh terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah.