BAB I PENGANTAR 1.1 Latar Belakang Permasalahan pangan di sisi penyediaan saat ini adalah permintaan pangan yang tinggi seiring dengan tingginya laju pertumbuhan penduduk, sementara pertumbuhan produksi pertanian tidak sebesar laju permintaan pangan. Tabel 1.1 menunjukkan data produksi, konsumsi dan jumlah impor beras periode tahun 2000-2013. Dari tabel tersebut terlihat bahwa produksi beras domestik Indonesia hampir setiap tahun mengalami defisit sehingga masih perlu adanya impor beras. Namun, besarnya impor tidak sesuai dengan jumlah defisit beras. Bahkan pada tahun 2007, produksi beras domestik mengalami surplus, namun jumlah impor beras terlihat tinggi. Begitu juga pada tahun 2012, terjadi hal yang sama. Tabel 1.1 Jumlah Produksi, Konsumsi, dan Impor Beras Indonesia, 2000-2013 (Ton) Tahun Produksi Beras Konsumsi Beras Defisit/Surplus Impor Beras 2000 32.960 36.925 (3.965) 1.355,04 2001 32.960 36.559 (3.599) 642,17 2002 33.411 36.725 (3.314) 1.798,50 2003 35.024 36.127 (1.103) 1.625,75 2004 34.830 36.054 (1.224) 390,83 2005 34.959 35.902 (943) 188,95 2006 35.300 35.676 (376) 456,10 2007 37.000 36.926 74 1.406,28 2008 38.310 37.943 367 289,69 2009 36.370 38.177 (1.807) 245,00 2010 37.060 38.959 (1.899) 683,00 2011 38.437 39.930 (1.493) 2.745,00 2012 40.385 39.966 419 1.787,00 2013 41.815 40.727 1.088 472,00 Sumber: Lampiran 5, Diolah 1
2 Konteks ketahanan pangan tidak hanya menyangkut masalah ketersediaan bahan pangan pokok bagi rakyat saja, tetapi meliputi pula bagaimana kepemilikan dan akses terhadap pangan itu oleh setiap anggota masyarakat (Mulyana, 1998). Lubis (2005) menuliskan sejarah ketahanan pangan Indonesia mulai tahun 1933. Pada masa pemerintahan Hindia Belanda, konsep ketahanan pangan sudah dimulai. Pada tahun tersebut pemerintah Belanda mengeluarkan kebijakan penentuan izin impor beras. Pemicu dari adanya kebijakan itu adalah depresi pada awal tahun 1930 yang memicu turunnya harga beras dunia. Dengan kondisi itu, petani berusaha meningkatkan pendapatannya dengan memperluas luas areal tanaman padi dan mengganti tanaman komersial. Khawatir dengan hal tersebut, pemerintah belanda melakukan kontrol dengan restriksi impor agar petani kembali menanam tanaman perdagangan. Pada tahun 1984 Indonesia berhasil melakukan swasembada beras. Namun, keberhasilan tersebut menanggung konsekuensi hingga sekarang, yaitu ketergantungan pangan pokok terhadap beras. Krisis ekonomi tahun 1998, Indonesia menerima bantuan keuangan dari International Monetary Fund (IMF). Namun konsekuensi dari bantuan tersebut adalah adanya Letter of Intent (LoI) untuk menerapkan liberalisasi perdagangan beras sejak September 1998, dengan mengurangi hambatan impor dan menghapus hak monopoli BULOG dalam melakukan dan mengendalikan impor beras (Astuti, 2011). Impor dipandang sebagai langkah praktis dalam mempertahankan ketersediaan beras dibandingkan dengan peningkatan produksi. Peningkatan produksi membutuhkan usaha lebih keras dan waktu yang lebih panjang. Selain itu, produksi padi sangat rentan terhadap faktor alam seperti perubahan iklim dan
3 hama penyakit. Namun, impor pangan yang terus menerus mengancam kemandirian pangan dan kedaulatan pangan Indonesia. Ketika pemerintah menerapkan liberalisasi perdagangan beras maka pasar beras Indonesia akan terintegrasi dengan pasar beras internasional dan harga beras dalam negeri akan terpengaruh oleh harga beras dunia. Sementara diketahui bahwa pasar beras dunia sangat tipis dan fluktuatif karena persediaan beras di pasar dunia hanya merupakan surplus dari negara-negara eksportir beras (Jamhari, 2004). Ketergantungan terhadap impor beras membuat harga di tingkat konsumen menjadi lebih fluktuatif serta kontraproduktif dengan program pemerintah untuk meningkatkan kesejahteraan petani dan mencapai swasembada beras pada tahun 2014 sehingga impor beras seharusnya dikurangi. Kebijakan pemerintah untuk menyediakan pangan murah seringkali membuat jebakan di masyarakat. Pangan murah yang didorong oleh pemerintah terlalu mengandalkan pada komoditas beras sebagai pangan pokok. Operasi pasar terbuka dan penentuan harga pembelian pemerintah merupakan contoh dari kebijakan yang bertumpu pada beras. Kebijakan yang sudah dilakukan dalam jangka waktu panjang ini menyisakan permasalahan pada pola konsumsi masyarakat yang tergantung pada beras sebagai pangan pokok menggantikan pangan pokok tradisional khas masing-masing daerah seperti Jagung di Nusa Tenggara, Ubi di Sumatera, dan Sagu di Papua. Pergeseran budaya pangan pokok dari semula pangan tradisional khas wilayah ke penyamarataan beras sebagai pangan pokok menyisakan permasalahan diversifikasi. Ditambah dengan kebijakan beras murah untuk rakyat miskin,
4 diduga menjadi salah satu penyebab gagalnya upaya untuk mengembalikan pangan pokok tradisional ke meja makan rumah tangga Indonesia. Dari uraian tersebut, permasalahan yang ditangkap adalah sebagai berikut: 1. Ketidakseimbangan jumlah produksi dan konsumsi beras, sehingga Indonesia hampir setiap tahun mengalami defisit produksi. 2. Besarnya defisit produksi menjadikan Indonesia memiliki ketergantungan terhadap impor beras 3. Ketergantungan masyarakat terhadap pangan pokok beras membuat program kebijakan diversifikasi pangan pokok non beras mengalami kegagalan. Berdasarkan pada uraian di atas, maka pertanyaan penelitian yang diangkat adalah sebagai berikut: 1. Faktor-faktor apa sajakah yang mempengaruhi impor beras di Indonesia periode 1980-2012? 2. Faktor-faktor apa yang mempengaruhi besar ketergantungan impor beras di Indonesia periode 1980-2012? 3. Bagaimana kondisi diversifikasi pangan pokok di Indonesia? 1.2 Keaslian Penelitian Beberapa penelitian yang mempunyai kaitan langsung maupun tidak langsung dengan persoalan impor beras dan diversifikasi pangan pokok telah dilakukan oleh beberapa peneliti antara lain: 1. Penelitian oleh Warr (2005) mengenai Kebijakan Pangan dan Kemiskinan di Indonesia dengan menggunakan metoda Analisis Keseimbangan Umum
5 (General Equilibrium Analysis). Hasil penelitian Warr menunjukkan bahwa larangan atau pembatasan impor menaikkan harga beras di dalam negeri dan meningkatkan kemiskinan baik di perkotaan maupun pedesaan. Diantara para petani hanya petani kaya yang menikmati keuntungan dari proteksi ini. 2. Warr dan Yusuf (2010) melakukan telaah terhadap harga pangan internasional dan kemiskinan di Indonesia. Kerentanan pangan Indonesia terhadap meningkatnya harga pangan dunia dipersulit oleh kebijakan impor beras. Sampai tahun 2000an, Indonesia adalah pengimpor beras terbesar. Kemudian, tahun 2004 hingga sekarang, impor beras secara resmi dibatasi. Berdasarkan pada penelitian Fane dan Warr (2008) (lihat Warr dan Yusuf (2010)), tahun 2006 kebijakan pembatasan impor beras telah meningkatkan harga beras domestik relatif terhadap harga beras dunia sekitar 37 persen. Kuota impor beras menandakan bahwa peningkatan harga dunia tidak ditransmisikan ke pasar Indonesia, seperti beberapa penelitian terdahulu yang sudah dilakukan oleh Timer (2008) dan Dawes (2009) (Lihat Warr dan Yusuf (2010)). Pada hampir semua komoditas kecuali beras, harga pangan dunia yang lebih tinggi meningkatkan angka kemiskinan. Pada kasus beras, kuota impor melindungi pasar beras domestik dari efek sementara peningkatan harga beras dunia, seperti yang terjadi pada tahun 2007/2008. 3. Dutta dan Ahmed (2006) melakukan kajian mengenai permintaan agregat impor di India periode 1971-1995. Kajian ini menggunakan pendekatan Cointegration and Error Correction Modelling. Di dalam fungsi impor agregat di India, volume impor terintegrasi dengan harga impor relatif dan
6 GDP riil. Hasil perhitungan ekonometri memberikan kesimpulan bahwa permintaan impor dipengaruhi oleh GDP riil, dan secara umum kurang sensitif terhadap perubahan harga impor. Liberalisasi perdagangan memberikan dampak yag kecil terhadap permintaan impor India. 4. Jamhari (2004) melakukan analisis mengenai liberalisasi pasar dan stabilisasi harga beras di Indonesia. liberalisasi pasar beras Indonesia didorong oleh dua kekuatan yaitu: 1) kebijakan stabilisasi harga beras, di mana kebijakan ini sangat mahal dan menekan sistem anggaran negara, dan 2) kesuksesan stabilisasi harga beras menghambat diversifikasi terhadap komoditas yang bernilai tinggi. Liberalisasi pasar beras telah meningkatkan stabilitas harga gabah tingkat petani dan harga perdagangan besar, tetapi menyebabkan harga beras eceran menjadi tidak stabil. Namun, harga gabah tingkat petani turun di bawah harga dasar. 5. Warr dan Yusuf (2013) mengenai subsidi pupuk dan ketahanan pangan Indonesia. Penelitian tersebut menyimpulkan bahwa subsidi pupuk mempunyai kekuatan yang sangat kecil untuk menurunkan jumlah impor beras, karena porsi biaya pupuk dalam total produksi pertanian juga sangat kecil. 6. Penelitian Marks (2010), menunjukkan bukti kuantitatif evolusi ekonomi nasional yang terintegrasi. Berbagai literatur memberikan dasar teori stabilitas harga dan integrasi pasar mendorong pertumbuhan ekonomi. Mulai tahun 1969, pemerintah mendirikan BULOG yang berfungsi untuk melakukan stabilisasi harga dan integrasi pasar beras Indonesia. hasil dari kebijakan ini
7 adalah tingginya tingkat stabilisasi harga dan meningkatnya integrasi pasar, di mana kondisi tersebut menunjukkan tingkat pertumbuhan yang tinggi. 7. Paulino (2001) melakukan studi dampak kebijakan tarif dan non-tarif terkait impor. Tarif bea masuk mengurangi jumlah impor namun efeknya bervariasi sesuai dengan kondisi kebijakan negara. 8. Azzis (2006) dalam tesisnya melakukan analisis faktor-faktor yang mempengaruhi impor beras terkait dengan kebijakan pemerintah. Periode data yang dianalisis adalah tahun 1999 2005 dengan menggunakan metoda peramalan time series. Hasil penelitian ini antara lain bahwa pola yang ditunjukkan impor beras pada periode 1999 hingga 2005 menunjukkan pola yang stasioner di mana impor beras pada awalnya menurun dan pada tahun 2002 2003 impor beras kembali meningkat. Volume impor beras pada tahun 2004-2005 kemudian menunjukkan besaran yang kecil dibandingkan pada tahun-tahun sebelumnya. 9. Surachman, dkk (2009) melakukan kajian model proyeksi jangka pendek pasar komoditas pangan pokok. Analisis dilakukan melalui pendekatan metoda peramalan time series. Hasil simulasi dengan pendekatan persamaan simultan menunjukkan bahwa secara umum harga komoditas pangan pokok, baik di tingkat produsen (petani) maupun konsumen (eceran) lebih sensitif terhadap perubahan harga BBM daripada perubahan harga Urea ataupun harga impor komoditas yang bersangkutan. 10. Nastiti (2007) menganalisis faktor-faktor yang mempengaruhi impor beras di Indonesia pada kurun waktu 1984-2004 dengan metoda Error Correction
8 Model (ECM). Dari penelitian tersebut diperoleh kesimpulan bahwa produksi beras domestik, GDP dan impor tahun sebelumnya berpengaruh secara signifikan terhadap volume impor beras. Selama kurun waktu pencapaian swasembada beras, volume impor beras mengalami penurunan. Dalam penelitian ini, dibahas faktor-faktor yang mempengaruhi impor beras dikaitkan dengan upaya diversifikasi pangan pokok di Indonesia. Analisis dilakukan dengan metoda regresi persamaan simultan menggunakan data runtut waktu periode tahun 1980-2012. Penelitian ini mengarah kepada temuan saran kebijakan untuk mengurangi ketergantungan impor beras dan meningkatkan upaya diversifikasi pangan non beras. 1.3 Tujuan Dan Manfaat Penelitian 1.3.1 Tujuan penelitian Adapun tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah. 1. Menganalisis faktor-faktor yang mempengaruhi impor beras di Indonesia periode 1980-2013. 2. Menganalisis faktor yang mempengaruhi besarnya rasio ketergantungan impor beras di Indonesia periode 1980-2013. 3. Menganalisis kondisi kebijakan diversifikasi pangan pokok di Indonesia. 1.3.2 Manfaat penelitian Manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah. 1. Bagi pemangku kebijakan diharapkan penelitian ini menjadi masukan dalam analisis kebijakan.
9 2. Bagi akademisi diharapkan penelitian ini menjadi salah satu masukan untuk penelitian-penelitian lain yang mengangkat topik serupa, dengan keragaman data dan informasi yang lebih mutakhir. 3. Bagi pemerintah diharapkan penelitian ini menjadi masukan dalam pengambilan keputusan kebijakan yang akan diambil. 1.4 Sistematika Penulisan Penelitian ini secara garis besar disajikan dengan menggunakan sistematika sebagai berikut: Bab I menguraikan latar belakang masalah, keaslian penelitian, tujuan dan manfaat penelitian dan sistematika penulisan. Bab II Tinjauan Pustaka dan Alat Analisis menguraikan tentang tinjauan pustaka, landasan teori, dan alat analisis yang digunakan dalam penelitian. Bab III Analisis Data, menguraikan tentang cara penelitian, hasil analisis data dan pembahasan. Bab IV Kesimpulan dan Implikasi Kebijakan, memaparkan kesimpulan yang didapat dari hasil penjabaran hasil penelitian serta implikasi kebijakan.