Prof. Dr. Drs. H. Budiman Rusli, M.S. Isu-isu Krusial ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER 2014
Isu-isu Krusial ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER Hak cipta dilindungi undang-undang All rights reserved ISBN :... Cetakan Pertama : Januari 2014 Penulis : Prof. Dr. Drs. H. Budiman Rusli, M.S. Editor : Dadi J. Iskandar Desain Cover : Nova E. Prastyo Lay Out : Wahyu Komarudin Diterbitkan oleh: Kutipan Pasal 72: Sanksi Pelanggaran Undang-Undang Hak Cipta (UU No. 19 Tahun 2002) 1. Barangsiapa dengan sengaja dan tanpa hak melakukan perbuatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (1) atau Pasal 49 ayat (2) dipidana dengan pidana penjara masingmasing paling singkat 1 (satu) bulan dan/atau denda paling sedikit Rp. 1.000.000,00 (satu juta rupiah), atau pidana penjara paling lama 7 (tujuh) tahun dan/atau denda paling banyak Rp. 5.000.000.000.00 (lima miliar rupiah) 2. Barangsiapa dengan sengaja menyiarkan, memamerkan, mengedarkan, atau menjual kepada umum suatu Ciptaan atau barang hasil pelanggaran Hak Cipta atau Hak Terkait sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan/atau denda paling banyak Rp. 500.000.000.00 (lima ratus juta rupiah)
Kata Pengantar Ilmu Administrasi Publik berkembang dengan pesat, saat ini telah memasuki sebuah era yang disebut New publik Service (NPS). Perkembangannya ditandai dengan bergesernya dominasi peran pemerintah yang lebih mengedepankan prinsip sentralistis ke desentralisasi. Masyarakat tidak lagi hanya berperan sebagai obyek tetapi juga sebagai subyek yang turut menentukan orientasi Administrasi Publik ke masa depan. Sebagai konsekuensinya, studi Administrasi Publik selalu terkait dengan pembahasan prinsip-prinsip demokrasi. Bukan hal yang mudah untuk menyandingkan demokrasi dengan teori dan konsep administrasi publik. Sebab secara teoretik demokrasi berbicara soal kekuasaan yang dibangun atas dasar adanya kepercayaan masyarakat sebagai pemilik kedaulatan kepada pemerintah. Penyerahan kepercayaan ini merupakan suatu bentuk partisipasi yang melahirkan pengembangan pemikiran tentang perlunya penyelenggaraan administrasi publik yang berorientasi pada pelayanan,tetapi sering kali mengalami kegagalan karena masih kentalnya orientasi kekuasaan. Hal inilah yang membedakan dengan teori dan konsep administrasi yang tradisional atau disebut juga Old publik Administration (OPA). Kajian Old publik Administration (OPA) lebih menekankan peranan administratur publik dalam menggunakan kekuasaannya yang diperoleh melalui suatu mekanisme perwakilan dimana parlemen lebih dominan memainkan peranannya. Karena kekuasaan berada di tingkat elite maka orientasi penyelenggaraan administrasi publik mengarah secara vertikal. Dalam kondisi seperti ini masyarakat hanyalah berperan sebagai konstituen tanpa memiliki kekuatan untuk memberikan kontribusi terhadap penyelenggaraan administrasi publik. Teori OPA ini berjalan cukup lama hingga memasuki abad ke 19. i
>> Isu-isu Krusial Administrasi Publik Kontemporer Banyak pemikiran kritis yang menilai bahwa penerapan teori OPA memerlukan komitmen yang kuat dari para administratur publik karena rentan terhadap munculnya sikap arogan dan otoritarian dari para penyelenggara negara. Selain itu buruknya komitmen untuk membangun dan mengembangkan prinsipprinsip penyelenggaraan pelayanan publik menyebabkan timbulnya in efisiensi dan kontra produktif yang sudah menjadi trade mark dalam Old Pubiic Administration. Oleh karena itu paradigmaa OPA sering digambarkan sebagai Administration Of publik. Karena itu nuansa sentralistis sangat kental dan kontrol dari masyarakat sangat kurang. Dalam beberapa hal konsep OPA memang dapat memperlancar penyelenggaraan pelayanan publik karena pendekatan sentralistis dan otoritatif sehingga berbagai kendala yang muncul dapat diatasi dengan pendekatan kekuasaan. Namun demikian para pakar administrasi melihat bahwa semakin berkembang kehidupan masyarakat mendorong timbulnya pemikiran yang kritis dan cerdas untuk mengurangi dominasi pemerintah dan mulai melibatan sektor swata, sehingga beban pemerintah tidak terlalu berat. Dalam sebuah buku yang berjudul Reinventing Government, David Osborne & Tedd Geabler mengemukakan pemikirannya tentang perlunya penyelenggaraan urusan-urusan publik yang mengedepankan masalah efisiensi, kreativitas dan daya saing, yang pada masa OPA ketiga aspek ini hanya menjadi wacana. Dengan pemikiran yang merubah sosok administrasi publik ini, menandai dimulainya era baru yang disebut New publik Management (NPM). Pertengahan abad ke-19 pemikiran tentang perlunya efisiensi dalam penyelenggaraan administrasi publik semakin gencar terutama dengan terbitnya karya yang cukup monumental dari David Osborne & Tedd Geabler tersebut. Era ini menandai mulainya paradigma New publik Management (NPM) yang mengurangi dominasi pemerintah dalam menangani ii
>> Kata Pengantar urusan-urusan publik dan memberikan kewenangan kepada sektor swasta untuk turut berperan menghandle tugas-tugas pemerintah. Dalam paradigma ini posisi masyarakat adalah sebagai costumers yang harus mampu bersaing untuk mendapatkan pelayanan publik. Fenomena ini menggambarkan peran administrasi sebagai Administration for public. Di negaranegara maju yang masyarakatnya sudah terbangun dengan sistem liberal, maka kompetisi sudah merupakan hal yang biasa, di samping kuatnya komitmen pemerintah memberi proteksi kepada masyarakat golongan tidak mampu. Tetapi lain halnya dengan masyarakat negara berkembang yang pada umumnya masih diwarnai kemiskinan dan ketergantungan, sehingga belum siap untuk menghadapi kompetisi. NPM yang membutuhkan kesiapan dan sistem perlindungan pemerintah ternyata hanya menciptakan kesenjangan yang makin lebar antara mayoritas masyarakat miskin dengan minoritas masyarakat kaya. Keterlibatan pemerintah masih memegang peranan penting. Dalam perkembangan selanjutnya untuk memberikan peranan yang lebih baik kepada birokrasi pemerintah untuk menangani masalah-masalah publik ialah dengan diterapkannya paradigma New Public Servise (NPS). Paradigmaa ini dinilai cocok untuk negara berkembang karena dilandasi nilai-nilai demokrasi yang memberikan peluang kepada masyarakat untuk memegang peranan penting dalam menentukan arah kebijakan pemerintah membangun dan mengembangkan pelayanan publik. Masyarakat ditempatkan sebagai warga negara pemilik kedaulatan dan administratur publik sebagai pemegang amanat yang menjalankan kedaulatan tersebut. Sehingga dari kaca mata administrasi publik dikenal dengan prinsip Administration by public. Penekanannya adalah adanya sinergitas antara pemerintah dengan masyarakat dalam menjalankan kedaulatan negara, masing-masing memiliki hak dan tanggung jawab yang iii
>> Isu-isu Krusial Administrasi Publik Kontemporer harus dihormati. Buku ini mengkaji isu-isu krusial yang terjadi dalam perkembangan administrasi publik tersebut. Pembahasannya dilakukan secara sistematis mulai dari dinamika Ilmu Administrasi, Manajemen Pelayanan Publik, Otonomi Daerah, Kebijakan Publik sampai pada Dinamika Demokrasi. Selain itu dilengkapi pula dengan beberapa artikel yang pernah dimuat dalam surat kabar sebagai tulisan ilmiah popular menyangkut berbagai topik aktual yang berkaitan dengan penyelenggaraan administrasi publik di Indonesia. Kehadiran buku ini diharapkan dapat bermanfaat bagi para pembaca yang tertarik untuk mempelajari administrasi publik kontemporer, dan dapat mengkajinya serta mengembangkannya lebih lanjut sesuai dengan perkembangan ilmu yang tidakpernah berhenti. Bandung, Januari 2014 Prof. Dr. Drs. H. Budiman Rusli, MS. iv
Daftar Isi Kata Pengantar... Daftar Isi... i v Bagian Satu KERANGKA DAN DINAMIKA ILMU ADMINISTRASI 1.1 Dasar-dasar Ilmu Administrasi: Perspektif Kajian Teoretis... 1 1.2 Isu Kontemporer Administrasi Publik... 21 1.3 Old Public Administration (OPA)... 45 1.4 Kinerja Birokrasi di Era Desentralisasi... 63 Bagian Dua MANAJEMEN PELAYANAN PUBLIK 2.1 Standar Pelayanan Publik... 85 2.2 One Stop Service Sebagai Pola Pelayanan Publik yang Terintegrasi... 97 2.3. Pengawasan Masyarakat Terhadap Kinerja Aparatur... 123 2.4 Peranan Kepemimpinan Transformasional... 147 iv
>> Isu-isu Krusial Administrasi Publik Kontemporer Bagian Tiga OTONOMI DAERAH, KEBIJAKAN PUBLIK DAN DINAMIKA DEMOKRASI 3.1 Kebijakan Publik di Daerah... 165 3.2 Kearifan Lokal dalam Implementasi Otonomi Daerah... 189 3.3 Kebijakan Remunerasi Berbasis Kinerja... 211 3.4 Kebijakan Penataan Mini Market... 225 3.5 Implementasi Kebijakan Pemilukada... 253 3.6 Pilgub dalam Perspektif Administrasi Negara... 275 iv
Bagian Satu KERANGKA DAN DINAMIKA ILMU ADMINISTRASI
Dasar-dasar Ilmu Administrasi: Perspektif Kajian Teoretis 1.1 Memahami Dimensi Prima Ilmu Administrasi Administrasi sebagai bentuk kerja sama kolektif untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan merupakan sebuah fenomena yang dapat ditemukan dalam berbagai kehidupan manusia. Pemahaman tentang administrasi seperti itu merupakan pemahaman dalam persepsi secara umum yang mencakup seluruh organisasi: besar maupun kecil, pemerintah maupun swasta. Dari Perspektif sejarah munculnya administrasi berbarengan dengan lahirnya peradaban manusia dalam bentuk yang paling sederhana. Tatkala manusia lahir ke dunia dan mulai bereproduksi melanjutkan keturunannya, pada saat itu mulai terjadi bentuk kerja sama dalam rangka mempertahankan hidupnya dan menjaga kebersamaan dalam komunitasnya sejalan dengan perkembangan peradaban kemanusiaan yang dikembangkannya. Torehan sejarah tersebut menggambarkan adanya beberapa unsur yang dapat kita cermati dari perkembangan 1