BAB I PENDAHULUAN. Pasca runtuhnya rezim Orde Baru yang sarat dengan praktek korupsi, kolusi

Transkripsi

1 1 BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang menjamin kesempatan berusaha yang merata bagi semua orang. 1 Pasca runtuhnya rezim Orde Baru yang sarat dengan praktek korupsi, kolusi dan nepotisme, yang terwujud dalam sebuah ekonomi nasional yang konglomeratif, dan seiring dengan bergulirnya langkah reformasi di berbagai bidang, maka Undang- Undang Nomor 5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (UU No.5 Tahun 1999) menjadi bagian di dalam paket reformasi ekonomi yang dijalankan oleh pemerintah. Larangan praktek monopoli dan persaingan usaha tidak sehat diterapkan agar menumbuhkan mekanisme persaingan di dalam dunia usaha sehingga tercipta perekonomian nasional yang membuka dan Ketentuanketentuan UU No.5 Tahun 1999 merupakan bagian dari lingkup hukum persaingan usaha, sebuah bidang hukum baru di Indonesia yang perkembangannya berhubungan dengan ide, sejarah dan praktek perlindungan hukum dan kebijakan Antitrust (Amerika Serikat), Competition (Eropa), serta model hukum persaingan usaha yang dikembangkan oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa melalui UNCTAD. Landasan 1 Ketentuan Pasal 3 UU No. 5 Tahun 1999 menyebutkan bahwa tujuan dari pembentukan undangundang ini adalah untuk : a. Menjaga kepentingan umum dan meningkatkan efisiensi ekonomi nasional sebagai salah satu upaya untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat; b. Mewujudkan iklim usaha yang kondusif melalui pengaturan persaingan usaha yang sehat sehingga menjamin adanya kepastian kesempatan berusaha yang sama bagi pelaku usaha besar, pelaku usaha menengah, dan pelaku usaha kecil; c. Mencegah praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat yang ditimbulkan oleh pelaku usaha; dan d. Terciptanya efektivitas dan efisiensi dalam kegiatan usaha.

2 2 konstitusi dari UU No. 5 Tahun 1999 adalah ketentuan Pasal 33 UUD 1945 yang mengamanatkan penyelenggaraan perekonomian nasional yang demokratis. 2 Esensi hukum persaingan usaha moderen (antitrust/cartel law) 3 adalah larangan kartel (cartel prohibition), larangan penyalahgunaan posisi dominan (prohibition of abuse of dominant position) dan pengendalian merjer (merger control). Ketiga pilar hukum persaingan usaha tersebut terkandung sebagai standar minimum di dalam peraturan perundangan dari negara-negara yang telah menerapkan rezim hukum persaingan. Kebutuhan untuk melakukan forum shopping guna menimba dari pengalaman terbaik di negara-negara lain maupun sekedar adaptasi melalui penyerapan ide hukum dalam penerapan hukum yang sesuai dengan sistem hukum dan keadaan yang khas di negara yang bersangkutan (country specifics) merupakan hal yang sah mengingat esensi peraturan perundangan merupakan sekumpulan alat untuk mewujudkan keadaan yang baik bagi masyarakatnya. Demikian pula UU No. 5 Tahun 1999, disusun dan diterapkan sesuai dengan 2 Demokrasi Ekonomi menurut Pasal 33 UUD 1945 berbunyi: Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan; Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara; Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat; Perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional; Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan pasal ini diatur dalam undang undang. 3 Sejarah timbulnya hukum persaingan usaha mempunyai alur yang berbeda sesuai dengan dinamika yang terjadi di masing-masing negara. Bentuk klasik dari hukum persaingan usaha muncul dari perkara persaingan antar pedagang dengan modus persaingan curang karena perbuatan mengaburkan informasi bagi khalayak konsumen ataupun karena perbuatan melanggar kepatutan dalam praktek bisnis. Strategi bisnis menjadi semakin kreatif dan berkembang sehingga muncul metode intervensi pelaku usaha terhadap pasar berupa kerjasama moderen antar pelaku usaha pesaing demi optimasi profit, seperti kerjasama kartel dan penyalahgunaan kekuatan finansial, distribusi dsb., untuk menguasai pasar.

3 3 kebutuhan dan keadaan masyarakat Indonesia, meskipun secara struktural dan bentuk memiliki ciri khas yang sedikit berbeda dari standar negara-negara lain, namun substansi berupa tiga pilar hukum persaingan usaha yaitu larangan kartel (cartel prohibition), larangan penyalahgunaan posisi dominan (prohibition of abuse of dominant position) dan pengendalian merjer (merger control) telah termuat di dalamnya. Pengaturan yang terperinci menggambarkan semangat pengaturan yang ketat demi mencegah celah hukum yang dapat dimanfaatkan oleh pelaku usaha untuk lepas dari jerat hukum di satu sisi, namun di sisi lain hal itu membuka kemungkinan terjadinya jebakan terminologi yang dapat menyulitkan penerapan aturan dan menimbulkan ketidakpastian hukum. UU No. 5 Tahun 1999 secara garis besar mengelompokkan 3 katagori larangan yaitu Perjanjian Yang Dilarang (Bab III) dan Kegiatan Yang Dilarang (Bab IV), serta (Larangan Penyalahgunaan) Posisi Dominan (Bab V). Masing-masing katagori larangan tersebut dikelompokkan lebih lanjut ke dalam bentuk sub-sub bab yang mencakup bentuk-bentuk perbuatan larangan yang memiliki karakter perbuatan bersama-sama (mutual actions) yaitu penguasaan produksi atau distribusi (Oligopoli) (Pasal 4), penetapan harga (Pasal 5-8), pembagian wilayah (Pasal 9), pemboikotan (Pasal 10), pengaturan produksi atau distribusi (Pasal 11), pembentukan trust (Pasal 12), penguasaan pembelian atau pasokan (Oligopsoni) (Pasal 13), integrasi vertikal (Pasal 14), perjanjian-perjanjian tertutup (Pasal 15), perjanjian dengan pihak luar negeri (Pasal 16), penguasaan pasar (Pasal 19-21) dan persekongkolan (Pasal 22), serta yang mencakup bentuk-bentuk perbuatan larangan terhadap perbuatan sendiri

4 4 (unilateral actions) yaitu monopoli (Pasal 17), monopsoni (Pasal 18), penyalahgunaan posisi dominan (Pasal 25), jabatan rangkap (Pasal 26), kepemilikan silang (Pasal 27), pengendalian merjer (Pasal 28-29). Bab-bab selebihnya memuat ketentuan umum (I), asas dan tujuan (II), Komisi Pengawas Persaingan Usaha (VI), Tata Cara Penanganan Perkara (VII) dan Sanksi (VIII), serta Ketentuan-ketentuan Lain (IX), Peralihan (X) dan Penutup (XI). UU No. 5 Tahun 1999 dibuat dalam waktu yang relatif singkat pada jaman pemerintahan Presiden Habibie dipahami lebih sebagai solusi politik sesuai dengan jamannya, dengan segala keterbatasan dan muatan kepentingannya kemudian berkembang dan dilengkapi dengan praktek penerapan hukumnya. Perkembangan hukum persaingan usaha di Indonesia memperjelas kebutuhan akan revisi ketentuanketentuan didalamnya. Kesulitan-kesulitan pembuktian adanya perjanjian menimbulkan pertanyaan, apakah dikotomi perjanjian dan kegiatan yang dilarang perlu dipertahankan. Semakin terdidik para pelaku usaha, maka semakin banyak yang tercerahkan sehingga hampir tidak ada pelaku usaha dalam kasus-kasus besar yang mengikatkan diri dalam perjanjian tertulis maupun tidak tertulis yang dilarang oleh UU No. 5 Tahun Sementara di sisi lain penegak hukum dan undangundang diharapkan mampu menjangkau bentuk-bentuk perbuatan sesuai dengan ketentuan yang ada. Hal demikian memungkinkan terjadinya pemaksaan penafsiran sepihak yang sulit dihindari mengingat masih adanya keraguan terhadap kemampuan lembaga pemutus. Salah satu ide hukum penting yang ikut mengawali sejarah hukum antitrust di

5 5 Amerika Serikat, dituangkan dalam peraturan perundangan di berbagai negara dan penerapannya disempurnakan terus menerus dalam putusan-putusan pengadilan, terakhir oleh jurisprudensi hukum Mahkamah Pengadilan Eropa (European Court of Justice (ECJ)) adalah kategorisasi bentuk perbuatan concerted action atau perilaku terpadu yang memerlukan upaya pembuktian relatif rumit, hal mana untuk pertamakali di dalam praktek hukum di Indonesia telah memicu perdebatan ilmiah di antara para ahli hukum persaingan dan praktisi berkaitan dengan keabsahan penggunaan bukti-bukti tidak langsung. Demikian juga praktek penegakan hukum di Indonesia juga menunjukkan bahwa meski sebagian besar dari perkara yang diperiksa oleh badan pengawas yang dibentuk untuk mengawasi pelaksanaan UU No. 5 Tahun 1999 yaitu Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) adalah persoalan-persoalan kartel yang sebagian besar diantaranya berupa pelanggaran-pelanggaran terhadap larangan persekongkolan untuk mengatur dan memenangkan tender, terdapat beberapa perkara pelanggaran kartel sehubungan dengan penetapan harga, pengaturan kapasitas dan jenis produksi ataupun pembagian wilayah pemasaran 4, jika dilihat dari jumlahnya jauh lebih kecil, namun jika dilihat dari perannya di dalam perkembangan hukum persaingan usaha, telah memberikan makna yang sangat penting karena bermuara kepada pertimbangan hukum di dalam putusan-putusan KPPU maupun Mahkamah 4 Putusan KPPU No. 26/KPPU-L/2007 Kartel SMS; Putusan KPPU No. 25/KPPU-I/2009: Penetapan Harga Fuel Surcharge Dalam Industri Jasa Penerbangan Domestik; Putusan No. 24/KPPU-I/2009 tentang dugaan pelanggaran terhadap pasal 4, pasal 5 dan pasal 11 UU No 5/1999 pada industri minyak goreng kelapa sawit di Indonesia; Putusan KPPU No. 10/KPPU-L/2005 Kartel Perdagangan Garam ke Sumatera Utara; Putusan KPPU No. 01/KPPU-I/2010: Tentang Kartel Semen.

6 6 Agung yang sangat mempengaruhi struktur pasar dan perilaku pelaku pasar Indonesia. Concerted action dalam pengertian sebuah perbuatan merupakan bentuk perbuatan yang hanya dapat dilakukan oleh lebih dari satu pelaku (mutual actions) dan menghasilkan sebuah keadaan tertentu yang menghambat persaingan. Masingmasing pelaku yang terlibat di dalam sebuah concerted action tidak mengikatkan diri dalam suatu perjanjian tertulis atau tidak tertulis, namun bertindak secara terpisah dan menimbulkan akibat yang diharapkan. Sejauh pengetahuan penulis, concerted action tidak pernah dibahas secara mendalam di dalam literatur Indonesia. Batasan pengertian dapat menjadi rancu oleh persepsi yang menyamakan secara penuh makna concerted action dengan conspiracy (persekongkolan), ataupun yang membedakannya dengan price parallelism (penyesuaian harga) yang tidak termasuk dalam katagori terlarang. Dengan syarat-syarat restriktif tertentu, ide Concerted Action dapat diterapkan sebagai alat bantu bagi konstruksi hukum sebagai elemen penjerat dalam penerapan hukum persaingan usaha di Indonesia, apabila ada unsur konspirasi tidak terbukti karena ketiadaan unsur perjanjian tertulis maupun tidak tertulis. Substansinya tersirat di dalam banyak pasal-pasal yang memuat tindakan mutual (mutual acts), namun memerlukan pembahasan mendalam. 1.2 Permasalahan Sebagian besar ketentuan pasal-pasal UU No. 5 Tahun 1999 mengatur tentang larangan terhadap perbuatan menghambat persaingan yang dilakukan oleh paling

7 7 sedikit dua pelaku usaha secara bersama-sama (mutual action), dan perbuatan yang dilakukan oleh satu pelaku usaha pemegang posisi dominan (unilateral action). Concerted action termasuk di dalam kategori pertama tersebut yaitu mutual action. Keputusan pembuat undang-undang untuk melakukan sistematika pengelompokan perjanjian yang dilarang dan kegiatan yang dilarang tidak memudahkan pemahaman substansi dari ketentuan-ketentuan larangan yang dimaksud, melainkan justru sebaliknya menimbulkan problematika tersendiri. Perjanjian merupakan istilah hukum yang telah lazim digunakan dan menjadi baku sebagai terjemahan bagi kata overeenkomst, istilah hukum yang baku di dalam Burgerlijk Wetboek (Kitab Undang-Undang Hukum Perdata). Pengertian istilah tersebut diambil-alih oleh pembuat undang-undang dan dicangkokkan ke dalam ketentuan definisi Pasal 1 Angka 7 UU No. 5 Tahun yang secara definitif menegaskan bentuk tertulis dan tidak tertulis dari sebuah perjanjian. Penjelasan dari UU No. 5 Tahun 1999 untuk Pasal 1 Angka 7 tidak memberi petunjuk lebih lanjut mengenai pengertian tidak tertulis sehingga menjadi tugas pengadilan untuk menafsirkan dan menetapkan syarat-syaratnya. Lingkup pengertian tentang perjanjian yang tidak tertulis berperan penting dalam pembuktian di dalam duduk perkara tuduhan pelanggaran karena melakukan Perjanjian Yang Dilarang. Permasalahan timbul jika perjanjian di antara para pelaku usaha terlapor ataupun dengan pihak lain tidak bisa dibuktikan karena ketiadaan atau 5 Pasal 1 Angka 7 UU No. 5 Tahun 1999 berbunyi: Perjanjian adalah suatu perbuatan satu atau lebih pelaku usaha untuk mengikatkan diri terhadap satu atau lebih pelaku usaha lain dengan nama apapun, baik tertulis maupun tidak tertulis.

8 8 lemahnya bukti dokumen atau saksi-saksi, namun unsur hambatan terbukti secara meyakinkan. Dalam keadaan demikian, maka pasal-pasal Perjanjian Yang Dilarang tidak dapat menjangkaunya sehingga tidak dapat diterapkan, sementara pola perilaku kreatif untuk menghambat persaingan yang dilakukan oleh pelaku usaha telah berkembang sejalan dengan meningkatnya kreatifitas dunia usaha, bias garis batas kebebasan berkontrak, serta sedikitnya penemuan hukum baru dari putusan hakim. Bentuk perjanjian yang tertulis dapat dijadikan bukti langsung akan tetapi sangat sulit untuk diperoleh apalagi dengan prinsip kehati-hatian para pelaku agar tidak menghasilkan dokumen-dokumen yang dapat dijadikan sebagai bukti, sehingga pelaku usaha untuk bekerja sama dengan pesaingnya lebih memilih melakukan tindakan berkolusi secara diam-diam, maka diperlukan analisa-analisa yang lebih terinci untuk dapat membuktikan kolusi tersebut. Contoh reaksi menaikkan harga secara hampir bersamaan oleh pelaku usaha atas aksi market leader bukan serta merta merupakan tindakan melanggar persaingan selama tindakan tersebut dilakukan tanpa gentlement agreement atau kesepakatan baik secara formal maupun informal dimana perilaku ini disebut dengan conscious parallelism atau paralelisme yang disengaja. Pola penetapan harga secara paralel merupakan proses yang direncanakan bersama-sama dan itu dilarang oleh undang-undang, oleh karena itu para pelaku usaha akan menyatakan praktek tersebut semata-mata merupakan langkah penyesuaian dari tindakan pesaingnya yaitu conscious parallelism - paralel secara sengaja atau saling tergantung dan oleh karena itu tidak merasa telah melakukan pelanggaran.

9 9 Penulis berpendapat bahwa kajian mendalam tentang konstruksi ide hukum concerted action dapat menjadi masukan yang penting untuk diuji ketika ketentuanketentuan larangan praktek anti monopoli sulit untuk diterapkan akibat tidak adanya unsur perjanjian (tertulis atau tidak tertulis) dan unsur petunjuk terpenting, yaitu komunikasi yang konkret terarah kepada satu tujuan tertentu, tidak dapat dibuktikan secara meyakinkan. Lingkup kajian dimaksudkan untuk menjawab problematika sehubungan dengan persyaratan dan kesesuaiannya terhadap kerangka pemikiran dan konteks hukum Indonesia dengan memperhatikan keterbatasan dan kekurangan an sich dari ketentuan-ketentuan UU No. 5 Tahun berikut: Dari uraian tersebut diatas maka perumusan masalah dapat dijabarkan sebagai 1) Apakah concerted action diakomodir dalam UU No. 5 Tahun 1999? 2) Apakah concerted action mensyaratkan bentuk Perjanjian menurut Pasal 1 UU No. 5 Tahun 1999? 3) Apakah concerted action dapat dikatagorikan sebagai Kegiatan yang dilarang sesuai UU No. 5 Tahun 1999? 4) Bagaimana pembuktian concerted action dalam beberapa kasus Putusan KPPU terkait Kartel di Indonesia? 5) Bagaimana pendapat sehubungan dengan amandemen UU No. 5 Tahun 1999? Dengan menjawab permasalahan tersebut diharapkan dapat menghasilkan suatu masukan yang berguna bagi Lembaga Pemutus.

10 Keaslian Penelitian Sepengetahuan penulis berdasarkan survei atau penelusuran kepustakaan mengenai literatur tindakan concerted action di perpustakaan Universitas Gadjah Mada dapat disimpulkan bahwa belum ada penelitian hukum mengenai kajian hukum mengenai concerted action dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Persaingan Usaha Tidak Sehat. Penelusuran kepustakaan di universitas yang lain, penulis menemukan penelitian dengan judul: Tinjauan Yuridis tentang pembuktian Tidak Langsung dalam Pelanggaran Kartel Menurut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, Meilisa, Universitas Indonesia, tahun Penelitian tersebut di atas mengambil topik kajian yaitu analisa pembuktian tidak langsung dalam kartel. Berbeda dengan karya tersebut di atas, maka penulis mengeksplorasi asal usul, keberadaan ide hukum concerted action, pengertian kontekstual, persyaratan-persyaratan, kerangka hukum dan penerapannya di dalam hukum persaingan usaha Indonesia. Penggunaan berbagai bukti petunjuk seperti data dan analisa ekonomi mutlak akan bersinggungan dengan karya tersebut, namun titik berat penulis terletak pada obyek analisa yaitu unsur komunikasi dan keseluruhan konstruksi bentuk perbuatan concerted action dalam konteks hukum Indonesia. Pembuktian perilaku concerted action memerlukan analisa terhadap bukti ekonomi, namun bukti komunikasi tetap diperlukan sebagai unsur pembuktian yang signifikan. 1.4 Kegunaan Penelitian

11 11 Manfaat penelitian ini diharapkan mendapatkan jawaban atas permasalahan yang diangkat dalam tulisan ini, disamping itu hasil penelitian dapat memberikan sumbang saran baik dalam perbaikan dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Persaingan Usaha Tidak Sehat, maupun pada tingkat Peraturan Komisi Pengawas Persaingan Usaha. 1.5 Tujuan Penelitian Penelitian ini secara umum bertujuan untuk menjawab permasalahan terkait tindakan concerted action, seperti yang dijabarkan dalam perumusan masalah yaitu: a)apakah concerted action telah diakomodir dalam UU No. 5 Tahun 1999, b)apakah concerted action mensyaratkan bentuk perjanjian menurut pasal 1 UU No. 5 Tahun 1999, c)apakah concerted action dapat dikategorikan sebagai bentuk kegiatan yang dilarang sesuai UU No. 5 Tahun 1999, d)bagaimana pembuktian concerted action dalam beberapa kasus Putusan KPPU terkait Kartel di Indonesia, serta e)pendapat sehubungan dengan amandemen UU No. 5 Tahun Metode Penelitian Penelitian ini akan menggunakan metode penelitian normatif dengan tehnik pendekatan kualitatif. Pendekatan dengan memberikan landasan dasar, analisa contoh kasus terkait kartel dalam arti luas dan concerted action serta melakukan analisa atas putusan yang terjadi. Pendekatan ini diharapkan dapat memberikan gambaran aplikasi secara empiris praktis dalam menerapkan norma-norma dan kaidah dalam praktik hukum dan diperkuat dengan melakukan analisa sebagai bentuk penemuan

12 12 arti yang baru atas putusan-putusan hukum yang telah ada. Sumber data yang dipakai merupakan data sekunder diantaranya yaitu: 1. Berbagai dokumen hukum seperti peraturan, undang-undang, kamus hukum dan putusan pengadilan maupun dokumen umum seperti literatur text books, jurnal, artikel, laporan penelitian, materi presentasi dan artikel koran; 2. Peraturan yang digunakan adalah Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Tidak Sehat; 3. Kitab Undang-Undang Hukum Acara Perdata; 4. The Sherman Act, The European Treaty; 5. Peraturan KPPU No. 4 Tahun 2010 tentang Pedoman Pelaksanaan Pasal 11 UU No. 5 Tahun 1999 tentang Kartel; 6. Putusan KPPU No. 26/KPPU-L/2007 Kartel SMS; 7. Putusan KPPU No. 25/KPPU-I/2009 tentang Penetapan Harga Fuel Surcharge Dalam Industri Jasa Penerbangan Domestik; 8. Putusan No. 24/KPPU-I/2009 tentang Dugaan Pelanggaran Terhadap Pasal 4, 5 dan 11 UU No 5/1999 pada Industri Minyak Goreng Kelapa Sawit; 9. Putusan KPPU No. 10/KPPU-L/2005 tentang Kartel Perdagangan Garam ke Sumatera Utara; 10. Putusan KPPU No. 01/KPPU-I/2010 tentang Kartel Semen; 11. Penelitian ini juga akan melibatkan wawancara mendalam (in-depth interview) dengan beberapa narasumber yang mempunyai profesi terkait dengan obyek penelitian tersebut; 12. Laporan Penelitian 10 tahun Implementasi UU Nomor 5 Tahun 1999.