BAB II TINJAUAN PUSTAKA DAN PENGEMBANGAN HIPOTESIS 2.1. Landasan Teori 2.1.1. Teori Keagenan Jensen dan Meckling (1976) dalam Wirawan 2014 menjelaskan bahwa teori keagenan melukiskan hubungan antara kepentingan pemilik (prinsipal) dengan kepentingan manajer (agen) ketika para manajer telah dikontrak oleh pemilik untuk melakukan beberapa jenis pekerjaan sesuai kehendak pemilik. Prinsipal berharap, manajer yang dikompensasi untuk melakukan pekerjaan tertentu, untuk menjalankan dan mengendalikan organisasi, melindungi kepentingan pemilik, dan bertindak secara bertanggung jawab sebagai pengelola. Berdasarkan pengertian tersebut, karakteristik utama hubungan keagenan terletak pada kontrak pelimpahan wewenang dan tanggung jawab dari prinsipal kepada agen. Salah satu pihak (prinsipal) membuat kontrak dengan pihak lain (agen) dengan harapan bahwa agen akan melakukan pekerjaan sesuai dengan kehendak prinsipal. Menurut Gudono 2015, Konteks permasalahan prinsipal-agen di dalam teori keagenan tidak terbatas pada manajemen vs. pemilik saja, melainkan bisa siapapun selama kedua belah pihak terikat dalam kontrak dan hubungan mereka bisa diposisikan sebagai hubungan prinsipal dengan agen. Pemerintah daerah sebagai daerah otonom mempunyai wewenang untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintah dan kepentingan masyarakat setempat. Pemerintah daerah bertidak sebagai agen dan masyarakat sebagai prinsipal sesuai dengan tugas pemerintah daerah yang mengurus kepentingan masyarakat. 9
10 Pemerintah daerah juga memiliki wewenang untuk mengolah sumber daya yang ada sehingga menghasilkan Pendapatan Asli Daerah (PAD). Pendapatan asli daerah ini berasal dari pembayaran pajak dan retribusi oleh masyarakat (prinsipal) dan digunakan oleh pemerintah daerah (agen) untuk melaksanakan urusan pemerintah dan melakukan pelayanan terhadap masyarakat (prinsipal). Hubungan prinsipal dengan agen juga ditunjukkan antara pemerintah (prinsipal) dalam hal ini pemerintah pusat dengan pemerintah daerah (agen). Pemerintah memberikan bantuan berupa Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK) kepada pemerintah daerah untuk melaksanakan urusan pemerintah. Salah satu bentuk penggunaan dana tersebut diatas pemerintah daerah menggunakannya dalam bentuk belanja modal untuk mengadakan sarana dan prasarana yang digunakan oleh masyarakat. Pembangunan manusia dapat digunakan untuk mengukur penggunaan dana tersebut dan penggunaan sarana dan prasarana untuk menunjang pembangunan manusia. Untuk mengukur pembangunan manusia dapat menggunakan Indeks Pembangunan Manusia (IPM). 2.1.2. Pembangunan Manusia Pembangunan Manusia adalah memperluas kekayaan kehidupan manusia, bukan hanya kekayaan ekonomi di mana manusia hidup. Pembangunan Manusia adalah pendekatan yang difokuskan pada kesempatan dan pilihan manusia. Pembangunan manusia adalah tentang memberikan orang lebih banyak kebebasan untuk menilai hidup mereka. Hal ini berarti mengembangkan kemampuan masyarakat dan memberi mereka kesempatan untuk menggunakannya. Tiga dasar bagi pembangunan manusia adalah untuk hidup panjang, sehat dan kreatif, untuk
11 menjadi berpengetahuan, dan memiliki akses ke sumber daya yang dibutuhkan untuk standar hidup yang layak. Setelah dasar-dasar pembangunan manusia tercapai, mereka membuka peluang bagi kemajuan dalam aspek kehidupan lainnya. Pembangunan manusia pada dasarnya memberikan lebih banyak pilihan. Pembangunan manusia adalah tentang menyediakan orang dengan kesempatan, tanpa harus memaksa mereka untuk memanfaatkan pilihan tersebut. Tidak ada yang bisa menjamin kebahagiaan manusia, dan pilihan yang mereka buat adalah kekhawatiran mereka sendiri. Proses pembangunan (pembangunan manusia) setidaknya harus menciptakan lingkungan bagi masyarakat, secara individu dan kolektif, untuk mengembangkan potensi penuh mereka dan memiliki kesempatan yang masuk akal untuk menjalani hidup yang produktif dan kreatif yang mereka nilai. (http://hdr.undp.org/en/humandev). Menurut Human Development Report 1990 dalam buku BPS 2015 manusia adalah kekayaan bangsa yang sesungguhnya. Tujuan utama dari pembangunan adalah menciptakan lingkungan yang memungkinkan bagi rakyatnya untuk menikmati umur panjang, sehat, dan menjalankan kehidupan yang produktif. Hal ini tampaknya merupakan suatu kenyataan yang sederhana. Tetapi hal ini seringkali terlupakan oleh berbagai kesibukan jangka pendek untuk mengumpulkan harta dan uang. Sesuai dengan pernyataan diatas pemerintah harus melakukan pembangunan manusia karena tujuan akhir pembangunan adalah manusia. Menurut BPS 2015, pembangunan manusia berarti perubahan positif pada manusia seutuhnya, fokus
12 pada masyarakat dan kesejahteraannya. Pembangunan manusia juga merupakan perwujutan jangka panjang yang meletakkan pembangunan di sekeliling manusia. Untuk mengetahui bagaimana kemajuan pembangunan manusia maka pemerintah memakai Indeks Pembangunan Manusia (IPM). Menurut BPS indeks pembangunan manusia adalah indikator komposit yang mengukur kualitas hidup manusia. Indeks pembangunan manusia yang diperkenalkan oleh BPS ini mencakup tiga dimensi yaitu: 1. Umur panjang dan hidup sehat. 2. Pengetahuan. 3. Standar hidup layak. Pada tahun 2014, BPS merubah cara perhitungan indeks pembangunan manusia. Perubahan perhitungan ini terletak pada perubahan perhitungan pada dimensi yang digunakan. Tabel 2.1 berikut ini menyajikan perbedaan perhitungan indeks pembangunan manusia antara metode lama dengan yang baru. Tabel 2.1 Penghitungan IPM Dimensi Metode Lama Metode Baru Umur panjang dan hidup sehat Angka Harapan Hidup saat Lahir (AHH) Angka Harapan Hidup Lahir (AHH) saat Pengetahuan Standar hidup layak. Angka Melek Huruf (AMH) Kombinasi Angka Partisipasi Kasar (APK) Pengeluaran per Kapita disesuaikan Harapan Lama Sekolah (HLS) Rata-rata Lama Sekolah (RLS) Pengeluaran per Kapita disesuaikan
13 Tabel 2.1 (Lanjutan) Penghitungan IPM Dimensi Metode Lama Metode Baru Agregasi Rata-rata Aritmatik IPM = 1 I kesehatan + 3 I Pendidikan + I pengeluaran x 100 Rata-rata Geomatrik IPM = 3 I kesehatan + I Pendidikan +I pengeluaran x Sumber : BPS 2015 Indeks Pembangunan Manusia 2014 Metode Baru 2.1.3. Pendapatan Asli Daerah Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 pasal 1 ayat 18 mengatur bahwa penerimaan daerah yang pertama adalah Pendapatan Asli Daerah (PAD) sebagai berikut, Pendapatan yang diperoleh daerah yang dipungut berdasarkan peraturan daerah (Perda) sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Pemerintah daerah dalam melakukan Desentralisasi fiskal memberikan kewenangan yang besar kepada daerah untuk menggali potensi yang dimiliki sebagai sumber pendapatan daerah untuk membiayai pengeluaran daerah dalam rangka pelayanan publik. Pemberian wewenang tersebut juga dibatasi undangundang agar pemerintahan dapat berjalan dengan baik. Pendapatan Asli Daerah (PAD) terdiri dari: 1. Hasil pajak daerah. 2. Hasil retribusi daerah. 3. Hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan. 4. Lain-lain PAD yang sah.
14 Peningkatan PAD juga dapat menggambarkan keberhasilan proses desentralisasi yang memperlihatkan bahwa pemerintah daerah tersebut dapat menggunakan potensi daerah yang dimiliki. Semakin tinggi PAD maka semakin besar belanja daerah yang digunakan untuk melaksanakan otonomi daerah. Peningkatan PAD juga diharapkan untuk dapat meningkatkan pelayanan masyarakat. Semakin tinggi tingkat pelayanan masyarakat maka kualitas manusia dalam pemerintah daerah tersebut semakin meningkat. 2.1.4. Dana Alokasi Umum Dana Alokasi Umum menurut Undang-Undang no 33 tahun 20054 adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antar-daerah untuk mendanai kebutuhan Daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi. Dana Alokasi Umum untuk daerah diberikan berdasarkan celah fiskal dan alokasi dasar. Celah fiskal diukur dari kebutuhan fiskal dikurangi dengan kapasitas fiskal daerah, dimana kebutuhan fiskal merupakan kebutuhan pendanaan daerah untuk memberikan fungsi layanan dasar umum. Kebutuhan fiskal diukur berdasarkan: 1. Jumlah penduduk. 2. Luas wilayah. 3. Indeks kemahalan kontruksi. 4. Produk domestik regional bruto. 5. Indeks Pembangunan Manusia.
15 Kapasitas Fiskal Daerah adalah penerimaan daerah yang berasal dari PAD dan DBH. Alokasi dasar dihitung berdasarkan jumlah belanja Pegawai Negeri Sipil (PNS) di daerah tersebut. Pemberiaan Dana Alokasi Umum (DAU) dalam bentuk unconditional grant yang pengunaan dananya tidak diatur oleh pemerintah pusat. Pemberiaan dana alokasi umum ini sebagai akibat proses desentralisasi untuk mengurangi ketimpangan fiskal pemerintah daerah. Daerah yang memiliki kemampuan keuangan yang rendah akan diberikan DAU lebih besar daripada daerah yang memiliki kemampuan keuangan yang tinggi. Pengalokasian DAU yang optimal dapat memeratakan kemampuan keuangan daerah untuk mendanai penyediaan pelayanan dasar tertentu pada standar minimum nasional. 2.1.5. Dana Alokasi Khusus Menurut Undang-Undang No 33 Tahun 2004, Dana Alokasi Umum (DAK) adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan Daerah dan sesuai dengan prioritas nasional DAK dialokasikan kepada Daerah tertentu untuk mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan Daerah. Pemerintah menetapkan kriteria DAK yang meliputi kriteria umum, kriteria khusus, dan kriteria teknis. Kriteria umum dihitung untuk melihat kemampuan APBD untuk membiayai kebutuhankebutuhan dalam rangka pembangunan daerah yang dicerminkan dari penerimaan umum APBD dikurangi belanja pegawai. Daerah yang memiliki kemampuan keuangan di bawah rata-rata nasional mendapatkan alokasi DAK. Kriteria khusus
16 ditetapkan dengan memperhatikan peraturan perundang-undangan, karakteristik daerah dan hasil kesepakatan pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) menambah karakteristik wilayah. Kriteria Teknis ditetapkan oleh kementrian negara/departemen teknis, yang dicerminkan dengan indikator-indikator yang dapat digunakan untuk menggambarkan kondisi sarana/prasarana pada masingmasing bidang/kegiatan yang akan didanai oleh DAK. Dana Alokasi Khusus (DAK) hanya bisa digunakan sesuai dengan juknis yang dibuat oleh kementrian terkait. Penggunaannya juga dimasukan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) dalam rekening belanja modal. Pemerintah daerah juga harus menyediakan dana pendamping sebesar 10% dari jumlah dana alokasi khusus. 2.1.6. Belanja Modal Belanja modal adalah pengeluaran anggaran untuk perolehan aset tetap dan aset lainnya yang memberi manfaat lebih dari satu periode akuntansi. Belanja modal merupakan investasi atau proyek yang menjadi instrumen utama dan penting bagi pemerintah daerah sebagai lokomotif percepatan dan akselerasi pembangunan dan aktivitas ekonomi masyarakat. Belanja Modal diekspektasikan digunakan untuk kegiatan pemerintahan yang bermanfaat baik secara ekonomis, sosial dan atau manfaat lainnya yang dapat meningkatkan kemampuan pemerintah dalam melayani masyarakatnya. Belanja modal juga diartikan dalam permendagri 13 tahun 2006 sebagai pengeluaran yang dilakukan dalam rangka pembelian/pengadaan atau pembangunan aset tetap berwujud yang mempunyai nilai manfaat lebih dari satu
17 tahun untuk digunakan dalam kegiatan pemerintahan, seperti dalam bentuk tanah, peralatan dan mesin, gedung dan bangunan, jalan, irigasi dan jaringan dan aset tetap lainnya. 2.2. Penelitian Terdahulu Penelitian sebelumnya tentang pembangunan manusia, sebagai berikut : 1. Penelitian yang dilakukan Setyowati dan Yohana (2012) dilakukan pada studi kasus time series pada Provinsi Jawa Tengah Tahun 2005-2009 dengan menggunakan metode regresi linier. Penelitian ini menggunakan belanja modal sebagai variabel intervening. Hasil dari penelitian ini adalah Pendapatan Asli Daerah (PAD), Dana Alokasi Khusus (DAK), dan Dana Alokasi Umum (DAU) berpengaruh positif terhadap Indeks Pembangunan Manusia (IPM) sedangkan pertumbuhan ekonomi tidak berpengaruh positif terhadap indeks pembangunan manusia 2. Penelitian yang dilakukan oleh Lugastoro (2013) dilakukan pada studi kasus time series pada Provinsi Jawa Timur Tahun 2006-2011 dengan menggunakan metode Random Effect Model (REM). Penelitian yang dilakukan Lugastoro ini menggunakan ratio antara pendapatan asli daerah dan dana perimbangan dengan belanja modal sebelum dikaitkan dengan Indeks Pembangunan Manusia (IPM). Hasil dari penelitian tersebut adalah Pendapatan Asli Daerah (PAD), Dana Alokasi Khusus (DAK) dan pertumbuhan ekonomi berpengaruh positif sedangkan Dana Alokasi Umum (DAU) berpengaruh negatif dan Dana Bagi Hasil (DBH) tidak berpengaruh secara signifikan terhadap indeks pembangunan manusia.
18 3. Penelitian yang dilakukan oleh Sumiyati (2011) dilakukan pada Provinsi Jawa Barat dengan menggunakan metode penelitian regresi liner berganda. Hasil penelitian tersebut adalah belanja modal tidak berpengaruh secara signifikan terhadap indeks pembangunan manusia tetapi masih menunjukkan arah positif atas indeks pembangunan manusia. 4. Penelitian yang dilakukan oleh Mirza (2012) dilakukan pada Provinsi Jawa Tengah menggunakan data time series 2006-2009. Hasil penelitiannya menunjukkan bahwa kemiskinan berpengaruh negatif signifikan terhadap pembangunan manusia, pertumbuhan ekonomi dan belanja modal berpengaruh positif signifikan terhadap pembangunan manusia. 5. Penelitian yang dilakukan oleh Dewi dan Sutrisna (2014) dilakukan pada Provinsi Bali dengan menggunakan data time series 2008-2012. Hasil Penelitian tersebut adalah kemandirian keuangan daerah dan pertumbuhan ekonomi berpengaruh positif signifikan terhadap pembangunan manusia. 6. Penelitian yang dilakukan oleh Dewi dan Supadmi (2016) dilakukan pada Provinsi Bali dengan menggunakan data time series 2010-2013. Hasil Penelitian tersebut adalah belanja rutin berpengaruh positif signifikan terhadap pembangunan manusia, sedangkan belanja modal tidak berpengaruh signifikan terhadap pembangunan manusia 7. Penelitian yang dilakukan oleh Badrudin dan Khasanah (2011) dilakukan pada Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dengan menggunakan data time series tahun 1998-2005. Hasil Penelitian tersebut adalah pengeluaran
19 pemerintah pada sektor pendidikan, kesehatan dan infrastruktur tidak berpengaruh terhadap pembangunan manusia. 2.3. Pengembangan Hipotesis Hasil penelitian dari Setyowati dan Yohana (2012); dan Dewi dan Sutrisna (2014) menunjukkan bahwa pendapatan asli daerah berpengaruh positif terhadap indeks pembangunan manusia. Penelitian oleh Setyowati dan Yohana (2012) menggunakan belanja modal sebagai variabel intervening. Pemerintah daerah diberi wewenang untuk mengolah pendapatan asli daerah mereka sendiri. Semakin tinggi pendapatan asli daerah maka semakin tinggi belanja daerah yang dikeluarkan. Dana yang digunakan semakin tinggi maka kegiatan pembangunan manusia akan lebih banyak sehingga pembangunan manusia lebih meningkat. H1 = Pendapatan Asli Daerah (PAD) berpengaruh positif terhadap pembangunan manusia Hasil penelitian dari Setyowati dan Yohana (2012) menunjukkan bahwa dana alokasi umum berpengaruh positif terhadap indeks pembangunan manusia. Pada penelitian ini menggunakan belanja modal sebagai variabel intervening. Dana Alokasi Umum (DAU) digunakan untuk mendanai pelaksanaan desentralisasi. Pemerintah daerah dalam melaksanakan urusan pemerintah harus memperhatikan Standar Pelayanan Minimal (SPM) yang ditentukan oleh pemerintah. Salah satu SPM yaitu SPM bidang kesehatan pada Keputusan Menteri Kesehatan Nomor 828/MENKES/SK/IX/2008. Standar tersebut digunakan untuk memperbaiki kesehatan masyarakat. Salah satu dimensi
20 pengukuran Indeks Pembangunan Manusia (IPM) adalah dimensi kesehatan. Oleh karena itu, semakin tinggi dana alokasi umum semakin tinggi pembangunan manusia. H2 = Dana Alokasi Umum (DAU) berpengaruh positif terhadap pembangunan manusia Hasil penelitian dari Lugastoro (2013) menunjukkan bahwa Dana Alokasi Khusus (DAK) berpengaruh positif signifikan terhadap Indeks Pembangunan Manusia. Hal tersebut disebabkan karena Dana Alokasi Khusus (DAK) digunakan untuk pengadaan atau memperbaiki sarana dan prasarana fisik. Dana alokasi khusus digunakan dalam beberapa urusan pemerintah, salah satunya urusan kesehatan. Pada urusan kesehatan ini pemerintah dapat memperbaiki fasilitas kesehatan sehingga meningkatkan Angka Harapan Hidup (AHH). Angka Harapan Hidup (AHH) merupakan variabel untuk mengukur indeks pembangunan manusia. Semakin tinggi dana alokasi khusus maka semakin tinggi pembangunan manusia. H3 = Dana Alokasi Khusus (DAK) berpengaruh positif terhadap pembangunan manusia Menurut penelitian yang dilakukan oleh Sumiyati (2011), belanja modal tidak berpengaruh secara signifikan terhadap indeks pembangunan manusia. Hal ini disebabkan karena kurangnya ketersediaan dan keterpakaian fasilitas pendukung indeks pembangunan manusia. Belanja modal digunakan untuk mengadakan atau memperbaiki sarana dan prasarana yang akan digunakan untuk menunjang hidup masyarakat. Semakin
21 baik sarana dan prasarana maka semakin baik kualitas hidup manusia dalam wilayah tersebut, jadi semakin tinggi belanja modal maka semakin tinggi pembangunan manusia. H4 = belanja modal berpengaruh positif terhadap pembangunan manusia Hasil penelitian dari Lugastoro (2013) menunjukkan bahwa Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan dana perimbangan secara bersama-sama berpengaruh terhadap pembangunan manusia. Pada penelitian ini menggunakan Pendapatan Asli Daerah (PAD), Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), dan belanja modal sebagai variabel independen. Sumber dana pemerintah daerah dapat berasal dari pemerintah daerah itu sendiri juga bisa dari pemerintah pusat. Sumber dana dari hasil pengelolaan pemerintah daerah itu sendiri berupa Pendapatan Asli Daerah (PAD) sedangkan dana dari pemerintah pusat dapat berupa Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Sumber dana tersebut digunakan untuk melakukan pelayanan masyarakat dalam bentuk belanja modal. Pelayanan yang dilakukan pemerintah dapat mempengaruhi kualitas hidup manusia di daerah tersebut. H5 = Pendapatan Asli Daerah (PAD), Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), dan belanja modal secara bersama mempengaruhi pembangunan manusia
22 2.4. Kerangka Pemikiran Kerangka pemikiran penelitian ini dapat digambarkan sebagai berikut: Gambar 2.1 Kerangka Pemikiran Variabel Independen Pendapatan Asli Daerah (PAD) H1 (+) Variabel Dependen Dana Alokasi Umum (DAU) H2 (+) Dana Alokasi Khusus (DAK) Belanja Modal (BM) H3 (+) H4 (+) Pembangunan Manusia (IPM)