BAB 1 PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Topik mengenai dampak defisit anggaran terhadap perekonomian telah sering menjadi perdebatan dalam teori ekonomi makro. Setidaknya, ada dua pandangan berbeda terhadap dampak defisit anggaran terhadap perekonomian, khususnya dampak defisit anggaran terhadap investasi atau suku bunga. Dalam pandangan konvensional, defisit anggaran akan menyebabkan desakan keluar terhadap investasi (crowding out) (Hubbard, et al., 2012). Dalam Hubbard, et al., (2012) fenomena crowding out ini dijelaskan dalam teori loanable funds, ketika pemerintah membiayai defisit dengan penerbitan utang maka loanable funds yang tersedia untuk membiayai pinjaman rumah tangga maupun investasi swasta akan berkurang dan suku bunga akan meningkat. Model loanable funds telah banyak digunakan untuk melihat dampak dari anggaran defisit, terutama dampak anggaran defisit terhadap suku bunga. Hoelscher (1986) mengembangkan model loanable funds dalam ekonomi tertutup. Penelitian oleh Hoelscher (1986) menemukan bahwa ada hubungan positif antara defisit anggaran pemerintah dengan suku bunga. Salah satu pandangan yang populer tentang dampak defisit anggaran adalah Teori Ricardian Equivalence. Teori Ricardian Equivalence merupakan pandangan yang diperkenalkan oleh David Ricardo dalam Essay on the Funding System pada tahun 1820 yang kemudian dikembangkan oleh Robert J. Barro dalam Are Government Bond Net Wealth? pada tahun 1974.
Teori Ricardian Equivalence menyatakan bahwa peningkatan pengeluaran pemerintah melalui anggaran defisit yang dibiayai penerbitan surat utang oleh pemerintah tidak akan berdampak terhadap tabungan nasional maupun akumulasi modal (Barro, 1989). Menurut asumsi teori Ricardian Equivalence, pelaku ekonomi pada umumnya bersifat forward-looking. Hal inilah yang menyebabkan penentuan pengeluaran konsumsi mereka tidak hanya didasari oleh pendapatan mereka saat ini, namun mereka mempertimbangkan ekspektasi terhadap pendapatan di masa mendatang. Apabila saat ini peningkatan pengeluaran pemerintah dengan anggaran defisit dibiayai dengan penerbitan surat utang, maka di masa mendatang pemerintah akan meningkatkan pajak untuk melakukan buyback kepada surat utang yang akan jatuh tempo. Pelaku ekonomi yang mengadaptasi pandangan teori Ricardian Equivalence akan mengantisipasi kenaikan pajak di masa mendatang dengan menurunkan konsumsi, sehingga tabungan meningkat. Berdasarkan asumsi tersebut, teori Ricardian Equivalence berpandangan bahwa tabungan nasional yang menurun diakibatkan anggaran defisit pemerintah akan tertutupi (full-offset) oleh peningkatan tabungan swasta yang didasari oleh antisipasi pelaku ekonomi terhadap ekspektasi meningkatnya pengenaan pajak di masa depan oleh pemerintah untuk membiayai pembelian kembali surat utang yang akan jatuh tempo. Penelitian yang dilakukan oleh Barro (1987) mengindikasikan bahwa peningkatan defisit anggaran tidak akan berdampak pada peningkatan suku bunga.
Dalam rangka mencapai pertumbuhan ekonomi dan pelaksanaan kegiatan pembangunan oleh pemerintah, pengeluaran pemerintah memang memegang peranan penting untuk memacu pertumbuhan ekonomi. Selama periode 2010 sampai 2014 pertumbuhan ekonomi Indonesia tumbuh rata-rata 4,53 persen per tahun. Pada periode yang sama, secara nominal Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) tumbuh 11,2 persen per tahun. Namun secara riil, APBN tumbuh rata-rata 6,8 persen per tahun. Sumber pembiayaan APBN di Indonesia dapat berasal dari pendapatan negara, baik penerimaan pajak, maupun penerimaan negara bukan pajak (PNBP). Selisih antara pendapatan negara dan anggaran belanja negara adalah tabungan negara. Apabila dana pendapatan lebih besar daripada belanja maka disebut surplus anggaran atau jika sebaliknya maka disebut defisit anggaran. Sejak tahun 2010 hingga tahun 2014, defisit APBN di Indonesia terus meningkat baik secara nominal maupun rasionya terhadap PDB. Peningkatan defisit APBN juga terlihat dari rasionya terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) (lihat Gambar 1.1).
Trilliun Rupiah % thd. PDB Gambar 1.1 Defisit APBN Indonesia 2010-2014 300 3 250 2.3 2.4 2.5 200 1.9 2 150 1.5 100 50 0 1.1 0.7 241 212 153 47 84 2010 2011 2012 2013 2014 1 0.5 0 Defisit APBN Rasio Defisit APBN thd. PDB Sumber: Kementerian Keuangan Republik Indonesia (2015) Untuk membiayai defisit APBN, pemerintah memiliki dua alternatif pembiayaan, yaitu pembiayaan luar negeri dan pembiayaan dalam negeri. Pembiayaan luar negeri dapat berupa pinjaman bilateral, multilateral, maupun komersial. Pembiayaan defisit dari dalam negeri dapat berupa pinjaman dalam negeri dan penerbitan Surat Berharga Negara (SBN). Pembiayaan defisit melalui penerbitan SBN semakin mendominasi apabila dibandingkan dengan jenis pembiayaan lainnya. Gambar 1.2 di bawah ini menunjukkan penerbitan SBN (neto) secara konsisten meningkat dari tahun ke tahun.
Trilliun Rupiah Gambar 1.2 Pembiayaan Defisit APBN 2010-2014 300 250 200 150 100 50 0-50 2010 2011 2012 2013 2014 SBN (Neto) Pinjaman DN & LN (Neto) Non-Utang (Neto) Sumber: Kementerian Keuangan Republik Indonesia (2015) Mobilisasi dana yang dilakukan pemerintah melalui penerbitan SBN pada pasar keuangan diklaim sebagai upaya peningkatan partisipasi masyarakat dalam membiayai pembangunan nasional. Tanggapan pasar terhadap penerbitan SBN juga sangat baik, terbukti dengan realisasi penerbitan SBN yang mencapai 91,26 persen untuk tahun 2010, meningkat 96,88 persen di tahun 2011, dan mencapai 100 persen untuk tahun 2012, 2013, dan 2014 1. Hal ini membuktikan bahwa SBN telah diterima dan dianggap sebagai instrumen investasi yang aman dan menjanjikan bagi pelaku pasar. Namun demikian, baiknya respon dari pelaku pasar dan tingginya realisasi penerbitan SBN dari tahun ke tahun dapat memiliki konsekuensi negatif. Kebijakan 1 Profil Utang Pemerintah Pusat (Pinjaman dan Surat Berharga Negara). (2015) Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang. Kementerian Keuangan.
pembiayaan defisit APBN dengan penerbitan SBN akan menyerap dana masyarakat. Penyerapan dana masyarakat ini dilakukan oleh pemerintah dengan menawarkan tingkat suku bunga (coupon) yang kompetitif apabila dibandingkan dengan suku bunga yang ditawarkan oleh perbankan. Kompetisi untuk memperebutkan dana masyarakat ini berakibat pada naiknya tingkat suku bunga. Peningkatan suku bunga ini menyebabkan pihak swasta kesulitan dalam mendapatkan sumber pembiayaan. Fenomena ini dikenal sebagai crowding out. Dalam literatur, crowding out diidentifikasi dengan melihat dampak defisit anggaran terhadap suku bunga atau investasi swasta, seperti penelitian yang dilakukan oleh Kiani (2006), dan Dai dan Philippon (2004) yang menganalisis dampak defisit anggaran terhadap suku bunga atau penelitian yang dilakukan Kustepeli (2005) yang menganalisis dampak defisit anggaran terhadap investasi swasta. Namun, sedikit sekali literatur yang mengidentifikasi crowding out secara langsung dari perspektif instrumen pembiayaan defisit tersebut dan dampaknya terhadap ketersediaan loanable funds seperti yang telah dilakukan oleh Hutchison (1992). Dalam kasus Indonesia, pilihan pemerintah dalam pembiayaan defisit melalui penerbitan SBN dipercaya dapat berpotensi pada penurunan ketersediaan loanable funds bagi sektor swasta, yaitu tabungan, deposito, atau dana pihak ketiga pada perbankan (Utari, et al., 2010).. Padahal, tabungan, deposito, atau dana pihak ketiga merupakan sumber dana yang penting bagi perbankan untuk disalurkan kepada pihak swasta dalam bentuk kredit. Meskipun bank mempunyai cara lain untuk membiyai kredit, contohnya Efek Beragun Aset (EBA), pembiayaan dengan sumber dana dari tabungan, deposito, atau dana pihak
ketiga masih merupakan sumber dana yang paling murah bagi bank untuk membiayai kredit. Topik pada penelitian ini adalah isu mengenai crowding out dalam pendanaan defisit APBN melalui penerbitan SBN. Akan tetapi, berbeda dengan literatur pada umumnya mengenai crowding out, penelitian ini tidak melihat dampak anggaran defisit sampai pada peningkatan suku bunga maupun penurunan pada pengeluaran investasi swasta seperti yang dilakukan oleh Kiani (2006), Dai dan Philippon (2004), dan Kustepeli (2005). Penelitian ini akan menganalisis dampak pendanaan anggaran defisit Indonesia melalui penerbitan SBN terhadap ketersediaan loanable funds bagi sektor swasta di Indonesia. Penelitian ini akan menggunakan data bulanan, selama periode 2010:1 2014:12. 1.2 Rumusan Masalah Penerbitan surat utang (SBN) di Indonesia menjadi pilihan utama pemerintah dalam pembiayaan defisit. Dengan menawarkan kupon yang kompetitif apabila dibandingkan dengan suku bunga tabungan dan deposito, respon pelaku pasar keuangan sangat baik menyambut penerbitan SBN tersebut. SBN kemudian hadir sebagai alternatif bentuk tabungan selain dari tabungan dan deposito perbankan di Indonesia. Apabila SBN hadir sebagai alternatif dari produk-produk perbankan seperti tabungan dan deposito, penerbitan SBN berpotensi menyebabkan crowding out. Hal ini disebabkan karena dana pihak ketiga pada perbankan yang dalam kasus ini berperan sebagai supply of loanable funds akan beralih menjadi sumber dana bagi pembiayaan pengeluaran pemerintah. Sementara itu, dana pihak ketiga perbankan merupakan salah
satu sumber utama untuk membiayai pengeluaran investasi swasta, baik itu kredit rumah tangga atau kredit korporasi. 1.3 Pertanyaan Penelitian 1. Apakah penerbitan SBN berpengaruh terhadap dana pihak ketiga (DPK) pada perbankan di Indonesia? 2. Bagaimana pengaruh penerbitan SBN terhadap dua komponen dana pihak ketiga, tabungan dan deposito? 3. Apakah hubungan penerbitan SBN dengan dana pihak ketiga merupakan hubungan yang proporsional? 1.4 Tujuan Penelitian Tujuan dari penelitian ini adalah untuk menganalisis dampak dari penerbitan SBN terhadap tabungan, deposito dan dana pihak ketiga perbankan sebagai supply of loanable funds di Indonesia. Penelitian ini juga mempertimbangkan variabel-variabel yang dianggap memiliki potensi pengaruh pada tabungan, deposito dan dana pihak ketiga pada perbankan di Indonesia sebagai variabel control antara lain, pendapatan (Gross National Income per capita), jumlah rekening, suku bunga, coupon SBN, dan dummy month of issuance dari SBN. Penelitian ini hanya menggunakan data penerbitan SBN dalam denominasi rupiah, serta dana pihak ketiga, tabungan, dan deposito dalam denominasi rupiah. 1.5 Manfaat Penelitian Adapun manfaat dari penelitian ini adalah memberikan bukti empiris dampak penerbitan SBN terhadap dana pihak ketiga, tabungan, dan deposito pada perbankan
sebagai supply of loanable funds di Indonesia. Penelitian ini juga diharapkan mengisi literature gap mengenai permasalahan crowding out dalam konteks penurunan pada ketersediaan loanable funds bagi sektor swasta akibat penerbitan surat utang oleh pemerintah dalam rangka membiayai defisit anggaran. 1.6 Sistematika Penulisan Adapun sistematika penulisan penelitian ini adalah: 1. Bab 1 Pendahuluan 2. Bab 2 Landasan Teori dan Tinjauan Pustaka 3. Bab 3 Metodologi Penelitian 4. Bab 4 Analisis dan Pembahasan 5. Bab 5 Kesimpulan dan Saran