IMPLIKASI HUKUM BAGI PEJABAT PUBLIK YANG MELAKUKAN MALADMINISTRASI*

Transkripsi

1 IMPLIKASI HUKUM BAGI PEJABAT PUBLIK YANG MELAKUKAN MALADMINISTRASI* Anna Erliyana** ABSTRACT "Bureaucratic" has become a synonym for inflexible, unresponsive and interfering: the "bureaucrat" is portrayed as a person whose dull working life is spent pushing paper which results only in confusion, circum location and unnecessary red-tape. Bureaucracy, as it rolls off the tongue, is redolent with negative connotations. It is a term of opprobrium. But today in Australia bureaucracy has for many become a synonym for public service ineptitude. ( DPMC. GOV.A U/DOCS/ SHERGOLD1306.CFM-JUNE ). Indonesia has not got PUBLIC SERVICE Act but Bill (Rancangan UU) of Public Service is now discussed Indonesian public service Bill is designed to make bureaucracy more transparent. Public servants work in a condition in which their decisions are subject to judicial review, and in which there is increased access to official information. It is made to transform the way in which bureaucracy works and significantly increase its productivity. This paper is an input to the Bill. Keywords: Bureaucracy; Bureaucrat; Red-Tape; Public Service; Public Servants; Bill of Public Service; Transparent; Productivity. Pendahuluan tuntutan-tuntuntan masyarakat Dewasa ini sistem Hukum terhadap perubahan peran dan Administrasi Negara menghadapi fungsinya. Oleh karena itu kebutuhan yang makin rumit dan administrasi negara di samping makin berkembang dibanding dua- tetap mempertahankan peran dan tiga dasawarsa yang lalu. Antara fungsinya, mautidakmau institusi lain karena begitu pesatnya ini harus mengembangkan * Makalah disampaikan pada Seminar RUU Pelayanan Publik, Jakarta 3 Juni 2003, diselenggarakan oleh Kementrian Pendayagunaan Aparatur Negara RI. *" Pengajar Tetap Fakultas Hukum UI, dan Pengajar Luar Biasa pada Fakultas Hukum Universitas Pancasila, Pelita Harapan, Tarumanegara dan Nasional. Law Review, Fakultas Hukum Universitas Pelita Harapan, Vol. Ill, No. I, Juli

2 akuntabilitas dan meningkatkan kualitasnya.' Sistem Hukum Administrasi Negara harus menciptakan Administrasi Negara yang kuat dengan meningkatkan kualitas pembuatan keputusan. Hal ini dapat dilakukan bila pejabatnya peduli dengan hukum dan memperhatikan akuntabilitas dalam proses pembuatan keputusan. 2 Hukum Administrasi Negara mengatur hubungan hukum antara warga negara dengan pemerintah Konsumennya amat beragam, oleh karena itu sistem Hukum Administrasi Negara harus bisa diterima, baik oleh kalangan pemerintah sendiri maupun non pemerintah dengan fair, open, effective 3 Nilai-nilai yang mendasardari Hukum Administrasi Negara meliputi: lawfulness, fairness, rationality, openess, efficiency. Sejumlah nilai tsb harus tercermin 1 http-,//l aw.gov.au/aghome/other/arc/ arcnew/robertson.html page 2 of 21, diakses 12/8/00) 2 Ibid., page 12 of Ibid., page 13 of 21. manakala pemerintah memilih program yang hendak mereka sampaikan kepada warganya dalam bentuk pembuatan keputusan atau pelayanan publik. 4 Hukum Administrasi Negara Hukum Administrasi Negara memusatkan perhatiannya terutama pada keputusan-keputusan yang dibuat oleh aparatur dan lembaga pemerintah dengan maksud antara lain untuk: 5 1. Memastikan bahwa pemerintah dalam membuat keputusan berdasarkan kejujuran/keadilan (fair), transparan dan hukum. 2. Memastikan bahwa para pembuat keputusan adalah pejabat yang "accountable". 3. Memastikan bahwa para pembuat keputusan tidak bertindak sewenang-wenang (arbitrary). 4. Melindungi hak dan kepentingan warga masyarakat yang 4 Ibid., page 18 of Jane Mathews. Key aspects of the Australian System of Administrative Review, paper in Australia - Indonesia Administrative Review seminar, Jakarta 4 th-6 th April 1995, organized by the Law Faculty of The ANU, The UI, The University of Melbourne, page 1. 2 Law Review, Fakultas Hukum Universitas Pelita Harapan, Vol. Ill, No.l, Juli 200

3 terkena akibat dari terbitnya keputusan pemerintah Beberapa Pengertian Accountable, accountability Definisi di dalam kamus, mengartikan accountable sebagai subjek yang hams bertanggung jawab; dapat menjelaskan. Dan accountability diartikan dengan kualitas negara dalam hal akuntabilitas, kewajiban, atau tanggungjawab. Berbagai definisi formal tsb tidak pernah menyebut tentang penghukuman. 6 Dalam kerangka penghukuman maka hendaknya pemahaman terhadap accountability di dalamnya juga termasuk pertanggunggugatan. Pemerintah memiliki tanggung jawab yang jelas, dan warga masyarakat mengharapkan lembaga tersebut melaksanakannya dengan baik. Kita peduli pada berbagai tanggung jawab, kewajiban dan tugas lembaga publik dan aparatur pemerintah. Kita peduli bagaimana lembaga dan aparatur tersebut melaksanakan seluruh tanggung 6 Robert D Behn, Rethinking Democratic Accountability, (Washington: The brooking Institution, 2001), page 4. jawab, kewajiban dan tugastugasnya. Demikian rumitnya lingkungan akuntabilitas. Ketika kita membicarakan seseorang yang menyandangnya, kita selalu akan menghubungkannya dengan pengertian-pengertian: accountability for finances, accountability for fairness, accountability for performance. 1 Accountability for Finance The words "accountability", 'account', and "accounting" all have the same root They go back through Old English and Old French to Latin - to computare, which also the root of the verb "to compute", which meant to count, reckon, consider. 8 Jadi tidak mengherankan kalau akuntabilitas difokuskan pada masalah pertanggungjawaban keuangan - bagaimana pembukuannya dilakukan, dan bagaimana uang dimanfaatkan. Karena kontrol segi keuangan merupakan salah satu alat kontrol lembaga legislatif terhadap administrasi. 7 Ibid., page 6. 8 Ibid., page 7. Law Review, Fakultas Hukum Universitas Pelita Harapan, Vol. Ill, No.l, Juli

4 Anna : ImpUkasi Hukum Bagi Pejabat Yang Melakukan Maladministrasi Accountability for fairness 9 Kita tidak hanya menginginkan organisasi pemerintahan dapat menangani akuntabilitas keuangan dengan layak. Kita juga ingin mereka memiliki akuntabilitas di bidang lain sesuai dengan normanoma pemerintahan yang demokratis - khususnya fairness. Kita ingin bahwa pemerintah bisa /a/> terhadap pegawainya dan juga terhadap kontraktor. Kita ingin pemerintah bertindak /a/r terhadap seluruh pelanggannya dalam berbagai program. Kita ingin pemerintah fair menyediakan pelayanan kepada masyarakat, misalnya dalam hal pemungutan pajak; dalam hal memberikan perlindungan hukum terhadap wargayang menjadi korban. Agar pemerintah dan aparaturnya peduli pada standar etik yang bersandar pada normanorma demokratis, maka dibuat aturan hukum untuk dapat mengoperasionalisasi normanorma tsb, yaitu dalam bentuk fairness dan equity dalam setiap proses dan prosedur. Proses pembentukan accountability for fairness dan accountability for finance sama saja tahapannya: 1. Memutuskan nilai-nilai apa saja yang hendak dicapai oleh pemerintah. 2. Merancang peraturan, prosedur dan standar yang harus dilakukan dan harus dilarang. 3. Pimpinan organisasi menyimpan seluruh catatan tentang apa saja yang telah dilakukan. 4. Audit terhadap catatan-catatan tersebut apakah organisasi beserta pimpinannya mengikuti peraturan, prosedur dan standar yang telah ditetapkan. Kalau tidak mengikuti, maka mereka dihukum. Accountability for Performance 10 Kita peduli pada tindakan pemerintah. Apakah kebijakan, program dan kegiatan yang dihasilkannya sesuai dengan perencanaan? Berapa banyak anak usia sekolah yang dapat menikmati pendidikan dasar? Berapa banyak sungai yang telah dibersihkan dibanding 10 tahun yang lalu? Berapa banyak jumlah anak-anak yang sehat tahun ini dibanding tahun lalu. Bagaimana keamanan pejalan kaki di jalan yang memang l> Ibid., page Ibid., page Law Review, Fakultas Hukum Universitas Pelita Harapan, Vol. Ill, No. I, Juli 200

5 Anna : Implikasi Hukum Bagi Pejabat Yang Melakiikan Maladministrasi diperuntukkan baginya. Jawabanjawabannya akan mencerminkan akuntabilitas tampilan pemerintah. Mengapa kita selalu khawatir tentang akuntabilitas pemerintah? Karena kita takut bahwa aparatur pemerintah (baik yang dipilih dalam jabatannya maupun yang ditunjuk)kelak menyalahgunakan wewenangnya. Mereka memiliki kewenangan yang besar. Mereka dapat saja mengadakan kontrak dalam jumlah besar dengan seseorang bukan dengan banyak orang sebagaimana seharusnya seperti yang diatur dalam peraturan. Memutuskan sejumlah bantuan/pinjaman bagi seseorang, bukan kepada banyak orang. Mereka melaksanakan banyak kewenangan diskresi." Pelaksanaan kewenangan diskresi perlu dicermati agar jangan sampai meluncur pada penyalahgunaan wewenang. Accountability adalah kewajiban yang berkaitan dengan investasi kewenangan atau tugastugas publik oleh aparatur pemerintah. Terutama kewajiban untuk menjelaskan dan memberi alasan tentang keputusan atau 11 Ibid., page 9. kegiatan yang dilakukan. Kita dapat menarik garis hubungan antara akuntabilitas dan demokrasi. Akuntabilitas di dalam negara yang demokratis bersandar pada prinsip rule of law, tugas-tugas yang dilaksanakan pemerintah dapat di kontrol oleh lembaga di luar pemerintahan. Lembaga tsb antara lain adalah lembaga legislative (Dewan Perwakilan Rakyat), yudikatif (badan-badan peradilan), atau lembaga independen lainnya. 12 Accountability cenderung memastikan bahwa tindakan pemerintah berdasarkan pada hukum yang mengandung pertimbangan rasional, ekonomis, efisien dan adil. Pada saat tindakan aparatur pemerintah menimbulkan akibat terhadap hak dan kepentingan individu, akuntabilitas juga mensyaratkan bahwa pemerintah harus melakukan pemulihan yang tepat terhadap korban tindakan illegal atau maladministrasi Maladministration Hukum tidak memberikan definisi tentang terminology ini. Secara 12 Collin Turpin, British Government and the Constitution, 3 ed. (London: Butterworths, 1995) page 69 Law Review, Fakultas Hukum Universitas Pelita Harapan, Vol. Ill, No.l, Juli

6 umum dipahami sebagai kegagalan aparatur pemerintah dalam melaksanakan tugas-tugasnya, atau sesuatu pekerjaan yang seharusnya mereka lakukan tetapi tidak dilakukan. 13 Maladministrasi meliputi perilaku aparatur pemerintah yang mencerminkan: bias, lalai/alpa, tidak memperhatikan, lambat/ menunda, tidak berwenang, tindakan yang bodoh/tidak layak, sesat, keji, sewenang-wenang dalam melaksanakan tugasnya melayani masyarakat (publicservice) l4 Beberapa penyebab terjadinya maladministrasi: 1. Kegagalan: a. mengikuti policy/ prosedur; b. menyediakan informasi; c. membuat kompilasi dan memelihara catatan/arsip; d. memutus dengan cara yang benar; 13 Caring Matters - Whats is meant by inaladmi]iisu'ation'?,hup: pipex.com/malad.shtml diakses 13/11/ O. Hood Phillips and Jackson, Constitutional and Adm Law, 8 ed.(london: Sweet and Maxwell ltd, 2001) page 757, e. investigasi mempertimbangkan tindakan yang mungkin dapat dilakukan. 2. Kekeliruan a. Bertindak; b. Informasi; c. pernyataan 3. Lambat bertindak 4. Ingkarjanji 5. Memperlakukan warga dengan tidak jujur/ tidak adil 6. Antar Departemen/Korporasi terjadi kendala dalam menentukan penghubung yang layak. Remedies against public authorities Akuntabilitas hukum bagi keputusan yang terbit berdasarkan kewenangan publik tergantung pada tersedia/ tidaknya hak untuk menggugat ke peradilan administrasi atau mengajukan judicial review. Banyak keputusan administrasi bukan merupakan objekgugatan yang dapat diajukan ke peradilan administrasi dan judicial review, karena penyelesaiannya memerlukan peradilan khusus seperti masalah di bidang imigrasi dan pajak.' 5 15 Loc.cit., page Law Review, Fakultas Hukum Universitas Pelita Harapan, Vol. Ill, No.l, Juli 2003

7 Pertanggungjawaban pemerintah dalam hukum, tidak hanya dapat dimintakan oleh lembaga perwakilan, kelompok, tetapi juga dapat dilakukan oleh individu. Inilah mekanisme dan proses pemulihan hak-hak individu yang menjadi korban maladministrasi atau ketidak adilan.' 6 7. Judicial Review Dasar-dasar untuk mengajukan review n Illegality, irrationality, procedural impropriety Illegality: Apa saja tindakan pemerintah yang dapat masuk dalam kategori illegality! Secara umum, yang dapat dimasukkan dalam kategori ini adalah tindakan aparatur pemerintah yang merupakan konsekwensi dari kesalahan menafsirkan atau memahami peraturan hukum sebagaimana yang dikehendaki oleh legislatif selaku pembuat peraturan. Konsekwensi tsb dapat berupa tindakan atau pengambilan keputusan yang buruk dan melebihi wewenang yang diberikan kepadanya berdasarkan peraturan 16 loc.cit., page loc.cit. page 479. perundang-undangan. Di samping itu, dapat juga dimasukkan dalam klasifikasi illegality adalah pertimbangan hukum yang tidak masuk akal, penggunaan kewenangan diskresi dengan maksud-maksud yang tidak layak. 1S Irrationality; Tindakan yang dapat dimasukan dalam pengertian irrationality adalah aparatur pemerintah melaksanakan keputusan di luar jangkauan akal sehatatau standar moral yang dikuti masyarakat umum, sehingga masyarakat memepertanyakan mengapa ia sampai pada keputusan tsb. Iy Pocedural impropriety: Memberikan kesempatan pada perwakilan masyarakat yang akan terkena akibat keputusan pemerintah untuk didengar pendapatnya dalam proses pembuatan keputusan Redress of grievances a. Ombudsman Lembaga ini dapat melakukan investigasi terhadap keluhan/tuntutan 18 Loc.cit page Loc.cit. page Loc.cit., page 491. Law Review, Fakultas Hukum Universitas Pelita Harapan, Vol. Ill, No. J, Juli

8 yang disampaikan oleh masyarakat yang mendapat perlakuan tidak adil sebagai konsekwensi dari tindakan aparatur pemerintah yang m e l a k u k a n maladministrasi dalam tugasnya melayani masyarakat. 21 b. Convention of Human Rights. Di Indonesia melalui lembaga Komnas HAM, masyarakat dapat mengajukan keluhan/ tuntutan karena mereka telah menjadi korban kejahatan wewenang aparatur yang berkuasa. Semua prosedur harus mudah diakses, mudah untuk dipahami dan dapat digunakan, cepat, investigasi dilakukan dengan jujur dan penuh tanggunganjawab. Kesimpulan Informasi adalah kunci akuntabilitas penyelengaraan pemerintahan. Akuntabilitas harus 21 Loc.cit., page 528. diberdayakan dengan meningkatkan akses informasi atau open government Prinsip-prinsip untuk meningkatkan efektivitas organisasi pemerintahan Tingkatkan persaingan penyedia jasa Pelayanan 2. Berdayakan warga masyarakat dengan mengikutsertakan mereka untuk mengawasi birokrasi 3. Pengukuran tampilan berfokus pada output, bukan pada input 4. Definisikan kembali klien sebagai pelanggan dengan memperhatikan pilihanpilihan mereka 5. Cegah permasalahan sebelum menjadi darurat, karena pemulihannya memakan biaya lebih mahal 6. Kembangkan dana semaksimal mungkin daripada hanya menyimpannya saja 7. Kembangkan kewenangan desentralisasi dengan manajemen partisipatif 8. Biarkan mekanisme pasar berkembang 22 (Rod Hague & Martin Harrop, Comparative Government and Politics an Introduction, 5 ed. (England: MacMillan, 2001), page Law Review, Fakultas Hukum Universitas Pelita Harapan, Vol. Ill, No. I, Juli 2003

9 9. Satukan semua sektor - publik, privat dan swadaya masyarakat dalam memecahkan persoalan komunitas. Untuk mempromosikan "the effective and accountable management of government" setidaknya ada 4 axioma yang bisa dijadikan pola untuk melaksanakan Hukum Administrasi Negara: n 1. Rencana Pemerintah yang akan dilaksanakan harus melalui lembaga legislatif 2. Pimpinan organisasi pemerintah tidak boleh tersangkut perkara hukum dengan demikian dia dapat menjaga hukum. Dia harus berlaku adil terhadap warga maupun anak buahnya sesuai standar acuan yang digariskan oleh lembaga legislatif 3. Akuntabilitas politik untuk penerapan kebijaksanaan dan hukum harus jelas garis kewenangan dari Presiden kepada pimpinan departemen dan dari pimpinan departemen kepada bawahannya. 4. Akuntabilitas publik mensyaratkan bahwa fungsifungsi pemerintahan dilakukan 23 Robert D Behn, Loc. Cit page 35. oleh aparatur pemerintah dengan garis subordinat. DAFTAR PUSTAKA Behn, Robert D. Rethinking Democratic Accountability. Washington: The Brooking Institutions, Hague, Rod and Martin Harrop. Comparative Government and Politics an Introduction. 5 ed. England: MacMillan, 2001 h t t p : / / malad.shtml. Diakses 13/11/02. other/are/aernew/ Robertson.html.Diakses 12/8/00. Mathews, Jane. Key Aspects of the Australian System of Administrative Review. Paper in Australian - Indonesia Administrative Review Seminar. Jakarta, 4 lh -6 lh April Organized by The Law Faculty of the ANU, The UI, The University of Melbourne. Phillips, O.Hood and Jackson. Constitutional and Administrative Law.S ed. London: Sweet and Maxwell Ltd.: Turpin, Collin. British Government and The Constitutions. 3ed. London: Butterworths: Law Review, Fakultas Hukum Universitas Pelita Harapan, Vol. Ill, No.l, Juli