BAB III GAMBARAN PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH SERTA KERANGKA PENDANAAN 3.1. Kinerja Keuangan Masa lalu Pengelolaan keuangan daerah Kabupaten Sintang diselenggarakan berpedoman pada Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 59 Tahun 2007 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, serta Peraturan Daerah yang mengatur tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. 3.1.1. Pengelolaan Pendapatan Daerah Sesuai dengan Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, dan Undangundang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, sumber pendapatan daerah yang dikelola oleh Pemerintah Kabupaten Sintang meliputi Pendapatan Asli Daerah (PAD), Dana Perimbangan, dan Lain-lain Pendapatan Daerah Yang Sah. Pendapatan Asli Daerah (PAD) Kabupaten Sintang terdiri dari pajak daerah, retribusi daerah, bagian laba perusahaan milik daerah/hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, dan lain-lain PAD yang sah. Sedangkan Dana Perimbangan meliputi Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus, Dana Bagi Hasil Pajak, dan Dana Bagi Hasil Bukan Pajak. Selama tahun 2006-2010, pertumbuhan pendapatan daerah Kabupaten Sintang rata-rata sebesar 7,02% per tahun. Untuk Pendapatan Asli Daerah (PAD), meski sumbangannya dalam total pendapatan daerah relatif masih kecil namun rata-rata pertumbuhan PAD (11,13% per tahun) lebih tinggi dibandingkan Halaman III-1
dengan rata-rata pertumbuhan penerimaan dana perimbangan (3,73% per tahun). Tabel 3.1 Pendapatan Daerah Kabupaten Sintang, Tahun 2006-2010 (Milyar Rp) Tahun P.A.D Dana Perimbangan Lain2 Pendptn Daerah Yang Sah TOTAL PENDAPATAN DAERAH 2006 18.61 504.59 9.64 532.84 2007 20.02 556.62 9.24 585.88 2008 28.45 640.43 35.13 704.01 2009 29.12 583.56 41.14 653.82 2010 26.93 574.40 85.81 687.14 Sumber: Rekapitulasi APBD Kabupaten Sintang, 2006-2010. Pendapatan daerah pada 2008 mengalami peningkatan 20,16% dibandingan tahun sebelumnya, dan pada tahun 2009 terjadi penurunan sebesar 7,13%. Memasuki tahun 2010, pendapatan daerah kembali mengalami peningkatan sebesar 5,10%. Gambar 3.1 Struktur Pendapatan Daerah Kabupaten Sintang Tahun 2006-2010 (Milyar Rp) Struktur Pendapatan Daerah Kabupaten Sintang, Tahun 2006-2010 2006 2007 2008 2009 2010 PAD 3.49% 3.42% 4.04% 4.45% 3.92% Dana Perimbangan 94.70% 95.01% 90.97% 89.25% 83.59% Lain2 Pendptn Daerah Yang Sah 1.81% 1.58% 4.99% 6.29% 12.49% Sumber pendapatan daerah yang utama bagi Kabupaten Sintang berasal dari dana perimbangan, rata-rata kontribusi sebesar 90,70% per tahun selama periode 2006-2010. Pada periode yang sama, kontribusi PAD dalam pendapatan daerah rata-rata sekitar 3,86% per tahun dan kontribusi Lain-lain PAD yang sah rata-rata sekitar 5,43%. Halaman III-2
Struktur pendapatan daerah demikian mencerminkan terbatasnya kemampuan keuangan daerah Kabupaten Sintang dari sumber-sumber lokal. Mencermati struktur pendapatan daerah di atas, tantangan pengelolaan pendapatan daerah di masa mendatang adalah perlunya optimalisasi sumber-sumber potensial pendapatan daerah dengan memperhatikan prinsip keberlanjutan fiskal sehingga ketergantungan terhadap dana perimbangan secara bertahap dapat dikurangi. Selanjutnya, kemampuan penerimaan PAD berimplikasi langsung dengan upaya untuk meningkatkan pelayanan dan kegiatan pembangunan lainnya. Oleh karenanya, pengelolaan PAD di Kabupaten Sintang pada kurun waktu 2006-2010 diupayakan pada intensifikasi pajak daerah dan retribusi daerah, penerimaan hasil laba BUMD dan pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, serta penerimaan lain-lain PAD yang sah mengingat sumbersumber PAD ini sangat strategis. Peluang peningkatan PAD dimungkinkan sejak diberlakukannya Undang- Undang Nomor 28 Tahun 2009 dengan adanya penambahan objek pajak baru sehingga optimalisasi penerimaan daerah diupayakan dengan meningkatkan peran serta masyarakat dan dunia usaha/swasta dalam membayar pajak maupun retribusi. Berbagai langkah yang telah dilakukan untuk mengoptimalkan PAD antara lain adalah pendataan objek dan subjek pajak serta sosialisasi dan penyuluhan pajak dalam upaya meningkatkan partisipasi masyarakat membayar pajak. Langkah lain yang telah dilakukan adalah penguatan koordinasi antar dinas/instansi pemungut. Penerimaan retribusi daerah selama tahun 2006-2010 cenderung melebihi penerimaan pajak daerah. Dalam dua tahun terakhir, retribusi daerah menunjukkan pertumbuhan yang cukup tinggi. Tahun Tabel 3.2 Pendapatan Asli Daerah (PAD) di Kabupaten Sintang Tahun 2006-2010 (Juta Rp) Pajak Daerah Retribusi Daerah Hasil Pengelolaan Kekayaan Daerah Lain2 PAD Yang Sah TOTAL PAD 2006 1.175,12 9.083,79-8.352,86 18.611,76 2007 1.279,98 5.187,25 2.016,00 11.540,16 20.023,39 2008 2.706,18 9.666,45-16.074,05 28.446,68 2009 2.304,67 9.846,64 2.685,90 14.279,76 29.116,97 2010 2.245,70 12.292,99 2.919,00 9.472,22 26.929,91 Sumber: Rekapitulasi APBD Kabupaten Sintang, 2006-2010. Halaman III-3
Tabel di atas menunjukkan bahwa kemampuan sumber utama PAD (pajak daerah dan retribusi daerah) ternyata lebih rendah dibandingkan dengan Lainlain PAD yang sah. Penerimaan lain-lain PAD yang sah menunjukkan kontribusi yang sangat signifikan, dan menjadi dominan dalam struktur PAD Kabupaten Sintang. Gambar 3.2 Struktur Pendapatan Asli Daerah (PAD) di Kabupaten Sintang Tahun 2006-2010 (Juta Rp) Struktur PAD Kabupaten Sintang Tahun 2006-2010 2006 2007 2008 2009 2010 Pajak Daerah 6.31% 6.39% 9.51% 7.92% 8.34% Retribusi Daerah 48.81% 25.91% 33.98% 33.82% 45.65% Hsl Pengel. Kkyn Daerah 0.00% 10.07% 0.00% 9.22% 10.84% Lain2 PAD Yang Sah 44.88% 57.63% 56.51% 49.04% 35.17% Selama tahun 2006-2010, Lain-lain PAD yang sah menyumbang PAD rata-rata sebesar 48,6% per tahun, retribusi daerah rata-rata sebesar 37,6% per tahun, dan pajak daerah sebesar 7,5% per tahun. Sedangkan pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan hanya memberikan kontribusi dalam PAD Kabupaten Sintang rata-rata sebesar 6,0% per tahun. Mengingat rendahnya kemampuan perpajakan daerah (local taxing power) selama ini, maka tantangan pengelolaan PAD dalam lima tahun mendatang antara lain adalah perlunya pengembangan kegiatan ekonomi daerah, pembenahan administrasi dan perbaikan pelayanan perpajakan untuk mengoptimalkan penerimaan pajak daerah khususnya dan PAD pada umumnya. Penerimaan pajak daerah Kabupaten Sintang selama ini mengandalkan pada pungutan pajak penerangan jalan, pajak restoran, dan pajak pengambilan bahan galian C. Sementara penerimaan pajak reklame, pajak hotel dan pajak hiburan belum memberikan kontribusi yang memadai. Namun dengan penambahan objek pajak kabupaten menjadi 11 jenis pajak (ekstensifikasi reguler melalui UU No. 28 Tahun 2009) maka potensi peningkatan penerimaan pajak daerah masih memungkinkan untuk dioptimalkan. Halaman III-4
Mencermati peluang peningkatan perpajakan daerah saat ini, peningkatan PAD Kabupaten Sintang dalam lima tahun mendatang dapat ditempuh antara lain dengan melakukan pemutakhiran data objek dan subjek pajak dan retribusi, pembenahan dan peningkatan sistem administrasi, mengefektifkan penagihan, dan meningkatkan pelayanan publik. Selain itu, tantangan yang dihadapi adalah meningkatkan pelayanan publik, mengoptimalkan pengelolaan kekayaan dan asset daerah, dan memberikan kemudahan perijinan usaha. Tabel 3.3 Rata-rata Pertumbuhan Realisasi Pendapatan Daerah Kabupaten Sintang Tahun 2006-2010 Halaman III-5
Tabel 3.4 Rata-rata Pertumbuhan Neraca Daerah Kabupaten Sintang Halaman III-6
No. Uraian Tabel 3.5 Analisis Rasio Keuangan Kabupaten Sintang 2008 2009 2010 (%) (%) (%) Keterangan 1. Rasio lancar (current ratio) 22,79 2.013,26 58,45 Aktiva Lancar dibagi Hutang Lancar 2. Rasio quick (quick ratio) 21,41 1.935,23 56,59 Aktiva Lancar dikurangi persediaan dibagi hutang lancar 3. Rasio total hutang terhadap total aset 4. Rasio hutang terhadap modal Catatan : 0,00 0,00 0,00 Total hutang dibagi total aktiva 0,00 0,00 0,00 Total hutang dibagi total modal Aktiva Lancar 97.669.959.457,57 96.920.301.582,60 114.979.102.705,06 Hutang Lancar 4.284.855.275,00 48.140.900,00 1.967.246.482,00 Persediaan 5.910.561.853,00 3.756.403.689,00 3.661.113.534,00 Total Hutang 4.284.855.275,00 48.140.900,00 1.967.246.482,00 Total Modal (Ekuitas) 1.267.028.766.606,21 1.395.035.406.572,57 1.514.028.554.687,18 Total Aktiva 1.271.313.621.881,21 1.395.083.547.472,57 1.515.995.801.169,18 3.1.2. Pengelolaan Belanja Daerah Pengelolaan belanja daerah merupakan bagian dari pelaksanaan program pembangunan untuk mewujudkan visi, misi, tujuan dan sasaran pembangunan. Oleh karenanya, pengelolaan belanja daerah Kabupaten Sintang didasarkan pada anggaran berbasis kinerja dengan orientasi pada pencapaian hasil, dan prinsip transparansi, akuntabilitas, efisiensi dan efektivitas. Belanja daerah diarahkan/difokuskan pada pelaksanaan program-program dan kegiatan dalam rangka meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dan pemenuhan kebutuhan dasar masyarakat. Selain itu, pemenuhan kebutuhan infrastruktur daerah secara bertahap mulai dilaksanakan. Dalam pelaksanaannya, anggaran belanja diklasifikasikan menurut belanja tidak langsung/belanja aparatur dan belanja langsung/belanja pelayanan publik. Baik belanja langsung maupun belanja tidak langsung disusun berdasarkan prinsip efisiensi, efektivitas, ekonomis dan sesuai dengan tugas pokok dan fungsi masing-masing unit kerja. Pengelolaan belanja yang utama adalah meningkatkan efisiensi melalui anggaran berbasis kinerja, meningkatkan pelayanan publik, dan mengedepankan alokasi belanja yang ideal antara belanja tidak langsung dengan belanja langsung. Belanja tidak langsung adalah belanja yang tidak secara langsung berkaitan dengan program/kegiatan yang dilaksanakan oleh unit kerja. Belanja tidak langsung diarahkan untuk mendukung penyelenggaraan operasional pemerintahan. Sedangkan belanja langsung adalah belanja yang dialokasikan Halaman III-7
untuk melaksanakan suatu program atau kegiatan tertentu. Belanja langsung diarahkan untuk meningkatkan aksesibilitas dan kualitas tingkat kesejahteraan masyarakat melalui berbagai program dan kegiatan kependidikan dan kesehatan, penyediaan infrastruktur dasar, serta menggiatkan pembangunan seperti penciptaan lapangan kerja, penanggulangan pengangguran dan kemiskinan. Belanja daerah Kabupaten Sintang dari tahun ke tahun mengalami peningkatan seiring dengan meningkatnya kebutuhan pembangunan. Peningkatan cukup besar pada belanja daerah terjadi pada tahun 2006. Semula belanja daerah sebesar Rp 292,21 Milyar pada tahun 2005, dan meningkat menjadi Rp 547,90 Milyar pada tahun 2006. Memasuki tahun 2008, alokasi belanja kembali mengalami peningkatan, menjadi Rp 769,98 Milyar (tahun 2007=Rp 658,36 Milyar). Pada tahun 2008, alokasi terbesar untuk belanja tidak langsung adalah pada belanja pegawai. Pada tahun 2010 terjadi lagi kenaikan volume belanja daerah Kabupaten Sintang secara keseluruhan dibandingkan tahun 2009, dan tetap disertai dengan peningkatan alokasi belanja tidak langsung. Peningkatan belanja pada kelompok ini dikarenakan belanja pegawai mengalami kenaikan cukup tajam. Sementara belanja langsung mengalami penurunan, yakni dari Rp 371,24 Milyar menjadi Rp 355,88 Milyar. Tabel 3.6 Belanja Daerah Kabupaten Sintang Tahun 2006-2010 (Juta Rp) Kelompok Belanja 2006 2007 2008 2009 2010 I. Belanja Tidak Langsung 230.03 228.45 294.81 332.80 418.64 1. Belanja Pegawai 204.89 181.21 232.21 267.56 329.21 2. Belanja Bunga - 2.00 2.30 - - 3. Belanja Subsidi - - - 3.14 10.51 4. Belanja Hibah - - 0.94 8.64 28.04 5. Belanja Bantuan Sosial - 14.60 21.81 8.19 7.56 6. Belanja Bagi Hasil kpd Pem. - - - - - 7. Blnj. Bantuan Keu. kpd Pem.Desa 23.69 28.71 37.05 44.71 43.11 8. Belanja Tidak Terduga 1.45 1.93 0.50 0.56 0.21 II. Belanja Langsung 317.87 429.91 475.17 371.24 355.88 1. Belanja Pegawai - 43.97 44.84 41.20 27.14 2. Belanja Barang dan Jasa - 170.49 200.51 190.47 180.46 3. Belanja Modal - 215.45 229.82 139.57 148.28 Total Belanja (I + II) 547.90 658.36 769.98 704.04 774.52 Sumber: Rekapitulasi APBD Kabupaten Sintang, 2006-2010. Perkembangan struktur belanja daerah selama tahun 2008-2010 menunjukkan trend peningkatan belanja tidak langsung dari tahun ke tahun. Meningkatnya alokasi belanja pegawai menjadikan proporsi belanja langsung mengalami penurunan cukup tajam dalam dua tahun terakhir ini. Struktur belanja daerah menjadi kurang berimbang, dan puncaknya terjadi pada tahun 2010 ketika Halaman III-8
proporsi belanja tidak langsung lebih tinggi dibandingkan dengan belanja langsung. Gambar 3.3 Struktur Belanja Daerah Kabupaten Sintang Tahun 2006-2010 (Juta Rp) Struktur belanja daerah Kabupaten Sintang, Tahun 2006-2010 58.02% 65.30% 61.71% 52.73% 54.05% 41.98% 34.70% 38.29% 47.27% 45.95% 2006 2007 2008 2009 2010 Belanja Tidak Langsung Belanja Langsung Meski belanja langsung mengalami penurunan, namun komponen belanja modal terjadi peningkatan alokasi belanja. Sejalan dengan meningkatnya penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan, kegiatan pembangunan dan pelayanan publik di Kabupaten Sintang di masa mendatang, memberikan konsekwensinya bahwa kemampuan keuangan daerah juga harus diupayakan meningkat seirama dengan peningkatan belanja daerah. 3.2. Kebijakan Pengelolaan Keuangan Masa Lalu 3.2.1. Proporsi Penggunaan Anggaran Tabel 3.7 Analisis Proporsi Belanja Pemenuhan Kebutuhan Aparatur Kabupaten Sintang No. 1. Uraian Tahun Anggaran 2008 Total belanja untuk pemenuhan kebutuhan aparatur (Rp.) Total pengeluaran (Belanja + Pembiayaan Pengeluaran) (Rp.) Prosentase (a) (b) (a)/(b)x 100% 348.663.190.618,85 785.766.019.416,45 44,37 2. Tahun Anggaran 2009 357.808.692.682,28 712.326.347.392,15 50,23 3. Tahun Anggaran 2010 416.686.170.207,52 775.263.292.097,43 53,75 Halaman III-9
3.2.2. Analisis Pembiayaan Tabel 3.8 Defisit Riil Anggaran Kabupaten Sintang Tabel 3.9 Komposisi Penutupan Defisit Riil Anggaran Kabupaten Sintang Halaman III-10
Tabel 3.10 Realisasi Sisa Lebih Perhitungan Anggaran Kabupaten Sintang 3.3. Kerangka Pendanaan Kerangka pendanaan terkait langsung dengan kemampuan pendapatan daerah untuk membiayai berbagai program dan kegiatan pembangunan Kabupaten Sintang lima tahun yang akan datang. Pengelolaan pendapatan daerah diarahkan pada sumber-sumber pendapatan yang selama ini telah menjadi sumber penghasilan Kas Daerah dengan tetap mengupayakan sumber pendapatan yang baru. Berdasarkan perkembangan pendapatan daerah periode 2006-2010 prediksi kemampuan pendapatan daerah Kabupaten Sintang tahun 2011 sampai tahun 2015, sebagai berikut: Tabel 3.11 Prediksi Pendapatan Daerah Kabupaten Sintang, 2011-2015 Sumber: Hasil proyeksi Pendapatan Daerah Kabupaten Sintang, Tahun 2011-2015 Halaman III-11
Sebagaimana kondisi beberapa tahun sebelumnya, pada kurun tahun 2011-2015 Pemerintah Kabupaten Sintang masih tetap mengandalkan sumber pendanaan dari transfer pusat, dengan tetap mengupayakan peningkatan sumber pendapatan lainnya yang berasal dari PAD maupun lain-lain pendapatan daerah yang sah. Peningkatan pendapatan daerah diupayakan seoptimal mungkin dalam rangka memperkecil pembiayaan netto. Selain mengandalkan penerimaan dana perimbangan, untuk lima tahun mendatang pendanaan pembangunan Kabupaten Sintang juga dimungkinkan dari penerimaan sumber PAD seperti pajak daerah, retribusi daerah, dan lainlain PAD yang sah. Berdasarkan perkembangan pendapatan asli daerah periode 2006-2010, diprediksikan perolehan PAD Kabupaten Sintang tahun 2011 sampai tahun 2015, sebagai berikut: Tabel 3.12 Prediksi PAD Kabupaten Sintang, 2011-2015 Sumber: Hasil proyeksi PAD Kabupaten Sintang, Tahun 2011-2015 Untuk mendukung kemampuan pendanaan pembangunan Kabupaten Sintang, diperkirakan peningkatan penerimaan PAD sebagian diperoleh dari retribusi daerah dan pajak daerah mengingat adanya perluasan objek pajak sejak diberlakukannya Undang Undang No. 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. Komponen lainnya yang diperkirakan mengalami peningkatan adalah lain-lain PAD yang sah. Penerimaan dana transfer dari pemerintah pusat maupun dari pemerintah provinsi diperkirakan akan meningkatkan kemampuan keuangan Kabupaten Sintang untuk lima tahun mendatang. Mencermati penerimaan dana perimbangan selama tahun 2006-2010, maka diprediksikan penerimaan dana perimbangan untuk 5 (lima) tahun mendatang yakni tahun 2011-2015. Total dana perimbangan tahun 2011 ditargetkan sebesar Rp 660,31 Milyar, dan meningkat menjadi Rp 759,76 Milyar pada tahun 2015. Halaman III-12
Tabel 3.13 Prediksi Penerimaan Dana Perimbangan Kabupaten Sintang, 2011-2015 Sumber: Hasil proyeksi Dana Perimbangan Kabupaten Sintang, Tahun 2011-2015 Sebagian besar perolehan dana perimbangan berasal dari penerimaan Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Transfer dana pusat dalam bentuk bagi hasil pajak (PPh pasal 21 dan PPh pasal 25/29) dan bagi hasil bukan pajak (PSDH, sumberdaya perikanan, dan pertambangan umum), serta dana perimbangan dari provinsi (termasuk dana bagi hasil pajak) merupakan sumber pendanaan tambahan untuk mendukung pelaksanaan program dan kegiatan pembangunan di Kabupaten Sintang. Keseluruhan perkiraan pendapatan daerah Kabupaten Sintang diperuntukkan untuk menunjang belanja daerah. Berdasarkan perkembangan belanja daerah periode 2006-2010, diperkirakan kebutuhan belanja daerah Kabupaten Sintang terus meningkat untuk beberapa tahun mendatang. Tabel 3.14 Prediksi Belanja Daerah Kabupaten Sintang, 2011-2015 Sumber: Hasil proyeksi Belanja Daerah Kabupaten Sintang, Tahun 2011-2015 Pada tahun 2011 proporsi belanja tidak langsung diperkirakan masih relatif tinggi, mencapai 48,66% dari total belanja sebesar Rp 701,26 Milyar. Namun seiring dengan meningkatnya kebutuhan pendanaan untuk pembiayaan sektor publik, maka diperkirakan proporsi belanja tidak langsung semakin berkurang pada tahun 2015, yakni hanya sekitar 43,38% dari total belanja sebesar Rp 828,53 Milyar. Dengan demikian, kerangka pendanaan pembangunan dalam APBD Kabupaten Sintang yang mencakup pendapatan daerah dan belanja daerah secara keseluruhan menunjukkan trend kenaikan selama tahun 2011-2015, dengan Halaman III-13
tetap mengupayakan pembiayaan netto yang semakin menurun dari tahun ke tahun. Tabel 3.15 Pengeluaran Periodik, Wajib, dan Mengikat Serta Prioritas Utama Kabupaten Sintang Tabel 3.16 Kapasitas Riil Kemampuan Keuangan Daerah untuk Mendanai Pembangunan Daerah Kabupaten Sintang Halaman III-14
Tabel 3.17 Rencana Penggunaan Kapasitas Riil Kemampuan Keuangan Daerah Kabupaten Sintang Halaman III-15