BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Salah satu sasaran pembangunan nasional adalah menurunkan tingkat kemiskinan. Kemiskinan merupakan salah satu penyakit akut dalam ekonomi, sehingga harus disembuhkan atau paling tidak dikurangi. Kemiskinan merupakan permasalahan yang kompleks dan bersifat multidimensional. Oleh karena itu, upaya pengentasan kemiskinan harus dilakukan secara komprehensif, mencakup berbagai aspek kehidupan masyarakat dan dilaksanakan secara terpadu (Nasir, Saichudin, dan Maulizar, 2008). Kemiskinan menjadi salah satu ukuran terpenting untuk mengetahui tingkat kesejahteraan suatu rumah tangga. Sebagai suatu ukuran agregat, tingkat kemiskinan di suatu wilayah lazim digunakan untuk mengukur tingkat kesejahteraan di wilayah tersebut. Keberhasilan dan kegagalan pembangunan sering diukur berdasarkan perubahan pada tingkat kemiskinan (Suryahadi dan Sumarto, 2001). Kemiskinan adalah ketidakmampuan memenuhi standar minimum kebutuhan dasar yang meliputi kebutuhan makanan maupun non makanan yang diukur dari sisi pengeluaran (BPS, 2013). Kemiskinan terjadi karena kemampuan masyarakat pelaku ekonomi tidak sama, sehingga terdapat masyarakat yang tidak dapat ikut serta dalam proses pembangunan atau menikmati hasil-hasil pembangunan (Soegijoko, 1997: 137). 1
2 Pada beberapa kasus kemiskinan bermuara pada teori lingkaran kemiskinan (vicious circle of poverty) yaitu satu rangkaian kekuatan yang saling mempengaruhi suatu keadaan di mana suatu negara akan tetap miskin dan akan banyak mengalami kesulitan untuk mencapai tingkat pembangunan yang lebih baik. Adanya keterbelakangan, ketertinggalan SDM (yang tercermin oleh rendahnya IPM), ketidaksempurnaan pasar dan kurangnya modal menyebabkan rendahnya produktifitas. Rendahnya produktivitas mengakibatkan rendahnya pendapatan yang mereka terima (yang tercermin oleh rendahnya PDRB per kapita). Rendahnya pendapatan akan berimplikasi pada rendahnya tabungan dan investasi. Rendahnya investasi berakibat pada rendahnya akumulasi modal, sehingga proses penciptaan lapangan kerja rendah (tercermin oleh tingginya jumlah pengangguran). Rendahnya akumulasi modal disebabkan oleh keterbelakangan dan begitu seterusnya (Kuncoro, 2010: 15). Kemiskinan merupakan masalah pembangunan yang ditandai dengan pengangguran, keterbelakangan, dan keterpurukan. Masyarakat miskin lemah dalam kemampuan berusaha dan mempunyai akses yang terbatas kepada kegiatan sosial ekonomi. Berbagai strategi penanggulangan kemiskinan tersebut sudah dilakukan oleh pemerintah melalui beberapa departemen terkait. Salah satu strategi penanggulangan kemiskinan adalah menggunakan konsep pemberdayaan masyarakat, seperti yang telah dilakukan antara lain program IDT (Inpres Desa Tertinggal) yang dimulai pada tahun 1993/1994. Program ini merupakan perwujudan dari Instruksi Presiden Nomor 5 Tahun 1993 tentang Peningkatan
3 Penanggulangan Kemiskinan. Program IDT dilaksanakan dengan memberikan bantuan modal usaha berupa dana bergulir. Namun karena program kemiskinan pada saat itu bersifat top down dengan keterlibatan minimal pemerintah daerah dalam formulasi kebijakannya, sehingga program tersebut gagal dalam merefleksikan perbedaan antardaerah yang kadang-kadang menjadi sangat signifikan, yang berakibat dihentikannya program tersebut (Kuncoro, 2004: 171). Kemudian diluncurkan program baru yang tujuannya untuk penguatan sarana dan prasarana desa dengan program Pembangunan Prasarana Pendukung Desa Tertinggal (P3DT). Program tersebut untuk pembangunan infrastruktur perdesaan yang dapat dikerjakan oleh masyarakat perdesaan. Setelah dilakukan evaluasi terhadap program tersebut, terlihat program P3DT belum dapat menunjukkan adanya proses pemberdayaan dan peran masyarakat. Pada tahun 1997 diluncurkan Program Pengembangan Kecamatan (PPK) dengan menggunakan pendekatan partisipasi masyarakat melalui musyawarah di tingkat kecamatan sebagai pengambil keputusan tertinggi. Program tersebut diberikan kepada Kecamatan dengan harapan dapat mengurangi masyarakat miskin diwilayahnya. Pada tanggal 30 April 2007 PNPM Mandiri diluncurkan oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono di Kota Palu, Sulawesi Tengah. Program ini merupakan pengembangan yang lebih luas dari program-program penanggulangan kemiskinan pada era sebelumnya. Gagasan PNPM Mandiri dimaksudkan untuk menjadi payung (koordinasi) dari puluhan program penanggulangan kemiskinan dari berbagai departemen yang ada pada saat itu, khususnya yang menggunakan
4 konsep pemberdayaan masyarakat sebagai pendekatan operasionalnya. Melalui PNPM Mandiri diharapkan dapat terjadi integrasi perencanaan kebijakan dan program, harmonisasi prinsip-prinsip dasar, pendekatan, strategi serta berbagai mekanisme dan prosedur pembangunan berbasis pemberdayaan masyarakat sehingga proses peningkatan kesejahteraan masyarakat dapat berjalan lebih efektif dan efisien (Pedoman Umun PNPM Mandiri, 2007). Upaya pemerintah dalam menanggulangi kemiskinan merupakan salah satu program yang menjadi prioritas dan komitmen pemerintah untuk mengentaskan kemiskinan di Indonesia. Program-program kemiskinan dibagi menjadi 4 (empat) klaster untuk mempertajam fokus pelaksanaan program penanggulangan kemiskinan yaitu: klaster 1 (Program Bantuan Sosial dan Jaminan Sosial), klaster 2 (Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat /PNPM), klaster 3 (Program Pemberdayaan Usaha Mikro, Kecil dan Menengah/UMKM, dan klaster 4 (Program Pro Rakyat). PNPM Mandiri merupakan klaster kedua dari empat klaster program pro rakyat sebagai strategi penanggulangan kemiskinan pada era SBY, yang menggulirkan program dan anggaran berbasis masyarakat (Kuncoro, 2013: 209). Pada klaster 2, kelompok program penanggulangan kemiskinan berbasis pemberdayaan masyarakat merupakan sebuah tahap lanjut dalam proses penanggulangan kemiskinan. Pada tahap ini masyarakat miskin mulai menyadari kemampuan dan potensi yang dimilikinya untuk keluar dari kemiskinan. Pendekatan pemberdayaan sebagai instrumen dari program ini dimaksudkan tidak
5 hanya melakukan penyadaran terhadap masyarakat miskin tentang potensi dan sumberdaya yang dimiliki, tetapi juga mendorong masyarakat miskin untuk berpartisipasi dalam skala yang lebih luas terutama dalam proses pembangunan di daerah. Program PNPM dirancang sebagai bagian dari proses percepatan penanggulangan kemiskinan melalui peningkatan kemampuan kelembagaan masyarakat dan aparat, dengan memberikan modal usaha untuk pengembangan usaha ekonomi produktif dan pembangunan prasarana dan sarana yang mendukung kegiatan ekonomi perdesaan. Program ini juga dirancang sebagai proses pembelajaran bagi masyarakat dan aparat melalui proses pengambilan keputusan yang demokratis, baik dalam perencanaan, pelaksanaan dan pelestarian kegiatan. Pengelolaan program ini diberikan secara langsung kepada masyarakat, sehingga dengan pengelolaan seperti ini diharapkan masyarakat dapat melaksanakannya dengan efektif dan optimal. Kecamatan Prambanan merupakan salah satu kecamatan di Kabupaten Sleman yang menerima dan menjalankan program PNPM. Hal ini dimaksudkan sebagai salah satu cara untuk mengurangi tingkat kemiskinan yang ada di Kecamatan Prambanan. Jika dilihat pada persentase tingkat kemiskinan per kecamatan yang ada di Kabupaten Sleman pada tahun 2011 yang dikelompokkan menjadi 5 bagian, digambarkan dalam Gambar 1.1.
6 Sumber : Pemerintah Kabupaten Sleman (2011) Gambar 1.1 Tingkat Kemiskinan Kabupaten Sleman Dalam Peta Berdasarkan peta kemiskinan di atas, terlihat bahwa persentase tingkat kemiskinan di Kabupaten Sleman masih cukup tinggi. Terdapat lima kecamatan yang prosentase tingkat kemiskinannya lebih dari 25 persen, yaitu Kecamatan Cangkringan, Kecamatan Tempel, Kecamatan Sleman, Kecamatan Seyegan, dan Kecamatan Minggir. Kecamatan Prambanan persentase tingkat kemiskinannya mencapai 20-25 persen bersama dengan Kecamatan Turi dan Kecamatan Mlati. Jika dilihat dari rata-rata pertumbuhan ekonomi, Kecamatan Prambanan merupakan satu di antara 17 kecamatan yang ada di wilayah Kabupaten Sleman dengan tingkat pertumbuhan ekonomi relatif tinggi diantara kecamatan-kecamatan yang lain. Namun pertumbuhan ekonomi yang rata-rata cukup tinggi tersebut belum menjamin penyelesaian masalah kemiskinan.
7 Tabel 1.1 Rata-rata Pertumbuhan Ekonomi Tiap Kecamatan di Kabupaten Sleman Tahun 2008-2011 (%) No. Kecamatan Tahun Rata-rata 2008 2009 2010 2011 Pertumbuhan 1. Moyudan -1.8 8.18 5.25 9.41 5.26 2. Minggir 4.4 1.45 6.93 3.63 4.10 3. Seyegan 2.05 3.31 4.65 2.72 3.18 4. Godean 4.02 0.42 4.36 3.56 3.09 5. Gamping 3.69 12.06 6.6 6.79 7.28 6. Mlati 6.72 3.48 4.5 6.06 5.19 7. Depok 6.49 6.52 6.55 7.24 6.70 8. Berbah 4.29 2.01 3.48 5.62 3.85 9. Prambanan 6.71 8.21 6.82 4.61 6.59 10. Kalasan 8.53 2.77 5.4 4.82 5.38 11. Ngemplak 5.27 3.18 2.86 4.54 3.96 12. Ngaglik 7.32 4.07 5.74 5.89 5.75 13. Sleman 2.03 2.19 5.5 6.76 4.12 14. Tempel 8.07 3.8 2.88 1.85 4.15 15. Turi 10.26 7.34 3.22-1.05 4.94 16. Pakem 6.78 2.74 0.85 5.53 3.97 17. Cangkringan 15.21 7.06-16.72 3.9 2.36 Sumber: BPS Sleman (2011) Berdasarkan data pada Tabel 1.1, Kecamatan Prambanan bersama Kecamatan Depok dan Gamping adalah kecamatan dengan rata-rata pertumbuhan ekonomi di atas 6 persen per tahun antara tahun 2008 hingga 2011. Rata-rata pertumbuhan ekonomi Kecamatan Prambanan sebesar 6,59 persen per tahun, Kecamatan Gamping sebesar 7,28 persen dan Kecamatan Depok sebesar 6,70 persen per tahun. Hal ini menunjukkan dinamika ekonomi yang tinggi pula di ketiga kecamatan tersebut. Sejak tahun 2008 kegiatan PNPM Mandiri Perdesaan yang dilaksanakan di Kecamatan Prambanan terdiri dari kegiatan pembangunan atau sarana dasar, kegiatan peningkatan bidang pelayanan kesehatan, pendidikan, ketrampilan, dan kegiatan Simpan Pinjam Perempuan. Simpan Pinjam Perempuan adalah kegiatan pemberian modal bagi kelompok perempuan yang mempunyai pengelolaan
8 dana simpanan dan pengelolaan dana pinjaman. Kegiatan SPP ini bertujuan untuk mengembangkan potensi usaha rumah tangga miskin khususnya perempuan dan mendorong terjadinya pemberdayaan pada kaum perempuan. Hal ini sesuai dengan tujuan khusus dari PNPM Mandiri Perdesaan, yaitu meningkatkan partisipasi seluruh masyarakat khususnya masyarakat miskin atau kelompok perempuan dalam pengambilan keputusan perencanaan, pelaksanaan, pemantauan dan pelestarian pembangunan. Dalam pelaksanaan program SPP PNPM Mandiri Pedesaan ini terdapat beberapa pemangku kepentingan yang mempunyai peranan yang sangat penting baik ditingkat Desa maupun tingkat Kecamatan, mulai dari masyarakat (penerima pemanfaat), Ketua Kelompok Simpan Pinjam Perempuan (KSPP), Unit Pelaksana Kegiatan (UPK), Tim Pelaksana Kegiatan (TPK), Monitoring dan Aparatur Desa (Kepala Desa, Sekretaris Desa). UPK berperan dalam menyalurkan, menyimpan, dan mengelola dana bantuan. TPK berperan sebagai penanggungjawab kegiatan dan mengawasi ketua kelompok selama berjalannya program. Monitoring berperan dalam mengawasi kinerja TPK selama berjalannya program tersebut. Masyarakat sebagai penerima manfaat dari bantuan dana tersebut dan ketua KSPP sebagai yang bertanggungjawab atas anggota dan dirinya sendiri dalam pengelolaan dana dan penentuan anggota penerima manfaat. Kegiatan Simpan Pinjam Perempuan di Kecamatan Prambanan sejak dimulainya program pada tahun 2008 hingga 2012, berdasarkan data dari UPK Kecamatan Prambanan, total alokasi dana telah mencapai Rp1.029.387.447 yang terdistribusi pada enam desa di wilayah Kecamatan Prambanan. Melihat besarnya
9 alokasi dana SPP PNPM-MP di Kecamatan Prambanan, maka perlu dilakukan evaluasi terhadap pelaksanaan kegiatan SPP tersebut, untuk mengetahui sejauh mana program tersebut telah berjalan dengan baik dan memberikan dampak yang signifikan atau belum terhadap perkembangan ekonomi di desa-desa bersangkutan. Studi evaluasi mengenai pelaksanaan kegiatan SPP PNPM-MP di Kecamatan Prambanan oleh pihak independen selama ini juga belum pernah dilakukan. 1.1.1 Perumusan masalah Sebagai salah satu bentuk program penanggulangan kemiskinan dan peningkatan pemberdayaan masyarakat, PNPM Mandiri Perdesaan telah membawa dampak bagi pengurangan tingkat kemiskinan di Kecamatan Prambanan. Hal ini terlihat pada berkurangnya jumlah KK miskin di Kecamatan Prambanan terhadap seluruh jumlah penduduk. Menurut BPS, jumlah KK miskin di Kecamatan Prambanan terus mengalami penurunan sejak tahun 2008 hingga 2011. Pada tahun 2008 jumlah KK miskin di Prambanan sebanyak 4.060 KK, pada tahun 2009 menurun drastis menjadi sebanyak 2.987 KK. Tren penurunan terus berlangsung hingga tahun 2011. Pada tahun 2010 menurun menjadi 2.501 KK, dan pada tahun 2011 menurun menjadi 2.456 KK (Kecamatan Prambanan Dalam Angka, 2008-2011). Namun berkurangnya jumlah KK miskin di Kecamatan Prambanan ini, jika dilihat jumlah penurunannya justru semakin kecil, sehingga evaluasi terhadap dampak SPP PNPM Mandiri Perdesaan ini sangat penting dilakukan, untuk di evaluasi dampaknya terhadap rumah tangga miskin di Kecamatan Prambanan,baik
10 yang menerima manfaat program tersebut maupun yang tidak menerima manfaat program. Studi dampak terhadap kelompok masyarakat yang tidak menerima manfaat program sebagai pembanding penting dilakukan untuk memperoleh hasil studi yang lebih komprehensif. Dalam melakukan studi dampak sebuah program penanggulangan kemiskinan, dampak tidak hanya diukur pada masyarakat yang mengikuti program tersebut, tetapi pada sisi lain juga harus diukur bagaimana dampaknya terhadap masyarakat yang tidak mengikuti program tersebut. Oleh karena itu, diperlukan evaluasi dampak pelaksanaan kegiatan SPP PNPM Mandiri Perdesaan untuk mengurangi angka kemiskinan dan sejauh mana keberhasilan program tercapai, terutama untuk mengetahui dampak pelaksanaan program tersebut terhadap peningkatan pendapatan, omset usaha, dan pengurangan kemiskinan. Maka, yang menjadi pertanyaan pada penelitian ini adalah sebagai berikut. 1. Bagaimana dampak kegiatan SPP PNPM Mandiri Perdesaan di Kecamatan Prambanan terhadap peningkatan pendapatan dan omset usaha sebelum dan sesudah adanya program, baik yang menerima manfaat maupun yang tidak menerima manfaat SPP PNPM Mandiri Perdesaan? 2. Bagaimana dampak kegiatan SPP PNPM Mandiri Perdesaan terhadap pengurangan tingkat kemiskinan penduduk di Kecamatan Prambanan, baik yang menerima manfaat maupun yang tidak menerima manfaat SPP PNPM Mandiri Perdesaan?
11 1.2 Keaslian Penelitian Penelitian mengenai evaluasi dampak kegiatan SPP PNPM Mandiri Perdesaan di Kecamatan Prambanan belum pernah dilakukan sebelumnya oleh orang lain. Penelitian sejenis yang pernah dilakukan adalah: Tabel 1.2 Keaslian Penelitian Peneliti Lokasi Alat Analisis Hasil Santosa, Hidayat, dan Indrayono (2003) Park dan Wang (2010) Provinsi DIY Metoda ESCAP Peserta program IDT berhasil meningkatkan pendapatan karena ketepatan sasaran program, sedangkan pendapatan peserta P2KP menurun karena adanya pendapatan yang hilang, peralihan usaha, dan sasaran program yang tidak tepat. China Metoda Matching Program investasi yang dilakukan oleh Pemerintah China melalui pembangunan berbasis masyarakat secara signifikan berdampak pada meningkatnya pendapatan dan konsumsi masyarakat sebesar 6,1 persen hingga 9,2 persen. Syukri, Mawardi, dan Akhmadi (2010) Jawa Timur, Sumatra Barat, dan Sulawesi Tenggara Metoda Kualitatif Program SPP memberikan manfaat yang besar dalam mengembangkan usaha penerima program, menambah kapasitas keuangan keluarga, dan menggeser keberadaan rentenir. Fudjaja dan Fitri (2011) Ritonga (2012) Kabupaten Takalar Provinsi Sulawesi Selatan Kabupaten Asahan Sumatra Utara Deskriptif Kuantitatif Dengan adanya PNPM, jumlah wanita tani yang tingkat pendapatannya rendah berkurang 66,70 persen menjadi 63,30 persen dan sebaliknya jumlah wanita tani yang tingkat pendapatannya tinggi mengalami peningkatan dari 33,30 persen menjadi 36,70 persen. Secara keseluruhan terlihat adanya peningkatan pendapatan sebesar 8,70 persen. Uji beda rata-rata Terjadi peningkatan secara signifikan terhadap pendapatan masyarakat, baik pada program simpan pinjam maupun pada program infrastruktur, sedangkan
12 Peneliti Lokasi Alat Analisis Hasil Sumber : Dirangkum dari Berbagai Sumber pada program SPP PNPM pendapatan rumah tangga meningkat sebesar 79,79 persen dan income indicator rumah tangga meningkat sebesar rata-rata 7,06 persen, pada program infrastruktur rata-rata pendapatan rumah tangga meningkat 32,07 persen, dan income indicator meningkat sebesar 3,43 persen. Kesamaan penelitian ini dengan penelitian-penelitian tersebut adalah objek penelitian, yaitu pemberian bantuan dana sebagai penguatan modal untuk meningkatkan pendapatan. Perbedaannya terletak pada lokasi dan waktu yang digunakan. Perbedaan lainnya adalah pada alat analisis dan beberapa variabel yang digunakan. Adanya perbedaan inilah yang mendorong penulis untuk mengetahui bagaimana dampak pelaksanaan kegiatan SPP PNPM MP di Kecamatan Prambanan terhadap tingkat pendapatan, omset usaha, dan pengurangan kemiskinan penduduk, baik sebagai penerima manfaat maupun yang tidak menerima manfaat program. 1.3.1 Tujuan penelitian 1.3 Tujuan dan Manfaat Penelitian Tujuan penelitian ini adalah untuk: 1. mengetahui dampak kegiatan SPP PNPM Mandiri Perdesaan di Kecamatan Prambanan terhadap peningkatan pendapatan rumah tangga miskin dan omset usaha sebelum dan sesudah adanya program, baik yang menerima manfaat maupun yang tidak menerima manfaat program;
13 2. mengetahui dampak kegiatan SPP PNPM Mandiri Perdesaan di Kecamatan Prambanan terhadap pengurangan tingkat kemiskinan penduduk, baik yang menerima manfaat maupun yang tidak menerima manfaat program. 1.3.2 Manfaat penelitian Hasil penelitian ini diharapkan memberikan manfaat sebagai: 1. masukan dan sumbangan pemikiran bagi Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah Kabupaten Sleman dalam upaya perbaikan dan peningkatan pelaksanaan kegiatan SPP PNPM Mandiri Perdesaan; 2. masukan bagi Pengelola Program dalam pelaksanaan dan pendampingan kegiatan SPP PNPM Mandiri Perdesaan di Kecamatan Prambanan; 3. bahan referensi bagi peneliti selanjutnya yang akan membahas tentang program kegiatan SPP PNPM Mandiri Perdesaan. 1.4 Sistematika Penulisan Tesis ini disusun dengan sistematika penulisan yang terdiri dari lima bab, yaitu Bab I merupakan pendahuluan yang menguraikan latar belakang dan perumusan masalah. Kemudian keaslian penelitian, tujuan penelitian, manfaat penelitian dan sistematika penulisan. Bab II memuat landasan teori dan konsep yang relevan dengan topik penelitian, terdiri dari konsep kemiskinan, pembangunan berbasis masyarakat, pemberdayaan perempuan dan kesetaraan gender, PNPM Mandiri Perdesaan, dan konsep evaluasi dampak. Selain pijakan teori, juga ditampilkan studi empiris yang telah dilakukan sebelumnya mengenai topik yang sama dengan penelitian ini. Bab III menguraikan metoda, data dan alat analisis yang digunakan dalam penelitian ini, lokasi dan objek penelitian, populasi
14 dan sampel penelitian, sumber data, teknik pengumpulan data, definisi operasional variabel, serta metoda analisis data. BAB IV menguraikan tentang kegiatan simpan pinjam perempuan PNPM Mandiri Perdesaan, karakteristik responden penelitian, analisis dampak, serta pembahasan terhadap perumusan masalah. Bab V berisi uraian singkat mengenai simpulan dari hasil penelitian dan pembahasan, serta saran yang dapat diberikan sebagai hasil dari penelitian.