BAB 1 PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Salah satu argumen dalam pelaksanaan otonomi daerah adalah bahwa perangkat pemerintahan daerah dengan kewenangan-kewenangan otonominya harus mampu menyediakan pelayanan publik sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Undang-Undang Dasar 1945 mengamanatkan bahwa negara wajib melayani setiap warga negara untuk memenuhi kebutuhan dasarnya dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Seluruh kepentingan publik harus dilaksanakan oleh pemerintah sebagai penyelenggara negara yaitu dalam berbagai sektor pelayanan, terutama yang menyangkut pemenuhan hak-hak sipil dan kebutuhan dasar masyarakat, dengan kata lain seluruh kepentingan yang menyangkut hajat hidup orang banyak itu harus atau perlu adanya suatu pelayanan. Salah satu bentuk pelayanan publik yang dilaksanakan oleh pemerintah adalah pemenuhan kebutuhan kesehatan masyarakat. Sejak diberlakukannya Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 yang sekarang telah direvisi menjadi Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, merupakan suatu dasar pertimbangan untuk mempercepat kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan, pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan, dan kekhususan suatu daerah dengan memberikan kewenangan yang seluas-luasnya kepada daerah dengan memberikan hak dan kewajiban menyelenggarakan otonomi daerah. Penjelasan dasar pertimbangan tersebut menjadi suatu tantang dan peluang dalam pembangunan di daerah khususnya pembangunan kesehatan yang lebih berorientasi pada permasalahan dan potensi lokal spesifik yang terjadi di daerah, sehingga baik Pemerintah Kabupaten maupun Pemerintah Kota bertanggungjawab sepenuhnya 1
dalam penyelenggaraan pembangunan kesehatan untuk meningkatkan derajat kesehatan masyarakat di wilayahnya dengan memberikan pelayanan yang memuaskan. Penyelenggaraan pembangunan kesehatan di daerah dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah Kabupaten dan Kota dalam rangka meningkatkan derajat kesehatan masyarakat. Kesehatan merupakan pelayanan publik yang bersifat mutlak dan erat kaitannya dengan kesejahteraan masyarakat, selain itu merupakan investasi bagi bangsa Indonesia untuk mencapai keberhasilan pembangunan bangsa. Oleh karena itu negara dan aparaturnya berkewajiban untuk menyediakan layanan yang bermutu dan mudah didapatkan setiap saat. Salah satu wujud nyata penyediaan layanan publik di bidang kesehatan adalah adanya Puskesmas. Tujuan utama dari adanya Puskesmas adalah menyediakan layanan kesehatan yang bermutu namun dengan biaya yang relatif terjangkau untuk masyarakat, terutama masyarakat dengan kelas ekonomi menengah ke bawah. Selain itu puskesmas juga merupakan unit pelayanan kesehatan yang letaknya berada paling dekat ditengah-tengah masyarakat dan mudah dijangkau dibandingkan dengan unit pelayanan kesehatan lainya (Rumah Sakit Swasta maupun Negeri). Puskesmas memiliki fungsi mengembangkan pelayanan kesehatan yang menyeluruh seiring dengan misinya dan puskesmas juga memprioritaskan pengembangan pelayanan ke arah bentuk pelayanan kesehatan dasar (basic health care services) yang lebih mengedepankan upaya promosi dan pencegahan (public health service). Hal ini karena puskesmas dalam sistem pelayanan kesehatan di Indonesia merupakan ujung tombak yang memiliki peranan dan kedudukan sangat unik, ini dikarenakan puskesmas selain bertanggungjawab dalam menyelenggarakan pelayanan kesehatan masyarakat juga bertanggungjawab dalam menyelenggarakan pelayanan kedokteran (Azwar, 1996). Sejak diperkenalkan di Indonesia tahun 1968 sebagai sebuah lembaga yang memberikan jasa kesehatan kepada individu, keluarga dan masyarakat, sampai dengan tahun 2002 jumlah puskesmas di Indonesia mencapai 7.277 buah (1.818 2
diantaranya memiliki fasilitas ruang rawat inap). Dengan semakin banyaknya jumlah puskesmas mengindikasikan bahwa pemerintah memiliki kepedulian yang tinggi terhadap taraf kesehatan masyarakat mulai dari balita sampai orang dewasa. Sementara itu dengan semakin banyaknya jumlah puskesmas juga berimplikasi pada tuntutan akan kebutuhan tenaga medis, seperti dokter, bidang dan perawat. Secara kuantitatif jumlah puskesmas sudah mencukupi dan tersebar merata di seluruh pelosok tanah air, namun secara kualitatif masih jauh dari harapan. Hal ini disebabkan antara lain lemahnya organisasi dan manajemen puskesmas serta dukungan sumber dayanya (Sulaeman, 2011). Lebih lanjut Sulaeman (2011) juga menyatakan bahwa mutu pelayanan kesehatan puskesmas sangat dipengaruhi oleh kualitas sumber daya manusia kesehatan, sarana, obat, dan peralatan. Secara umum tujuan penyelenggaraan puskesmas di era desentralisasi adalah untuk mewujudkan puskesmas yang mampu menyelenggarakan pelayanan kesehatan yang efisien dan efektif, merata, bermutu, terjangkau dan memenuhi kebutuhan masyarakat di wilayah kerjanya. Peran puskesmas di era otonomi semakin penting dalam meningkat derajat kesehatan masyarakat sehingga berindikasi pada banyaknya kegiatan yang dilaksanakan oleh puskesmas yang belum mencapai taget capaian berdasarkan Standar Pelayanan Minimal (SPM) yang telah di tetapkan oleh pemerintah daerah. Besarnya tuntutan yang harus dilaksanakan oleh puskesmas di era otonomi, memaksa puskesmas untuk lebih meningkatkan mutu kualitas pelayanan, terlebih lagi setiap puskesmas memiliki wilayah kerja sehingga setiap puskesmas bertanggung jawab terhadap wilayah kerjanya dalam mewujudkan derajat kesehatan masyarakat yang setinggi-tingginya bagi setiap orang yang bertempat tinggal di wilayah kerjanya. Variasi lingkungan yang berbeda pada tiap wilayah kerja puskesmas dapat berdampak pada pencapaian pelayanan dasar antar puskesmas yang berbeda pula. Variasi lingkungan wilayah kerja puskesmas tersebut perlu menjadi perhatian dari Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota sebagai regulator dan juga organisasi 3
perangkat daerah yang membawahi puskesmas sebagai unit pelaksana teknis yang melaksanakan sebagian tugas operasional dari Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota. Untuk itu Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota dalam mengambil kebijakan guna meningkatkan kualitas mutu pelayanan puskesmas dalam menjangkau dan memenuhi kebutuhan penduduk di wilayah kerja tiap puskesmas perlu menyesuaikan dengan kebutuhan masyarakat. Hal ini karena setiap puskesmas secara spesifik tentunya mempunyai corak tersendiri baik jenis pelayanannya, maupun strategi untuk menjangkau masyarakat seluas mungkin serta cara melindungi kesehatan masyarakat di wilayah kerjanya yang disesuaikan dengan situasi dan kondisi lingkungannya (Depkes RI, 1999). Kabupaten Donggala memiliki 14 puskesmas yang tersebar di 16 kecamatan. Berdasarkan kondisi fisik geografis yang dimiliki wilayah Kabupaten Donggala dapat dibagi menjadi dua wilayah yaitu : 1. Pantai Barat, wilayah ini berada di bagian utara Kabupaten Donggala dan terdiri dari 11 kecamatan yakni Kecamatan Tanantove, Labuan, Kecamatan Sindue, Kecamatan Sindue Tombusabora,Kecamatan Sindue Tobata, Kecamatan Sirenja, Kecamatan Balaesang, Kecamatan Balaesang Tanjung, Kecamatan Damsol, Kecamatan Sojol dan Kecamatan Sojol Utara. 2. Banawa, wilayah ini berada di bagian selatan wilayah Kabupaten Donggala yang meliputi 5 kecamatan yaitu, Kecamatan Banawa, Kecamatan Banawa Tengah, Kecamatan Banawa Selatan, Kecamatan Rio Pakava dan Kecamatan Pinembani. Khusus untuk Kecamatan Banawa merupakan Ibukota dari Kabupaten Donggala. Pembagian wilayah tersebut disebabkan karena sebagian dari wilayah administrasi Kabupaten Donggala dipisahkan oleh teluk palu sehingga berdampak pada kondisi fisik geografis wilayah Kabupaten Donggala, dimana beberapa kecamatan secara fisik geografisnya tidak terintegrasi dengan Ibukota Kabupaten Donggala. Untuk lebih jelasnya dapat dilihat pada gambar peta berikut ini. 4
Gambar 1 Peta Administrasi Kabupaten Donggala 5
Kondisi fisik geografis wilayah Kabupaten Donggala sebagaimana yang ditunjukkan pada gambar peta administrasi Kabupaten Donggala di atas, merupakan suatu tantangan tersendiri terhadap pemerintah Kabupaten Donggala dalam menyusun dan melaksanakan perencanaan pembangunan salah satunya adalah di bidang kesehatan khususnya dalam meningkatkan pelayanan puskesmas sebagai sarana srata satu yang berhubungan langsung dengan masyarakat dalam memberikan pelayanan kesehatan berdasarkan pembagian wilayah kerja yang diberikan oleh pemerintah daerah Kabupaten Donggala. Standar Pelayanan Minimal (SPM) yang dilaksanakan oleh puskesmas merupakan bagian dari kegiatan pelayanan dasar kesehatan yang dilakukan oleh Dinas Kesehatan Kabupaten Donggala melalui puskesmas sebagai unit pelaksana teknis Dinas Kesehatan Kabupaten Donggala, dimana puskesmas memiliki peran dalam menyelenggarakan sebagian dari tugas teknis operasional Dinas Kesehatan Kabupaten Donggala. Hal ini tidak lepas dari kedudukan puskesmas itu sendiri sebagai Unit Pelaksana Teknis Dinas (UPTD) kesehatan sebagai mana yang dijelaskan oleh Sulaeman (2011) bahwa puskesmas sebagai unit pelaksana teknis dinas (UPTD) Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota berperan menyelenggarakan sebagian dari tugas teknis operasional Dinas Kesehatan kabupaten/kota dan puskesmas juga merupakan unit pelaksana tingkta pertama serta ujung tombak pembangunan kesehatan di Indonesia sehingga mempunyai tugas dan tanggung jawab untuk melaksanakan SPM bidang kesehatan. Dalam pencapaian kegiatan pelayanan berdasarkan SPM di bidang kesehatan yang dilaksanakan oleh puskesmas di Kabupaten Donggala masih terdapat beberapa permasalahan, salah satunya adalah masih minimnya jumlah kegiatan yang mencapai target yang dilaksanakan oleh puskesmas di Kabupaten Donggala. Dari beberapa kegiatan SPM yang dilaksanakan oleh 14 puskesmas di Kabupaten Donggala belum semuanya target tersebut dapat dipenuhi. 6
Permasalahan sebagaimana dijelaskan di atas dapat disimpulkan bahwa pencapaian target kegiatan pelayanan dasar kesehatan berdasarkan SPM yang dilaksanakan oleh puskesmas tidak lepas dari peran serta Dinas Kesehatan Kabupaten Donggala. Hal ini mengingat kedudukan dari Dinas Kesehatan baik itu pada tingkat kabupaten/kota merupakan regulator dan penanggung jawab dalam pelaksanaan pembangunan kesehatan di daerah. Selain itu jika merujuk pada Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007 tentang Organisasi Perangkat Daerah dan dijabarkan secara rinci dalam Peraturan Bupati Kabupaten Donggala Nomor 35 Tahun 2010 terkait fungsi dari Dinas Kesehatan Kabupaten Donggala, yaitu; a) perumusan kebijakan teknis di bidang kesehatan; b) pemberian perizinan dan pelaksanaan pelayanan umum; c) pembinaan terhadap unit pelaksana teknis dinas dan kelompok jabatan fungsional; d) pelaksanaan tugas lain yang diberikan oleh bupati sesuai dengan tugas dan fungsinya. Berdasarkan penjelasan tersebut terkait dengan fungsi Dinas Kesehatan Kabupaten Donggala terutama pada poin (a) dan (c) tampaklah jelas, bahwa peran dari Dinas Kesehatan Kabupaten Donggala sangat penting dalam mempegaruhi performance puskesmas. Peran dari Dinas Kesehatan Kabupaten Donggala dapat di lihat dari bentuk dukungan dalam memberikan sumber daya puskesmas sebagai unsur masukkan (input) yang merupakan sumber daya manajemen puskesmas baik dari segi sumber daya manusia kesehatan, dana operasional dan sarana penunjang lainnya. 1.2. Permasalahan Penelitian Berdasarkan uraian penjelasan dan gambaran dari latar belakang di atas, maka penelitian ini mengfokuskan pada hubungan internal organisasi antara Dinas Kesehatan Kabupaten Donggala dengan puskesmas, sebagaimana yang dijelaskan dalam sistem kesehatan Kabupaten/Kota mengenai kedudukan puskesmas sebagai Unit Pelaksana Teknis Dinas Kesehatan (UPTD) yang bertanggungjawab menyelenggarakan sebagian tugas pembangunan kesehatan Kabupaten/Kota di wilayah kerjanya. Hubungan yang dimaksud dalam penelitian ini adalah suatu bentuk 7
pelayanan Dinas Kesehatan Kabupaten Donggala kepada puskesmas dengan melihat karakteristik tiap wilayah kerja puskesmas. Pelayanan Dinas Kesehatan Kabupaten Donggala kepada puskesmas merupakan input (sumber daya puskesmas) dalam meningkatkan kinerja (performance) puskesmas dalam hal pencapaian kegiatan pelayanan dasar kesehatan yang dilaksanakan oleh puskesmas berdasarkan SPM. Dari uraian penjelasan tersebut melatarbelakangi peneliti dalam merumuskan masalah sebagai dasar dalam melakukan penelitian, maka permasalahan penelitian ini dirumuskan dalam pertanyaan penelitian sebagai berikut : 1. Bagaimana hubungan antara besaran pelayanan Dinas Kesehatan ke puskesmas dengan karakteristik wilayah kerja puskesmas di Kabupaten Donggala? 2. Faktor apa yang dominan memiliki dampak dalam pencapaian kegiatan pelayanan dasar Puskesmas di Kabupaten Donggala? 1.3. Pembatasan penelitian Pada penelitian ini penulis membatasi pada lingkup internal organisasi Dinas Kesehatan dengan puskesmas sebagai UPTD Dinas Kesehatan, khusunya menyangkut petanyaan utama mengenai seberapa besar pelayanan yang diberikan oleh Dinas Kesehatan Kabupaten Donggala terhadap puskesmas dengan melihat karakteristik tiap wilayah kerja puskesmas dan faktor apa yang mempengaruhi capaian kegiatan pelayanan dasar kesehatan puskesmas. Pembahasan dalam penelitian ini diupayakan dibatasi untuk tidak membahas atau keluar dari kajian tersebut seperti interfensi politis kebijakan Dinas Kesehatan ke puskesmas. 1.4. Tujuan Penelitian Adapun tujuan dari penelitian ini adalah untuk mendeskripsikan, menganalisis dan menginterpretasikan tentang: 8
1. Mengelompokkan distribusi sebaran pelayanan Dinas Kesehatan Kabupaten Donggala terhadap puskesmas berdasarkan wilayah kerja, 2. Mengelompokkan tingkat ketercapaian kegiatan pelayanan dasar yang dilaksanakan oleh puskesmas berdasarkan wilayah kerjanya dengan melihat jumlah kegiatan yang mencapai target yang telah ditetapkan. 3. Menganalisis karakteristik tiap wilayah kerja puskesmas di Kabupaten Donggala. 4. Menganalisis hubungan antara karakteristik wilayah kerja puskesmas terhadap besaran pelayanan Dinas Kesehatan Kabupaten Donggala ke puskesmas dalam mendistribusikan sumber daya puskesmas. 5. Menganalisis faktor dominan yang mempengaruhi capaian kegiatan pelayanan Puskesmas di Kabupaten Donggala. 1.5. Manfaat Penelitian 1. Sebagai bahan masukan bagi Dinas Kesehatan Kabupaten Donggala dalam upaya meningkatkan kinerja birokrasinya secara optimal terutama pada lingkup Puskesmas yang merupakan Unit Pelaksana Teknis Dinas (UPTD) Kesehatan Kabupaten yang bertanggung jawab menyelenggarakan pembangunan kesehatan di wilayah kerjanya dalam rangka meningkatkan mutu kualitas pelayanan kesehatan kepada masyarakat, serta dapat menjangkau seluruh masyarakat yang ada di wilayah Kabupaten Donggala dalam memberikan pelayanan kesehatan sehingga dapat terwujudnya tingkat kualitas derajat kesehatan masyarakat di Kabupaten Donggala. 2. Menambah masukan dalam bidang ilmu pengetahuan, khususnya dalam hal peningkatan pelayanan pada organisasi publik dan unitnya di lingkungan Birokrasi Pemerintah Daerah Tingkat II yang pelayanannya bersentuhan langsung dengan masyarakat dengan melihat karakteristik wilayah pelayanan, sehingga kebutuhan akan pemberian pelayanan dapat berimplikasi pada kepuasan masyarakat. 9
1.6. Ruang Lingkup Penelitian Adanya keterbatasan waktu dan biaya dalam penelitian ini maka ruang lingkup penelitian ini dibatasi pada : 1. Subjek penelitian yang diamati adalah puskesmas induk atau puskesmas yang berada di tiap kecamatan yang memiliki pembagian wilayah kerja berdasarkan Peraturan Bupati Kabupaten Donggala tentang Pembentukan Unit Pelaksana Teknis Dinas sebagai Perangkat Daerah Kabupaten Donggala. 2. Melihat seberapa besar bentuk pelayanan yang diberikan Dinas Kesehatan Donggala terhadap masing-masing unit puskesmas berdasarkan karakteristik wilayah kerjanya. 3. Melihat seberapa besar cakupan pencapaian kegiatan pelayanan dasar kesehatan yang dilakukan oleh puskesmas berdasarkan wilayah kerjanya. 4. Melihat karakteristik tiap wilayah kerja puskesmas di Kabupaten Donggala 1.7. Keaslian Penelitian Penelitian yang terkait dengan fasilitas pelayanan kesehatan sudah banyak dilakukan namun yang terkait pelayanan Dinas Kesehatan terhadap puskesmas berdasarkan karakteristik wilayah kerja belum ada. Namun ada Beberapa penelitian yang memiliki kesamaan dengan penelitian yang dilakukan antara lain, yaitu: 1. Penelitian Abang Muhammad Hendera Gunawan (2010) yang berjudul Tingkat Ketersediaan Fasilitas Kesehatan di Kabupaten Melawi. Persamaan dengan penelitian yang dilakukan adalah kegiatan menganalisis tingkat ketersediaan fasilitas kesehatan sedangkan perbedaannya dalam penelitian tersebut tidak meneliti tentang hubungan internal organisasi dimana Dinas Kesehatan sebagai pemberi (suplay) dan puskesmas sebagai penerima dan karakteristik wilayah kerja dari tiap fasilitas kesehatan. 2. Penelitian Yani Sriningsih (2011) yang berjudul Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Pemanfaatan Puskesmas di Kabupaten Muaro Jambi persamaan dalam penelitian ini adalah mengkaji puskesmas induk atau 10
puskesmas pusat, sarana pelayanan kesehatan dan tenaga kesehatan. Namun perbedaannya adalah dalam penelitian ini, peneliti tidak hanya mengkaji tenaga kesehatan dan sarana pelayanan kesehatan tetapi dana kesehatan sebagai bentuk pelayanan dinas kesehatan yang merupakan sumber daya puskesmas (unsur masukkan (input)). 1.8. Sistematika Penulisan 2. Penulisan Tesis ini, urutan sistematika serta teknis penulisannya disusun dengan maksud untuk mempermudah perolehan hasil seperti yang diharapkan, maka sistematikanya di jabarkan sebagai berikut: 3. Bab I Pendahuluan 4. Dalam bab ini menguraikan latar belakang penelitian, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, manfaat penelitian, kedudukan dan keaslian penelitian, ruang lingkup dan sistematikan penulisan. 5. Bab II Kajian Pustaka 6. Bab ini berisi tentang konsep-konsep dan teori yang mendasari serta berkaitan dengan organisasi pelayanan publik, konsep dasar puskesmas, lingkup pelayanan dinas kesehatan, disparitas kesehatan, tingkat perkembangan wilayah, dan standar pelayanan minimal di bidang kesehatan. bab ini menjadi dasar acuan teoritis dan dasar dalam memecahkan masalah serta menjawab pertanyaan penelitian. 7. Bab III Metode Penelitian 8. Bab ini menjelaskan pendekatan penelitian yang digunakan, lokasi penelitian, variabel penelitian, cara mengolah data selama penelitian berlangsung dan metode analisis yang akan digunakan untuk mengetahui karakteristik wilayah kerja tiap puskesmas, dan mengetahui besaran hubungan antara besaran pelayanan dinas kesehatan ke puskesmas, karakteristik wilayah kerja 11
puskesmas dan capaian kegiatan pelayanan puskesmas di Kabupaten Donggala. 9. Bab IV Gambaran Umum Wilayah Studi 10. Bab ini menguraikan kondisi gambaran umum wilayah penelitian, meliputi kondisi geografis, kondisi kependudukan dan profil kondisi puskesmas di Kabupaten Donggala. 11. Bab V Hasil dan Pembahasan 12. Bab ini akan mengkaji dan memaparkan hasil temuan lapangan, yaitu besaran pelayanan Dinas Kesehatan ke puskesmas berdasarkan wilayah kerja di Kabupaten Donggala, karakteristik tiap wilayah kerja puskesmas, dan Capaian pelayanan kegiatan tiap puskesmas berdasarkan wilayah kerja. Hasil kajian tersebut selanjutnya akan di analisis dengan menggunakan teknik analisis korelasi untuk mencari keterkaitan atau keterhubungan. Hal tersebut dimaksudkan untuk melihat unsur-unsur mana saja dari masing-masing temuan tersebut yang memiliki hubungan, dan akan menjelaskan hal yang mendasari terjadinya hubungan tersebut dan dampak dari hubungan tersebut. 13. Bab VI Kesimpulan dan Rekomendasi 14. Dalam bab ini akan menarik kesimpulan dan memberikan rekomendasi atas penelitian yang telah dilakukan, selanjutnya dijadikan pertimbangan dalam pengkajian berikutnya mengenai kebijakan-kebijakan pelayanan Dinas Kesehatan ke puskesmas guna meningkatkan mutu pelayanan puskesmas dengan memperhatikan kondisi setiap wilayah kerja puskesmas. 15. 12