TESIS. Karya Tulis sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Magister dari Institut Teknologi Bandung. Oleh

Transkripsi

1 MANAJEMEN KINERJA PROSES PENGADAAN DAN IDENTIFIKASI FAKTOR-FAKTOR YANG BERPENGARUH TERHADAP WAKTU PROSES PENGADAAN DENGAN PINJAMAN LUAR NEGERI DI INDONESIA TESIS Karya Tulis sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Magister dari Institut Teknologi Bandung Oleh LISBET LASMARIA TURNIP NIM : PENGUTAMAAN MANAJEMEN DAN REKAYASA KONSTRUKSI PROGRAM MAGISTER TEKNIK SIPIL FAKULTAS TEKNIK SIPIL DAN LINGKUNGAN INSTITUT TEKNOLOGI BANDUNG 2008

2 MANAJEMEN KINERJA PROSES PENGADAAN DAN IDENTIFIKASI FAKTOR-FAKTOR YANG BERPENGARUH TERHADAP WAKTU PROSES PENGADAAN DENGAN PINJAMAN LUAR NEGERI DI INDONESIA Oleh LISBET LASMARIA TURNIP NIM : Pengutamaan Manajemen dan Rekayasa Konstruksi Program Studi Magister Teknik Sipil Institut Teknologi Bandung Menyetujui: Juni 2008 Dosen Pembimbing (Dr. Ir. Purnomo Soekirno)

3 ABSTRAK MANAJEMEN KINERJA PROSES PENGADAAN DAN IDENTIFIKASI FAKTOR-FAKTOR YANG BERPENGARUH TERHADAP WAKTU PROSES PENGADAAN DENGAN PINJAMAN LUAR NEGERI DI INDONESIA Oleh Lisbet Lasmaria Turnip NIM: Keterbatasan dana pemerintah dalam menyelenggarakan pembangunan infrastruktur mendorong pemerintah mencari upaya-upaya sumber pendanaan termasuk dengan melakukan kebijakan pinjaman luar negeri. Pinjaman luar negeri ini dapat bersumber dari lembaga keuangan multilateral seperti Bank Dunia, ADB, IDB, dan Negara asing seperti Jepang, Perancis dan Negara asing lainnya. Pinjaman resmi pemerintah dapat berupa pinjaman finansial maupun bantuan teknis yang terdiri dari Pinjaman Program (program loan) yang digunakan untuk pembiayaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan Pinjaman Proyek (project loan) yang digunakan untuk membiayai kegiatan pembangunan tertentu. Untuk penggunaan pinjaman luar negeri, masing-masing lembaga/negara peminjam (donor) memberikan aturan-aturan yang berbeda dalam setiap implementasi proyeknya. Perbedaan aturan penggunaan pinjaman luar negeri dari setiap donor sering menjadi masalah bagi negara peminjam dalam pelaksanaan proyeknya termasuk di Indonesia, dimana prosedur pengadaan dengan pinjaman luar negeri harus mengikuti perjanjian pinjaman (loan agreement) dan pedoman (Guidelines) dari pemberi pinjaman, sedangkan prosedur pengadaan Keppres 80/2003 dapat digunakan selama tidak bertentangan dengan ketentuan dari pemberi pinjaman. Akibat dari perbedaan prosedur pengadaan antara Keppres 80/2003 dengan prosedur pengadaan pemberi pinjaman seperti prosedur pengadaan Bank Dunia/ADB, sering terjadi permasalahan dalam proses pengadaan antara lain kesalahan dalam proses pengadaan karena ketidakpahaman terhadap prosedur sehingga pemberi pinjaman menghentikan pinjaman dan pembatalan beberapa paket proyek karena dinyatakan misprocurement, proses pengadaan menjadi berlarut-larut, dan penyedia jasa yang terpilih tidak sesuai dengan standar pengguna jasa. Permasalahan pengadaan ini dapat mempengaruhi kinerja pengadaan, salah satunya yaitu kinerja pengadaan kontraktor karena jika terjadi keterlambatan waktu pengadaan dan penyedia jasa yang terpilih tidak berkualitas, maka pelaksanaan konstruksi akan terlambat dan tingkat penyerapan dana pinjaman menjadi rendah yang dapat berakibat pada pembayaran beban pinjaman yang besar seperti biaya commitment fee. i

4 Penelitian ini dimaksudkan untuk mengembangkan konseptual manajemen kinerja proses pengadaan, dan mengidentifikasi faktor-faktor yang berpengaruh terhadap waktu proses pengadaan. Hal ini dilakukan untuk mengetahui kinerja pengadaan dengan prosedur pengadaan Keppres dibandingkan dengan prosedur pengadaan Bank Dunia/ADB agar dapat dilakukan penyelarasan prosedur untuk peningkatan kinerja pengadaan di masa yang akan datang. Dari hasil penelitian diperoleh bahwa secara umum terdapat kesesuaian antara prosedur pengadaan Bank Dunia dan ADB, sedangkan prosedur pengadaan Keppres 80/2003 memiliki perbedaan yang sangat signifikan dengan prosedur pengadaan WB dan ADB terutama dalam hal prakualifikasi dan evaluasi penawaran. Indikator kinerja pengadaan WB/ADB yang paling berpengaruh terhadap waktu pengadaan adalah lama perolehan NOL (No Objection Letter), sedangkan indikator kinerja pengadaan Keppres 80/2003 yang paling berpengaruh terhadap waktu pengadaan adalah jumlah pengumuman prakualifikasi ulang, jumlah prakualifikasi ulang, variasi nilai penawaran dan jumlah evaluasi ulang dokumen penawaran. Kata kunci : indikator kinerja, kinerja pengadaan kontraktor, pengadaan. ii

5 ABSTRACT PROCUREMENT PROCESS PERFORMANCE MANAGEMENT AND IDENTIFICATION OF FACTORS THAT INFLUENCE TIME OF PROCUREMENT PROCESS WITH OVERSEAS LOAN FUND IN INDONESIA By Lisbet Lasmaria Turnip NIM: Limitation of governmental fund in carrying out infrastructure development pushes government to look for efforts source of financing including by doing foreign loan policy. This foreign loan can stem from multilateral financial institution such as World Bank, ADB, IDB, and foreign country such as Japan, French and other foreign countries. Governmental official loan can be in the form of financial loan and technical assistance consisted of program loan which applied for General Revenues and Expenditure Budget (APBN) and Project loan which applied to finance certain development activity. For foreign loan usage, each lender gives different rules in every implementation of its project. Difference of usage rule of foreign loan from every donor often becomes problem for lender in execution of the project including in Indonesia, where procurement procedure with foreign loan must follow Loan Agreement and Procurement Guidelines from lender, while procurement procedure of Keppres 80/2003 can be applied if not against rule from lender. The effect of difference of procurement procedure between Keppres 80/2003 with lender procurement procedure such as World Bank/ADB procedure, problem often happened of procurement process for example error in procurement process because of the misunderstanding of the procedure so that lender stops loan and cancellation some packages of project because expressed misprocurement, procurement process becomes long draw out, and chosen contractor unmatched to client standard. This procurement problems can influence procurement performance, one of them is procurement performance of contractor because if happened delay on procurement and chosen contractor with inadequate capacity, hence execution of construction will come late and level of disbursement of loan becomes low of which can cause at payment of loan fee such as commitment fee. iii

6 This research meant to develop procurement process performance management and identify factor that influence time procurement process. This functioning indicators as benchmarking which will be applied as a means for measuring concordance between procurement procedures of Keppres 80/2003 with procurement procedure of World Bank /ADB to know the level of procedure difference that influence to procurement period. This research done to know the procurement performance with procurement procedure of Keppres compared to procurement procedure of World Bank /ADB to can be done harmonization of procedure for improvement of procurement performance in the future. The research obtained that in general there is concordance between procurement procedures of World Bank and ADB, while procurement procedure of Keppres 80/2003 having a real difference with procurement procedure of WB and ADB especially in the case of pre-qualification and bid evaluation. Procurement performance indicator of WB/ADB which very had an effect to procurement period were time for receiving NOL (No Objection Letter), while procurement performance indicators of Keppres 80/2003 which very had an effect to procurement period were frequency of announcement of re-qualification, frequency of re-qualification, bid variation and re-evaluation of bid document. Keyword: performance indicator, contractor procurement performance, procurement. iv

7 PEDOMAN PENGGUNAAN TESIS Tesis S2 yang tidak dipublikasikan terdaftar dan tersedia di Perpustakaan Institut Teknologi Bandung, dan terbuka untuk umum dengan ketentuan bahwa hak cipta ada pada pengarang dengan mengikuti aturan HAKI yang berlaku di Institut Teknologi Bandung. Referensi kepustakaan diperkenankan dicatat, tetapi pengutipan dan peringkasan hanya dapat dilakukan seizing pengarang dan harus disertai dengan kebiasaan ilmiah untuk menyebutkan sumbernya. Memperbanyak atau menerbitkan sebagian atau seluruh tesis haruslah seizin Direktur Program Pasca Sarjana Institut Teknologi Bandung. v

8 UCAPAN TERIMA KASIH Puji dan syukur ke hadirat Tuhan Yang Maha Esa, atas berkat dan rahmat-nya hingga penulis dapat menyelesaikan tesis ini yang berjudul Manajemen Kinerja Proses Pengadaan Dan Identifikasi Faktor-Faktor yang Berpengaruh terhadap Waktu Proses Pengadaan Dengan Pinjaman Luar Negeri di Indonesia. Penulis ingin mengucapkan terima kasih yang sebesar-besarnya kepada: 1. Bapak Dr. Ir. Purnomo Soekirno, yang telah mendedikasikan waktu dan pemikirannya untuk memberikan petunjuk, bimbingan, koreksi, saran, dan tantangan kepada penulis yang tidak terbatas pada penyusunan tesis namun bekal hidup di masa depan. 2. Bapak Dr. Ir.Krishna S. Pribadi, Prof. Dr. Ir. Rizal Z. Tamin, Ir. Biemo W. Soemardi, Ph.D., Dr. Ir. Puti F. Marzuki, Ir. Muhamad Abduh, Ph.D., Ir. Reini D. Wirahadikusumah Ph.D., yang telah berkenan menguji dan memberikan masukan yang sangat berarti selama penyelesaian tesis. 3. Segenap staf administrasi FTSL khususnya staf administrasi Program Magister (S2) Teknik Sipil ITB (Ibu Ida, Ibu Ani, dan Pak Toto), dan staf Laboratorium MRK-ITB (Mbak Yuni dan Pak Undang), yang telah dengan sabar membantu kelancaran penyelesaian administrasi. 4. Bang Samuel Manurung, suami tercinta, dan kedua orang tua serta kakak-kakak dan adik-adik tersayang, atas kesabaran dan dukungan kepada penulis selama perkuliahan dan penyusunan tesis ini. 5. Rekan-rekan: Mbak Yunita, Mas Yandi, Eliza, Ibu Yuyun, Shita, Mbak Ery, Mbak Wulan untuk semua dukungan moril, kebersamaan, dan persahabatan yang mengiringi perjuangan Penulis dalam menyelesaikan tesis. 6. Dan semua pihak yang telah membantu penulis selama menyelesaikan studi di Pengutamaan MRK, Program Magister Teknik Sipil ITB. vi

9 Akhir kata, penulis menyadari masih banyak terdapat kekurangan dalam penulisan tesis ini. Oleh karena itu kritik dan masukan dari berbagai pihak sangat penulis harapkan. Semoga karya tulis ini dapat bermanfaat bagi diri penulis dan semua pihak yang memiliki cita-cita dan harapan untuk mengembangkan Industri Jasa konstruksi Indonesia ke arah yang lebih baik. Bandung, Juni 2008 Penulis vii

10 I dedicated this written especially for my beloved husband, Bang Samuel and also my parents, my brother and my sister who always supported in my struggle. MAY GOD BLESS US.

11 DAFTAR ISI ABSTRAK... i ABSTRACT... iii PEDOMAN PENGGUNAAN TESIS... v UCAPAN TERIMA KASIH... vi DAFTAR ISI... viii DAFTAR TABEL... xi DAFTAR GAMBAR... xii BAB I PENDAHULUAN LATAR BELAKANG RUMUSAN MASALAH MAKSUD DAN TUJUAN PENELITIAN MANFAAT PENELITIAN RUANG LINGKUP PENELITIAN SISTEMATIKA PENULISAN... 8 BAB II TINJAUAN PUSTAKA PENDANAAN INFRASTRUKTUR INDONESIA Pendanaan Pembangunan Infrastruktur Pinjaman Luar Negeri PENGADAAN KONTRAKTOR DENGAN PINJAMAN LUAR NEGERI Pengadaan dan Pengadaan Kontraktor Pengadaan Kontraktor dengan Pinjaman Luar Negeri Pihak-Pihak yang Terlibat dalam Pengadaan Kontraktor dengan Pinjaman Luar Negeri SISTEM PENGUKURAN KINERJA Kinerja Pengukuran Kinerja Indikator Kinerja viii

12 2.4 PENGUKURAN KINERJA PENGADAAN Pengukuran Kinerja Pengadaan Bank Dunia dan ADB Pengukuran Kinerja Pengadaan di Ghana Pengukuran Kinerja Pengadaan Inter-American Development Bank BAB III METODOLOGI PENELITIAN TEKNIK PENGUMPULAN DATA SEKUNDER TEKNIK PENGOLAHAN DATA SEKUNDER METODOLOGI PENELITIAN BAB IV IDENTIFIKASI INDIKATOR KINERJA PENGADAAN KONTRAKTOR DENGAN PINJAMAN LUAR NEGERI DI INDONESIA UMUM DASAR PENGEMBANGAN SISTEM PENGUKURAN KINERJA PENGADAAN KAJIAN MODEL PENGUKURAN KINERJA PENGADAAN PUBLIK (PUBLIC PROCUREMENT MODEL OF EXCELLENCE) Komponen Pengukuran Kinerja Public Procurement Model of Excellence (PPME) Prosedur Pengukuran Kinerja Pengadaan Public Procurement Excellence of Model (PPME) LINGKUP IDENTIFIKASI INDIKATOR KINERJA PENGADAAN PENGEMBANGAN SISTEM (KONSEPTUAL) PENGUKURAN KINERJA PENGADAAN...65 ix

13 4.6 IDENTIFIKASI PROSEDUR DAN PERSYARATAN PENGADAAN KONTRAKTOR YANG BERPENGARUH TERHADAP WAKTU PENGADAAN Identifikasi Prosedur Dan Persyaratan Proses Pengadaan Kontraktor Bank Dunia Identifikasi Prosedur Dan Persyaratan Proses Pengadaan Kontraktor ADB Identifikasi Prosedur dan Persyaratan Proses Pengadaan Kontraktor Keppres 80/ IDENTIFIKASI INDIKATOR KINERJA PENGADAAN KONTRAKTOR PENETAPAN INDIKATOR KINERJA PENGADAAN BAB V KESIMPULAN DAN SARAN KESIMPULAN SARAN DAFTAR PUSTAKA x

14 DAFTAR TABEL Tabel 1.1 Pinjaman Luar Negeri dan Pemberi Pinjaman dalam Lingkungan Departemen Pekerjaan Umum... 2 Tabel 2.1 Daftar pinjaman dan proyek infrastruktur yang dibiayai di lingkungan Departemen Pekerjaan Umum (Oktober, 2007) Tabel 2.2 Pemberi Pinjaman Luar Negeri dan Pedoman Penggunaan Pinjaman Tabel 2.3 Data Persyaratan dan Beban Pinjaman Luar Negeri Tabel 2.4 Tresholds Pengadaan dengan Pinjaman Bank Dunia Tabel 2.5 Indikator Kinerja Pengadaan ADB dengan metode Pelelangan Kompetitif Internasional (ICB) Tabel 2.6 Indikator Kinerja Pengadaan Bank Dunia yang digunakan untuk pengukuran kinerja pengadaan di Ghana Tabel 2.7 Indikator Kinerja Proses Pengadaan Inter-American Development Bank Tabel 4.1 Prosedur dan Persyaratan Pengadaan Kontraktor WB dengan metode International Competitive Bidding (ICB) Tabel 4.2 Prosedur Pengadaan Kontraktor Bank Dunia yang berpengaruh terhadap waktu pengadaan Tabel 4.3 Prosedur dan Persyaratan Pengadaan Kontraktor ADB dengan metode International Competitive Bidding (ICB) Tabel 4.4 Prosedur Pengadaan Kontraktor ADB yang berpengaruh terhadap waktu pengadaan Tabel 4.5 Prosedur dan Persyaratan Pengadaan Kontraktor menurut Keputusan Presiden No. 80 Tahun 2003 dengan metode Pelelangan Umum Prakualifikasi Tabel 4.6 Indikator Kinerja Proses Pengadaan Kontraktor dengan Prakualifikasi pada Keppres 80/ Tabel 4.7 Perbandingan Indikator Kinerja Proses Pengadaan Bank Dunia, ADB dan Keppres 80/ Tabel 4.8 Indikator Kinerja Pengadaan Kontraktor dengan Pinjaman Luar Negeri berpengaruh terhadap waktu pengadaan akibat perbedaan prosedur pengadaan Keppres 80/2003 dengan prosedur pengadaan Bank Dunia/ADB xi

15 DAFTAR GAMBAR Gambar 2.1 Tata Cara Perencanaan dan Pengadaan Pinjaman Luar Negeri (Bappenas, 2007) Gambar 2.2 Kedudukan Pengadaan (Procurement) dalam pelaksanaan proyek dengan pinjaman luar negeri Gambar 2.3 Proses Pengadaan Kontraktor (dengan Prakualifikasi) Berdasarkan Keppres 80/ Gambar 2.4 Proses Prakualifikasi Pengadaan Kontraktor Berdasarkan Keppres 80/ Gambar 2.5 Proses Pengadaan Kontraktor dengan Metode ICB dengan Prakualifikasi berdasarkan pedoman Bank Dunia Gambar 2.6 Proses Pengadaan Kontraktor dengan ICB dengan Prakualifikasi berdasarkan pedoman ADB Gambar 2.7 Proses Pengadaan Kontraktor berdasarkan pedoman JBIC Gambar 2.8 Proses Pengadaan Kontraktor dengan metode ICB berdasarkan pedoman IDB Gambar 2.9 Pihak-Pihak yang Terlibat dalam Pengadaan Kontraktor dengan Pinjaman Luar Negeri Gambar 2.10 Kerangka Logis Proses Penilaian Gambar 2.11 Prosedur Pengukuran Gap Sistem Pengadaan Bank Dunia/ADB dengan Sistem Pengadaan Negara Berkembang Gambar 2.12 Sistem Pengukuran Kinerja Pengadaan Bank Dunia/ADB Gambar 3.1 Metodologi Penelitian Gambar 4.1 Dasar Pengembangan Sistem Pengukuran Kinerja Pengadaan Gambar 4.2 Pengembangan Sistem Pengukuran Kinerja Pengadaan Gambar 4.3 Alur Proses Pengukuran Kinerja PPME Gambar 4.4 Lingkup Identifikasi Indikator Kinerja Pengadaan Gambar 4.5 Komponen Pengukuran Kinerja Pengadaan World Bank dan ADB Gambar 4.6 Komponen Pengukuran Kinerja Pengadaan Keppres 80/ Gambar 4.7 Prosedur Pengukuran Kinerja Pengadaan World Bank dan ADB Gambar 4.8 Prosedur Pengukuran Kinerja Pengadaan Keppres 80/ xii