REALITA PERENCANAAN DAN ANGGARAN

Karya Tulis REALITA PERENCANAAN DAN ANGGARAN Murbanto Sinaga DEPARTEMEN EKONOMI PEMBANGUNAN FAKULTAS EKONOMI UNIVERSITAS SUMATERA UTARA 2004

DAFTAR ISI I. Pendahuluan... 1 II. Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD)... 2 III. Proses Penyusunan RAPBD... 2 IV. Tahapan Kegiatan dan Fokus Bahasan Rakorbang (Bottom up Planning Model)... 3 V. APBD dengan Perspektif Gender... 9 VI. VII. Contoh Analisis Pendahuluan APBD Kabupaten/ Kota Secara Makro... 11 Langkah-langkah Penyusunan Informasi dan Analisis Anggaran (APBD)... 15 Lampiran ii

REALITA PERENCANAAN DAN ANGGARAN I. Pendahuluan Ibaratkan satu pesawat terbang lengkap dengan awak pesawat dan seluruh penumpangnya. Pesawat yang dikomandani oleh pilot beserta crewnya bertanggung jawab menerbangkan seluruh penumpang dengan nyaman dan selamat serta tepat waktu sampai ketujuan yang telah ditentukan. Sebelum menerbangkan pesawat, diperlukan persiapan yang matang oleh pihak-pihak yang bertanggung jawab. Demikian pula dalam penerbangannya, si pilot harus tetap mengarahkan pesawatnya ke tujuan dengan tetap memperhatikan panel indikator yang terletak di cockpit pesawat. Arah, ketinggian dan kecepatan pesawat harus diatur sedemikian rupa agar tujuan tercapai dengan tepat waktu sesuai dengan bahan bakar dan persediaan logistik yang tersedia. Demikian halnya dengan suatu daerah (baca: Provinsi, Kabupaten/Kota) yang dikomandani oleh kepala daerah bertanggung jawab menjalankan roda pemerintahan dan pelaksanaan pembangunan ke arah yang telah ditentukan. Dalam pelaksanaannya APBD ibarat panel indikator di cockpit pesawat. Kepala Daerah harus berpendirian pada APBD dalam mengarahkan pembangunan didaerahnya. 1

II. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) APBD (regional/local budget) adalah suatu rencana keuangan tahunan daerah yang ditetapkan berdasarkan Peraturan Daerah tentang APBD. Tahun fiskal APBD sama dengan tahun fiskal APBN. Dalam APBD dicatat semua penerimaan daerah dan pengeluaran daerah selama satu tahun anggaran. Penyusunan APBD dilakukan dengan pendekatan kinerja (performance budgeting). APBD, Perubahan APBD dan Perhitungan APBD ditetapkan dengan Perda dan merupakan dokumen daerah. III. Proses Penyusunan RAPBD Proses penyusunan Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD) sebagai berikut : 1. Penyusunan POLDAS, PROPEDA dan RENSTRADA yang melibatkan eksekutif dan legislatif daerah. 2. Penjaringan aspirasi masyarakat yang dimulai dari penyelenggaraan Musyawarah Desa (MUSDES) Musyawarah Pembangunan Kecamatan (MUSBANGKEC) Rapat Koordinasi Pembangunan di Tingkat Kabupaten/Kota (RAKORBANG KAB/KOTA) dan Rapat Koordinasi Pembangunan di Tingkat Provinsi (RAKORBANG PROV). 3. Penyusunan REPETADA 2

4. Pembahasan dan penyusunan Rencana Anggaran Satuan Kegiatan (RASK). 5. Mengkompilasi hasil pembahasan RASK ke dalam RAPBD (lihat Bagan diagram). IV. Tahapan Kegiatan dan Fokus Bahasan Rakorbang (Bottom Up Planning Model) 1. Umum a. Pelaksanaan forum perencanaan partisipatif dilakukan secara berurutan, mulai dari tingkat Desa, Kecamatan, Rakorbang Kabupaten/Kota dan Rakorbang Provinsi. b. Proses, mekanisme dan sebutan forum perencanaan partisipatif tingkat Desa dan Kecamatan serta Rakorbang Kabupaten/Kota dan Rakorbang Provinsi disesuaikan dengan kebutuhan setempat. 2. Fasilitasi Provinsi Kepada Kabupaten dan Kota a. Sebagai pengejawantahan dari kedudukan Gubernur selaku wakil pemerintah di daerah sesuai dengan PP No. 20 tahun 2001, Bappeda Provinsi melakukan hal-hal sebagai berikut : 1) Memfasilitasi seluruh kabupaten/kota untuk menyusun Repetada Kabupaten/Kota, terutama yang menyangkut kemungkinan kerjasama program antara Provinsi dengan Kabupaten dan Kota. 3

2) Menjabarkan arah kebijakan pemerintah dan Renstra masingmasing Departemen/LPND dalam rangka memudahkan Kabupaten dan Kota menentukan prioritas APBD setempat. b. Selanjutnya, dalam rangka mewujudkan prinsip efisiensi, konsultasi dan koordinasi antara Kabupaten dan Kota dengan setiap Departemen/LPND dilakukan melalui Pemerintah Provinsi U/p Bappeda Provinsi. 3. Tahapan dan Fokus Bahasan Untuk menjamin konsistensi pemilihan daftar indikasi rencana program tahunan dengan Rencana Strategis Jangka Menengah Daerah serta sinkronisasi program antar jenjang pemerintahan, tahapan dan fokus kegiatan perencanaan partisipatif adalah sebagai berikut : a. Forum Perencanaan Partisipatif Tingkat Desa Dilaksanakan setiap bulan Maret untuk tahun anggaran berikutnya. 1) Pelaksanaan forum perencanaan partisipatif difasilitasi secara terpadu oleh Pemerintah Daerah U/p Bappeda, dinas teknis dan unit kerja Kabupaten/Kota, dengan melibatkan peran aktif pelaku pembangunan tingkat desa. 2) Agar semua forum perencanaan partisipatif tingkat desa dapat berlangsung secara terfokus, Pemerintah Kabupaten/Kota menyampaikan arah kebijakan dan rencana strategis jangka menengah Kabupaten/Kota sesuai dengan Renstra Daerah. 4

3) Hasil kesepakatan Forum Perencanaan Partisipatif ini adalah program pembangunan desa, digunakan oleh Bappeda Kabupaten/Kota sebagai landasan untuk memfasilitasi pelaksanaan Forum Perencanaan Partisipatif Tingkat Kecamatan. Outputnya adalah program pembangunan desa. b. Forum Perencanaan Partisipasi Tingkat Kecamatan Dilaksanakan setiap bulan April untuk tahun anggaran berikutnya. 1) Pelaksanaan Forum difasilitasi secara terpadu oleh Pemda U/p Bappeda serta dinas teknis dan unit kerja Kabupaten/Kota dengan melibatkan peran aktif pelaku pembangunan tingkat desa. 2) Agar semua forum perencanaan partisipatif tingkat kecamatan dapat berlangsung secara terfokus, Pemerintah Kabupaten/Kota menyampaikan arah kebijakan dan rencana strategis jangka menengah Kabupaten/Kota sesuai dengan Renstra Daerah. 3) Hasil kesepakatan yang dicapai disampaikan kepada Pemerintah Kabupaten/Kota melalui Bappeda setempat. Outputnya adalah rekapitulasi daftar keinginan. Tetapi, tidak memiliki kewenangan menetapkan atau mempersoalkan anggaran. c. Rakorbang Kabupaten/Kota Dilaksanakan setiap bulan Mei untuk tahun anggaran berikutnya. 1) Pelaksanaan forum difasilitasi secara terpadu oleh Pemda U/p Bappeda dengan dukungan penuh dari seluruh dinas teknis dan 5

unit kerja Pemerintah Kabupaten/Kota, dengan melibatkan seluruh pelaku pembangunan setempat. 2) Kegiatan pembahasan difokuskan pada upaya mempertajam hasil kesepakatan yang dicapai pada Forum Perencanaan Partisipatif Tingkat Kecamatan dan usulan yang diajukan pada tingkat Kabupaten/Kota, dengan menggunakan arah kebijakan dan rencana strategis jangka menengah Kabupaten/Kota sebagai rujukannya. 3) Untuk memperoleh hasil kesepakatan yang lebih sesuai dengan prioritas dan kebutuhan pembangunan setempat, Forum Rakorbang Kabupaten/Kota dibagi ke dalam 3 (tiga) kelompok diskusi teknis, yakni: Kelompok I: membahas usulan rencana program yang akan dibiayai dari APBD Kabupaten/Kota. Kelompok II: membahas usulan rencana kerjasama program dengan Pemerintah Provinsi. Kelompok III: membahas usulan rencana program yang akan diajukan ke Pusat untuk dibiayai dari APBN. 4) Hasil kesepakatan yang dicapai dalam Kelompok I dapat digunakan langsung sebagai materi pembahasan dengan DPRD dalam rangka penyusunan RAPBD Kabupaten/Kota. 5) Hasil kesepakatan yang dicapai dalam Kelompok II dan Kelompok III disampaikan oleh Bupati/Walikota kepada Pemerintah Provinsi 6

dengan tembusan kepada Bappeda Provinsi, untuk bahas kembali dalam Forum Rakorbang Provinsi. Outputnya adalah Lembaran Kerja (LK) dan DUP Kabupaten/Kota. d. Rakorbang Provinsi Dilaksanakan setiap bulan Juni untuk tahun anggaran berikutnya. 1) Pelaksanaan Forum difasilitasi secara terpadu oleh Pemda U/p Bappeda dengan dukungan penuh dari seluruh dinas teknis dan unit kerja Pemerintah Provinsi, dengan melibatkan seluruh pelaku pembangunan setempat. 2) Kegiatan pembahasan difokuskan pada upaya mempertajam hasil kesepakatan yang dicapai pada Forum Rakorbang Kabupaten/Kota dan usulan yang diajukan pada tingkat Provinsi, dengan menggunakan arah kebijakan dan rencana strategis jangka menengah Provinsi sebagai rujukannya. 3) Untuk memperoleh hasil kesepakatan yang lebih sesuai dengan prioritas dan kebutuhan pembangunan setempat, Forum Rakorbang Provinsi dibagi ke dalam 3 (tiga) kelompok diskusi teknis, yakni: Kelompok I: membahas usulan rencana program kerjasama program dibiayai dari APBD Provinsi setempat. Kelompok II: membahas usulan rencana kerjasama program yang diajukan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota. 7

Kelompok III: membahas usulan rencana program yang akan diajukan ke Pusat untuk dibiayai dari APBN. 4) Hasil kesepakatan yang dicapai dalam Kelompok I dapat digunakan langsung sebagai materi pembahasan dengan DPRD dalam rangka penyusunan RAPBD Provinsi. 5) Hasil kesepakatan yang dicapai dalam Kelompok II dan Kelompok III disampaikan oleh Gubernur kepada Pemerintah U/p Bappenas, dengan tembusan kepada: Menteri Dalam Negeri (secara keseluruhan); dan Menteri/Kepala LPND secara parsial sesuai dengan masingmasing sektor. Output Rakorbang Provinsi adalah LK daerah dan DUP sektoral. Contoh DUP/Kegiatan Provinsi dan Kabupaten/Kota Lampiran 1 dan Lampiran 2. 8

V. APBD dengan Perspektif Gender Disebut anggaran dengan perspektif gender jika tingkat sentivitasnya relatif tinggi dalam menyikapi aspirasi kebutuhan dan kepentingan pengarus utamaan gender (baca: perempuan). Pada APBD kepentingan ini dapat dilihat dari 2 sisi yakni pada pos pendapatan dan pos belanja baik rutin maupun pembangunan. Apabila pada sektor kegiatan ekonomi dimana pelakunya kebanyakan perempuan dipungut pajak ataupun retribusi yang relatif tinggi guna mengejar target PAD, maka sangat sulit untuk mengatakan APBD daerah tersebut telah menyikapi pengarus utamaan gender. Disisi lain, jika pada pos pengeluaran, misalnya belanja pembangunan sedikit memuat kepentingan perempuan diberbagai sektor (proyek kegiatan), maka APBD daerah tersebut tidak peka terhadap perbedaan kebutuhan dan kepentingan antara perempuan dan lakilaki. Permasalahannya adalah pihak eksekutif dan legislatip tidak peka terhadap potensi dan permasalahan gender di daerahnya. Pihak stakeholder disuatu daerah sering pula tidak mempunyai inventarisasi data lengkap tentang potensi dan masalah gender didaerahnya. Untuk langkah awal dalam penyusunan APBD yang sensitif terhadap kepentingan gender misalnya dengan berpedoman pada area keprihatinan perempuan diseluruh dunia (baca: Deklarasi Beijing). 9

Dari 12 area keprihatinan tersebut, dapat diadopsi salah satu atau beberapa area sebagai prioritas pembangunan gender disuatu daerah yang bersangkutan. Misalnya masalah kesehatan perempuan merupakan salah satu area keprihatinan disatu daerah, penanggulangannya dapat diusulkan dalam Daftar Usulan Program/Kegiatan Kabupaten/Kota daerah tersebut. Contoh: Daftar Usulan Program/Kegiatan Kabupaten Dairi Tahun 2004 No Propeda/ Renstra Repeta 2004 Unit Kerja Kab/Kota Rencana Tindak Indikator Kerja Pelaksana 1 2 3 4 5 6 1 Perbaikan Gizi Meningkatkan Din. Kesehatan Masyarakat gizi ibu/anak 2 Dst. Berkurangnya jumlah kematian ibu/anak Keterangan Program Program APBD Kabupaten 10

VI. Contoh Analisis Pendahuluan APBD Kabupaten/Kota secara Makro 1. Azas legalitas anggaran. Landasan hukum yang dipakai dalam menyusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) mengacu kepada Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Inpres, Permendagri, Surat Menteri, SK Gubernur, Keputusan Bupati/Walikota. 2. Arah dan kebijakan APBD Kabupaten/Kota. 3. Target dan sasaran APBD Kabupaten/Kota. Sasaran dari penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) antara lain: Tercipta negara kesatuan Kesejahteraan masyarakat Kesejahteraan individu 4. Bagaimana prestasi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Kabupaten/Kota mempengaruhi Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten/Kota tersebut? Misalnya: upaya menaikkan belanja pembangunan. 5. Proses perencanaan, penyusunan, penetapan APBD Kabupaten/ Kota apakah pernah melibatkan rakyat dari Kabupaten/Kota bersangkutan? 11

Misal : Usulan-usulan Proyek dari Dinas unit-unit kerja ditampung Bappeda Kab/Kota 6. Apa kelemahan jika pembahasan APBD Kabupaten/Kota hanya dilingkungan eksekutif dan legislatif? Eksekutif : Piawai dan mahir memainkan angka-angka dalam penyusunan anggaran, karena sudah berpengalaman (tidak rasional rasional) Legislatif : Latar belakang pendidikan yang beragam. Kemauan dan ketekunan membaca buku RAPBD/APBD 7. Bagaimana gambaran struktur APBD Kabupaten/Kota Pendapatan Belanja 1. Sisa lebih pendapatan 1. Rutin 2. APBD 2. Pembangunan 3. Lain-lain 4. Dari pemerintah pusat Hasil pajak Hasil bukan pajak Dana rutin daerah Pembangunan daerah 12

8. Pendapatan berapa persen volumen APBD Kabupaten/Kota dibiayai oleh: Ditarik langsung dari masyarakat Kabupaten/Kota itu sendiri, seperti : a. Pajak daerah d. BPHTB b. Retribusi daerah e. Lain-lain c. PBB f. Sisa lebih pendapatan Ditarik tidak langsung dari masyarakat Kabupaten/Kota tersebut bagaimana kontribusi sumber pendapatan terhadap Pendapatan Asli Daerah (PAD). bagaimana ketergantungan atas dana dari pemerintah pusat (atasan). 9. Belanja Bagaiman komposisi belanja daerah Kabupaten/Kota? Apakah keseimbangannya (rutin vs pembangunan) wajar atau timpang secara menyolok? bagaimana anggaran konsumsi RT Kepala Daerah, Pimpinan DPRD Kabupaten/Kota? bandingkan dengan anggaran yang langsung menyentuh kehidupan masyarakat Kabupaten/Kota bersangkutan. (contoh: penanggulangan kemiskinan/pemberdayaan yang berperspektif gender). 10. Berapa persen belanja rutin yang digunakan untuk peningkatan pelayanan kepada masyarakat Kabupaten/Kota? 13

11. Berapa persen belanja pembangunan yang hasilnya dapat langsung dinikmati kembali oleh rakyat Kabupaten/Kota tersebut? (dapat dilihat dari jumlah proyek). 12. Apakah APBD Kabupaten/Kota masih mencerminkan kuatnya dominasi aparatur Pemda Kabupaten/Kota dalam menentukan arah dan kebijakan pembangunan Kabupaten/Kota? (kebutuhan diri sendiri atau kebutuhan dasar masyarakat kabupaten/kota). 13. Apakah APBD Kabupaten/Kota sudah mencerminkan pemihakan kepada kepentingan rakyat? 14. Bagaimana efektivitas alokasi belanja pembangunan kabupaten/ kota? Apakah output dan indikator kinerja dalam setiap proyek dalam APBD Kabupaten/Kota dicantumkan dengan jelas dan terukur? 14

VII. Langkah-Langkah Penyusunan Informasi dan Analisis Anggaran (APBD) 1. Tentukan anggaran Kabupaten/Kota yang akan kita analisis. Kemudian APBD tahun berapa yang akan dianalisis. 2. Buatlah daftar tentang informasi-informasi atau kelengkapan dokumen apa saja yang kita perlukan untuk menganalisis anggaran. Dokumen yang diperlukan : a. Buku APBD Tahun Anggaran sebelumnya b. Buku APBD Tahun Anggaran sedang berjalan c. Nota perhitungan Keuangan Tahun Anggaran sebelumnya dan sedang berjalan d. Visi dan misi kepala daerah e. LPJ Kepala Daerah f. Pandangan umum dan pendapat akhir DPRD g. Buku Pelita dan Pola Dasar Pembangunan daerah h. PDRB Tahun Anggaran sebelumnya dan Tahun Anggaran sedang berjalan. i. Peta daerah bersangkutan. 3. Pelajari dan catat karakteristik Kabupaten/Kota yang akan kita analisis dari informasi/dokumen yang telah terkumpul. Luas daerah dan hasil utama daerah Jumlah penduduk (berdasarkan usia dan gender) Mata pencaharian utama Tingkat pendapatan rata-rata 15

4. Pelajari dan catat apa yang menjadi prioritas pembangunan daerah yang akan di analisis. 5. pelajari dan catat apakah proses penyusunan APBD sudah mengikuti tahap-tahap penyusunan yang sebenarnya. 6. Buatlah ringkasan Pendapatan dan Belanja anggaran 2 tahun (tahun anggaran sebelumnya dan tahun anggaran berjalan). Bandingkan kedua APBD tersebut, apakah terjadi kenaikan atau penurunan. Buatlah dalam bentuk diagram (bar diagram atau pie diagram). 7. catat dan bandingkan antara target dan realisasi APBD. Jika melebihi toleransi 10%, cari tahu mengapa terjadi? Buat dalam bentuk diagram. Pos Pendapatan (Revenue) 8. Buatlah ringkasan sumber-sumber penerimaan dari ringkasan tersebut, klasifikasikan atas dua bagian yakni dana yang langsung ditarik dari masyarakat dan yang tidak langsung ditarik dari masyarakat. Buatlah dalam bentuk diagram, sehingga terlihat berapa besar untuk masingmasing komponen. 9. Bandingkan berapa besar Pendapatan Asli Daerah (PAD) dibandingkan dengan total pendapatan. 10. Identifikasi peningkatan atau penurunan yang signifikan jika dibandingkan antara APBD tahun anggaran sebelumnya dan tahun anggaran berjalan. Cari tahu mengapa hal tersebut terjadi? 11. Bandingkan antara target dan realisasi pendapatan untuk kedua APBD jika melebihi 10%, cari tahu mengapa? 16

Pos Belanja (Expenditure) 12. Buatlah ringkasan belanja rutin dan belanja pembangunan. Sajilah dalam bentuk diagram, sehingga terlihat berapa besar selisih antara keduanya. 13. Bandingkan penurunan dan peningkatan antara kedua APBD. Cari tahu mengapa itu terjadi? 14. Untuk belanja rutin, buatlah peringkat masing-masing komponen. Sajikan dalam bentuk diagram sehingga terlihat urutan belanja terbesar sampai yang terkecil. 15. Buatlah peringkat belanja pembangunan masing-masing sektor pembangunan. Pembuatan peringkat dibuat berdasarkan 2 hal, yakni berdasarkan jumlah proyek dan nilai proyek. Tampilkan dalam bentuk diagram pembangunan. 16. Berdasarkan peringkat, belanja pembangunan apa saja yang berubah secara mencolok (15% - 20 %) cari tahu apa saja alasannya. 17. Berdasarkan peringkat tersebut, buktikan apakah alokasi belanja pembangunan sesuai dengan prioritas pembangunan, seperti yang tercantum dalam visi dan misi kepala daerah atau yang tertuang dalam buku repelita dan pola dasar. 18. Buktikan apakah kenaikan belanja pembangunan berpengaruh terhadap kenaikan pendapatan penduduk. Bandingkan APBD dengan PDRB. 19. Untuk mengetahui efektifitas penggunaan anggaran, bandingkan rencana belanja dengan realisasinya. 20. Catat kemana saja alokasi belanja pembangunan tersebut berdasarkan geografis. Buatlah gambaran penyebaran diatas peta daerah. 17