INKONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN PERATURAN PEMERINTAH PENGGANTI UNDANG-UNDANG OLEH MAHKAMAH KONSTITUSI

Transkripsi

1 TESIS INKONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN PERATURAN PEMERINTAH PENGGANTI UNDANG-UNDANG OLEH MAHKAMAH KONSTITUSI IDA PUSPA JAYA MIHA PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2015

2 TESIS INKONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN PERATURAN PEMERINTAH PENGGANTI UNDANG-UNDANG OLEH MAHKAMAH KONSTITUSI IDA PUSPA JAYA MIHA NIM PROGRAM MAGISTER PROGRAM STUDI ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2015 i

3 INKONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN PERATURAN PEMERINTAH PENGGANTI UNDANG-UNDANG OLEH MAHKAMAH KONSTITUSI Tesis untuk Memperoleh Gelar Magister pada Program Magister, Program Studi Ilmu Hukum, Program Pascasarjana Universitas Udayana IDA PUSPA JAYA MIHA NIM PROGRAM MAGISTER PROGRAM STUDI ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2015 ii

4 Lembar Pengesahan TESIS INI TELAH DISETUJUI TANGGAL 10 AGUSTUS 2015 iii

5 Tesis Ini Telah Diuji pada Tanggal 18 Agustus 2015 Panitia Penguji Tesis Berdasarkan SK Rektor Universitas Udayana, No. : 2909/UN.14.4/H/2015, Tanggal 6 Agustus 2015 Ketua Sekretaris Anggota : Prof. Dr. I Made Subawa, S.H., M.S : Dr. Gede Marhaendra Wija Atmaja, S.H., M.Hum : 1. Prof. Dr. Yohanes Usfunan, S.H., M.H 2. Dr. I Gede Yusa, S.H., M.H 3. Dr. Ni Ketut Sri Utari, S.H., M.H iv

6 SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT Yang bertandatangan di bawah ini : Nama Program Studi Judul Tesis : Ida Puspa Jaya Miha : Ilmu Hukum : Inkonstitusionalitas Pengujian Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang oleh Mahkamah Konstitusi Dengan ini menyatakan bahwa karya ilmiah tesis ini bebas plagiat. Apabila dikemudian hari terbukti plagiat dalam karya ilmiah ini maka saya bersedia menerima sanksi sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Pendidikan Nasional Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2010 dan Peraturan Perundangundangan yang berlaku. v

7 UCAPAN TERIMA KASIH Shalom, Segala pujian dan syukur penulis persembahkan kehadirat Tuhan Yesus Kristus yang Maha Kuasa, karena atas perkenanan dan anugerah-nya penulis dapat merampungkan tesis dengan judul Inkonstitusionalitas Pengujian Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang oleh Mahkamah Konstitusi. Rampungnya penulisan tesis ini tidak terlepas dari adanya dukungan dari berbagai pihak baik secara langsung maupun tidak langsung. Oleh sebab itu, melalui kesempatan ini, penulis menyampaikan rasa terima kasih yang sebesarbesarnya kepada Prof. Dr. I Made Subawa, S.H., M.S, selaku Pembimbing I yang dengan penuh pengertian dan kesabaran telah memberikan semangat, dorongan dan saran pemikiran kepada penulis selama proses penulisan tesis ini. Terima kasih yang sebesar-besarnya tak lupa penulis sampaikan kepada Dr. Gede Marhaendra Wija Atmaja, S.H., M.Hum, selaku pembimbing II yang dengan penuh kesabaran dan pengertian telah membimbing penulis, memberikan ide-ide pemikiran kepada penulis sehingga karya ini menjadi lengkap. Ucapan terima kasih juga penulis sampaikan kepada para penilai tesis yang sekaligus penguji tesis ini, yaitu Prof. Dr. Yohanes Usfunan, S.H., M.H, selaku Penguji I, Dr. I Gede Yusa, S.H., M.H, selaku penguji II, dan Dr. Ni Ketut Sri Utari, S.H., M.H, selaku Penguji III, atas segala saran dan petunjuk yang sangat bermanfaat bagi sempurnanya penulisan tesis ini. Ungkapan terima kasih juga penulis tujukan kepada yth: Prof. Dr. dr. Ketut Suastika, SpPD-KEMD selaku Rektor Universitas Udayana Denpasar, atas kesempatan yang diberikan kepada penulis untuk menjadi mahasiswi di Program Magister Program Studi Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana Denpasar; Prof. Dr. dr. A.A. Raka Sudewi, Sp.S (K) selaku Direktur Program Pascasarjana Universitas Udayana, atas kesempatan dan fasilitas yang diberikan kepada penulis untuk mengikuti dan menyelesaikan pendidikan di bangku studi vi

8 Program Magister Ilmu Hukum pada Program Pascarsarjana Universitas Udayana; Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana, S.H., M.H, selaku Dekan Fakultas Hukum Universitas Udayana yang telah memberikan motivasi dan fasilitas lain selain yang ada di Program Pascasarjana Universitas Udayana; Dr. Ni Ketut Supasti Dharmawan, S.H., M.Hum., L.L.M, selaku Ketua Program Studi Magister Ilmu Hukum dan Dr. Putu Tuni Caka Bawa Landra, S.H., M.H, selaku Sekretaris Program Studi Magister Ilmu Hukum serta seluruh staf pada Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana atas segala pelayanan yang diberikan untuk memperlancar proses administrasi, perkuliahan maupun penyusunan tesis ini; tak lupa pula penulis menyampaikan terima kasih kepada seluruh tenaga pengajar pada Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana khususnya pada jurusan Hukum Pemerintahan yang telah memberikan banyak hal-hal baru kepada penulis selama proses perkuliahan juga kepada Dr. I Dewa Gede Palguna, S.H., M.Hum Hakim Mahkamah Konstitusi RI Periode sebelumnya adalah Pembimbing II penulis yang sudah memberikan begitu banyak masukan dan arahan kepada penulis sejak awal penulisan; Terima kasih yang sedalam-dalamnya penulis persembahkan kepada: Ayahanda Melianus Miha dan Ibunda Habrita Pa Lado, S.PdK tercinta yang dengan segala doa dan kasih sayang telah memberikan dukungan, perhatian serta memfasilitasi penulis dengan segala biaya selama mengikuti pendidikan di Universitas Udayana, juga kepada Adik terkasih Ronald Anderson Otniel Miha Djami, S.IP yang telah memberikan motivasi dan biaya kepada penulis untuk memilih mengikuti studi di luar Provinsi Papua dan memilih Universitas Udayana Denpasar, serta seluruh keluarga besar Miha Pa Lado; Rekan-rekan seperjuangan di Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana Angkatan 2013 yang telah memberikan semangat dan saling memotivasi satu sama lain hingga semua proses penyusunan ini terselesaikan; Rekan-rekan konsentrasi Hukum Pemerintahan Angkatan 2013 yang selalu kompak memberikan semangat dan dukungan satu sama lain selama masa studi; Tak lupa pula Habelino Sawaki, S.H., M.Si (Han) mentor yang selalu memberikan motivasi kepada penulis; Sahabat-sahabat yang senantiasa mendukung penulis: Elisabeth vii

9 Beatrix Regina Nussy, S.H., M.H, Yosefina Daku, S.H., M.H, dan Kristian Geogre Nussy serta sahabat lainnya yang tidak sempat penulis tuliskan namanya satu per satu; Kekasih Chlifson Tuasela, S.H yang sudah memberikan dukungan dan semangat baru bagi penulis; Bapak dan Ibu Gembala Gereja Pantekosta di Indonesia (GPdI) Gloria Denpasar Pdt. Nemo Michael Bahari dan Pdm. Louise Helga Lorraine Awondatu Bahari serta seluruh keluarga besar jemaat GPdI Gloria, Damai Community (DC) Sorong-Raja Ampat, dan Ikatan Mahasiswa dan Masyarakat Papua (IMMAPA) - Bali. Dengan segala kerendahan penulis mengakui bahwa tesis ini masih jauh dari kesempurnaan, untuk itu penulis sangat mengharapkan adanya saran maupun kritikan yang bersifat membangun demi sempurnanya karya ini. Akhirnya, semoga tesis ini bermanfaat bagi pengembangan ilmu hukum di Indonesia, bagi masyarakat yang ingin mempelajari hukum dan terutama bagi Almamater tercinta Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana. Denpasar, 10 Juli 2015 Penulis viii

10 ABSTRAK INKONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN PERATURAN PEMERINTAH PENGGANTI UNDANG-UNDANG OLEH MAHKAMAH KONSTITUSI Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) merupakan salah satu produk hukum yang dibentuk oleh Presiden pada saat negara dalam keadaan genting yang memaksa sebagaimana ditentukan dalam Pasal 22 ayat (2) Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI 1945). Dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU 12/2011) kedudukan Perpu diletakkan sejajar dengan undang-undang. Pada hakekatnya dari segi bentuk Perpu adalah Peraturan Pemerintah sedangkan dari segi materi muatan adalah sama dengan undangundang sebagaimana ditentukan dalam Pasal 11. Eksistensi Perpu yang demikian menjadi menarik ketika produk hukum tersebut diuji konstitusionalitasnya oleh Mahkamah Konstitusi (MK), sedangkan secara konstitusional kewenangankewenangan MK sebagaimana ditentukan dalam Pasal 24C ayat (1) UUD NRI 1945 salah satunya adalah untuk menguji undang-undang terhadap UUD NRI 1945 bukan menguji Perpu terhadap UUD NRI Berdasarkan itu, adapun rumusan masalahnya ialah apakah dengan disejajarkannya Perpu dengan undangundang dalam hierarki peraturan perundang-undangan Perpu memiliki kualifikasi yang sama dengan undang-undang? Dan apakah MK berwenang menguji Perpu? Jenis penelitian ini adalah jenis penelitian hukum normatif yang bersifat analisis deskriptif dengan menggunakan pendekatan perundang-undangan, pendekatan analisis konsep hukum, pendekatan sejarah, dan pendekatan kasus yang diperoleh dari sumber bahan hukum primer, sekunder dan tersier dengan memakai sistem kartu sebagai teknik pengumpulan bahan hukumnya. Kajian terhadap masalah ini didukung oleh konsep negara hukum, teori kewenangan, teori penafsiran konstitusi dan teori pembentukan peraturan perundang-undangan. Kesimpulan dari hasil penelitian ini adalah walaupun secara materiil substansi Perpu sama dengan undang-undang namun secara formil Perpu tidak sama dengan undang-undang. MK tidak memiliki kewenangan untuk menguji Perpu sebab kewenangan MK bersifat otoritatif dan limitatif, sehingga pengujian Perpu oleh MK dapat dikatakan inkonstitusional. Kata Kunci : Inkonstitusioanlitas, Mahkamah Konstitusi, Kewenangan, Pengujian, dan Perpu. ix

11 ABSTRACT UNCONSTITUTIONALITY EXAMINATION OF GOVERNMENT REGULATION IN LIEU OF LAW BY THE CONSTITUTIONAL COURT Government regulation in lieu of law (Perpu) is one of legal product that is formed by President when state in a precarious time which specified in Article 22 paragraph (2) of the Constitution of the Republic of Indonesia (UUD NRI 1945). In Article 7 paragraph (1) of the Law No. 12 year of 2011 regarding Establishment of Legislation (UU 12/2011) Perpu placed parallel position with the law. Basically, in the terms of form, Perpu is Government Regulation while in terms of the substance is the same with the law as defined in Article 11. The existence of Perpu becomes interesting when the legal product examined by the Constitutional Court (MK) about its constitutionality, whereas the constitutional powers of the Constitutional Court as provided for in Article 24C paragraph (1) in UUD NRI 1945, one of them is to examine laws against UUD NRI 1945, not Perpu against UUD NRI Based on that, as for the formulation of the problem is whether Perpu aligned with legislation in the hierarchy of legislation regulation has the same qualifications as the legislation? and Does the Constitutional Court authorized to examine Perpu? This type of research is a kind of normative legal research descriptive analysis using the approach of legislation, the legal concept analysis approach, historical approach, and case approach which derived from the source material of primary, secondary and tertiary using a card system as its legal material collection techniques. The study on this issue was supported by the concept of rule of law, the authority theory, the theory of constitutional interpretation and the theory of the formation of legislation. The conclusion of this research although Perpu materially have same substance as the law, but formally regulation is not the same as the law. Constitutional Court does not have the authority to examine Perpu because the authority of the Constitutional Court are authoritative and limited, so examination by Constitutional Court can be said to be unconstitutional. Keywords: Unconstitutionality, Constitutional Court, Authority, Examination, and Government Regulation in Lieu of Law (Perpu). x

12 RINGKASAN Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) merupakan produk hukum yang sering digunakan dalam praktek penyelenggaraan ketatanegaraan Indonesia. Produk hukum yang dikeluarkan oleh Presiden ini pernah diuji konstitusionalitasnya oleh Mahkamah Konstitusi (MK). Apabila dilihat dari kewenangan MK berdasarkan Pasal 24C ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI 1945) dan Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, tidak ditentukan bahwa MK memiliki kewenangan untuk menguji Perpu. Dalam mengkaji latar belakang di atas penulis memunculkan rumusan masalah yakni apakah Perpu memiliki kualifikasi yang sama dengan undangundang dan apakah MK berwenang untuk menguji Perpu. Untuk menjawab permasalah tersebut maka penulis mengkajinya berdasarkan Konsep Negara Hukum, Teori Kewenangan, Teori Penafsiran Konstitusi dan Teori Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Penelitian ini merupakan jenis penelitian hukum normatif yang bersifat analisis deskriptis. Ada beberapa pendekatan yang digunakan dalam tesis ini yakni pendekatan perundang-undangan, pendekatan analisis konsep hukum, pendekatan sejarah dan pendekatan kasus. Kajian terhadap penulisan ini dilakukan berdasarkan sumber bahan hukum primer, sekunder dan tersier dengan menggunakan sistem kartu sebagai teknis pengumpulan bahan hukumnya. Kajian yang diperoleh berdasarkan rumusan masalah dapat disimpulkan sebagai berikut: xi

13 1. Secara formil Perpu tidak memiliki kualifikasi yang sama dengan undangundang sebab baik bentuk, lembaga pembentuk dan proses pembentukan Perpu tidak sama dengan undang-undang. Secara materiil, materi muatan Perpu sama dengan undang-undang walaupun demikian Perpu tidak serta merta dapat berubah menjadi undang-undang sebab harus melalui proses pembahasan dan persetujuan DPR. 2. MK merupakan garda konstitusi yang pertama dan terakhir, sebagaimana diketahui kewenangan MK telah ditentukan dalam Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Paham negara hukum yang dibangun di dalam konstitusi menghendaki agar para penyelenggara negara termasuk MK tetap melakukan tugas dan kewenangannya sesuai dengan ketentuan hukum yang berlaku. Sehingga pengujian Perpu oleh MK dapat dikatakan inkonstitusional. xii

14 DAFTAR ISI Halaman SAMPUL DALAM... i PERSYARATAN GELAR.. ii LEMBAR PENGESAHAN.. iii PENETAPAN PANITIA PENGUJIAN. iv SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT v UCAPAN TERIMA KASIH vi ABSTRAK. ix ABSTRACT x RINGKASAN xi DAFTAR ISI xiii DAFTAR TABEL. xvi BAB I PENDAHULUAN Latar Belakang Rumusan Masalah Ruang Lingkup Masalah Tujuan Penelitian Tujuan Umum Tujuan Khusus Manfaat Penelitian Manfaat Teoritis Manfaat Praktis Orisinalitas Penelitian Landasan Teoritis Konsep Negara Hukum Teori Kewenangan Teori Penafsiran Konstitusi. 26 xiii

15 Teori Pembentukan Peraturan Perundangundangan Metode Penelitian Jenis Penelitian Jenis Pendekatan Sumber Bahan Hukum Teknik Pengumpulan Bahan Hukum Teknik Analisis Bahan Hukum BAB II SISTEM PERUNDANG-UNDANGAN INDONESIA DAN EKSISTENSI MAHKAMAH KONSTITUSI PASCA PERUBAHAN UUD Perubahan Mendasar UUD Dampak Perubahan UUD 1945 terhadap Sistem Perundang-undangan Kekuasaan Mahkamah Konstitusi dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia BAB III MAKNA KESEDERAJATAN PERPU DENGAN UNDANG-UNDANG Perpu sebagai Kebutuhan Hukum dalam Praktek Penyelenggaraan Negara Perpu Menurut Undang-Undang Nomor 12 Tahun Bentuk Perpu Lembaga Pembentuk Perpu Materi Muatan dan Fungsi Perpu Proses Pembentukan Perpu Perihal Kesederajatan Perpu dengan Undang-Undang Perpu dan Undang-Undang dari Perspektif Bahasa Perundang-undangan.. 92 xiv

16 Perpu dan Undang-Undang dari Perspektif Proses Pembentukan dan Substansinya BAB IV MAHKAMAH KONSTITUSI DAN PENGUJIAN KONSTITUSIONAL PERPU Mahkamah Konstitusi Menguji Konstitusional Perpu Perkara Pengujian Perpu oleh Mahkamah Konstitusi Perspektif Pengujian Formil Perspektif Pengujian Materiil Kajian Pengujian Perpu dari Perspektif Teori-teori Dari Perspektif Konsep Negara Hukum dan Teori Kewenangan Dari Perspektif Teori Penafsiran Konstitusi Masa Depan Perpu dalam Sistem Perundangundangan Indonesia Kejelasan Perihal Kegentingan Memaksa Menghindari Politisasi Perpu versus Perpu sebagai Kebutuhan Praktek. 140 BAB V PENUTUP Simpulan Saran DAFTAR PUSTAKA xv

17 DAFTAR TABEL Tabel 1. Perkara Pengujian Perpu oleh Mahkamah Konstitusi Sejak Tahun 2003 sampai dengan Tahun Halaman xvi