Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

Transkripsi

1 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 1

2 2 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

3 ... Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 3

4 TANTANGAN MENINGKATKAN EFEKTIVITAS PROGRAM RASKIN Hak cipta dilindungi Undang-undang Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan (TNP2K) Foto cover: Joshua Esty Anda dipersilakan untuk menyalin, menyebarkan dan mengirimkan karya ini untuk tujuan non-komersial. Untuk meminta salinan laporan ini atau keterangan lebih lanjut mengenai laporan ini, silakan hubungi TNP2K-Knowledge Management Unit Laporan ini juga tersedia di website TNP2K ( TIM NASIONAL PERCEPATAN PENANGGULANGAN KEMISKINAN Sekretariat Wakil Presiden Republik Indonesia Jl. Kebon Sirih No. 14, Jakarta Pusat Telepon: (021) Faksimili: (021) Fax dan Website: 4 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

5 Daftar Isi Daftar Gambar Daftar Tabel Daftar Kotak Daftar Foto Daftar Lampiran Daftar Singkatan Kata Pengantar vii-viii ix x xi xii xiii-xiv xv BAB I TINJAUAN UMUM 1-9 Profil Program Pelaksana Program Mekanisme Distribusi Anggaran Program BAB II PERMASALAHAN DALAM PELAKSANAAN PROGRAM Kekurangtepatan Penerima Manfaat Rendahnya Kuantitas Beras Rendahnya Frekuensi Distribusi Tingginya Harga Tebus Rendahnya Kualitas Beras Formalitas Administrasi BAB III PERBAIKAN DALAM PELAKSANAAN PROGRAM Pemanfaatan Basis Data Terpadu Pemutakhiran Kepesertaan di Tingkat Lokal Penerbitan Kartu Perlindungan Sosial Pelibatan Pemerintah Daerah Penunjukan Pelaksana Distribusi ke Rumah Tangga Ekstensifikasi Sosialisasi Program Penanganan Keluhan Program Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 5v

6 BAB IV POTENSI PERBAIKAN SELANJUTNYA Tinjauan Kontribusi Program dalam Penanggulangan Kemiskinan Perubahan Tata Kelola Penyaluran Meningkatkan Pengawasan, Pengendalian, Transparansi dan Akuntabilitas Program Meningkatkan Komitmen Pencapaian Pelaksanaan Pemutakhiran, Verifikasi dan Validasi DPM Secara Berkala Pengemasan Beras sesuai Ketetapan Menerapkan Harga Tebus Tertinggi Penetapan Tanggal Penyaluran Reguler Menjaga Kualitas Beras Menerapkan Administrasi sebagai Basis Pengawasan Membangun Sistem Pengaduan dan Aspek Hukum Pelaksanaan Program Optimalisasi Sosialisasi Program REFERENSI & LAMPIRAN Referensi Lampiran vi Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

7 Daftar Gambar Gambar 1. Gambar 2. Gambar 3. Gambar 4. Gambar 5. Gambar 6. Gambar 7. Gambar 8. Gambar 9. Gambar 10. Gambar 11. Gambar 12. Gambar 13. Gambar 14. Gambar 15. Gambar 16. Gambar 17. Gambar 18. Gambar 19. Gambar 20. Gambar 21. Gambar 22. Gambar 23. Gambar 24. Gambar 25. Penyaluran Raskin dengan Pola Reguler Penyaluran Raskin Melalui Warung Desa Penyaluran Raskin Melalui Kelompok Masyarakat Perkembangan Alokasi Anggaran untuk Program Raskin (Triliun), Ilustrasi Distribusi Penerima Manfaat Program Tingkat Ketepatan Sasaran Program Raskin, 2010 dan 2013 Jumlah Rata-rata Raskin yang Diterima Tiap Rumah Tangga, 2010 dan 2013 Jumlah Manfaat Raskin: Angka Target dan Angka Aktual Rata-rata Jumlah Raskin yang Diterima Tiap RTS per Bulan Menurut Titik Bagi, 2012 Persentase Desa yang Tepat dan Tidak Tepat Waktu Menyalurkan Raskin, 2012 Alasan Ketidaktepatan Penyaluran Raskin, 2012 Distribusi Wilayah Pemantauan Menurut Frekuensi Penyaluran Beras Rata-rata Rupiah per Kilogram yang Dibayar untuk Membeli Raskin Tiap Rumah Tangga, 2010 dan 2013 Rata-rata Harga Raskin yang Dibayar Tiap RTS-PM per Bulan Menurut Titik Bagi, 2012 Perbandingan Harga Tebus Raskin pada Wilayah Pemantauan Proporsi Pihak Desa/Kelurahan yang Memungut Biaya dari Penerima Raskin, 2012 Proporsi Desa yang Membayar Tambahan Biaya Transportasi, Jawa dan Luar Jawa, 2012 Distribusi Wilayah Pemantauan Menurut Kualitas Beras yang Disalurkan Jawa dan Luar Jawa, 2012 Penyaluran Raskin Bulan Ke-13, 14 dan 15 Tahun 2013 Proses Dasar Pelaksanaan Pendataan Program Perlindungan Sosial Proses Dasar Pembangunan Basis Data Terpadu Estimasi Kesalahan Penetapan Sasaran Menurut Metode Penetapan Sasaran Persentase Desil Terpilih Menurut Metode Penetapan Sasaran Proporsi Desa yang Melakukan Pemutakhiran Kepesertaan Mekanisme Pemutakhiran Kepesertaan pada Kartu Perlindungan Sosial Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin vii 7

8 Gambar 26. Gambar 27. Gambar 28. Gambar 29. Gambar 30. Ilustrasi Kartu Perlindungan Sosial (KPS) Ilustrasi Penggunaan KPS untuk Program Raskin Perbandingan Harga Tebus Raskin pada Wilayah Kajian Penerapan Kartu Jumlah Laporan tentang Raskin yang Sudah Ditangani Menurut Provinsi, Juni 2013 Juni 2014 Perbandingan Proporsi Pengeluaran Rumah Tangga Menurut Kelompok Pengeluaran viii 8 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

9 Daftar Tabel Tabel 1. Tabel 2. Tabel 3. Tabel 4. Tabel 5. Tabel 6. Tabel 7. Tabel 8. Tabel 9. Tabel 10. Tabel 11. Tabel 12. Tabel 13. Tabel 14. Tabel 15. Profil Program OPK/Raskin Kepesertaan dan Cakupan Program, Alokasi Manfaat Program, Anggaran Program Raskin dan Program Perlindungan Sosial (Triliun), Kontribusi Komoditas Pada Pengeluaran Konsumsi Rumah Tangga Perbandingan Sasaran dan Realisasi Penerima Manfaat Menurut Data Acuan Penetapan Sasaran, Alokasi dan Realisasi Raskin Total dan per Rumah Tangga Penerima Perbedaan Harga yang Dibayar Penerima Menurut Daerah, Perbedaan Harga Ketetapan Raskin di Titik Distribusi dan Harga yang Dibayar Penerima Menurut Kelompok Pengeluaran, Perbandingan Alokasi Raskin Menurut Provinsi, Status Laporan KPS yang Ditangani, Menurut Kategori dan Status Tindak Lanjut, Juni 2013 Juni 2014 Jumlah Laporan tentang Raskin yang Sudah Ditangani, Juni 2013 Juni 2014 Kontribusi Komoditas Makanan dan Bukan Makanan Teratas Contoh Asumsi dalam Simulasi Raskin Simulasi Kalkulasi Angka Kemiskinan Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 9ix

10 Daftar Kotak Kotak 1. Kotak 2. Kotak 3. Kotak 4. Kotak 5. Kotak 6. Apa yang Dimaksud dengan Penargetan yang Efektif? Sekilas tentang Basis Data Terpadu (BDT) Kartu Perlindungan Sosial Belum Optimal sebagai Instrumen Program Raskin Simulasi Raskin Melalui Perangkat Poverty Projection Simulasi Kontribusi Peningkatan Ketepatan Sasaran, Jumlah, Waktu dan Harga Tidak Efektif, KPK Minta Program Raskin Didesain Ulang x Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

11 Daftar Foto Cover Foto 1. Foto 2. Foto 3. Foto 4. Foto 5. Foto 6. Foto 7. Foto 8. Foto 9. Foto 10. Foto 11. Foto 12. Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Timur Angin Timur Angin Cocozero003/123RF.com Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin xi 11

12 Daftar Lampiran Lampiran 1. Lampiran 2. Lampiran 3. Lampiran 4. Struktur Organisasi Pelaksanaan Program Ilustrasi DPM Periode Juni Desember 2012, Desa Pulau Tidung, Kecamatan Kepulauan Seribu Selatan Ilustrasi Formulir Rekapitulasi Pengganti (FRP) Ilustrasi Lembar Sosialisasi dan Informasi Program Raskin, xii 12 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

13 Daftar Singkatan APBN Bappenas BBM BDT BLT BKKBN BPKP BPS BULOG DPM Divre HTR IHK J-PAL JPS Juklak Juknis LSM LP3ES Kansilog Kemendagri Kemenko Kesra Kementerian PPN/ Bappenas Kemensos KPA KPS KS-1 Musdes Muskel OPK Pedum Pemda PDB PKH PMD PMT Pokja : Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara : Badan Perencanaan Pembangunan Nasional : Bahan Bakar Minyak : Basis Data Terpadu : Bantuan Langsung Tunai : Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional : Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan : Badan Pusat Statistik : Badan Urusan Logistik : Daftar Penerima Manfaat : Divisi Regional : Harga Tebus Raskin : Indeks Harga Konsumen : Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab : Jaring Pengaman Sosial/Social Safety Net (SSN) : Petunjuk Pelaksanaan : Petunjuk Teknis : Lembaga Swadaya Masyarakat : Lembaga Penelitian, Pendidikan dan Penerangan Ekonomi dan Sosial : Kantor Seksi Logistik : Kementerian Dalam Negeri : Kementerian Koordinator Bidang Pembangunan Manusia dan Kebudayaan : Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/ Badan Perencanaan Pembangunan Nasional : Kementerian Sosial Republik Indonesia : Kuasa Pengguna Anggaran : Kartu Perlindungan Sosial : Keluarga Sejahtera 1 : Musyawarah Desa : Musyawarah Kelurahan : Operasi Pasar Khusus : Pedoman Umum : Pemerintah Daerah : Produk Domestik Bruto : Program Keluarga Harapan : Ditjen Pemberdayaan Masyarakat Desa : Proxy Means Testing (Metode Uji Pendekatan Kemampuan) : Kelompok Kerja Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin xiii 13

14 Pokmas PPLS Pra-KS PSE Raskin RTM RTS RTS-PM Satker SDM SK SKPD SMERU Subdivre Susenas TB TD TNP2K UKP4 Wardes : Kelompok Masyarakat : Pendataan Program Perlindungan Sosial : Keluarga Prasejahtera : Pendataan Sosial Ekonomi : Program Nasional Subsidi Beras Bagi Masyarakat Berpendapatan Rendah : Rumah Tangga Miskin : Rumah Tangga Sasaran : Rumah Tangga Sasaran Penerima Manfaat : Satuan Kerja : Sumber Daya Manusia : Surat Keputusan : Satuan Kerja Perangkat Daerah : Social Monitory and Early Response Unit : Sub Divisi Regional : Survei Sosial Ekonomi Nasional : Titik Bagi : Titik Distribusi : Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan : Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan dan Pengendalian Pembangunan : Warung Desa xiv 14 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

15 Kata Pengantar Program Beras untuk Keluarga Miskin (Raskin) yang dilaksanakan sejak tahun 2002 sebagai bentuk evolusi dari program Operasi Pasar Khusus (OPK) Beras pada pertengahan tahun 1998, merupakan program subsidi beras yang dilaksanakan secara nasional, lintas sektoral, baik secara horizontal maupun vertikal. Subsidi beras merupakan salah satu instrumen penting dalam penanggulangan kemiskinan karena konsumsi beras mencakup sekitar 30 persen dari total konsumsi rumah tangga miskin. Efektivitas kinerja Program Raskin diukur berdasarkan kriteria tolok ukur yang sering disebut dengan 6 tepat (6T), meliputi tepat sasaran, jumlah, harga, waktu, kualitas dan administrasi. Terlepas dari catatan kinerja Program Raskin yang tergolong memiliki efektivitas rendah, pemerintah masih memiliki waktu dan ruang yang cukup luas dalam melakukan berbagai perbaikan dan penyempurnaan Program Raskin sehingga mampu menjawab tantangan efektifitas 6T ke depan. Buku Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin ini berisikan langkahlangkah perbaikan kebijakan dan mekanisme Program Raskin yang dilakukan TNP2K selama empat tahun terakhir. Selain itu laporan ini juga memuat pemikiran baru dan terobosan strategis terkait dengan pelaksanaan Program Raskin ke depan. Kami mengundang Bapak/Ibu semua untuk memberikan saran dan masukan untuk penyempurnaan laporan pada khususnya maupun untuk perbaikan Program Raskin ke depan. Terima kasih kami sampaikan kepada Tim Penulis yang telah berkontribusi pada penyusunan buku ini. Semoga buku ini dapat bermanfaat bagi seluruh pihak yang berkepentingan dan memiliki tanggung jawab dalam pelaksanaan Program Beras untuk Keluarga Miskin di Indonesia. Jakarta, Mei 2015 Deputi Bidang Kesejahteraan Rakyat dan Penanggulangan Kemiskinan, Selaku Sekretaris Eksekutif Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan. Dr. Bambang Widianto Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin xv 15

16 viii 16 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

17 1... Tinjauan Umum Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 1

18 PROFIL PROGRAM Program Subsidi Beras bagi Masyarakat Berpendapatan Rendah (Raskin) adalah program subsidi beras yang dilaksanakan secara nasional, lintas sektoral, baik secara horizontal maupun vertikal. Tujuan program ini adalah membantu kelompok masyarakat berpendapatan rendah dalam memenuhi kebutuhan dasar terhadap pangan serta meningkatkan ketahanan pangan. Dengan adanya program ini, diharapkan kelompok masyarakat berpendapatan rendah dapat mengalokasikan pendapatannya untuk kebutuhan lainnya. Program Raskin pada awalnya ditujukan untuk mengantisipasi lonjakan harga pangan dan kerawanan ketersediaan pangan akibat krisis moneter dan kekeringan El Nino pada periode 1997/1998. Program ini merupakan bagian dari kelompok program Jaring Pengaman Sosial (JPS 1 /social safety net) dengan nama Operasi Pasar Khusus (OPK). OPK bertujuan memastikan ketersediaan beras dengan harga terjangkau. Selain itu, program ini berupaya mengatasi kerawanan pangan sekaligus meringankan tekanan ekonomi rumah tangga yang terkena dampak krisis, khususnya kelompok masyarakat berpendapatan rendah 2. Program OPK telah dilaksanakan sejak Juli 1998 hingga akhir Sejak Januari 2002, program OPK mengalami perubahan nama menjadi program Raskin dan fungsinya diperluas. Perubahan program OPK menjadi program Raskin tidak sekedar mengganti nama program, melainkan disertai pula dengan perubahan orientasi tujuan program. Yakni dari program yang sifatnya hanya sebagai solusi darurat penanggulangan dampak krisis ekonomi menjadi program yang bertujuan memberikan perlindungan sosial bagi masyarakat miskin. Namun, perluasan fungsi program tersebut tidak banyak mengubah proses pelaksanaan program OPK. Secara umum, profil program Raskin dapat dilihat pada Tabel 1. Nama Program Periode pelaksanaan Penerima manfaat program Besaran manfaat Frekuensi distribusi program Harga satuan Kualitas Tim pelaksana Anggaran Sumber: TNP2K Tabel 1. Profil Program OPK/Raskin Operasi Pasar Khusus (OPK)/Beras untuk Rumah Tangga Miskin (Raskin) Rumah tangga berpendapatan rendah dengan jumlah sasaran sesuai ketersediaan anggaran kg/tahun 9 15 kali/tahun harga satuan Rp1.000/Rp1.600 Beras kualitas medium dan bermutu baik BULOG, Kemenko Kesra, Kemensos, Bappenas Rp18,8 triliun (2014) 1 Secara umum, strategi pelaksanaan paket program JPS mempunyai empat tujuan: Pertama, memastikan ketersediaan bahan makanan dengan harga terjangkau; Kedua, meningkatkan daya beli masyarakat melalui pembukaan lapangan kerja; Ketiga, menjaga akses masyarakat terhadap pelayanan dasar, terutama di bidang kesehatan dan pendidikan; dan Keempat, mempertahankan aktivitas ekonomi regional melalui alokasi dana untuk daerah dan ekstensifikasi kredit usaha kecil. 2 Suryahadi et al (2010: 3). 2 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

19 Pada awal pelaksanaannya, OPK mencakup sekitar 9,3 juta rumah tangga termiskin dan rawan pangan dan didefinisikan sebagai Rumah Tangga Miskin (RTM) 3. Sejak , penentuan rumah tangga sasaran penerima manfaat (RTS-PM) program OPK/Raskin adalah kelompok masyarakat kategori Keluarga Prasejahtera (Pra-KS) dan Keluarga Sejahtera 1 (KS-1) pendekatan ekonomi berdasarkan data Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional (BKKBN). Pada periode , pemerintah melakukan pemutakhiran RTS-PM dengan menggunakan data rumah tangga hasil Pendataan Sosial Ekonomi (PSE) 2005 oleh Badan Pusat Statistik (BPS). Penerima manfaat program pada periode ini diperkirakan mencakup sekitar persen dari rumah tangga terdata dalam PSE Untuk periode pelaksanaan , daftar RTS-PM kembali mengalami pemutakhiran berdasarkan hasil Pendataan Program Perlindungan Sosial (PPLS) yang juga dilakukan oleh BPS. Proses PPLS 2008 merupakan hasil pemutakhiran PSE Pemutakhiran kepesertaan program Raskin menggunakan seluruh hasil PPLS 2008 dengan jumlah rumah tangga sekitar 17,5 juta. Tabel 2. Kepesertaan dan Cakupan Program, Tahun Jumlah sasaran Sumber data acuan BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN PSE 2005 PSE 2005 PSE 2005 PPLS 2008 PPLS 2008 PPLS 2008 & 2011* PPLS 2011 PPLS 2011 Sumber: Tabor & Sawit (2001), Suryahadi et al (2010), Peraturan Menteri Keuangan Berbagai Tahun, Pedoman Umum Raskin Berbagai Tahun Catatan: *Periode Januari Mei menggunakan acuan PPLS 2008 dan Juni Desember menggunakan acuan BDT hasil PPLS Tabor & Sawit (2001: 272). 4 Hastuti et al (2012: 1). 5 Hastuti et al (2012: 3). 6 Merupakan jumlah maksimum penerima, yang dicapai pada Desember 1998; jumlah RTS tercatat meningkat secara gradual pada setiap bulan: mencapai 3,365 juta RTS pada Agustus 1998 dan 7,521 juta RTS pada Oktober 1998 (Tabor & Sawit: 272). 7 Merupakan jumlah maksimum penerima, yang dicapai pada Juni 1998; jumlah RTS tercatat fluktuatif pada setap bulan: mencapai 10,372 juta RTS pada Maret 1998 dan 10,458 juta RTS pada Oktober 1998 (Tabor & Sawit: 272). Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 3

20 Pada Juli 2012, pemerintah kembali melakukan pemutakhiran daftar RTS-PM program Raskin. Pemutakhiran ini menggunakan data terbaru yang bersumber dari Basis Data Terpadu (BDT) untuk Perlindungan Sosial. BDT merupakan hasil pengelolaan Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan (TNP2K) terhadap data PPLS 2011 yang pengumpulan datanya tetap dilakukan oleh BPS. Mengingat keterbatasan anggaran pemerintah, maka tidak semua rumah tangga yang didata dalam PPLS 2011 menjadi RTS-PM program Raskin. Oleh karena itu TNP2K perlu melakukan pengolahan terhadap data PPLS 2011 untuk menetapkan jumlah RTS-PM. Dari keseluruhan rumah tangga yang terdata, hanya sebagian yang ditetapkan sebagai penerima manfaat program, yaitu 61,58 persen. Angka ini terdiri dari 15,5 juta rumah tangga dan telah mencakup sekitar 28 persen rumah tangga dengan status ekonomi sosial terendah. Selama kurun waktu 1998 sampai dengan pertengahan 2012, pemutakhiran RTS-PM sejalan dengan pelaksanaan pendataan nasional. Untuk menjamin peningkatan ketepatan sasaran, program Raskin juga dilengkapi dengan mekanisme pemutakhiran RTS-PM di tingkat desa/kelurahan. Pemutakhiran ini menggunakan pendekatan musyawarah desa dan kelurahan (musdes/muskel) dengan tujuan mengakomodasi adanya perubahan kondisi sosial ekonomi dan demografi rumah tangga di tingkat desa/kelurahan. Melalui musdes/muskel, pemerintah desa kelurahan dapat menggganti RTS-PM dengan rumah tangga yang dinilai lebih tepat mendapatkan Raskin. Meskipun demikian, pemutakhiran dan/atau penggantian RTS-PM tidak dapat melebihi total alokasi di masing-masing wilayah sesuai dengan ketetapan pelaksana program. Tahun Frekuensi penyaluran Alokasi/RTS (kg) Total alokasi beras/tahun (kg) Tabel 3. Alokasi Manfaat Program, a atau 20 b c atau 15 d e atau 15 f Sumber: BULOG, Tabor dan Sawit (2001), Suryahadi et al (2010), Peraturan Menteri Keuangan Berbagai Tahun Catatan: a) sampai dengan November 1998; b) Desember 1998; c) Januari 2008; d) Februari hingga Desember 2008; e) Januari hingga Mei 2010 dan f ) Juni hingga Desember Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

21 Besaran penyaluran manfaat program Raskin selama pelaksanaan bervariasi antar periode. Variasi ini terjadi karena alokasi anggaran pemerintah untuk program mengalami perubahan. Pada Juli November 1998, alokasi jumlah beras untuk masingmasing penerima manfaat sebesar 10 kg/bulan. Selanjutnya, pada Desember 1998 pemerintah meningkatkan jumlah alokasi beras menjadi 20 kg/rts-pm/bulan. Pada periode pelaksanaan , kuantitas besaran manfaat program cenderung bervariasi dari tahun ke tahun. Selama periode tersebut alokasi minimal 10 kg dan maksimal 20 kg/bulan/rts-pm. Selain karena ketersediaan anggaran pemerintah, variasi tersebut juga merupakan akibat dari kebijakan-kebijakan pemerintah, seperti penyesuaian harga BBM. Secara rata-rata, frekuensi penyaluran program kepada RTS-PM berlangsung setiap bulan sepanjang tahun, kecuali untuk tahun 1998, 2000, 2006 dan Pada tahun 2013 pemerintah menambah frekuensi penyaluran program menjadi 15 kali sebagai kompensasi penyesuaian harga bahan bakar minyak (BBM) pada Juni Pemerintah menetapkan harga tebus Raskin (HTR). Sebelum tahun 2008, HTR pada titik distribusi adalah Rp1.000/kg dan mulai 2008 pemerintah menaikkan HTR menjadi Rp1.600/kg pada titik distribusi dan berlangsung sampai sekarang (2014). Penerima manfaat program dapat membeli beras dengan kuantitas dan tingkat harga sesuai ketetapan pemerintah. Jika dibandingkan dengan harga pasar, HTR jauh lebih rendah (untuk kualitas beras yang relatif sama). Kualitas beras program Raskin adalah beras dengan kualitas medium, kondisi baik, tidak berbau, tidak berkutu, tidak berwarna kuning dan sesuai dengan standar kualitas beras pembelian pemerintah 8. PELAKSANA PROGRAM Pada periode sebelum 2007, Badan Urusan Logistik (BULOG) berfungsi sebagai perencana kegiatan umum program dan sekaligus bertanggungjawab menyediakan stok beras serta mendistribusikannya ke tingkat kabupaten/kota. Penyaluran beras sampai ke tingkat rumah tangga menjadi tanggung jawab pemerintah daerah setempat. Sejak 2007, Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat (Kemenko Kesra) menjadi koordinator pelaksanaan program Raskin, sedangkan BULOG berperan sebagai penanggung jawab pendistribusian beras sampai ke titik distribusi (TD). Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) juga mengalami perubahan. Pada periode dan , KPA program menjadi kewenangan direktur utama BULOG. Sementara pada periode , pemegang kewenangan KPA adalah Deputi Bidang Koordinasi Perlindungan Sosial dan Perumahan Rakyat dari Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat. Kemudian sejak 2012 hingga saat ini (2014), 8 Sesuai kualitas beras yang diatur dalam Inpres No. 7 Tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan. Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 5

22 KPA program Raskin menjadi kewenangan Direktur Jenderal Pemberdayaan Sosial dan Penanggulangan Kemiskinan dari Kementerian Sosial (Kemensos). Untuk meningkatkan efektivitas pelaksanaan program Raskin, pemerintah membentuk Tim Koordinasi Raskin tingkat nasional. Penanggung jawabnya adalah Menko Kesra. Berdasarkan Surat Keputusan Menkokesra No. 57 Tahun 2012, Tim Koordinasi Raskin Pusat terdiri dari Pengarah, Pelaksana dan Sekretariat. Pengarah terdiri atas: Ketua dari unsur Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat dan Anggota terdiri dari unsur Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian, Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Pertanian, Kementerian Keuangan, Kementerian Sosial, Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS), Badan Pusat Statistik (BPS), Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) dan Perum BULOG. Pelaksana terdiri dari: Ketua, Wakil Ketua dan Anggota. Ketua Pelaksana adalah Deputi Bidang Koordinasi Perlindungan Sosial dan Perumahan Rakyat Kemenkokesra; Wakil Ketua I/Bidang Kebijakan Perencanaan adalah Direktur Pangan dan Pertanian Bappenas; Wakil Ketua II/Bidang Kebijakan Anggaran adalah Direktur Anggaran III, Ditjen Anggaran Kementerian Keuangan; Wakil Ketua III/Bidang Pelaksanaan dan Distribusi adalah Direktur Pelayanan Publik Perum BULOG; Wakil Ketua IV/Bidang Fasilitasi, Monitoring dan Evaluasi dan Pengaduan adalah Direktur Usaha Ekonomi Masyarakat Ditjen PMD Kementerian Dalam Negeri; Wakil Ketua V/Bidang Pengendalian dan Pelaporan adalah Direktur Pengawasan Lembaga Pemerintah Bidang Kesejahteraan Rakyat BPKP. 6 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

23 Anggota Tim terdiri dari unsur-unsur Kemenko Kesra, Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian, Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas, Kemen-terian Keuangan, Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Sosial, Kementerian Pertanian, BPS, BPKP dan Perum BULOG. Bagan struktur organisasi Tim Koordinasi Raskin Pusat dapat dilihat pada Lampiran 1. Pemerintah melalui Tim Koordinasi Raskin Pusat berupaya meningkatkan peran pemerintah daerah (Pemda) dalam memastikan tersalurnya beras dari titik distribusi sampai pada penerima manfaat program dengan tepat. Berdasarkan pengorganisasian pelaksanaan Raskin di masing-masing jenjang administratif pemerintahan dibentuk tim koordinasi program yang terdiri dari berbagai unsur. Penanggung jawab pelaksanaan program di tingkat provinsi adalah gubernur, sementara di tingkat kabupaten/kota adalah bupati/walikota, di tingkat kecamatan adalah camat serta di tingkatan desa/kelurahan adalah kepala desa/lurah. Khusus di desa dan kelurahan, Tim Koordinasi mendapatkan fungsi tambahan agar dapat berkoordinasi dengan Satker Raskin dari BULOG terutama dalam urusan pendistribusian manfaat program dan kelengkapan administrasinya. Untuk mengatur pelaksanaan program Raskin, setiap tahun Tim Koordinasi Raskin Pusat menerbitkan Pedoman Umum (Pedum) Raskin sebagai acuan makro kebijakan umum pelaksanaan program Raskin secara nasional. Berdasarkan Pedum ini, masingmasing gubernur kemudian menerbitkan Petunjuk Pelaksanaan program Raskin (Juklak Raskin) dan masing-masing bupati/walikota menerbitkan Petunjuk Teknis program Raskin (Juknis Raskin). Sejauh tidak bertentangan dengan Pedum Raskin, fungsi Juklak dan Juknis adalah untuk mengakomodasi berbagai kondisi lokal dalam pelaksanaan program Raskin. MEKANISME DISTRIBUSI Berdasarkan Pedum, Juklak dan Juknis program Raskin, pendistribusian Raskin menggunakan tiga model. Model pertama atau yang sering disebut pola reguler adalah Bulog menyalurkan beras sampai TD yang umumnya terdapat di kantor desa/ kelurahan. Selanjutnya dengan pendanaan APBD atau swadaya masyarakat, beras diantarkan ke Titik Bagi (TB) yang biasanya berada pada tingkat dusun/rw. Pada TB tersebut RTS-PM dapat mengambil Raskin (Gambar 1). Gambar 1. Penyaluran Raskin dengan Pola Reguler Titik distribusi Titik bagi* Gudang Bulog Kantor desa/kelurahan Dusun/RW lingkungan RTS Catatan: Pembiayaan Titik Bagi Bersumber dari APBD atau Swadaya Masyarakat Sumber: Petunjuk Teknis Pelaksanaan Raskin Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 7

24 Pola kedua adalah Bulog menyalurkan langsung ke warung-warung desa (Wardes). Selanjutnya, RTS-PM dapat langsung mengambil beras pada warung-warung tersebut. Biasanya, dalam setiap desa/kelurahan dilayani oleh beberapa warung desa. Dalam pelaksanaan pola ini, biaya operasional ditanggung oleh pemerintah daerah melalui APBD (Gambar 2). Gambar 2. Penyaluran Raskin Melalui Warung Desa Warung desa Gudang Bulog Warung desa Warung desa Dusun/RW/lingkungan RTS Catatan: Setiap desa dapat dilayani oleh lebih dari satu warung desa, biaya operasional pelaksanaan berasal dari APBD Sumber: Petunjuk Teknis Pelaksanaan Raskin Adapun pola ketiga adalah melalui Kelompok Masyarakat (Pokmas). Pola ini hampir sama dengan pola pertama namun penyalurannya tidak melalui aparat desa melainkan melalui kelompok-kelompok masyarakat. Bulog menyalurkan beras sampai TD kemudian pengurus Pokmas menyalurkan beras dari TD ke TB dan kepala Sub Pokmas menyalurkan beras ke RTS-PM (Gambar 3). Gambar 3. Penyaluran Raskin Melalui Kelompok Masyarakat Pengurus Pokmas Pengurus Sub Gudang Bulog Titik distribusi Kantor desa/kelurahan Titik bagi* Dusun/RW lingkungan RTS Catatan: Pembiayaan distribusi melalui kelompok masyarakat bersumber dari APBD atau Swadaya Masyarakat Sumber: Petunjuk Teknis Pelaksanaan Raskin ANGGARAN PROGRAM Di tingkat nasional, anggaran program sepenuhnya dibiayai oleh APBN. Anggaran untuk program Raskin memiliki porsi yang lebih besar jika dibandingkan dengan anggaran untuk program perlindungan sosial lainnya. Secara rata-rata, persentasenya terhadap seluruh anggaran program-program perlindungan sosial selalu diatas 30 persen per tahun. Selain itu, secara nominal jumlah anggaran Raskin selalu meningkat. Pada 2005 anggarannya baru sekitar Rp6,4 Triliun dan kemudian menjadi Rp18,8 Triliun pada Total alokasi anggaran program ini mencapai titik tertinggi pada 2013, yaitu sebesar Rp21,5 Triliun (Gambar 4). Peningkatan anggaran pada 2013 dikarenakan program ini menjadi salah satu instrumen kompensasi penyesuaian harga BBM dalam bentuk penambahan frekuensi penyaluran Raskin menjadi 15 kali. 8 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

25 Gambar 4. Perkembangan Alokasi Anggaran untuk Program Raskin (Triliun), Alokasi Anggaran (Triliun Rupiah) ,5 19,1 18,8 16,5 15,2 12,1 13,0 6,4 5,3 6, Sumber: LKPP 2012, Nota Keuangan APBN Tahun 2010, 2012, 2013, 2014 Catatan: Merupakan angka realisasi (LKPP) sampai dengan 2012, angka APBN-P untuk 2013 dan angka APBN untuk Meskipun secara nominal anggaran Raskin terus meningkat, namun persentasenya terhadap total anggaran program perlindungan sosial mengalami penurunan. Pada 2007 proporsi anggaran Raskin mencapai 43 persen, sementara pada 2014 tinggal 31 persen (Tabel 4). Perluasan program-program perlindungan sosial berikut cakupannya merupakan salah satu penyebab menurunnya proporsi alokasi anggaran untuk Raskin. Tabel 4. Anggaran Program Raskin dan Program Perlindungan Sosial (Triliun), Jenis Program Subsidi Pangan (Raskin) 6,6 12,1 13,0 15,2 16,5 19,1 21,5 18,8 Askeskin/Jamkesmas (termasuk Jampersal) 4,4 4,7 4,5 5,1 6,3 7,2 8,1 - *Penerima Bantuan Iuran (PBI) Jaminan Kesehatan ,9 Bantuan Siswa Miskin (BSM - termasuk mahasiswa) - 2,3 3,0 3,7 4,7 6,2 14,1 6,6 Program Keluarga Harapan (PKH) 0,8 1,0 1,1 1,3 1,6 1,9 3,6 4,5 Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri 3,5 5,9 9,2 12,4 12,8 12,1 11,9 9,3 Penyertaan Modal Kredit Usaha Rakyat (KUR) ,0 2,0 2,0 2,0 Total 15,3 26,0 30,8 37,7 44,0 48,5 61,2 61,1 Subsidi pangan terhadap total (%) 43,1 46,6 42,2 40,2 37,6 39,4 35,1 30,8 Sumber: LKPP 2012, Nota Keuangan APBN Tahun 2010, 2012, 2013, 2014 Catatan: Merupakan angka realisasi (LKPP) sampai dengan 2012, angka APBN-P untuk 2013 dan angka APBN untuk 2014 PBI Jaminan Kesehatan menggantikan anggaran Askeskin/Jamkesmas sejak 2014 Tidak termasuk program perlindungan sosial Klaster 1 lain seperti JSLU, JSPACA, ataupun program di Kementerian Sosial yang lainnya. Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 9

26 10 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

27 2... Permasalahan dalam Pelaksanaan Program Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 11

28 Program Raskin telah berjalan selama kurang lebih 16 tahun ( ) dan selama kurun waktu tersebut telah banyak yang dilakukan untuk memperbaiki pelaksanaan program. Mulai dari perluasan orientasi program, pemutakhiran kepesertaan, perubahan data acuan hingga penerbitan Kartu Perlindungan Sosial (KPS) sebagai identifikasi penerima manfaat. Terlepas dari berbagai permasalahan yang menyertainya program Raskin telah berkontribusi meringankan beban pengeluaran kelompok masyarakat berpendapatan rendah. Tabel 5 memberikan ilustrasi mengenai pengeluaran konsumsi rumah tangga pada rumah tangga secara umum dan pada rumah tangga miskin. Melalui Program Raskin, RTS-PM dapat menghemat pengeluaran untuk beras sebesar selisih harga pasar dengan HTR dikalikan dengan 15 kg/bulan atau 180 kg/tahun. Program Raskin juga merupakan program yang dapat mendukung penurunan angka kemiskinan karena proporsi pengeluaran beras dalam penghitungan garis kemiskinan cukup besar. Tabel 5 menunjukkan pengeluaran konsumsi terbesar rumah tangga miskin adalah untuk kelompok makanan (sekitar 65 persen). Sedangkan kontribusi pengeluaran untuk konsumsi beras mencapai sekitar 29 persen. Dengan adanya subsidi beras melalui program Raskin maka RTS-PM mendapatkan tambahan pendapatan sekitar Rp per bulan 9. Secara teoritis jumlah subsidi tersebut akan memberikan kontribusi sekitar delapan persen terhadap total pengurangan pengeluaran rumah tangga. Namun, dalam kenyataannya program Raskin hanya memberikan kontribusi sebesar dua persen terhadap pengurangan total pengeluaran RTS-PM. Hal ini terjadi karena RTS-PM tidak menerima jumlah alokasi beras Raskin sebagaimana ketetapan program. Tabel 5. Kontribusi Komoditas Pada Pengeluaran Konsumsi Rumah Tangga Komponen pengeluaran Pengeluaran rumah tangga umumnya Proporsi/bobot (%) Pengeluaran rumah tangga miskin Keterangan Beras Bahan makanan lain Makanan jadi & rokok Perumahan Pakaian Kesehatan Pendidikan Transportasi Total % konsumsi utama kelompok miskin adalah makanan dan 29% adalah beras Sumber: BPS dan TNP2K 9 Berdasarkan harga rata-rata nasional beras kualitas medium per 27 September 2014 sebesar Rp 8,905/kg ( 12 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

29 Pelaksanaan program Raskin belum mencapai target yang diharapkan. Secara internal, kinerja program Raskin mempunyai tolok ukur kriteria untuk menilai efektivitasnya, yakni enam tepat (6T) yang meliputi tepat sasaran, jumlah, harga, waktu, kualitas dan administrasi. Namun, berbagai lembaga (seperti SMERU, Bank Dunia dan TNP2K) menyimpulkan bahwa kriteria 6T tersebut belum tercapai sehingga efektivitas Program Raskin tergolong rendah. Dalam konteks ini, Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) juga menyimpulkan hal yang sama dan memberikan rekomendasi agar pemerintah mendesain ulang Program Raskin 10. KEKURANGTEPATAN PENERIMA MANFAAT Program Raskin yang merupakan subsidi pangan bersasaran masih belum efektif mencapai tujuan program. Ketepatan sasaran merupakan salah satu indikator kinerja pelaksanaan program Raskin. Program ini dapat dikatakan tepat sasaran jika memenuhi dua kriteria, yakni (i) beras didistribusikan sepenuhnya hanya kepada RTS-PM yang sesuai dengan daftar penerima manfaat (DPM) dan (ii) ketepatan RTS-PM juga harus memenuhi kesesuaian dengan hasil verifikasi melalui musyawarah desa dan kelurahan yang disahkan oleh kepala desa/lurah. Namun, kedua kriteria ini tidak dapat dipenuhi oleh program Raskin. Kotak 1. Apa yang Dimaksud dengan Penargetan yang Efektif? Permasalahan terbesar pelaksanaan program perlindungan sosial di Indonesia adalah masalah ketepatan penargetan. Secara sederhana, penargetan dikatakan efektif apabila program dimaksud diterima oleh individu atau rumah tangga yang berhak. Jika suatu program sasarannya adalah RT miskin, maka hanya RT miskin saja yang harus menerima program. Rumah tangga dengan kategori tidak miskin tidak berhak menerima manfaat program. Dalam bahasa yang lebih teknis, penargetan efektif bertujuan untuk menurunkan inclusion dan exclusion error. Gambar 5. Ilustrasi Distribusi Penerima Manfaat Program Miskin Tidak miskin Menerima bantuan T R Inclusion Error Tidak menerima bantuan T Exclusion Error R Sumber: TNP2K 10 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 13

30 Ketidaktepatan sasaran program Raskin terlihat dari jumlah riil penerima program yang jauh lebih besar daripada RTS-PM yang terdaftar dalam DPM. Analisis terhadap data Survei Sosial Ekonomi Nasional (Susenas) dan data administrasi penyaluran selama kurun waktu menunjukkan jumlah rumah tangga penerima beras Raskin mencapai lebih dari dua kali lipat dibandingkan dengan RTS-PM dalam DPM (Tabel 6). Angka tertinggi terjadi pada Pada saat itu sasaran program Raskin adalah 8,3 juta RTS-PM, namun penerima riil Raskin mencapai 22,9 juta rumah tangga atau terjadi peningkatan sebanyak 176 persen. Pada periode , sejak penentuan sasaran menggunakan hasil pendataan PSE dan PPLS, jumlah rumah tangga non-dpm yang menerima Raskin secara proporsional mengalami penurunan. Namun sayangnya, pada periode angkanya kembali meningkat secara konsisten. Pada 2013, jumlah penerima Raskin secara total kembali mencapai lebih dari dua kali lipat DPM (115 persen), bahkan secara nominal mencapai jumlah tertinggi (17,8 juta rumah tangga non-dpm mendapatkan Raskin). Tabel 6. Perbandingan Sasaran dan Realisasi Penerima Manfaat Menurut Data Acuan Penetapan Sasaran, Tahun Sasaran Rumah Tangga Penerima Realisasi Rumah Tangga Penerima* Selisih Realisasi terhadap Sasaran Proporsi Selisih Realisasi terhadap Sasaran Acuan Penetapan Sasaran N/A N/A N/A BKKBN PSE 2005 PPLS 2008 BDT PPLS 2011 Sumber: BULOG dan Susenas, diolah kembali. Catatan: *Angka perkiraan yang dihitung berdasarkan hasil Susenas. Gambar 6 menunjukkan bahwa berdasarkan data Susenas 2010 dan 2013, beras terdistribusi merata kepada seluruh kelompok pendapatan, meskipun terdapat kecenderungan semakin menurun secara proporsional terhadap kelompok pendapatan yang lebih tinggi. Yang menyedihkan, tidak seluruh kelompok pendapatan terbawah menerima beras Raskin pada 2010 maupun Pada 2010, hanya 14 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

31 78 persen rumah tangga berpendapatan terendah (desil 1) menerima Raskin, sedangkan pada 2013 sedikit mengalami peningkatan menjadi 80 persen rumah tangga. Sebaliknya, masih terdapat sekitar 10 persen rumah tangga kelompok berpendapatan tertinggi (desil 10), masih menerima beras Raskin. Berdasarkan data-data ini dapat disimpulkan bahwa pelaksanaan program Raskin yang telah berlangsung selama 16 tahun tidak tepat sasaran karena distribusi penerima manfaat relatif merata 11 kepada semua kelompok pendapatan. Berdasarkan kajian yang dilakukan secara internal maupun oleh lembaga eksternal, dalam implementasi penyaluran Raskin ditemukan beberapa model pembagian merata salah satu diantaranya adalah distribusi periodik namun dengan jumlah yang lebih rendah dari ketentuan program. Bentuk lain pendistribusian yang merata adalah distribusi antar periode kepada rumah tangga yang berbeda namun dalam jumlah yang sama atau disebut dengan model bergilir. Gambar 6. Tingkat Ketepatan Sasaran Program Raskin, 2010 dan 2013 Persentase RTS-PM Raskin Wilayah rumah tangga sasaran Raskin DESIL Sumber: TNP2K RENDAHNYA KUALITAS BERAS Selama 16 tahun periode pelaksanaan program, ketetapan besaran alokasi jumlah beras kepada RTS-PM bervariasi. Subsidi pangan melalui program Raskin memenuhi kriteria tepat jumlah jika RTS-PM menerima manfaat sesuai dengan ketetapan pemerintah. Analisis terhadap kombinasi data administratif dengan data Susenas menunjukkan bahwa secara rata-rata RTS-PM menerima alokasi beras Raskin yang selalu lebih rendah dibandingkan ketetapan alokasi program. 11 Dalam istilah lokal sering disebut bagito atau bagi roto = bagi rata) kepada rumah tangga di wilayah setempat. Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 15

32 Tabel 7 menunjukkan rata-rata jumlah beras yang diterima oleh RTS-PM hanya berada pada kisaran 36 persen (2005) hingga 61 persen (2008) dari ketetapan. Berdasarkan kondisi ini, pada 2012 misalnya, kajian TNP2K menunjukkan rumah tangga miskin rata-rata hanya menerima beras sebesar 6,1 kg/bulan, dan rumah tangga tidak miskin rata-rata menerima beras sebesar 4,8 kg/bulan. Tabel 7. Alokasi dan Realisasi Raskin Total dan per Rumah Tangga Penerima Tahun Alokasi (Ton) Rumah Tangga Sasaran Alokasi/ Rumah Tangga Total Realisasi Ton Proporsi Realisasi Realisasi Rumah Tangga Penerima* Rata-rata Jumlah Beras/ Penerima/ Tahun (Kg) Proporsi Realisasi/ Rumah Tangga , ,72 44, , ,86 37, , ,45 43, ,80 36, ,17 44, , ,88 53, , ,97 60, , ,85 59, ,09 53, , ,98 54, , ,26 51, , ,92 45, ** ,39 N/A N/A N/A Sumber: Tim Koordinasi Raskin Pusat, BULOG dan Susenas Catatan: * Angka perkiraan yang dihitung berdasarkan hasil Susenas. ** Pada tahun 2014 sampai dengan 6 kali penyaluran hingga bulan April dengan realokasi penyaluran November dan Desember pada bulan Maret dan April Gambar 7 juga menunjukkan bahwa setidaknya pada 2010 dan 2013, masalah kekurangtepatan sasaran masih terjadi. Rata-rata rumah tangga masih mendapatkan 4,5 kg per bulan, pada 2013 angkanya menurun menjadi 4,2 kg per bulan. Padahal alokasi jumlah beras Raskin pada 2013 lebih besar, yakni 3,4 juta ton sementara pada 2010 hanya 3,2 juta ton. Dalam konteks ini, RTS-PM tentu dirugikan karena mereka seharusnya berhak menerima beras sebesar 15 kg/bulan. Persoalan demikian terjadi terkait dengan penjelasan sebelumnya bahwa rumah tangga yang riil menerima beras Raskin jauh lebih besar dari jumlah sasaran program yang tercantum dalam DPM akibat praktek bagito. Praktek pembiaran penyimpangan sasaran Raskin yang telah berlangsung lama akhirnya menjadi norma yang biasa dan tidak lagi dianggap sebagai suatu pelanggaran. 16 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

33 Gambar 7. Jumlah Rata-rata Raskin yang Diterima Tiap Rumah Tangga, 2010 dan 2013 Raskin yang Diterima Tiap RT (Kilogram) ,8 5 3,9 3,7 5,8 4,9 5,9 5 6,6 6 Sumatera 4,5 Jawa dan Bali 4,2 Kalimantan Sulawesi NTB, NTT, Maluku Utara, Papua Barat, Papua 2010 (kg) 2013 (kg) Nasional 2010 (kg) Nasional 2013 (kg) Sumber: Susenas (BPS), diolah. Kilogram beras per bulan (kg) Gambar 8. Jumlah Manfaat Raskin: Angka Target dan Angka Aktual 20 8% 14 8% 10 6% 5,65 3,79 2% 2,82 2% 2% Alokasi manfaat (kg/rts/bulan) Persentase dari pengeluaran rumah tangga miskin (diharapkan) Jumlah manfaat yang diterima (kg) Persentase dari pengeluaran rumah tangga miskin (aktual) Sumber: Bank Dunia (2012) Terkait dengan jumlah beras yang diterima oleh RTS-PM, ternyata lokasi titik bagi berkontribusi penting terhadap jumlah beras yang diterima RTS-PM. Hasil kajian internal TNP2K menunjukkan bahwa variasi lokasi titik bagi berpengaruh terhadap jumlah beras yang disalurkan kepada RTS-PM. Untuk wilayah Jawa, titik bagi yang berada di rumah atau kantor kepala desa/lurah cenderung menyalurkan beras relatif lebih tinggi dibandingkan dengan lokasi titik bagi di rumah kepala dusun, ketua RW, ketua RT, atau tokoh masyarakat setempat. Hal sebaliknya terjadi di luar wilayah Jawa. Titik bagi yang berada di rumah kepala dusun dapat menyalurkan beras lebih besar dibandingkan lokasi lainnya. Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 17

34 Gambar 9. Rata-rata Jumlah Raskin yang Diterima Tiap RTS per Bulan menurut Titik Bagi, 2012 Raskin yang Diterima Tiap RT per Bulan Menurut Titik Bagi (Kg) ,36 7,94 10,04 9,31 Kantor kepala desa/ kelurahan Rumah kepala desa/lurah Kantor kepala dusun/rt/rw Lainnya 6,57 9,47 6,26 9,32 Sumber: TNP2K (2012) Jawa Luar Jawa RENDAHNYA FREKUENSI DISTRIBUSI Ketepatan waktu merupakan tolok ukur efektivitas pelaksanaan program Raskin. Tolok ukur ini memenuhi kriteria tepat waktu jika waktu penyaluran Raskin sesuai dengan ketetapan rencana distribusi. Secara umum, program Raskin menetapkan distribusi beras berlangsung setiap bulan dalam satu tahun anggaran. Meskipun demikian, pada tahun-tahun tertentu pemerintah menetapkan penyaluran Raskin kurang dari 12 kali per tahun, seperti pada 2006 dan 2007 yang masing-masing hanya berlangsung 10 dan 11 kali. Sebaliknya, pada 2010 dan 2011 pemerintah menetapkan distribusi Raskin berlangsung 13 kali, dan pada 2013 berlangsung 15 kali. Untuk frekuensi distribusi yang kurang dari 12 kali per tahun, alasan umumnya adalah karena keterbatasan anggaran. Sedangkan untuk penyaluran yang melebihi 12 kali per tahun umumnya karena adanya gejolak harga domestik atau sebagai kompensasi atas suatu kebijakan seperti penyesuaian harga BBM. Dalam implementasinya di lapangan, ternyata frekuensi penyaluran beras tidak sesuai dengan ketetapan pemerintah. Berdasarkan kajian TNP2K pada tahun 2012, misalnya, pada bulan Juli jumlah desa yang belum mendapatkan penyaluran beras mencapai 43 persen dan pada bulan Oktober sebesar 24 persen (Gambar 10). Gambar 10. Persentase Desa yang Tepat dan Tidak Tepat Waktu Menyalurkan Raskin, % 80% 60% 40% 20% 0% 57% 61% 62% 76% 43% 39% 38% 24% Juli Agustus September Oktober Tidak tepat waktu penyaluran Tepat waktu penyaluran Sumber: TNP2K (2012) 18 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

35 Setidaknya ada empat alasan utama yang melatari tidak terpenuhinya jadwal dan frekuensi distribusi Raskin (Gambar 11). Pertama, beberapa daerah dalam lingkup kecamatan atau desa mengalami masalah administrasi dan pembayaran/ tunggakan. Kajian yang dilakukan oleh Prisma LP3ES juga mengemukakan hal yang sama, di mana jika suatu kecamatan atau desa mempunyai tunggakan, Bulog tidak akan mendistribusikan beras ke wilayah tersebut sampai adanya pelunasan. Dalam hal ini ada juga kasus divre/sub-divre/kansilog setempat meminta pembayaran dimuka, sehingga bagi kecamatan atau desa yang belum membayar maka belum akan mendapatkan distribusi Raskin. Kedua, alokasi Raskin ke suatu wilayah relatif kecil sehingga atas kesepakatan antara divre/subdivre/kansilog dengan camat/ kepala desa setempat menyalurkan Raskin ke wilayah tersebut secara akumulatif (Prisma LP3ES, 2012). 50% 40% Gambar 11. Alasan Ketidaktepatan Penyaluran Raskin, % 39% 38% 30% 24% 20% 10% 0% Juli Agustus September Oktober Lainnya Distribusi beberapa bulan sekali Proses verifikasi DPM Belum ditebus di BULOG (uang belum terkumpul) Pengurangan DPM Bulog belum menyalurkan ke desa Sumber: TNP2K (2012) Ketiga, BULOG sebagai penanggung jawab distribusi belum menyalurkan ke wilayah setempat. Keempat, proses verifikasi DPM yang belum selesai. Alasan ketidaktepatan penyaluran yang disebabkan oleh verifikasi DPM dan distribusi oleh BULOG cenderung menurun, sedangkan distribusi yang sengaja dilakukan secara akumulatif cenderung tetap dominan sebagai alasan ketidaktepatan waktu penyaluran. Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 19

36 Gambar 12. Distribusi Wilayah Pemantauan Menurut Frekuensi Penyaluran Beras Tidak rutin (beberapa bulan) 54% Rutin (setiap bulan) 46% Sumber: TNP2K-LP3ES Pemantauan TNP2K bekerja sama dengan LP3ES pada 2012 menunjukkan hanya sebagian wilayah yang penyaluran Raskinnya tepat waktu. Dari 220 desa yang menjadi lokasi pemantauan, hanya 46 persen desa yang mendapatkan penyaluran Raskin tepat waktu atau setiap bulan, dan 54 persen sampel desa lainnya tidak tepat waktu. Terdapat tiga alasan utama yang menjelaskan ketidaktepatan ini, yakni (i) Kendala transportasi yang berhubungan dengan jarak dan letak geografis, (ii) Pemerintah desa menganggap penetapan DPM Raskin oleh pemerintah pusat tidak sesuai dengan jumlah warga miskin setempat sehingga pemerintah desa terlambat mengajukan jadwal distribusi Raskin dan (iii) Pemerintah desa mempunyai tunggakan pembayaran sehingga divre/subdivre/kansilog setempat menunda pengiriman Raskin periode berikutnya sampai seluruh hutang terlunasi. Pada tingkat rumah tangga, frekuensi distribusi beras Raskin yang diterima RTS-PM tidak linier dengan frekuensi distribusi Raskin di titik distribusi maupun titik bagi. Artinya, meskipun di desa/kelurahan bersangkutan mendapatkan distribusi Raskin, tidak otomatis RTS-PM mendapatkannya. Hal ini terkait dengan salah satu mekanisme bagito yang disebutkan sebelumnya, yakni melalui sistem giliran. Berdasarkan kajian internal TNP2K maupun oleh lembaga penelitian SMERU, penerima manfaat tidak selalu memperoleh alokasi beras pada setiap distribusi. RTS-PM hanya memperoleh alokasi beras hanya pada bulan-bulan tertentu. Dalam kurun waktu satu tahun, frekuensi distribusi Raskin yang diterima oleh RTS-PM berkisar antara 1 kali hingga 10 kali. 20 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

37 TINGGINYA HARGA TEBUS Kriteria ketepatan harga tercapai jika RTS-PM membayar HTR sesuai dengan ketetapan pemerintah di titik distribusi (TD). Pemerintah menetapkan HTR sebesar Rp1.000/kg sebelum tahun 2008 dan sejak tahun 2008 sampai saat ini sebesar Rp1.600/kg. Berdasarkan hal ini, Gambar 13, Gambar 14, Gambar 15 dan Tabel 8 menunjukkan bahwa kriteria ketepatan harga tidak pernah tercapai dalam Program Raskin karena masih terjadi deviasi harga. Rumah tangga penerima Raskin harus membayar harga lebih tinggi dari HTR. Pada 2010 dan 2013, secara nasional rumah tangga yang mendapatkan Raskin harus membayar sekitar 26 persen dan 41 persen lebih tinggi dari HTR. Ketidaktepatan harga ini mempunyai variasi cukup tinggi antar daerah. Di Kalimantan, pada 2010 dan 2013 deviasi harganya mencapai 48 persen dan 58 persen, merupakan yang tertinggi dibandingkan daerah lainnya. Daerah yang mempunyai deviasi harga terendah adalah Sulawesi, yakni 21 persen pada 2010 dan 26 persen pada Gambar 13. Rata-rata Rupiah per Kilogram yang Dibayar untuk Membeli Raskin Tiap Rumah Tangga, 2010 dan % Sumatera Jawa dan Bali Kalimantan Sulawesi NTB, NTT, Maluku Utara, Papua Barat, Papua Nasional 2010 Nasional 2013 Sumber: Susenas (BPS), diolah. Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin 21