DAMPAK TRANSFER FISKAL TERHADAP KEMISKINAN DI INDONESIA : SUATU ANALISIS SIMULASI KEBIJAKAN

DAMPAK TRANSFER FISKAL TERHADAP KEMISKINAN DI INDONESIA : SUATU ANALISIS SIMULASI KEBIJAKAN DISERTASI Oleh : MUANA NANGA SEKOLAH PASCASARJANA INSTITUT PERTANIAN BOGOR 2006

ABSTRAK MUANA NANGA. Dampak Transfer Fiskal Terhadap Kemiskinan di Indonesia : Suatu Analisis Simulasi Kebijakan (BUNGARAN SARAGIH, sebagai Ketua; MANGARA TAMBUNAN, BONAR M. SINAGA, ROBERT A. SIMANJUNTAK, dan ANNY RATNAWATI, sebagai Anggota Komisi Pembimbing) Kemiskinan masih merupakan masalah yang serius dan memiliki keterkaitan yang erat dengan pertumbuhan ekonomi dan distribusi pendapatan. Berbagai upaya telah dilakukan pemerintah untuk mengatasi masalah kemiskinan tersebut. Kebijakan desentralisasi fiskal yang dilakukan melalui transfer fiskal merupakan salah satu kebijakan pemerintah, yang langsung ataupun tidak langsung dapat memberi dampak terhadap kemiskinan di Indonesia. Secara umum, tujuan penelitian adalah untuk menganalisis (1) faktor-faktor yang mempengaruhi kemiskinan, dan (2) dampak transfer fiskal terhadap kemiskinan. Model Transfer Fiskal dan Kemiskinan yang dibangun terdiri dari 6 blok yaitu : fiskal, output, tenaga kerja, pengeluaran per kapita, distribusi pendapatan, dan kemiskinan. Studi menggunakan pendekatan ekonometrik dengan model sistem persamaan simultan yang terdiri dari 20 persamaan struktural dan 7 persamaan identitas. Model diestimasi menggunakan metode 2SLS dan dampak transfer fiskal dianalisis menggunakan simulasi. Hasil penelitian menunjukkan bahwa (1) transfer fiskal di Indonesia memiliki dampak yang cenderung memperburuk ketimpangan pendapatan dan kemiskinan kemiskinan, dan (2) kemiskinan ternyata sangat dipengaruhi oleh ketimpangan pendapatan, dan hal itu ditunjukkan oleh berbagai ukuran kemiskinan yang memiliki hubungan yang responsif atau elastis terhadap perubahan dalam indeks Gini. Sejalan dengan hasil penelitian, untuk memecahkan persoalan ketimpangan pendapatan dan kemiskinan di masa-masa mendatang, maka kebijakan pembangunan yang lebih memihak kaum miskin harus diberi prioritas tinggi di dalam kebijakan pembangunan secara keseluruhan. Kata kunci : kemiskinan, pertumbuhan ekonomi, distribusi pendapatan, indeks Gini, transfer fiskal, pendekatan ekonometrik.

ABSTRACT MUANA NANGA. The Impact of Fiscal Transfer on Poverty in Indonesia : A Policy Simulation Analysis. (BUNGARAN SARAGIH, as Chairman; MANGARA TAMBUNAN, BONAR M. SINAGA, ROBERT A. SIMANJUNTAK, and ANNY RATNAWATI as Members of the Advisory Committee) Poverty has always been a serious problem until now, and it is closely related with economic growth and income distribution. Various efforts have been conducted to solve these problems. Fiscal decentralization policy in the form of fiscal transfers may be one of the government policies that are directly or indirectly expected to have any impact on poverty in Indonesia. Generally, the study is aimed to analyze (1) factors affecting poverty, and (2) the impact of fiscal transfers on poverty in Indonesia. The model of fiscal transfers and poverty that is designed consists of 6 blocks : fiscal, output, labor, per capita expenditure, income distribution, and poverty. The analysis uses an econometric approach with a simultaneous equations model that is consists of 20 structural equations and 7 identity equations. The model is estimated using the 2SLS method and the impact of transfer fiscal is analysed using simulation. The results of the study shows that (1) fiscal transfer in Indonesia has impact that tends to worsen income inequality and poverty, and (2) poverty is actually influenced more by income inequality, and it is reflected by various poverty measures that are more responsive or elastic to changes in Gini index. In line with the results, in order to solve the income inequality and poverty problems in the future, the more pro-poor development policies must be given top priority in overall development policy. Keywords : poverty, economic growth, income distribution, Gini index, fiscal transfers, econometric approach

Hak Cipta milik Muana Nanga, tahun 2005 Hak cipta dilindungi Dilarang mengutip dan memperbanyak tanpa izin tertulis dari Institut Pertanian Bogor, sebagian atau seluruhnya dalam bentuk apa pun, baik cetak, fotokopi, mikrofilm, dan sebagainya.

Judul Disertasi : Dampak Transfer Fiskal Terhadap Kemiskinan di Indonesia : Suatu Analisis Simulasi Kebijakan Nama Mahasiswa : Muana Nanga Nomor Pokok : 985011 Program Studi : Ilmu Ekonomi Pertanian Menyetujui, 1. Komisi Pembimbing Prof. Dr. Bungaran Saragih, MEc. Ketua Prof. Dr. Mangara Tambunan, MSc. Anggota Dr. Bonar M. Sinaga, MA. Anggota Dr. Robert A. Simanjuntak, MA. Anggota Dr. Anny Ratnawati, MS. Anggota Mengetahui, 2. Ketua Program Studi 3. Dekan Sekolah Pascasarjana Ilmu Ekonomi Pertanian Institut Pertanian Bogor Dr. Bonar M. Sinaga, MA. Prof. Dr. Sjafrida Manuwoto, MSc Tanggal ujian : 23-12-2005 Tanggal lulus :...

KATA PENGANTAR Pertama-tama penulis memanjatkan puji dan syukur kehadirat Tuhan Yang Maha Esa, yang hanya atas perkenannya sajalah penulisan disertasi yang berjudul Dampak Transfer Fiskal Terhadap Kemiskinan di Indonesia : Suatu Analisis Simulasi Kebijakan ini boleh terselesaikan dengan baik. Topik yang penulis angkat sebagai judul disertasi ini merupakan sesuatu yang sedang hangat dan menjadi perhatian tidak saja di Indonesia, akan tetapi juga pada tingkat internasional. Transfer fiskal merupakan hal yang penting dalam konteks desentralisasi fiskal yang sedang dijalankan di Indonesia, dan kemiskinan juga merupakan issue yang saat ini sedang mendapatkan perhatian yang sangat besar dari pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dan Wakil Presiden Jusuf Kalla. Sejak diluncurkannya desentralisasi fiskal awal 2001 yang lalu, telah diikuti dengan kucuran dana atau transfer fiskal dari Pusat ke Daerah, yang dalam tahun 2002 lalu besarnya kira-kira 5.5 persen dari PDB. Dengan adanya bantuan atau transfer fiskal yang jumlahnya terus meningkat ini, diharapkan pemerintah daerah dapat memacu pembangunan di wilayahnya masing-masing, termasuk di dalamnya untuk menanggulangi kemiskinan yang ada di daerah-daerah. Penelitian ini diharapkan dapat menjadi masukan yang berharga bagi para pembuat kebijakan, baik di Pusat maupun di Daerah dalam merancang kebijakan transfer fiskal yang dapat memberi manfaat luas kepada masyarakat, terutama penduduk miskin di tanah Air yang dalam tahun 2004 lalu jumlahnya diperkirakan masih 36.2 juta jiwa atau merupakan 16.66 persen dari total penduduk Indonesia. Dengan kebijakan transfer fiskal yang tepat, mudahmudahan masalah kemiskinan di Indonesia dapat ditekan sampai ke tingkat yang serendah mungkin. Terselesaikannya penulisan disertasi ini tentu ada banyak sekali pihak yang ikut berkontribusi di dalamnya, baik langsung maupun tidak langsung. Melalui kesempatan ini, penulis ingin menyampaikan ucapan terima kasih yang tulus kepada semua pihak yang telah memungkinkan penulis dapat menyelesaikan penulisan disertasi ini dengan baik. Penulis sangat berhutang budi kepada kedua orang tua tercinta (ayahanda U. S. Padjukang, almarhum dan ibunda Rambu. B. Emu, almarhumah), dan kepada Tamu tercinta (yang juga telah tiada) dan Wea Kaddi, atas jasa-jasa mereka kepada penulis sejak

penulis masih kecil hingga menjadi orang seperti sekarang ini. Penulis juga berhutang budi kepada Bapak Ngadimun (Almarhum) dan ibu mertua Ny. Ngadimun Diarto atas segala dukungan mereka kepada penulis selama ini. Kepada keluarga, istri dan ketiga putri tercinta (Nana, Ade, dan Pita), penulis ingin menyampaikan terima kasih dan penghargaan yang tulus atas kesetiaan dan kasih sayang kalian. Biarlah itu semua menjadi kenangan tersendiri yang tak akan pernah terlupakan. Kalian sungguh telah menjadi spirit builder bagi saya dalam menjalani proses panjang penyelesaian studi ini. Ucapan terima kasih juga disampaikan kepada Prof. Dr. John JOI Ihalauw dan Prof. Dr. Hendrawan Supratikno, MBA, yang ketika itu masih menjabat masing-masing sebagai Rektor UKSW dan Dekan FE-UKSW, telah memberikan kesempatan kepada penulis untuk melanjutkan studi pada Program Doktor (S3) di Institut Pertanian Bogor. Ucapan terima kasih juga disampaikan kepada Prof. Dr. John Titaley, yang ketika masih menjabat sebagai Rektor UKSW telah banyak memberikan dukungan kepada penulis. Kepada Prof. Dr. Khris Herawan Timotius, melalui kesempatan ini saya mengucapkan selamat atas pengangkatan Bapak sebagai Rektor UKSW periode 2004-2008, dan terima kasih atas dukungan bapak yang ketika itu menjabat sebagai Pembantu Rektor I pada masa kepemimpinan Rektor Prof. Dr. John JOI Ihalauw. Ucapan terima kasih juga disampaikan kepada Rektor Institut Pertanian Bogor dan Dekan Sekolah Pascasarjana IPB yang telah memberi kesempatan kepada penulis untuk mengikuti kuliah Program Doktor di IPB. Banyak hal yang penulis dapatkan selama mengikuti pendidikan Doktor di IPB. Ucapan terima kasih dan penghargaan yang tulus disampaikan kepada Komisi Pembimbing yang diketua oleh Prof. Dr. Bungaran Saragih, MEc, dengan anggota masingmasing Prof. Dr. Mangara Tambunan, MSc, Dr. Bonar M. Sinaga, MA, Dr. Anny Ratnawati, MS, dan Dr. Robert A. Simanjuntak, MA, yang telah membimbing dan memberikan masukan-masukan berharga kepada penulis selama proses penulisan disertasi ini. Semoga kebaikan bapak-bapak dan ibu, kiranya Tuhan sendirilah yang membalasnya. Kepada Dr. Hermanto Siregar, MEc, Suahasil Nazara, PhD, dan Sudarno Sumarto, PhD, yang telah berkenan bertindak sebagai penguji luar komisi pada ujian tertutup dan ujian terbuka, penulis mengucapkan terima kasih dan penghargaan yang tulus, kiranya Tuhan sendirilah yang membalas kebaikan Bapak-bapak sekalian. Terima kasih juga disampaikan kepada Saudara Usil Sis Sucahyo, SE, MBA, Dekan FE-UKSW dan seluruh staf pengajar FE-UKSW yang tidak dapat saya sebutkan namanya

satu per satu, yang langsung atau tidak langsung telah memberikan dukungan selama penulis mengikuti program Doktor di IPB. Terima kasih juga disampaikan kepada Ir. Umbu Mehang Kunda, dan Umbu Tamu Kalaway, SH, MSi, yang dalam kapasitas mereka sebagai Ketua dan Sekretaris Pelaksana Kegiatan YPTKSW untuk STIE Kristen Wira Wacana, telah memberikan kelonggaran waktu kepada penulis untuk menyelesaikan studinya. Penulis juga menyampaikan terima yang tulus kepada rekan-rekan pimpinan Sekolah Tinggi Ilmu Ekonomi (STIE) Kristen Wira Wacana Sumba, yaitu Saudari Yulita Milla Pakereng, SE, MM, Alinny Namilana Rambu Hutar, SE, dan Ir. Frans Wila, atas dukungannya selama penulis menyelesaikan disertasinya. Kepada seluruh staff pengajar dan pegawai STIE Kristen Wira Wacana Sumba, penulis juga mengucapkan terima kasih yang sebesarbesarnya. Penulis juga menyampaikan terima kasih kepada kakak Drs. Laiya Gauru, MSi dan keluarga di Kupang atas dukungan mereka selama ini. Kakak adalah perintis jalan dan contoh bagi penulis dalam mengarungi dunia pendidikan tinggi. Teman-teman seangkatan, teristimewa Dr. Sahri Muhammad, Dr. Wayan R. Susila, Dr. Ratlan Pardede, Dr. Widarto Rachbini, Dr. Made Dewa Brata, Ir. Mustafa Geteng, MSi, dan Dr. Caroline B. Pakasih, penulis menyampaikan terima kasih atas kebersamaannya. Secara khusus, penulis menyampaikan terima kasih dan penghargaan yang tulus kepada Saudara Ir. Rasidin Karo-Karo Sitepu, MSi yang telah membantu dalam pengolahan data dan membagi ilmunya kepada penulis. Segala kekurangan yang terdapat di dalam disertasi ini sepenuhnya adalah tanggung jawab penulis. Masukan dari berbagai pihak sudah tentu sangat diharapkan agar disertasi ini semakin mendekati kesempurnaan. Bogor, Desember 2005 Muana Nanga

DAFTAR ISI DAFTAR TABEL Halaman DAFTAR GAMBAR DAFTAR LAMPIRAN I. PENDAHULUAN...... 1 1.1. Latar Belakang....... 1 1.2. Rumusan Masalah.. 5 1.3. Tujuan dan Manfaat Penelitian.. 13 1.4. Ruang Lingkup, Keunggulan dan Keterbatasan Penelitian..... 14 1.5. Sistematika Pembahasan... 16 II. TINJAUAN PUSTAKA DAN STUDI TERDAHULU...... 18 2.1. Transfer Fiskal Antar Tingkat Pemerintahan...... 18 2.2. Kemiskinan.......... 30 2.2.1. Konsep dan Ukuran Kemiskinan......... 30 2.2.2. Faktor-Faktor Penentu Kemiskinan......... 34 2.3. Kaitan Antara Transfer Fiskal dan Pengurangan Kemiskinan... 44 III. KERANGKA TEORITIS... 51 3.1. Dekomposisi Perubahan Total Dalam Kemiskinan : Efek Pertum- Buhan versus Efek Ketimpangan... 58 3.1.1. Efek Pertumbuhan... 59 3.1.2. Efek Ketimpangan... 60 3.1.3. Trade-off Antara Ketimpangan dan Kemiskinan... 61 3.2. Kemiskinan Agregat, Rural dan Urban. 62 3.3. Kemiskinan dan Pertumbuhan Agregat... 64 3.4. Kemiskinan dan Pertumbuhan Sektoral... 66 IV. METODOLOGI........ 69 4.1. Kerangka Pemikiran........ 69

4.2. Spesifikasi Model... 70 4.2.1. Blok Fiskal............ 70 4.2.2. Blok Output.......... 72 4.2.3. Blok Tenaga Kerja............ 73 4.2.4. Blok Pengeluaran Rata-rata Per Kapita....... 73 4.2.5. Blok Distribusi Pendapatan.......... 74 4.2.6. Blok Kemiskinan........... 75 4.3. Prosedur Estimasi Model... 75 4.3.1. Identifikasi Model... 76 4.3.2. Metode Estimasi Model... 77 4.3.3. Validasi Model... 78 4.3.4. Simulasi Model... 80 4.4. Data dan Sumber............ 81 V. GAMBARAN UMUM TRANSFER FISKAL DAN KEMISKINAN DI INDONESIA... 84 5.1. Profil Transfer Fiskal di Indonesia... 84 5.1.1. Bagi Hasil........ 84 5.1.2. Subsidi Daerah Otonom........ 90 5.1.3. Bantuan Pembangunan........ 92 5.2. Profil Kemiskinan di Indonesia... 99 5.2.1. Profil Kemiskinan Secara Nasional... 99 5.2.2. Profil Kemiskinan Regional... 101 5.2.3. Profil Kemiskinan Sektoral... 103 VI. KERAGAAN MODEL DAN PEMBAHASAN...... 106 6.1. Keragaan Blok Fiskal........... 107 6.2.1. Penerimaan Daerah....... 107 6.2.2. Pengeluaran Daerah... 108 6.2. Keragaan Blok Output..... 110 6.3. Keragaan Blok Tenaga Kerja... 115 6.4. Keragaan Blok Pengeluaran......... 117

6.5. Keragaan Blok Distribusi Pendapatan... 119 6.6. Keragaan Blok Kemiskinan......... 122 VII. DAMPAK TRANSFER FISKAL TERHADAP KEMISKINAN DI INDONESIA...... 130 7.1. Dampak Kenaikan Bagian Bagi Hasil Pajak (BHPJK) sebesar 10 Persen Terhadap Kemiskinan di Indonesia..... 131 7.2. Dampak Kenaikan Bagian Bagi Hasil Bukan Pajak (BHBPJK) Sebesar 10 Persen Terhadap Kemiskinan di Indonesia... 133 7.3. Dampak Kenaikan Dalam Dana Alokasi Umum (DAUK) Sebesar 1.25 Persen Terhadap Kemiskinan di Indonesia....... 135 7.4. Dampak Kenaikan Bagi Hasil Pajak (BHPJK) dan Bagi Hasil Bukan Pajak (BHBPJK) Masing-masing Sebesar 10 Persen Terhadap Kemiskinan di Indonesia... 138 7.5. Dampak Kenaikan Bagi Hasil Pajak (BHPJK) Sebesar 10 Persen dan Kenaikan Dana Alokasi Umum (DAUK) Sebesar 1.25 Persen Terhadap Kemiskinan di Indonesia... 140 7.6. Dampak Kenaikan Bagi Hasil Bukan Pajak (BHBPJK) Sebesar 10 Persen dan Kenaikan Dana Alokasi Umum (DAUK) Sebesar 1.25 Persen Terhadap Kemiskinan di Indonesia.. 141 7.7. Dampak Kenaikan Dalam Bagi Hasil Pajak (BHPJK), Bagi Hasil Bukan Pajak (BHBPJK) Masing-masing Sebesar 10 Persen dan dan Kenaikan Dana Alokasi Umum (DAUK) Sebesar 1.25 Persen Terhadap Kemiskinan di Indonesia... 143 VIII. KESIMPULAN DAN IMPLIKASI KEBIJAKAN.. 149 8.1. Kesimpulan......... 149 8.2. Implikasi Kebijakan.... 152 8.3. Saran Penelitian Lanjutan... 154 DAFTAR PUSTAKA.. 156 LAMPIRAN. 165

DAFTAR TABEL Nomor Halaman 1. Efek-efek Makroekonomi Kenaikan Transfer..... 25 2. Penerimaan Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak Kabupaten/Kota di Indonesia, Tahun 1993/1994 2002... 88 3. Penerimaan Bagi Hasil Pajak (PBB) Kabupaten/Kota di Indonesia Ber- Dasarkan Provinsi, Tahun 1999/2000-2002... 89 4. Penerimaan Bagi Hasil Bukan Pajak (IHH/IHPH) Kabupaten/Kota di Indonesia Berdasarkan Provinsi, Tahun 1999/2000-2002... 90 5. Jumlah dan Kontribusi Subsidi Daerah Otonom (SDO) Untuk Kabupaten/ Kota di Indonesia, Tahun 1996/1997-1999/2000... 91 6 Jumlah dan Share DAU Dalam Penerimaan APBD Kabupaten/Kota di Indonesia, Tahun 1999-2002... 97 7. Jumlah dan Persentase Penduduk Miskin di Indonesia, Tahun 1976-2004 100 8. Jumlah dan Pensentase Penduduk Miskin Menurut Provinsi, Tahun 2004 102 9. Hasil Estimasi Parameter Persamaan Penerimaan Daerah.. 107 10. Hasil Estimasi Parameter Persamaan Pengeluaran Daerah. 109 11. Hasil Estimasi Parameter Persamaan PDRB... 111 12. Hasil Estimasi Parameter Persamaan Penyerapan Tenaga Kerja... 116 13. Hasil Estimasi Parameter Persamaan Pengeluaran Per Kapita Perdesaan dan Perkotaan... 118 14. Hasil Estimasi Parameter Persamaan Distribusi Pendapatan... 119 15. Hasil Estimasi Parameter Persamaan Kemiskinan Perdesaan..... 123 16. Hasil Estimasi Parameter Persamaan Kemiskinan Perkotaan... 124 17. Rangkuman Temuan Dari Berbagai Studi Tetang Kemiskinan..... 126 18. Dampak Kenaikan Bagi Hasil Pajak Sebesar 10 Persen Terhadap

Kemiskinan di Indonesia.... 132 19. Dampak Kenaikan Bagi Hasil Bukan Pajak Sebesar 10 Persen Terhadap Kemiskinan di Indonesia... 134 20. Dampak Kenaikan Dana Alokasi Umum Sebesar 1.25 Persen Terhadap Kemiskinan di Indonesia... 136 21. Dampak Kenaikan Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak Masing-masing Sebesar 10 Persen Terhadap Kemiskinan di Indonesia... 139 22. Dampak Kenaikan Bagi Hasil Pajak Sebesar 10 Persen dan Dana Alokasi Umum Sebesar 1.25 Persen Terhadap Kemiskinan di Indonesia... 140 23. Dampak Kenaikan Bagi Hasil Bukan Pajak Sebesar 10 Persen dan Dana Alokasi Umum Sebesar 1.25 Persen Terhadap Kemiskinan di Indonesia... 142 24. Dampak Kenaikan Bagi Hasil Pajak dan Bagi Hasil Bukan Pajak Masing-masing Sebesar 10 Persen dan Dana Alokasi Umum Sebesar 1.25 Persen Terhadap Kemiskinan di Indonesia... 144

DAFTAR LAMPIRAN Nomor Halaman 1. Nama dan Keterangan Peubah Yang Digunakan...... 166 2. Data dan Sumber... 167 3. Program Komputer Estimasi Model Transfer Fiskal dan Kemiskinan Menggunakan SAS/ETS Versi 6.12 Prosedur Syslin Metode 2 SLS... 183 4. Hasil Estimasi Model Transfer Fiskal dan Kemiskinan Menggunakan SAS/ETS Versi 6.12 Prosedur SYSLIN Metode 2SLS... 184 5. Program Komputer Validasi Model Transfer Fiskal dan Kemiskinan Menggunakan SAS/ETS Versi 6.12 Prosedur SIMNLIN Metode Newton 204 6. Hasil Validasi Model Transfer Fiskal dan Kemiskinan Menggunakan SAS/ETS Versi 6.12 Prosedur SIMLIN Metode Newton... 206 7. Program Komputer Simulasi Model Transfer Fiskal dan Kemiskinan Menggunakan SAS/ETS Versi 6.12 Prosedur SIMLIN Metode Newton.. 212 8. Contoh Hasil Simulasi Skenario Kebijakan S1 : Bagi Hasil Pajak (BHPJK) Dinaikan Sebesar 10 Persen... 214 9. Hasil Lengkap Simulasi Model Tranfer Fiskal dan Kemiskinan Meng- Gunakan SAS/ETS Versi 6.12 Prosedur SIMNLIN Metode Newton... 216