Reformasi Birokrasi dan Partisipasi Masyarakat dalam Pelayanan Publik

Transkripsi

1 Reformasi Birokrasi dan Partisipasi Masyarakat dalam Pelayanan Publik Pengantar Studi tentang birokrasi dan praktik birokrasi pemerintahan di Indonesia selama ini mengalami tingkat fluktuatif yang tinggi sesuai dengan perkembangan, perubahan, dan setting politik yang terjadi. Ketika zaman orde baru, birokrasi diarahkan sebagai alat negara (the tool of state) untuk mempertahankan kekuasaan dan layanan birokrasi justru menjadi salah satu causa prima terhadap maraknya korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN). Implikasi lebih lanjut, wajah birokrasi pemerintah pada masa itu lebih sebagai abdi negara dari pada sebagai pelayan masyarakat (public service).[1] Pergeseran dari alat negara ke pelayan masyarakat sampai saat ini belum menunjukkan perbaikan yang berarti. Akuntabilitas pelayanan publik dan pemberantasan korupsi di semua level birokrasi merupakan salah satu indikator keberhasilan reformasi birokrasi. Bila diamati secara seksama, reformasi birokrasi di Indonesia belum berjalan dengan maksimal. Indikasi utama adalah buruknya pelayanan publik dan masih maraknya perkara korupsi. Secara umum dapat dikatakan reformasi birokrasi di Indonesia yang sudah dilakukan selama ini belum berhasil. Studi Birokrasi Ciri birokrasi menurut Weber[2] adalah, Pertama, berbagai aktivitas reguler yang diperlukan untuk mencapai tujuan-tujuan organisasi yang didistribusikan dengan suatu cara yang baku sebagai kewajiban-kewajiban resmi. Kedua, organisasi kantor-kantor mengikuti prinsip hierarki, yaitu setiap kantor yang lebih rendah berada di bawah kontrol dan pengawasan kantor yang lebih tinggi. Ketiga, operasi-operasi birokratis diselenggarakan melalui suatu sistem kaidah-kaidah abstrak yang konsisten dan terdiri atas penerapan kaidah-kaidah ini terhadap kasus-kasus spesifik. Keempat, pejabat yang ideal menjalankan kantornya berdasarkan impersonalitas formalistik tanpa kebancian atau kegairahan dan kerenanya tanpa antusiasme atau afeksi. Birokrasi pemerintahan seringkali diartikan sebagai officialdom atau kerajaan pejabat, yaitu suatu kerajaan yang raja-rajanya adalah pejabat. Di dalamnya terdapat yurisdiksi dimana setiap pejabat memiliki official duties. Mereka bekerja pada tatanan hierarki dengan kompetensinya masing-masing. Pada 1992, terdapat koreksi terhadap paradigma birokrasi modern Weber yang hirarkis. Disarankan untuk berubah menjadi birokrasi yang memperhatikan partisipasi, kerja tim dan kontrol rekan kerja (peer group), bukan lagi dominasi oleh kontrol atasan.[3] Paradigma birokrasi yang baru antara lain: Catalytic government: steering rather than rowing. Pemerintah sebagai katalis, lebih baik menyetir daripada mendayung. Pemerintah dan birokrasinya disarankan untuk melepaskan bidang-bidang atau pekerjaan yang sekiranya sudah dapat dikerjakan oleh masyarakat sendiri; Community-owned government: empowering rather than serving. Pemerintah adalah milik masyarakat: lebih baik memberdayakan daripada melayani. Pemerintah dipilih oleh wakil masyarakat, karenanya menjadi milik masyarakat. Pemerintah akan bertindak lebih utama jika memberikan pemberdayaan kepada masyarakat untuk mengurus masalahnya secara mandiri, daripada menjadikan masyarakat tergantung terhadap pemerintah; Competitive government: injecting competition into service delivery. Pemerintahan yang kompetitif adalah pemerintahan yang memasukan semangat kompetisi di dalam birokrasinya. Pemerintah perlu menjadikan birokrasinya saling bersaing, antar bagian dalam memberikan pendampingan dan penyediaan regulasi dan barang-barang kebutuhan publik.

2 Sementara Hegel[4] berpendapat bahwa birokrasi adalah medium yang dapat dipergunakan untuk menghubungkan kepentingan partikular dengan kepentingan general. Di lain sisi Karl Marx[5] memandang birokrasi dalam kerangka perjuangan kelas, krisis kapitalisme, dan pengembangan komunisme. Walaupun Karl Marx dapat menerima pemikiran Hegel, tetapi Marx berpendapat bahwa birokrasi merupakan instrumen yang dipergunakan oleh kelas yang dominan untuk melaksanakan kekuasaan dominasinya atas kelas-kelas sosial lainnya. Dengan kata lain, birokrasi memihak kepada kelas partikular yang mendominasi tersebut. Birokrasi menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah sistem pemerintahan yang dijalankan oleh pegawai pemerintah karena telah berpegang pada hierarki dan jenjang jabatan. Atau dalam definisi lain birokrasi adalah cara bekerja atau susunan pekerjaan yang serba lamban, serta menurut tata aturan yang banyak liku-likunya. Good governance sering diartikan sebagai indikator terealisasikannya reformasi birokrasi dengan terpenuhinya prinsip-prinsip seperti, partisipasi masyarakat, tegaknya supremasi hukum, transparansi, kepedulian kepada stakeholder, berorientasi kepada konsesnsus, kesetaraan, efektifitas dan efisiensi, akuntabilitas, dan visi strategis. Pelayanan Publik dan Reformasi Birokrasi Buruknya pelayanan publik di Indonesia antara lain disebabkan ketiadaan perangkat hukum yang mengatur standarisasi pelayanan publik yang harus dipenuhi. Hambatan dalam reformasi birokrasi juga datang dari organisasi birokrasi itu sendiri yang rata-rata cenderung menunjukkan perilaku yang korup. Dengan kata lain, korupsi menghambat birokrasi untuk melakukan pelayanan publik. Celakanya, korupsi bukan hanya dilakukan oleh aparat birokrasi saja tetapi juga oleh masyarakat (internal dan eksternal). Birokrasi merupakan institusi yang menggerakkan pembangunan, tanpa peran birokrasi, nampaknya pembangunan akan mengalami stagnasi dan mungkin kehilangan arah. Upaya pemerintah untuk memperbaiki kondisi internal melalui reformasi birokrasi di berbagai bidang strategi seperti proses rekrutmen pegawai yang ketat, perbaikan kesejahteraan, mekanisme kerja yang transparan, adanya reward merit system (memberikan penghargaan dan imbalan gaji sesuai pencapaian prestasi) bukan spoil system (hubungan kerja yang kolutif, diskriminatif) belum mampu membuat konstruksi birokrasi yang berorientasi kepada pelayanan publik secara efektif dan efisien. Konteks reformasi didefinisikan sebagai perubahan radikal untuk perbaikan di berbagai bidang dalam suatu masyarakat atau negara. Dengan demikian reformasi birokrasi adalah perubahan radikal dalam bidang sistem pemerintahan. Susunan birokrasi pemerintah bukan hanya diisi oleh para birokrat karier tertapi juga pejabat politik. Menurut teori liberal, birokrasi pemerintah menjalankan kebijakan-kebijakan pemerintah yang mempunyai akses langsung dengan rakyat melalui mandat yang diperoleh dalam pemilihan umum. Dengan demikian birokrasi pemerintah itu bukan hanya diisi oleh para birokrat, melainkan ada bagian-bagian tertentu yang diduduki oleh pejabat politik.[6] Demikian pula sebaliknya bahwa di dalam birokrasi pemerintah itu bukan hanya dimiliki oleh pemimpin politik dari partai politik tertentu saja melainkan ada juga pemimpin birokrasi karier professional. Ketika keinginan memasukkan pejabat politik dalam birokrasi pemerintah itu timbul, maka timbul pula suatu pertanyaan tentang hubungan keduanya. Pertanyaan ini harus dijernihkan dengan jawaban yang tepat. Hubungan antara pejabat politik (political leadership) dan birokrasi merupakan suatu hubungan yang konstan (tetap) antara fungsi kontrol dan dominasi.[7] Dalam hubungan seperti ini maka akan senantiasa timbul persoalan, siapa mengontrol siapa dan siapa pula yang menguasai, memimpin dan mendominasi siapa. Persoalan ini sebenarnya merupakan persoalan klasik sebagai perwujudan dikotomi politik dan administrasi. Sehingga karenanya, kemudian timbul dua bentuk alternatif solusi yang utama, yakni apakah birokrasi sebagai subordinasi dari politik (bureaucratic ascendancy)

3 atau birokrasi sejajar dengan politik (bureaucratic sublation atau attempt at co-equality with the executive). Bentuk solusi executive ascendancy diturunkan dari suatu anggapan bahwa kepemimpinan pejabat politik itu didasarkan atas kepercayaannya bahwa supremasi mandat yang diperoleh oleh kepemimpinan politik itu didasarkan atas kepercayaan bahwa supremasi mandat yang diperoleh oleh kepemimpinan politik itu berasal dari Tuhan atau berasal dari rakyat atau berasal dari public interst. Supremasi mandat ini dilegitimasikan melalui pemilihan, atau kekerasan, atau penerimaan secara de facto oleh rakyat. Dalam model sistem liberal, kontrol berjalan dari otoritas tertinggi rakyat melalui perwakilannya (political leadership) kepada birokrasi. Kekuasaan untuk melakuakn kontrol seperti ini yang diperoleh dari rakyat acapkali disebut sebagai overhead democracy.[8] Dominasi kepemimpinan pejabat politik atas birokrasi ini, sebenarnya dipacu oleh dikotomi antara politik dan administrasi yang merupakan suatu doktrin yang pengaruhnya dimulai sejak penemuan administrasi negara sebagai suatu ilmu.[9] Pemikiran tentang supremasi kepemimpinan pejabat politik atas birokrasi itu timbul dari perbedaan fungsi antara politik dan administrasi, dan adanya asumsi tentang superioritas fungsi-fungsi politik atas administrasi. Slogan klasik pernah juga ditawarkan bahwa manakala fungsi politik berakhir maka fungsi administrasi itu mulai (when politic end, administration begin).[10] Dikotomi antara politik dan administrasi ini juga diakibatkan karena adanya kesalahan perubahan referensi dari fungsi ke struktur, dari perbedaan antara pembuatan kebijakan (policy making) dan pelaksanaan (implementation), antara pejabat politik dan pejabat karier birokrasi.[11] Adapun bureaucratic sublation didasarkan atas anggapan bahwa birokrasi pemerintah sesuatu negara itu bukanlah hanya berfungsi sebagai mesin pelaksana. Weber sendiri mengenalkan bahwa birokrasi yang riil itu mempunyai kekuasaan yang terpisah dari kekuasaan yang dilimpahkan oleh pejabat politik. Hal tersebut didasarkan pada fakta bahwa sejarah birokrasi di Indonesia memiliki penilaian yang buruk, khususnya semasa orde baru dimana birokrasi menjadi mesin politik. Efeknya, masyarakat harus membayar biaya yang mahal untuk satu jenis layanan, ketidakpastian waktu, ketidakpastian biaya, dan ketidakpastian siapa yang bertanggung jawab. Hal tersebut merupakan fakta empiris rusaknya layanan birokrasi. Pejabat politik yang mengisi birokrasi pemerintah sangat dominan. Kondisi ini cukup lama terbangun sehingga membentuk sikap, perilaku, dan opini bahwa pejabat politik dan pejabat birokrat tidak dapat dibedakan. Kewenangan besar dimiliki birokrat sehingga hampir semua aspek kehidupan masyarakat ditangani birokrasi. Kewenangan yang terlalu besar itu bahkan akhirnya menonjolkan peran birokrasi sebagai pembuat kebijakan ketimbang pelaksana kebijakan, lebih bersifat menguasai daripada melayani masyarakat. Akhirnya, birokrasi lebih dianggap sebagai sumber masalah atau beban masyarakat ketimbang sumber solusi bagi masalah yang dihadapi masyarakat. Fenomena itu terjadi karena tradisi birokrasi yang dibentuk lebih sebagai alat penguasa untuk menguasai masyarakat dan segala sumber dayanya. Dengan kata lain, birokrasi lebih bertindak sebagai pangreh praja daripada pamong praja. Bahkan kemudian terjadi politisasi birokrasi. Pada zaman orde baru, birokrasi menjadi alat untuk mempertahankan kekuasaan. Zaman pasca reformasi pun para pejabat politik yang kini menjabat dalam birokrasi pemerintah ingin melestarikan budaya tersebut dengan mengaburkan antara pejabat karier dengan non karier. Sikap mental seperti ini dapat membawa birokrasi pemerintahan Indonesia kembali kepada kondisi birokrasi pemerintahan pada masa orde baru.

4 Partisipasi Publik Partisipasi publik dalam layanan birokrasi bukanlah merupakan hal baru. Di negara yang menerapkan demokrasi akan selalu melibatkan partisipasi publik dalam pembangunan termasuk pada pembangunan good governance. Konsep good governance masih relatif baru di Indonesia, padahal konsep ini telah diaplikasikan sejak 1960-an oleh negara-negara maju dengan sistem demokrasi yang dikembangkan oleh Bank Dunia sekitar tahun 80-an. Usaha dalam meningkatkan pelayanan publik melalui good governance di Indonesia telah melibatkan stakeholders. Tetapi kenyataan nya, masih terjadi gap dan ada sendi-sendi yang tak terjamah oleh publik dalam memberikan masukan untuk menentukan kebijakan dalam pemerintahan. Kalau kita mau melihat fungsi sesungguhnya bahwa kebijakan publik harus selalu mengajak publik untuk bersama-sama menentukan arah kebijakan, sehingga akan melahirkan suatu kebijakan yang adil dan demokratis. Pembuat kebijakan di negara-negara yang demokratis menawarkan akan pentingnya keterbukaan dan keterlibatan masyarakat dalam menentukan arah kebijakan dan pembangunan di suatu negara. Proses tersebut akan memunculkan kepercayaan publik terhadap pemerintahan yang sedang berjalan. Dengan demikian akan terbentuk keselarasan dalam membuat kebijakan dan akhirnya akan melahirkan suatu keputusan bersama dan adil dari pemerintah untuk rakyatnya. Keterlibatan masyarakat dalam membuat kebijakan merupakan faktor utama dalam good governance. Hal ini akan memberikan manfaat yang besar terhadap kepentingan publik, diantara nya: meningkatkan kualitas kebijakan yang dibuat dan sebagai sumber bahan masukan terhadap pemerintah sebelum memutuskan kebijakan, terjadinya interaksi antara pemerintah dan rakyat dalam menentukan arah tujuan pembangunan, dan meningkatnya akuntabilitas serta transparansi yang mana akan meningkatnya keterwakilan rakyat dan kepercayaan publik terhadap pemerintah dalam membuat kebijakan. Rakyat harus ditempatkan sebagai aktor vital dalam proses pembuatan kebijakan. Hal ini diasumsikan bahwa dengan meningkatnya keterlibatan publik dalam membantu menentukan atau membuat suatu kebijakan akan memaksa pemerintah untuk selalu memberikan kebijakan publik yang responsive. Dengan demikian akan melahirkan legitimasi pemerintah dimata rakyat bahwa pemerintah lebih terbuka dan bertanggung jawab dalam menjawab permasalahan sosial. Dengan demikian akan terkikis birokrasi yang berbelit dan selalu akan memberikan efisiensi dan efektifitas dalam pelayanan publik. Bentuk keterlibatan masyarakat dalam proses pelayanan publik bisa seperti apa yang di kemukakan oleh Tony Bovaird dan Elke Loffler[12], yakni partisipasi rakyat dalam membuat kebijakan digambarkan dengan ladder of participation atau tangga partisipasi dimana rakyat di posisikan sebagai anak tangga terbawah yang senantiasa mengetahui masalah sosial yang sesungguhnya. Tanpa memberdayakan dan konsultasi di anak tangga terbawah, maka pemerintah tidak akan pernah tahu apa yang sesungguhnya dibutuhkan oleh rakyat. Apabila komunikasi di tingkat bawah telah diperkuat maka akan terjadi dialog antara pemerintah dan masyarakat. Dengan demikian, pemerintah akan lebih efektif dan efisien dalam membuat kebijakan. Meskipun saat ini banyak lembaga swadaya masyarakat (LSM) yang bergerak di segala bidang, namun masih ada keterbatasan dalam membawa aspirasi rakyat, sehingga tidak terbentuk sinergi yang nyata antara rakyat dan pemerintah. Tidak dapat kita pungkiri, dalam beberapa hal rakyat tidak dapat dilibatkan dalam proses pembuatan kebijakan, tetapi harus disadari dalam membuat suatu kebijakan yang sifatnya untuk publik, sudah seharusnya pemerintah melibatkan masyarakat. Pemberdayaan civil society merupakan alat ampuh dalam menentukan arah dan kebijakan pembangunan pada masa mendatang, keterlibatan ini akan selalu memberikan dampak yang positif terhadap

5 keputusan dan kebijakan yang akan diambil atau yang akan di implementasikan karena terjadinya sinergi antara pembuat kebijakan dan masyarakat. Tantangan Birokrasi Secara mendasar, birokrasi Indonesia masih terkesan sulit untuk direformasi. Beberapa persoalan birokrasi antara lain, Pertama, mentalitas mayoritas aparat birokrasi (baik pusat atau daerah) belum berorientasi pada pelayanan publik. Kondisi ini disebabkan masih kuatnya mentalitas aparat publik yang lama, sementara aparat publik yang baru belum mampu mengubah budaya kerja di unit kerjanya. Kedua, pemerintah pusat terkesan belum ikhlas memberikan keleluasaan pada birokrat di daerah dalam upaya memacu perkembangan daerahnya. Pada kasus ini, pemerintah pusat selalu memonitor dan mensupervisi setiap perda-perda di tingkat daerah. Ketiga, birokrasi sering macet karena berhadapan dengan benang kusut politik. Birokrasi tidak akan bisa bekerja dalam situasi politik yang kurang kondusif. Dalam kondisi demikian, banyak produk politik yang terasa aneh dan menjadikan birokrasi sebagai kambing hitam dalam penyelenggaraan urusan publik. Keempat, birokrasi kurang berfungsi karena pernyataan visi dan misi yang tidak konsisten. Hal ini diperparah dengan daerah yang kurang mampu membuat prioritas dalam mengeksplorasi potensi daerah. Akibatnya birokrasi kurang terfokus dalam memberikan pelayanan publik. Kelima, kepemimpinan birokrat yang lemah. Birokrasi di era reformasi cenderung lentur seiring dengan demokratisasi dalam masyarakat. Dengan demikian gaya kepemimpinan tetap berperan di sini. Kepemimpinan para birokrat kita selama ini masih menggunakan konsep lama, kurang fleksibel. Akibatnya, mesin birokrasi juga kurang berfungsi dengan baik. Keenam, birokrat di daerah masih berorientasi ke dalam (jago kandang) sehingga belum terbuka untuk bersaing dengan daerah lain melalui inovasi, sehingga memiliki nilai tambah. Problem birokrasi seperti ini akan menghambat kemajuan, baik di pusat atau di daerah. Persaingan dengan mengedepankan potensi yang dimiliki daerah menjadi pemicu dan pemacu bagi konstituen asing agar bersedia berinvestasi di daerahnya. Selama ini calon investor masih mengeluhkan regulasi dan birokrasi dalam hal perizinan yang dinilai amat merepotkan. Catatan Akhir Pelayanan publik yang baik dan masyarakat mendapatkan kepuasan dari pelayanan tersebut merupakan kata kunci dan tantangan birokrasi. Dewasa ini, birokrasi berhadapan dengan mekanisme pasar yang bersifat terbuka. Fenomena ini merupakan tuntutan jaman dalam era persaingan bebas. Setiap daerah perlu mencontoh reformasi birokrasi yang dilakukan oleh daerah-daerah yang telah berhasil sehingga tidak perlu lagi bicara tentang konsep reformasi birokrasi. Persoalannya tidak berada pada konsep lagi, tetapi sudah pada tindakan riil untuk melakukan reformasi atau tidak. Reformasi birokrasi harus tetap berorientasi kepada demokratisasi. Birokrasi harus tumbuh dan berkembang sesuai dengan potensi lokal sehingga birokrasi akan mengakar kuat. Seiring dengan itu, demokratisasi yang terus berproses di tengah masyarakat harus menjadi orientasi birokrasi yang akan dibentuk. Dengan demikian, birokrasi berjalan seiring dengan benih demokrasi di daerah. Dengan menguatnya demokrasi di daerah serta kemampuan dalam menjalankan birokrasi yang ada, maka pada level yang lebih besar akan menggerakkan birokrasi yang ada di pemerintah pusat. Bila ini terjadi dengan cepat, maka kewenangan pusat di daerah pun akan mengecil karena daerah telah menjalankan fungsi birokrasi dengan baik. Untuk mempercepat reformasi birokrasi dan kelihatan hasilnya, maka birokrasi harus bekerja dengan skala prioritas, ukuran yang jelas, serta mengikuti tahapan yang telah ditetapkan.

6 Referensi Albrow, Martin Birokrasi. (terj. M. Rusli Karim dan Totok Daryanto), Yogyakarta: Tiara Wacana. Bovaird, Tony & Loffler, Elke Public Management and Governance. New York: McGraw Hill. Carino, Ledivina V Bureaucracy for Democracy, the Dynamics of Executive Bureaucracy Interaction During Governmental Transitions. College of Public Administration: University of the Philippines. Fredickson, George The Spirit of Public Administration. San Fransisco: Jossey Bass. Hill, Larry B. (edts) The State of Public Bureaucrac. New York: ME Sharpe, Inc. Armonk. Jackson, Karl D Bureaucratic Polity: A Theoritical Framework for The Analysis of Power and Communications in Indonesia., dalam Lucian W. Pye (eds). Political Power and Communications in Indonesia. Berkley: University of California Press. Kirwan, Kent A Woodrow Wilson and the Study of Publcic Administration- Respond to Van Riper, in Administration and Society, 18., pp Osborne, David & Gaebler, Ted Mewirausahakan Birokrasi, (terjemahan) Jakarta: Pustaka Binaman Pressindo. Redford, Emmette S Democrcay in the Administrative State. New York: Oxford University Press. Weber, Max The Theory of Social and Economic Organization., (translated by Talcott Parsons). New York: The Free Press. Wilson, Woodrow The Study of Public Administration in Political Science Quarterly, 2 June 1987., pp [1] Karl D. Jackson Bureaucratic Polity: A Theoritical Framework for The Analysis of Power and Communications in Indonesia, dalam Lucian W. Pye (eds). Political Power and Communications in Indonesia. Berkley: University of California Press., pp Dalam pemahaman Jackson dan Pye, birokrasi politik (bureaucratic politics), diterjemahkan sebagai suatu bentuk segala upaya pemerintah yang berkuasa untuk memanfaatkan instrumen birokrasi sebagai alat untuk mengatasi disfungsionalitas maupun resiko-resiko yang dapat membahayakan kelangsungan sebuah sistem. Dalam konteks ini, sistem yang dimaksud adalah sistem politik yang dikembangkan dan dibangun oleh pemerintah pada masa orde baru untuk mempertahankan kekuasaannya melalui berbagai macam cara. Lebih lanjut Jackson dan Pye mengatakan bahwa, sentralisasi kekuasaan maupun otoritarianisme yang merupakan ciri pokok pemerintahan orde baru telah mendorong lahirnya sebuah birokrasi politik yang kaku, tidak transparan, jauh dari demoktratis dan tidak berpihak pada rakyat sehingga menyuburkan praktek-praktek KKN. Birokrasi menjadi alat kekuasaan untuk mempertahankan kepentingan politik tertentu. Mengingat begitu kuatnya, peran dan posisi birokrasi pada masa itu dalam segala sendi kehidupan di masyarakat. [2] Max Weber The Theory of Social and Economic Organization., (translated by Talcott Parsons). New York: The Free Press. [3] David Osborne & Ted Gaebler Reinventing Government., pp. ix. Buku ini dialibahasakan ke dalam bahasa Indonesia: David Osborne dan Ted Gaebler Mewirausahakan Birokrasi. Jakarta: Pustaka Binaman Pressindo. [4] Ibid [5] Ibid [6] Ledivina V. Carino Bureaucracy for Democracy, the Dynamics of Executive Bureaucracy Interaction During Governmental Transitions. College of Public Administration: University of the Philippines. [7] Ibid [8] Emmette S. Redford Democrcay in the Administrative State. New York: Oxford University Press. [9] Woodrow Wilson The study of Public Administration in Political Science Quarterly, 2 June 1887., pp [10] Ibid

7 [11] Kent A. Kirwan Woodrow Wilson and the Study of Publcic Administration- Respond to Van Riper, in Administration and Society, 18., pp [12] Tony Bovaird & Elke Loffler Public Management and Governance. New York: McGraw Hill