Pemekaran Daerah : Kebutuhan Atau Euforia Demokrasi? UNTUNGNYA PEMEKARAN Disusun Oleh : Agunan P. Samosir 1 ABSTRAKSI Tidak dapat dipungkiri bahwa manfaat pemekaran daerah untuk peningkatan kemandirian daerah. Daerah hasil pemekaran diharapkan dapat menjalankan roda perekonomian, kegiatan administrasi, penyelenggaraan pelayanan publik dan pembangunan infrastruktur. Harapan dari penyelenggaraan dan pembangunan semua aspek tersebut adalah meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Masyarakat yang sejahtera akan menciptakan masyarakat yang mandiri dan pada gilirannya akan menciptakan daerah yang mandiri serta tidak tergantung terhadap daerah induk pemekaran, propinsi dan negara. Namun pemekaran daerah saat ini sulit dibedakan antara benar-benar suatu kebutuhan atau hanya kepentingan para elite politik baik daerah maupun pusat. Melalui pemekaran daerah terdapat peluang bagi calon Kepala Daerah, anggota DPRD dan jajaran unit eselon satu di daerah otonom baru (DOB). Seringkali, usulan pemekaran daerah oleh para elite politik diwarnai dengan keutuhan negara. Sebenarnya, semakin banyak DOB, maka kontrol terhadap daerah-daerah akan semakin kuat. Akan tetapi kontrol yang kuat tidak berarti kekuasaan Pemerintah Pusat semakin berkurang. LATAR BELAKANG Uchok 54 tahun, bekerja sebagai PNS di Kabupaten A dengan jabatan kepala bagian Dinas Pekerjaan Umum atau setara dengan eselon tiga, punya anak dua yang masih sekolah SMP dan SMA. Ia terus berpikir bagaimana membiayai anaknya yang akan memasuki bangku kuliah. Padahal dua tahun lagi Ia akan memasuki usia pensiun, sementara itu istrinya tidak bekerja. Ia merasa masih produktif dan mampu bekerja sampai lima tahun lagi. Namun, jabatan yang diemban tidak memperkenankan usia pegawai lebih dari 56 tahun. Hal yang mengkhawatirkan adalah atasannya juga seumuran dengan Uchok. Jabatan kepala dinas yang setara dengan eselon dua lebih baik dibandingkan jabatan Kepala Bagian. Usia pensiun atasannya adalah 60 tahun. Rasanya sulit Ia untuk menggeser jabatan atasannya. Selain itu, jabatan kepala dinas yang lain di kabupatennya tidak ada yang lowong. Uchok tidak sendirian, beberapa temannya pada Dinas lain juga mengalami hal yang sama. Pada suatu hari, saat acara pertemuan informal pegawai seluruh kabupaten, Uchok dan teman-temannya berbincang-bincang bagaimana supaya mereka bisa pensiun lebih lama (60 tahun). Menunggu jabatan eselon dua kecil kemungkinannya. Berawal dari pembahasan beberapa kecamatan yang masih tertinggal secara ekonomi dan sosial. Dari obrolan kesana-kesini akhirnya berlanjut ke dalam kedai kopi dan disanalah muncul ide spektakuler bagaimana mengembangkan kecamatan-kecamatan yang tertinggal di wilayahnya menjadi daerah yang berkembang? 1 Penulis adalah Peneliti Madya yang bekerja pada PKAPBN, BKF.
Dalam pembicaraan yang hangat tersebut terdapat beberapa orang pernah yang gagal terpilih menjadi anggota DPRD dan ikut nimbrung serta menyampaikan ide spektakuler tersebut yang bisa diterima oleh komunitas diskusi. Muncullah gagasan untuk mengembangkan kecamatan-kecamatan tersebut untuk menjadi kecamatan baru dalam suatu kabupaten baru. Ide spektakuler tersebut pengembangan daerah terus bergulir dan dibahas di beberapa tempat. Pemrakarsa diskusi pengembangan daerah adalah Uchok dan teman-temannya yang memiliki motivasi yang sama. Pengembangan daerah yang digagas ini dikenal pemekaran daerah. Seharusnya, pemekaran daerah dapat memberikan dampak positif kepada DOB. Sebelumnya masyarakat yang ingin mendapatkan pelayanan seperti pembuatan KTP, akses kesehatan, dan pendidikan jauh dari ibukota kabupaten induk. Adanya DOB pelayanan masyarakat, daya saing daerah, tata kelola pemerintahan dan peningkatan kesejahteraan masyarakat diharapkan semakin membaik. Namun, beberapa fakta di lapang menunjukkan bahwa pemenuhan syarat calon daerah pemekaran hanya dilakukan oleh segelintir kelompok elite politik dan tim kerja yang dibentuk oleh pemerintah. Hal ini membuat masyarakat tidak bisa mengetahui dan memonitor apakah daerahnya layak dan memenuhi syarat untuk dimekarkan. PERKEMBANGAN EKONOMI LOKAL Sejak menjamurnya DOB tahun 2000, berbagai studi dan kajian akademik telah dilakukan oleh beberapa pihak antara lain Bappenas, Kemendagri, UNDP, LAN dan perguruan tinggi baik untuk kepentingan skripsi, tesis dan evaluasi hasil pemekaran daerah. Hasil kajian 2008 menunjukkan belum semua DOB memiliki tingkat PDRB per kapita yang lebih baik dibandingkan dengan daerah induk. Hal ini menjadi lumrah karena sebagian besar daerah hasil pemekaran memiliki cukup banyak daerah kantong-kantong kemiskinan. Biasanya, daerah induk akan membagi wilayah daerah hasil pemekaran dengan melepas kecamatan-kecamatan yang dianggap sebagai beban perekonomian daerah. Daerah induk pemekaran menyiasati longgarnya beberapa aturan pendirian DOB terutama data kemiskinan di wilayahnya. Peraturan pemerintah nomor 129 tahun 2000 tidak mensyaratkan secara mutlak data mengenai pembagian penduduk miskin pada tingkat kecamatan 2. Daerah induk secara otomatis memiliki potensi sumber daya baik mineral maupun manusia yang lebih baik dibandingkan daerah hasil pemekaran. Produk domestik regional bruto (PDRB) merupakan salah satu indikator makro yang digunakan bagi suatu daerah untuk mengetahui kondisi kesejahteraan masyarakat, sedangkan angka kemiskinan adalah deskripsi intensitas penduduk terhadap pendapatan masyarakat terendah dalam perekonomian daerah. Sektor pertanian merupakan faktor penting bagi perekonomian daerah hasil pemekaran. Namun, sektor ini sangat rentan dengan berbagai fluktuasi harga dan perubahan iklim. Selain itu, serangan hama yang tidak dapat diduga juga menjadi pemicu dari rentannya sektor pertanian. Sedikit saja 2 PP Nomor 129 tahun 2000 telah diamandemen dengan PP 78 tahun 2007. Namun, data atau indikator kemiskinan sebagai salah satu syarat pembentukan daerah baru belum menjadi persyaratan yang harus dipenuhi oleh daerah induk dan DOB. 2
sektor ini terganggu, maka hampir dapat dipastikan berpengaruh terhadap pembentukan PDRB. Bappenas (2008), sektor pertanian pada kabupaten hasil pemekaran yaitu Kabupaten Luwu dan Lampung Timur mengalami serangan hama dan banjir. Akibatnya tanaman padi tidak dapat berproduksi. Dampak lanjutannya adalah pertumbuhan sektor pertanian kedua kabupaten tersebut menjadi negatif. Berbeda dengan daerah induk pemekaran yang relatif stabil dengan pertumbuhan ekonominya. Peranan sektor industri merupakan faktor penting dalam pembentukan kinerja perekonomian daerah induk. Bappenas (2008), peranan sektor industri terhadap PDRB di daerah induk mencapai 12 persen, sedangkan di daerah hasil pemekaran mencapai 6 persen. Brodjonegoro (2006), semakin besar peran industri bagi suatu daerah, semakin maju perekonomian daerah tersebut. Kontribusi PDRB daerah induk pemekaran terhadap total PDRB propinsi periode 2001-2005 cukup tinggi yaitu 10 persen, sedangkan daerah hasil pemekaran sekitar 6,5 persen. Hal ini menunjukkan bahwa daerah hasil pemekaran cenderung rendah peranannya terhadap perekonomian propinsi. Butuh waktu yang lama bagi DOB bisa sejajar perekonomiannya dengan daerah induk pemekaran. Penyebab rendahnya kinerja perekonomian di daerah hasil pemekaran antara lain (i) pembagian sumber daya perekonomian antara daerah hasil pemekaran dengan daerah induknya cenderung tidak merata. Biasanya daerah induk tidak mau melepas daerahdaerah yang relatif kaya dengan sumber daya ekonomi ke calon DOB, (ii) Investor asing dan swasta tidak tertarik untuk berinvestasi di DOB dibandingkan daerah induk pemekaran. Hal ini telah dibuktikan dari kajian UNDP (2008) bahwa selama lima tahun berturut-turut tidak banyak investor yang masuk ke DOB, dan (iii) kinerja pemerintah DOB belum mampu menggairahkan perekonomian daerahnya karena terbatasnya alokasi anggaran penerimaan dan belanja daerah (APBD) antara lain promosi, insentif dan kemudahan perijinan. Masuknya investor swasta akan meningkatkan perekonomian DOB. Penyerapan tenaga kerja semakin besar, meningkatkan penerimaan pajak daerah dan restribusi daerah (PDRD), mampu mendorong pertumbuhan ekonomi. Kemendagri (2011), daerah hasil pemekaran belum mampu menjemput investor untuk menanamkan modalnya di DOB. Investor tidak tertarik karena tidak tahu sumber daya di daerah hasil pemekaran. Data dan informasi yang terkini dari DOB belum terpublikasi dengan baik. Syarat-syarat yang dibutuhkan bila investor masuk ke DOB, administrasi dan perizinan yang mendukung pengembangan usaha investor belum tersedia di brosur/leaflet, media cetak dan media online. Belanja investasi atau belanja modal yang diberikan pada daerah hasil pemekaran melalui transfer daerah belum mencukupi kebutuhan DOB. Belanja modal tersebut digunakan untuk membiayai pembangunan jalan, jembatan, irigasi, gedung sekolah, rumah sakit, gedung kantor pelayanan publik dan fisik lainnya. Namun, anggaran dan peran pemerintah daerah hasil pemekaran belum mampu mendorong swasta ikut menggerakkan perekonomian setempat. Salah satu syarat pembentukan DOB adalah adanya dana pembantuan dari propinsi induk dan daerah induk ke daerah hasil pemekaran untuk membiayai 3
pembangunannya. Namun, persyaratan tersebut tidak selalu berlaku saat diimplementasikan. Bappenas (2008), saat pembentukan DOB Kota Palopo di Sulawesi Selatan tahun 2003 awalnya adalah ibukota Kabupaten Luwu sebagai daerah induk. Palopo adalah sentra perekonomian di Kabupaten Luwu. Seharusnya, Kabupaten Luwu sebagai daerah induk yang menerima dana bantuan untuk membiayai kegiatan pemerintahan yang baru karena ibukota Kabupaten Luwu jadi pindah ke Belopa. Kasus yang dialami Kabupaten Luwu merupakan peristiwa yang langka dan seharusnya tidak boleh terjadi karena daerah induk menjadi tidak berkembang perekonomiannya. Dimasa mendatang, ibukota kabupaten tidak diperkenankan masuk dalam kriteria calon daerah pemekaran. TINGKAT KEMAKMURAN RAKYAT Pertanyaan yang selalu muncul dengan adanya DOB adalah apakah kemakmuran rakyat semakin meningkat setelah daerah tersebut dimekarkan? Sejak diberlakukannya Otonomi Daerah melalui Undang-undang nomor 22 tahun 1999, pemekaran wilayah dengan alasan akan meningkatkan kemakmuran rakyat menjadi fenomena menarik dalam struktur pemerintahan di Indonesia. Pro dan kontra terus mengemuka di berbagai kalangan politisi, tokoh masyarakat, akademisi dan pejabat publik dari pemerintah. Keuntungan atau kerugian akibat yang ditimbulkan dari pemekaran wilayah terus menerus menjadi perdebatan bagi kalangan yang telah dikemukakan sebelumnya. Fitrani et al (2005), pemekaran daerah telah menciptakan bureaucratic dan political rent-seeking untuk memperoleh keuntungan dana dari penerimaan pajak dan non pajak baik dari pemerintah pusat maupun pemerintah daerah sendiri. Indikator yang digunakan untuk mengukur tingkat kemakmuran rakyat adalah PDRB per kapita. Indikator tersebut merupakan indikator yang secara umum digunakan oleh siapapun untuk mengetahui kondisi kesejahteraan masyarakat suatu daerah. Kesejahteraan masyarakat dapat dilihat dari grafik pertumbuhan ekonomi daerah tersebut. Bappenas (2008), PDRB per kapita daerah induk lebih baik dibandingkan DOB. Hal ini dapat dimaklumi karena DOB masih banyak kantong-kantong kemiskinan. Kemiskinan yang cukup besar di beberapa kecamatan tertentu akan menjadi beban bagi perekonomiannya. Hampir semua daerah sampel studi menunjukkan bahwa daerah hasil pemekaran belum bisa sejajar dengan daerah induk dalam penurunan tingkat kemiskinan. Seperti yang telah dikemukakan sebelumnya, daerah induk hanya melepas daerahnya yang sarat dengan kemiskinan. Sumber daya terutama manusia di daerah induk pemekaran jauh lebih siap dibandingkan daerah hasil pemekaran. Angka kemiskinan tahun 2001 adalah 19,14 persen atau sekitar 38,7 juta jiwa dan tahun 2005 angka tersebut menurun menjadi 15,97 persen atau sekitar 35,1 juta jiwa. Tahun 2011, angka kemiskinan kembali menurun menjadi 12,49 atau sekitar 30,01 juta jiwa. Maret 2012, angka kemiskinan adalah 11,96 persen atau sekitar 29,13 juta jiwa. 3 Studi Bappenas (2008) menunjukkan bahwa tingkat kemiskinan di daerah hasil pemekaran relatif 3 Data diolah dari berbagai terbitan BPS. 4
lebih tinggi dibandingkan daerah induk. Tingkat kemiskinan DOB tahun 2005 sebesar 21,4 persen, sedangkan daerah induk sekitar 16,7 persen. Penyebab tingginya angka kemiskinan di daerah hasil pemekaran sudah bisa diperkirakan sejak awal. Daerah-daerah yang miskin dengan sumber daya alam terbatas akan kesulitan untuk meningkatkan kemakmuran rakyatnya. Sektor pertanian yang dominan bagi DOB secara umum menjadi penyumbang angka kemiskinan sekitar 60 persen. Infrastruktur masih terbatas di daerah hasil pemekaran. Tingkat kemiskinan yang tinggi identik dengan rendahnya infrastruktur seperti jalan, prasarana sekolah, dan prasarana kesehatan. Kualitas pendidikan daerah hasil pemekaran juga menjadi penyumbang angka kemiskinan. Terbatasnya akses pendidikan merupakan pekerjaan rumah yang tidak ada habisnya bagi pemerintah daerah hasil pemekaran. KUALITAS PELAYANAN MASYARAKAT Kualitas pelayaan masyarat seringkali menjadi alasan yang digaungkan ke publik dan tolok ukur dari rencana pemekaran daerah. Terbentuknya daerah hasil pemekaran diharapkan kegiatan pemerintahan dan pelayanan masyarakat akan semakin dekat dengan lokasi atau tempat tinggal dan kegiatan berusaha masyarakat. Semakin dekatnya akses pelayanan masyarakat terhadap kegiatan pemerintahan akan menciptakan pelayanan publik yang semakin efisien. Manfaat dari pembentukan daerah otonomi baru tidak bisa dipungkiri akan dinikmati oleh masyarakat setempat. Manfaat adanya daerah hasil pemekaran dari daerah induk antara lain: (i) pendidikan, (ii) kesehatan, (iii) infrastruktur dan (iv) pelayanan administrasi kependudukan. Infraktur merupakan penyediaan sarana dan prasarana umum dari pemerintah daerah hasil pemekaran. Sektor pendidikan merupakan hal utama yang terkait dengan pelayanan masyarakat. Dalam rencana pembangunan jangka menengah nasional (RPJMN) 2010-2014, permasalahan utama bangsa Indonesia adalah fasilitas pelayanan pendidikan dan kesehatan. Fasilitas pelayanan pendidikan jenjang menengah pertama belum tersedia hampir di setiap daerah terutama pedesaan. Selain itu, tenaga pengajar yang berkualitas masih terkonsentrasi di daerah-daerah yang baik perekonomiannya. Dengan adanya pemekaran daerah diharapkan pemerintah daerah menata dan menyiapkan fasilitas pendidikan sejak tingkat dasar sampai dengan lanjutan serta tenaga pengajar. Semakin dekatnya rentang kendali antara pemerintah daerah dengan masyarakat terhadap fasilitas pendidikan akan meningkatkan kualitas sumber daya manusia daerah hasil pemekaran. Adanya daerah pemekaran baru menciptakan lowongan pekerjaan bagi tenaga pendidik. Tersedianya tenaga pendidik yang berkualitas menjadi kunci keberhasilan sektor pendiidikan di daerah pemekaran. Semakin rendah rasio jumlah pengajar dengan jumlah murid akan semakin efektif proses belajar-mengajar di sekolah di DOB. Perlu dicermati juga bahwa tidak semua tenaga pengajar mau melaksanakan tugas di daerah hasil pemekaran karena alasan tempat tinggal yang jauh dari sekolah. Biasanya, tenaga pengajar tinggal tinggal di daerah induk hasil pemekaran. 5
Selanjutnya, ketersediaan fasilitas kesehatan merupakan ukuran penting bagi DOB. Salah satu dampak positif dari pemekaran daerah adalah pemerataan pelayanan kesehatan terutama pengadaan sarana kesehatan. Semakin banyak jumlah fasilitas dan tenaga kesehatan akan semakin meningkat kualitas sumber daya manusia di daerah hasil pemekaran. Tersebarnya fasilitas kesehatan di wilayah-wilayah daerah hasil pemekaran akan mempermudah aksesibilitas masyarakat terhadap layanan kesehatan tersebut. Minimnya fasilitas kesehatan di daerah induk pemekaran terutama di daerah-daerah yang tingkat kemiskinannya cukup tinggi. Selain itu daerah terpencil dan infrastrukturnya rendah menyebabkan fasilitas kesehatan daerah tersebut tidak tersedia. Adanya pemekaran daerah jelas sangat memberi manfaat bagi kecamatan dan desa yang belum tersentuh layanan kesehatan. Pemerintah daerah hasil pemekaran akan lebih mudah memetakan, menentukan dan mengarahkan ketersediaan jumlah fasilitas dan tenaga kesehatan di DOB. Isu desentralisasi bidang kesehatan akan memainkan peranan pemerintah daerah hasil pemekaran untuk mencapai tujuan pembangunannya. Ketersediaan infrastruktur selalu menjadi sorotan utama untuk rencana daerah pemekaran. Selama ini, pemerintah daerah induk kurang dan belum memperhatikan layanan infrastruktur pada kecamatan dan desa di wilayahnya. Manfaat dari pemekaran daerah adalah perbaikan infrastruktur daerah terutama panjang ruas dan kualitas jalan. Adanya pemekaran daerah akan membawa perbaikan dan pembangunan infrastuktur daerah. Semakin banyak fasilitas layanan infrastruktur akan meningkatkan perekonomian daerah hasil pemekaran. Infrastruktur di daerah hasil pemekaran sangat diperlukan untuk menunjang kegiatan ekonomi. Selain itu, infrastuktur akan memaksimalkan kegiatan pelayanan publik, kegiatan administrasi pemerintah DOB dan meningkatkan aksesibilitas dan lalu lintas informasi di DOB dan antar daerah itu sendiri. Terakhir, manfaat dari pemekaran daerah yang dapat dirasakan masyarakat adalah untuk meningkat kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan masyarakat. Penyelenggaraan fasilitas publik yang baru diharapkan dapat meningkatkan kualitas baik efisiensi maupun efektivitas pelayanan masyarakat. Selanjutnya, peningkatan layanan masyarakat akan meningkatkan kesejahteraan masyarakat daerah hasil pemekaran. Tidak optimalnya pelayanan di daerah hasil pemekaran disebabkan kurangnya jumlah sekolah, jumlah tenaga pendidik, jumlah pusat kesehatan masyarakt (puskesmas) dan klinik pedesaan, jumlah penilik kesehatan dan kualitas infrastruktur. Oleh karena itu, peningkatan layanan masyarakat hanya dapat dilakukan dengan perbaikan-perbaikan di bidang pendidikan, kesehatan dan infrastruktur. TINGKAT KEMANDIRIAN DAERAH DAN KEUTUHAN NEGARA Tidak dapat dipungkiri bahwa salah satu manfaat dari pemekaran daerah adalah peningkatan kemandirian daerah. Daerah hasil pemekaran diharapkan dapat menjalankan roda perekonomian, kegiatan administrasi, penyelenggaraan pelayanan publik dan pembangunan infrastruktur. Harapan dari penyelenggaraan dan pembangunan semua aspek tersebut adalah meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Masyarakat yang 6
sejahtera akan menciptakan masyarakat yang mandiri dan pada gilirannya akan menciptakan daerah yang mandiri serta tidak tergantung terhadap daerah induk pemekaran, propinsi dan negara. Semakin mandiri daerah hasil pemekaran maka semakin mandiri pula propinsi di wilayah daerah pemekaran. Semakin mandiri propinsi maka semakin mandiri dan kuat suatu negara. Antar daerah saling melengkapi kekurangan yang ada seperti ketersediaan tenaga pendidik dan tenaga penilik kesehatan. Saling melengkapi tersebut dilanjutkan dengan melakukan transfer knowledge yang akhirnya menciptakan kemandirian daerah. Dengan demikian, kinerja daerah hasil pemekaran akan semakin baik dibandingkan sebelum pemekaran. Pemekaran daerah saat ini banyak dilatarbelakangi oleh kepentingan politik para elite baik daerah maupun pusat. Adanya pemekaran daerah akan membuka peluang bagi calon kepala daerah, anggota DPRD dan jajaran unit eselon satu di wilayah baru atau DOB. Seringkali, usulan pemekaran daerah oleh elite politik diwarnai dengan keutuhan negara. Sebenarnya, semakin banyak DOB, maka kontrol terhadap daerah-daerah akan semakin kuat. Kontrol yang kuat tidak berarti kekuasaan pusat semakin berkurang. Daerah pemekaran yang semakin mandiri akan membuahkan negara yang utuh dan kuat dalam pengelolaan pemerintahannya. Secara umum, pemekaran daerah memiliki dampak yang positif terhadap keutuhan daerah tersebut dan pada gilirannya memperkuat keutuhan daerah yang lebih besar yaitu keutuhan negara. Adanya pemekaran daerah diharapkan dapat meningkatkan kualitas hidup masyarakat setempat dan daerah sekitarnya. Semakin tinggi kualitas kehidupan masyarakat daerah hasil pemekaran mengakibatkan semakin besar pula kualitas kehidupan negara. Keutuhan negara dapat diukur dengan ketersediaan fasilitas kesehatan, tenaga kesehatan, ketersediaan sekolah dasar sampai dengan menengah dan atas, ketersediaan pengajar, kualitas infrastruktur dan kinerja aparatur pemerintah daerah hasil pemekaran. Hal ini sejalan dengan visi rencana pembangunan jangka nasional (RPJMN) 2010-2014 bahwa bangsa yang utuh dan mandiri adalah bangsa yang mampu mewujudkan kehidupan sejajar dan sederajat dengan bangsa lain yang telah maju dengan mengandalkan pada kemampuan dan kekuatan sendiri. Berdasarkan hal-hal yang telah dikemukakan sebelumnya, secara umum dengan adanya pemekaran daerah akan memberi manfaat yang seluas-luasnya bagi peningkatan kesejahteraan masyarakat. Indikator kesejahteraan ini terlihat dari peningkatan layanan pendidikan, kesehatan, pelayanan publik dan infrastruktur. 7