I. PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Indonesia merupakan salah satu dari banyak negara berkembang yang telah memanfaatkan pinjaman luar negeri dalam pembangunannya. Pinjaman luar negeri baik dalam bentuk pinjaman bank maupun pinjaman resmi adalah bentuk instrumen utang negara peminjam, dan harus dibayar kembali jumlah pokok pinjaman ditambah bunga apapun ekonominya (Parasmala, 2005). Pinjaman luar negeri merupakan salah satu aspek kebijakan fiskal yang dimanfaatkan pemerintah untuk menutupi keterbatasan penerimaan pemerintah. Dalam kebijakan fiskal, terkandung anggapan bahwa rumah tangga negara atau pemerintah tidak dapat disamakan dengan rumah tangga individu (Rahayu, 2010). Pada rumah tangga individu, apabila penerimaan individu menurun, maka individu tersebut akan mengurangi pengeluarannya. Sedangkan pada pemerintah, apabila penerimaan pemerintah menurun, maka pemerintah tidak harus mengurangi pengeluarannya, karena tindakan mengurangi pengeluaran akan mengakibatkan berkurangnya pendapatan masyarakat. Untuk menghindari berkurangnya pendapatan masyarakat, maka diperlukan pemanfaatan pinjaman luar negeri sebagai salah satu sumber penerimaan pemerintah dalam pembiayaan pembangunan, dan juga menjadi pilihan untuk menghindari pembebanan bagi warga negara apabila kekurangan dana tersebut ditutupi melalui penarikan pajak. Sejak awal pelaksanaan rencana pembangunan lima tahun (Repelita), pinjaman luar negeri telah memiliki peran yang sangat besar sebagai sumber pembiayaan untuk menutupi kelangkaan modal di dalam negeri. Pada awal
2 pembangunan tahun 1969, pendapatan perkapita Indonesia masih rendah, hanya sekitar 50 dolar Amerika, dan tingkat kemiskinan yang tinggi sekitar 65 persen dari jumlah populasi, serta sektor-sektor ekonomi dalam keadaan stagnansi dan tabungan domestik dapat dikatakan tidak ada sama sekali. Kondisi ini mendorong pemerintah untuk memanfaatkan pinjaman luar negeri untuk membiayai proyekproyek yang bertujuan untuk kelangsungan pembangunan ekonomi dan sosial di dalam negeri. Proyek-proyek yang dibiayai oleh pinjaman luar negeri pada era Orde Lama seperti bendungan, irigasi, tenaga pembangkit listrik, fasilitas telekomunikasi, jembatan, jalan raya, sarana transportasi, fasilitas pendidikan, serta berbagai program pengentasan kemiskinan (Harinowo, 2002). Pemanfaatan pinjaman luar negeri memberikan pengaruh positif terhadap pembangunan perekonomian Indonesia. Hal ini dapat dilihat dari pendapatan perkapita Indonesia yang terus meningkat hingga mencapai 3.005 dolar Amerika pada tahun 2010. Hingga sekarang ini, pinjaman luar negeri masih digunakan sebagai salah satu sumber pembiayaan bagi tiga defisit, yaitu defisit anggaran pemerintah, defisit tabungan investasi, dan defisit transaksi berjalan. Jumlah pinjaman luar negeri fluktuatif, namun cenderung semakin meningkat dari tahun ke tahun. Hal ini merupakan akumulasi pinjaman luar negeri sejak era Orde Baru hingga sekarang ini. Pada tahun 2001 pinjaman luar negeri sebesar 133,074 miliyar dolar Amerika, dan menurun pada tahun 2002 menjadi sebesar 131,343 miliyar dolar Amerika. Namun meningkat kembali hingga tahun 2004 pinjaman luar negeri mencapai 137,024 miliyar dolar Amerika. Penurunan kembali terjadi, sampai tahun 2006 pinjaman luar negeri sebesar 128,736 miliyar dolar Amerika. Pada tahun 2007, jumlah pinjaman luar negeri sebesar 141,18
3 miliyar dolar Amerika, dan meningkat 9,8 persen pada tahun berikutnya sehingga pinjaman luar negeri pada tahun 2008 mencapai 155,08 miliyar dolar Amerika. Pada tahun 2009, pinjaman luar negeri meningkat 17,791 miliyar dolar Amerika dari tahun sebelumnya, hingga tahun 2010 pinjaman luar negeri mencapai 202,413 miliyar dolar Amerika. Pergerakan perkembangan pinjaman luar negeri tersebut dapat dilihat pada Gambar 1.1 yang menunjukkan grafik perkembangan pinjaman luar negeri dari tahun 2001 hingga tahun 2010. Miliyar Dolar Amerika 250 200 150 100 50 0 Pinjaman Luar Negeri 2001 2002 2003 2004 2005 2005 2007 2008 2009 2010 Tahun Sumber: Statistik Ekonomi dan Keuangan Indonesia, 2011 (diolah) Gambar 1.1 Grafik Perkembangan Pinjaman Luar Negeri Tahun 2001 2010 Berdasarkan kelompok peminjamnya, pinjaman luar negeri dilakukan oleh pemerintah pusat, bank sentral dan kelompok swasta, seperti bank swasta, lembaga keuangan bank, lembaga keuangan bukan bank, dan perusahaanperusahaan lainnya. Dalam Gambar 1.2 ditunjukkan persentase pinjaman luar negeri pada tahun 2010 menurut kelompok peminjamnya, dari total pinjaman luar negeri pada tahun 2010 sebesar 202,413 miliyar dolar Amerika. Pinjaman luar negeri pemerintah pusat sebesar 53 persen dari total pinjaman luar negeri pada tahun 2010, atau mencapai 106,860 miliyar dolar Amerika. Pinjaman tersebut
4 digunakann pemerintah untuk membiayai pengeluaran pemerintah yang seharusnya dibiayai oleh penerimaan pajak, namunn besarnyaa penerimaan pajak tidak mencukupi besarnyaa pengeluaran pemerintah, sehingga diperlukan sumber pembiayaan lain seperti pinjaman luar negeri. Sedangkan pinjaman luar negeri yang digunakan oleh bank sentral hanya 6 persen dari total pinjaman luar negeri pada tahun 2010, yaitu sebesar 11,764 miliyar dolar Amerika, dan pinjamann luar negeri yang digunakan kelompok swasta sebesar 83, 789 miliyar dolar Amerika pada tahun 2010 atau sebesar 41 persen dari total pinjaman luar negeri pada tahun 2010. Pinjaman Luar Negeri Tahun 2010 41% 6% 53% Pemerintah Bank Sentral Swasta Sumber: Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian, 2010 (diolah) Gambar 1.2 Persentase Pinjaman Luar Negeri menurut Kelompok Peminjam 1.2. Perumusan Masalah Pinjaman luar negeri memiliki hubungan dengan kebijakan fiskal di Indonesia. Melalui instrumen kebijakan fiskal seperti pengeluarann pemerintah dan penerimaan pajak, pinjaman luar negeri dapat berpengaruh dalam jangka pendek maupun jangka panjang terhadap instrumenn fiskal tersebut. Dalam jangka pendek,
5 pinjaman luar negeri dapat digunakan untuk membiayai defisit anggaran pemerintah, dimana besarnya penerimaan pemerintah yang berasal dari penerimaan pajak tidak mampu membiayai besarnya pengeluaran pemerintah, sehingga pemanfaatan pinjaman luar negeri digunakan lebih besar untuk membiayai pengeluaran pemerintah. Dengan tertutupnya defisit anggaran pemerintah, maka pinjaman luar negeri dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi Indonesia. Namun, dalam jangka panjang pinjaman luar negeri justru dapat meningkatkan pengeluaran pemerintah untuk pengeluaran yang kurang produktif karena adanya tambahan pengeluaran pemerintah untuk membiayai cicilan pokok pinjaman beserta bunganya. Keterkaitan antara pinjaman luar negeri dan pengeluaran pemerintah dapat dilihat pada Gambar 1.3. Pengeluaran Pemerintah, Pajak dan Pinjaman Luar Negeri Persen 700 600 500 400 300 200 100 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Tahun Pinjaman Luar Negeri Pengeluaran Pemerintah Pajak Sumber: World Development Indicator, 2011 (diolah) Gambar 1.3 Grafik Perkembangan Pengeluaran Pemerintah, Pajak dan Pinjaman Luar Negeri Tahun 1991 2010 (2000=100) Gambar 1.3 menunjukkan indeks perkembangan pengeluaran pemerintah yang cenderung searah dengan pertumbuhan pinjaman luar negeri. Peningkatan
6 pengeluaran pemerintah ini dapat disebabkan karena pemerintah harus mengeluarkan biaya untuk pembangunan, maupun tambahan pengeluaran untuk membiayai cicilan pokok dan bunga pinjaman luar negeri. Selain berhubungan terhadap pengeluaran pemerintah, pinjaman luar negeri juga berhubungan dengan penerimaan pajak. Dalam Gambar 1.3 juga ditunjukkan perkembangan penerimaan pajak dengan pinjaman luar negeri, dimana penerimaan pajak meningkat karena penetapan pajak yang terus meningkat seiring dengan peningkatan pengeluaran pemerintah. Pinjaman luar negeri menyebabkan penetapan pajak yang lebih besar pada masa akan datang. Hal ini karena pinjaman luar negeri yang digunakan untuk menghindari pembebanan kepada masyarakat melalui penetapan pajak yang lebih tinggi untuk membiayai pembangunan saat ini, namun akan menimbulkan masalah pada penetapan pajak yang lebih besar di masa akan datang. Penetapan pajak yang lebih besar di masa akan datang digunakan untuk membiayai pengeluaran pemerintah, baik untuk pembangunan maupun pengeluaran yang kurang produktif seperti cicilan pokok dan bunga dari pinjaman luar negeri. Pemanfaatan pinjaman luar negeri yang digunakan untuk mempercepat pertumbuhan ekonomi menyebabkan akumulasi pinjaman yang semakin besar. Akumulasi pinjaman tersebut dapat memengaruhi pertumbuhan Produk Domestik Bruto (PDB) melalui pembiayaan pembangunan, sehingga perekonomian negara menjadi lebih baik. Seperti pada Gambar 1.4, yang menunjukkan grafik perkembangan PDB dengan perkembangan pinjaman luar negeri dari tahun 1991 sampai tahun 2010.
7 Persen 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Produk Domestik Bruto dan Pinjaman Luar Negeri 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Pinjaman Luar Negeri Tahun Produk Domestik Bruto Sumber: World Development Indicator, 2011 (diolah) Gambar 1.4 Grafik Perkembangan Produk Domestik Bruto dan Pinjaman Luar Negeri Tahun 1991 2010 (2000=100) Gambar 1.4 menunjukkan indeks perkembangan PDB yang cenderung searah dengan perkembangan pinjaman luar negeri. Dari tahun 1991 ke 1997 perkembangan PDB searah dengan perkembangan pinjaman luar negeri, namun pada tahun 1998 ke 2000 perkembangan PDB tidak searah dengan perkembangan pinjaman luar negeri dimana pinjaman luar negeri meningkat dan perkembangan PDB menurun. Penurunan tersebut tidak berlangsung lama, karena pada tahun berikutnya yaitu tahun 2001 hingga tahun 2010 perkembangan PDB Indonesia terus meningkat seiring dengan meningkatnya akumulasi pinjaman luar negeri yang digunakan untuk membiayai pembangunan-pembangunan yang telah direncanakan. Akumulasi pinjaman luar negeri harus digunakan untuk investasi-investasi yang produktif yang dapat menghasilkan tingkat pengembalian yang positif atau menguntungkan. Tingkat pengembalian yang positif diharapkan untuk dapat
8 membayar kembali pinjaman tersebut, karena apabila investasi tidak dapat menghasilkan nilai positif yang lebih besar dari nilai pinjaman itu sendiri, maka hal ini dapat membuat pemerintah tidak mampu membayar cicilan pinjaman beserta bunganya. Salah satu faktor yang memengaruhi pinjaman luar negeri adalah suku bunga internasional. Suku bunga internasional atau London Inter Bank Offer Rate (LIBOR) adalah suku bunga pada pinjaman luar negeri. Pergerakan suku bunga internasional cenderung fluktuatif setiap tahunnya, hal ini disebabkan oleh kondisi pasar keuangan dunia. Dengan rendahnya tingkat suku bunga internasional, maka pemerintah akan memanfaatkan pinjaman luar negeri lebih banyak, karena tingkat pengembalian pinjaman akan lebih kecil dibanding saat tingkat suku bunga internasional tinggi. Gambar 1.5 menunjukkan indeks hubungan pergerakan suku bunga internasional yang negatif dengan pergerakan pinjaman luar negeri. 150 Pinjaman Luar Negeri dan Suku Bunga Internasional 100 Persen 50 0-50 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010-100 Pinjaman Luar Negeri Tahun Suku Bunga Internasional Sumber: Econstats dan World Development Indicators, 2011 (diolah) Gambar 1.5 Grafik Perkembangan Suku Bunga Internasional dan Pinjaman Luar Negeri Tahun 1991 2010 (2000=100)
9 Dari uraian di atas, maka dapat dirumuskan masalah-masalah sebagai berikut: 1. Apakah faktor yang memengaruhi pinjaman luar negeri di Indonesia? 2. Bagaimana pengaruh guncangan yang berasal dari instrumen kebijakan fiskal terhadap pinjaman luar negeri di Indonesia? 3. Bagaimana respon dari pinjaman luar negeri akibat adanya guncangan dari Produk Domestik Bruto dan suku bunga internasional di Indonesia? 4. Bagaimana kontribusi dari variabel kebijakan fiskal, Produk Domestik Bruto, dan suku bunga internasional terhadap pinjaman luar negeri? 1.3. Tujuan Penelitian Tujuan yang ingin dicapai dari penelitian ini adalah: 1. Menganalisis faktor-faktor yang memengaruhi pinjaman luar negeri di Indonesia. 2. Menganalisis pengaruh guncangan yang berasal dari instrumen kebijakan fiskal terhadap pinjaman luar negeri di Indonesia. 3. Menganalisis respon dari pinjaman luar negeri akibat adanya guncangan dari Produk Domestik Bruto dan suku bunga internasional di Indonesia. 4. Menganalisis kontribusi dari variabel kebijakan fiskal, Produk Domestik Bruto, dan suku bunga internasional terhadap pinjaman luar negeri.
10 1.4. Manfaat Penelitian Adapun manfaat yang ingin didapatkan dari penelitian ini adalah memberikan gambaran yang terkait dengan hubungan antara pinjaman luar negeri dan kebijakan fiskal di Indonesia, serta faktor-faktor lain yang memengaruhi pinjaman luar negeri. Selain itu, penelitian ini dapat dijadikan sebagai bahan informasi serta rujukan bagi penelitian selanjutnya. 1.5. Ruang Lingkup Penelitian Ruang lingkup penelitian ini yaitu analisis hubungan antara pinjaman luar negeri dengan kebijakan fiskal dalam studi kasus di Indonesia. Data yang digunakan adalah data total pinjaman luar negeri di Indonesia dari tahun 1991 sampai tahun 2010. Variabel yang digunakan yaitu pinjaman luar negeri, pengeluaran pemerintah, penerimaan pajak, Produk Domestik Bruto, dan suku bunga internasional.