BAB IV KESIMPULAN Regionalisme Mercosur merupakan regionalisme yang telah mengalami proses yang panjang dan dinamis. Berbagai peristiwa dan upaya negara anggotanya terhadap organisasi ini telah menjadikannya salah satu organisasi regional yang eksis dan hidup di dunia internasional. Evolusi Mercosur yang terkait dengan perbaikan struktur, sistem, dan norma berlangsung dalam empat periode depolitisasi dan repolitisasi. Periode pertama di tahun 1991-1996 menggambarkan proses depolitisasi yang memperlihatkan upaya besar yang berfokus pada bidang ekonomi dan pasar bebas. Periode pertama ini yang ditandai oleh traktat dasar Mercosur yaitu Treaty of Asuncion menunjukkan desain pertama dari Mercosur yang eksklusif, penuh target dan aturan, serta terfokus pada mimpi pasar bebas yang sangat bebas bertolak belakang dengan kondisi politik wilayah Amerika Latin selama beberapa dekade terakhir. Desain ini banyak dipengaruhi oleh semangat neoliberalisme yang muncul dari para pemimpin negara pendiri pasca berakhirnya siklus otoritarianisme di Amerika Latin dan gagalnya strategi import-substitution untuk memperbaiki kondisi negara ditambah lagi promosi tren neoliberal dari Amerika Serikat seperti tercermin pada Enterprise for the Americas Initiative dan FTAA yang dipromosikan untuk meliberalisasi wilayah Amerika Latin. Periode kedua di tahun 1996-1998 menunjukkan tahap repolitisasi yang mulai membicarakan integrasi dalam konteks yang lebih luas dan mengadopsi norma baru yaitu demokrasi. Periode ketiga 1998-2002 menunjukkan pengulangan proses depolitisasi yang diiringi krisis ekonomi dan fokus kembali pada pengelolaan ekonomi. Periode terakhir yaitu 2002-2013 menunjukkan besarnya proses repolitisasi yang ditandai banyak perubahan yang signifikan dan berdampak hingga saat ini. Periode keempatlah yang paling signifikan dalam Mercosur. Tahun 2002-2006 menjadi waktu dimana integrasi diperluas dengan mencakup berbagai bidang baru sekaligus memperkuat sistem yang telah ada pada Mercosur setelah evaluasi dan dinamika yang terjadi selama 11 tahun pertama. Tahun-tahun berikutnya merupakan konsekuensi dari perubahan-perubahan besar pada periode tersebut. Pada masa ini lah institusi Mercosur secara structural mengalami berbagai perubahan dan pendekatan rational design of international institution membantu memilah-milah variabel yang penting untuk membaca dan menjelaskan perubahan-perubahan tersebut. 56
Pada periode keempat ini Joint Parliamentary Commission berubah menjadi Mercosur Parliament yang secara resmi meminta delegasi dari tiap parlemen di negara anggota dan memroyeksikan pemilihan umum Mercosur Parliament di tahun 2014. Signifikansi hal ini adalah mulai majunya demokrasi dan integrasi di Mercosur diiringi lebih baiknya pengawasan lembaga legislatif terhadap kinerja Mercosur dan proses yang mengiringi pembentukan keputusan serta resolusi baru sehingga proses adopsi hukum internasional ke hukum lokal menjadi mudah. Parlemen juga menjadi jembatan yang lebih mendekatkan hubungan antara Mercosur dengan masyarakat sipil yang terwakilkan melalui parlemen. Permanent Review Court dan Pengadilan Arbitrase Mercosur menjadi satu kemajuan lagi terutama di bidang penegakan. Sejarah Mercosur saat itu menunjukkan lemahnya Mercosur sebagai organisasi internasional dalam menegakkan peraturan dan rencana integrasi di Mercosur. Dengan adanya pengadilan ini konflik-konflik yang terjadi dapat diselesaikan secara lebih terpusat, netral, dan normatif, tidak lagi berdasarkan lobi-lobi negara anggota yang dapat berimplikasi negatif. Badan-badan baru dan penguatan fungsi tersebut menunjukkan kemajuan pada variabel sentralisasi. Sedikit demi sedikit Mercosur mulai menguatkan institusi dan menjadikan Mercosur sebagai institusi yang berdaya. Menggunakan rational design, penguatan sentralisasi ini disebabkan oleh enforcement problem dan ketidakpastian akan sikap yang telah terjadi bertahun-tahun di Mercosur. Keengganan mengadopsi peraturan dan ketidakpatuhan pada institusi yang berlangsung pada periode-periode sebelumnya ditunjukkan salah satunya oleh sedikitnya keputusan dan peraturan Mercosur yang diadopsi menjadi hukum nasional. Sentralisasi adalah solusi yang diharapkan dapat mendorong penguatan kembali penegakan peraturan. Berlawanan dengan sentralisasi yang relatif lemah, variabel kontrol di Mercosur sangatlah tinggi (berimplikasi pada lemahnya sentralisasi). Pengamat mengenal sistem presidensial kolektif yang kental di Mercosur dengan presiden dan diplomat sebagai penentu kebijakan utama, bukan institusi. Arah gerak institusi dan kebijakan yang ditelurkan juga sangat dikontrol oleh negara melihat tiga lembaga penentu kebijakan Mercosur yaitu Common Market Council, Common Market Group, dan Mercosur Trade Commission yang berbentuk forum perwakilan pejabat masing-masing negara sehingga menghasilkan produk yang sangat kental dengan kepentingan negara anggota. 57
Tiap negara di Mercosur memiliki kontrol penuh atas institusi dengan satu suara yang sama rata dan diperkuat syarat pembuatan keputusan yang mengharuskan suara bulat (bukan suara terbanyak) sehingga tiap negara benar-benar dihargai. Kontrol tinggi ini disebabkan oleh ketidakpastian akan kondisi dunia yang terjadi saat didirikannya Mercosur. Dalam kondisi dunia yang baru mengalami perang dingin dan banyaknya proposal kerjasama yang menyusul liberalisasi yang baru dimulai di akhir abad 20, negara anggota Mercosur melihat dunia yang sangat dinamis dan penuh resiko. Maka keanggotaan dalam sebuah institusi tidak boleh memberikan resiko yang sangat besar bagi mereka. Atas dasar tersebut sistem kontrol di Mercosur dibuat dengan menjunjung tinggi kedaulatan negara dan kontrol atas institusi. Dari segi keanggotaan periode keempat juga menunjukkan perubahan yang signifikan. Untuk pertama kalinya Mercosur menerima anggota baru yaitu Venezuela yang masuk pada Juli 2006 meskipun baru resmi setelah ratifikasi Paraguay di tahun 2013. Bolivia juga mulai menjadi anggota penuh Mercosur di tahun 2012, menjadi anggota keenam yang masuk setelah sebelumnya menjadi associate member. Proses yang cukup panjang dan lama dalam keanggotaan ini menunjukkan keanggotaan yang restriktif di Mercosur. Untuk menjadi anggota Mercosur diperlukan syarat yang sangat rumit dan costly sehingga akan meminimalisasi free rider yang sesungguhnya tidak dapat diprediksi secara pasti arahan sikapnya dalam kebijakan ekonomi maupun politik. Ketidakpastian akan sikap ini yang kemudian menjadi alasan restriksi keanggotaan Mercosur. Belajar dari kasus-kasus yang terjadi, konflik antara Argentina dan Uruguay menunjukkan sikap yang dapat berubah dan berbahaya terhadap institusi. Kemudian kasus nasionalisasi gas alam Bolivia di tahun 2005 (saat itu menjadi associate member) yang merugikan impor Argentina dan Brazil juga menunjukkan negara-negara di luar Mercosur memiliki ketidakpastian preferensi kebijakan sehingga apabila bergabung dengan Mercosur akan memberikan dampak yang lebih besar. Evolusi Mercosur juga ditunjukkan oleh lingkup isu yang meluas dan mendalam. Sebagai organisasi integrasi Mercosur secara otomatis membahas seluruh isu ekonomi yang ada dan semakin dalam. Kemudian pelebaran isu yang diampu oleh Mercosur juga meluas. Pada tahun 1998 diadopsi Ushuaia Protocol yang berisikan 58
norma demokrasi yang harus diterapkan di Mercosur. Isu ini muncul setelah peristiwa kudeta di Paraguay di tahun 1996 yang menganggu kestabilan Mercosur. Lingkup isu yang menjadi dalam dan luas didukung oleh distribution problem yang terus bertambah. Kondisi perdagangan bebas yang ada di Amerika Latin meningkatkan interdependensi antar negara sehingga menyebabkan distribution problem yang kompleks. Ruang lingkup isu yang ditambah melalui penambahan subgroup dari CMG menunjukkan resapan isu yang berusaha mewujudkan kerjasama dan integrasi di berbagai bidang. Terakhir, variabel yang penting dalam institusi internasional adalah variabel fleksibilitas yang ada dalam sistem Mercosur. Fleksibilitas ini muncul terutama pada liberalisasi perdagangan seperti pembebasan tarif impor yang bersifat gradual dan bahkan ditambah dengan peraturan khusus agar tenggatnya bertambah. Kebijakan yang sesungguhnya menyalahi traktat awal Mercosur ini merupakan fleksibilitas yang ada di Mercosur, betapa traktat dapat direnegosiasi untuk kepentingan negara anggota. Terlepas dari fakta kegagalan negara meliberalisasi perdagangan dan kompromi dari sentralisasi yang lemah. Kemudian norma juga berhasil terbentuk di Mercosur dengan prinsip liberalisasi dan demokrasi yang muncul. Akan tetapi ketika norma demokrasi berhasil menjaga stabilitas politik di Mercosur, liberalisasi gagal dengan masih banyaknya kebijakan proteksionis dari dalam dan masuknya negara-negara dengan kecenderungan sosialistik seperti Venezuela dan Bolivia. Pakem dan keajegan yang terlihat berhubungan juga terdapat pada masing-masing variabel tersebut yang menunjukkan norma yang diterima oleh negara anggota seperti prinsip nonintervention, kedaulatan nasional, dan kecenderungan proteksionisme yang terutama terlihat pada variabel sentralisasi, kontrol, dan fleksibilitas. Dalam segi komparasi untuk menunjukkan keunikan Mercosur, terlihat beberapa hal yang membuat Mercosur tetap berbeda dengan institusi regional lain di wilayah Amerika Latin. Dengan Communidad Andina, dalam beberapa sisi pola desain yang ada mirip. Akan tetapi perkembangan dan pendalaman desain institusi yang ada menunjukkan perbedaan. Sentralisasi yang lebih rapih terlihat pada institusi Mercosur dengan orientasi menuju integrasi yang lebih baik. Kemudian perkembangan pembentukan norma disertai perluasan lingkup isu lebih terlihat jelas dengan misalnya 59
keberadaan klausul demokrasi yang dimiliki Mercosur. Dari segi fleksibilitas Mercosur juga menunjukkan kedisiplinan yang lebih dalam menjaga hubungan eksternal dari negara anggota kepada negara di luar institusi sementara CAN lebih fleksibel yang menimbulkan berbagai dualisme dalam sikap negara anggota. Dengan ALBA, komparasi memperlihatkan perbedaan desain. Dari sisi keanggotaan Mercosur lebih protektif dan eksklusif berbeda dengan sistem aliansi pada ALBA yang terbuka dan normatif. Perbedaan terbesar berikutnya adalah pada sentralisasi dimana sentralisasi Mercosur lebih kuat dan kehadiran badan supranasional yang lebih sentral dan kompleks sementara ALBA lebih terbuka dengan sistem aliansi dan blok normatif yang dimilikinya. Lingkup isu juga menunjukkan kecenderungan yang berbeda. Di saat Mercosur cenderung masuk pada isu institusi dan kerjasama Hasil penelitian ini menemukan bahwa terlepas dari kecenderungan dan situasi geopolitik, Mercosur tetap memiliki desain institusi yang unik yang menunjukkan perbedaannya dengan institusi lain terutama ALBA. Mercosur diciptakan oleh titik temu dari pertimbangan rasional negara yang dipengaruhi oleh kondisi-kondisi sekitar negara tersebut yang menafsirkan kepentingannya dalam bentuk desain institusi. Di sisi lain kesimpulan dari penelitian ini juga mengonfirmasikan asumsi rezim internasional sebagai titik temu antara norma, prinsip, dan prosedur yang disepakati oleh anggota institusi dan terbentuk dari perhitungan rasional masing-masing negara dengan adanya satu-dua kemiripan desain institusi pada organisasi negara-negara yang satu wilayah historis dan geopolitik (yang berarti kemiripan kondisi dimana perhitungan rasional terbentuk) di Amerika Latin. 60