BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Dalam sistem negara kesatuan, pemerintah daerah merupakan bagian yang tak terpisahkan dari pemerintah pusat sehingga dengan demikian pembangunan daerah diupayakan sejalan dengan arah dan tujuan pembangunan nasional. Sistem pemerintahan di daerah dilaksanakan berdasarkan asas desentralisasi, asas dekonsentrasi, dan asas pembantuan. Demi menjamin terwujudnya penyelenggaraan pemerintahan yang demokratis, pelayanan masyarakat yang lebih baik, mempertinggi tingkat kesejahteraan masyarakat, menjamin perkembangan dan pembangunan daerah, serta terwujudnya keserasian hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, maka atas dasar itu, otonomi daerah diberikan kepada daerah kabupaten/kota dengan prinsip nyata, dinamis, serasi, dan bertanggungjawab. Implikasi langsung dari kewenangan yang diserahkan kepada daerah adalah kebutuhan dana yang cukup besar. Dengan demikian, penyerahan wewenang kepada pemerintah daerah dalam otonomi harus disertai dengan pelimpahan wewenang di bidang keuangan atau yang sering disebut dengan desentralisasi fiskal (Dirjen Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, 2004:76). Tanpa itu, otonomi menjadi tidak bermakna.
Dengan bertambahnya kewenangan dan tanggung jawab pemerintah daerah dan anggaran daerah yang semakin besar guna membiayai penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan, maka perlu digali sumber-sumber penerimaan daerah. Sumber-sumber penerimaan daerah berasal dari daerah itu sendiri dan bantuan berupa transfer dari pemerintah pusat. Sumber pembiayaan utama atau dominan penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah, baik provinsi, kabupaten dan kota berasal dari kemandirian daerah yang bersumber dari Pendapatan Asli Daerah (PAD). Sementara subsidi atau transfer dari tingkat Pemerintah Pusat berupa dana perimbangan merupakan sumber penerimaan pendukung atau tambahan saja. Oleh sebab itu jelaslah bahwa besarnya PAD menjadi salah satu indikator penting dari kewenangan keuangan. Kewenangan untuk memberdayakan sumber keuangan sendiri dilakukan dalam wadah PAD yang sumber utamanya adalah pajak daerah dan retribusi daerah. Pelaksanaan otonomi daerah memberikan kewenangan yang begitu luas bagi daerah. Hal ini di satu sisi merupakan berkat, namun disisi lain sekaligus merupakan beban yang pada saatnya nanti akan menuntut kesiapan daerah untuk dapat melaksanakannya. Dengan kewenangan yang diberikan oleh pemerintah pusat, maka beberapa aspek harus dipersiapkan, antara lain sumber daya manusia, sumber daya keuangan, sarana dan prasarana, serta organisasi dan manajemennya. Sehubungan dengan hal ini, pengelolaan keuangan daerah yang baik, transparan, dan bertanggungjawab sangat dibutuhkan dan diupayakan agar penggunaannya dapat dilakukan secara efektif dan efisien. Kemampuan daerah dalam mengolah sumber daya yang dimiliki dapat dijadikan sebagai sumber kekayaan bagi daerah.
Pengelolaan daerah dapat menciptakan lapangan kerja baru dan dapat merangsang perkembangan kegiatan ekonomi, dan dapat menambah pendapatan bagi daerah. Tujuan pemberian otonomi daerah tidak lain adalah untuk lebih meningkatkan kesejahteraan dan pelayanan kepada masyarakat, pengembangan kehidupan berdemokrasi, keadilan, pemerataan, dan pemeliharaan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah serta antardaerah. Realitas menunjukkan tidak semua daerah mampu untuk lepas dari pemerintah pusat, dikarenakan tingkat kebutuhan tiap daerah berbeda. Maka dalam kenyataannya, pemerintah pusat tidak dapat lepas tangan begitu saja terhadap kebijakan otonominya. Pada akhirnya pemerintah akan melakukan transfer dana. Transfer dana ini berupa dana perimbangan. Dana perimbangan adalah pengeluaran alokatif anggaran pemerintah pusat untuk pemerintah daerah yang ditujukan untuk keperluan pemerintah daerah (www.ksap.org). Menurut Yani (2008:40), pemberian sumber keuangan negara kepada pemerintahan daerah dilakukan dalam rangka pelaksanaan desentralisasi yang didasarkan atas penyerahan tugas oleh pemerintah kepada pemerintah daerah dengan memperhatikan stabilitas kondisi perekonomian nasional dan keseimbangan fiskal antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Kuncoro (2004) juga menyebutkan bahwa PAD hanya mampu membiayai belanja pemerintah daerah paling tinggi sebesar 20%. Perimbangan keuangan antara pusat dan daerah dilakukan melalui dana perimbangan yang terdiri dari: (1) bagian daerah (bagi hasil) dari penerimaan pajak serta penerimaan dari Sumber Daya Alam; (2) Dana Alokasi Umum (DAU); dan (3) Dana Alokasi Khusus (DAK). Keempat komponen dalam dana
perimbangan ini merupakan satu kesatuan elemen sumber pembiayaan guna mendukung pelaksanaan penyelenggaraan kewenangan oleh daerah selain sumber keuangan yang sudah ada di daerah sendiri. Ciri utama yang menunjukkan suatu daerah otonom mampu berotonomi, yaitu terletak pada kemampuan daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri dengan mengandalkan kemampuan keuangan daerahnya sendiri. Studi Abdullah & Halim (2004) menemukan bahwa sumber pendapatan daerah berupa PAD dan dana perimbangan berpengaruh terhadap belanja daerah secara keseluruhan. Berkaitan dengan hal itu, strategi alokasi belanja daerah memainkan peranan yang tidak kalah penting guna meningkatkan penerimaan daerah. Tuntutan untuk mengubah struktur belanja menjadi semakin kuat, khususnya pada daerah-daerah yang mengalami kapasitas fiskal rendah (Halim, 2007). Dalam upaya untuk meningkatkan kontribusi publik terhadap penerimaan daerah, alokasi belanja modal hendaknya lebih ditingkatkan. Oleh karena itu, anggaran belanja daerah akan tidak logis jika proporsi anggarannya lebih banyak untuk belanja rutin. Semakin banyak pendapatan yang dihasilkan oleh daerah, baik dari dana perimbangan maupun pendapatan asli daerah sendiri, daerah akan mampu memenuhi dan membiayai semua keperluan yang diharapkan oleh masyarakat. Belanja modal merupakan belanja yang manfaatnya melebihi satu tahun anggaran dan akan menambah aset atau kekayaan daerah serta akan menimbulkan konsekuensi menambah belanja yang bersifat rutin seperti biaya pemeliharaan (Halim, 2007:101). Belanja modal memiliki karakteristik spesifik yang menunjukkan adanya berbagai pertimbangan dalam pengalokasiannya. Belanja
modal yang dilakukan pemerintah daerah diantaranya pembangunan dan perbaikan sektor pendidikan, kesehatan, transportasi, sehingga masyarakat juga memiliki manfaat dari pembangunan daerah. Pemerintah daerah dapat mengalokasikan dana dalam bentuk anggaran belanja modal dalam APBD dengan menambah aset tetap. Dengan tersedianya infrastruktur yang baik diharapkan dapat menciptakan efisiensi dan efektivitas di berbagai sektor, sehingga produktivitas masyarakat semakin tinggi. Alokasi belanja modal ini didasarkan pada kebutuhan daerah akan sarana dan prasarana, baik untuk kelancaran pelaksanaan tugas pemerintahan maupun untuk fasilitas publik. Oleh karena itu, dalam upaya meningkatkan kualitas pelayanan publik, pemerintah daerah seharusnya mengubah komposisi belanjanya. Selama ini belanja daerah lebih banyak digunakan untuk belanja rutin yang relatif kurang produktif. Saragih (2003:81) menyatakan bahwa pemanfaatan belanja hendaknya dialokasikan untuk hal-hal produktif, misal untuk melakukan aktivitas pembangunan. Kondisi pemerintahan kabupaten/kota di provinsi Sumatera Utara memanfaatkan transfer pemerintah pusat berupa dana perimbangan sebagai sumber pendapatan yang potensial untuk memberikan proporsi belanja modal yang lebih besar untuk pembangunan pada sektor-sektor yang produktif di daerah. Bantuan pemerintah pusat dan provinsi masih sangat diharapkan sebagai upaya untuk menutupi sebagian besar pengeluaran pemerintah daerah selain mengembangkan dan mengoptimalkan potensi daerah yang dimiliki yaitu berupa Pendapatan Asli Daerah (PAD) dalam rangka meningkatkan kemandirian daerah dalam menjalankan pemerintahannya.
Terkait dengan hal ini, Harahap (2009) melakukan penelitian relasional untuk menguji apakah Dana Bagi Hasil Pajak dan Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam berpengaruh terhadap belanja modal pada kabupaten/kota di Sumatera Utara. Hasil penelitian menunjukkan bahwa baik secara parsial dan secara simultan berpengaruh signifikan positif terhadap belanja modal. Selain itu, Simanjuntak (2009) juga melakukan penelitian replikasi sejenis guna menguji apakah transfer pemerintah pusat berpengaruh terhadap belanja modal dengan sampel Pemerintah Kabupaten/Kota di Sumatera Utara. Perbedaan penelitian yang dilakukan oleh Simanjuntak dengan penelitian ini terletak pada objek dan variabel yang diteliti, yaitu dengan menambah variabel Dana Alokasi Khusus (DAK). Penelitian terdahulu tidak memasukkan variabel Dana Alokasi Khusus dalam penelitian walaupun DAK merupakan bagian dari transfer pemerintah pusat atau yang lebih dikenal dengan dana perimbangan. Menurut Simanjuntak (2009), Dana Alokasi Khusus tidak berhubungan dengan belanja modal dikarenakan Dana Alokasi Khusus dipergunakan untuk pembiayaan yang bersifat khusus, yang merupakan komitmen atau prioritas nasional. Padahal, ketiga komponen dana perimbangan ini merupakan satu kesatuan elemen yang utuh dan tidak dapat dipisahkan. Dana Alokasi Khusus merupakan dana yang berasal dari APBN dan dialokasikan ke daerah kabupaten/kota untuk membiayai kebutuhan khusus dengan memperhatikan ketersediaan dana dalam APBN. Dana Alokasi Khusus digunakan khusus untuk membiayai investasi pengadaan dan atau peningkatan dan atau perbaikan prasarana dan sarana fisik dengan umur ekonomis yang panjang (Widjaja, 2002:139). Oleh sebab itu, selain DAU, DAK juga memiliki
pengaruh terhadap anggaran belanja modal, karena DAK ini juga cenderung akan menambah aset tetap yang dimiliki oleh pemerintah guna meningkatkan pelayanan publik. Perbedaan lainnya dengan penelitian sebelumnya terletak pada serta periode waktu penelitian. Periode yang diteliti pada peneltian terdahulu tersebut dibatasi hanya pada periode 2005-2007. Penelitian sebelumnya juga tidak memasukkan komponen Pendapatan Asli Daerah (PAD). Oleh karena keterbatasan penelitian terdahulu serta uraian yang telah dijelaskan diatas maka saya selaku penulis tertarik untuk membuat suatu karya ilmiah berbentuk skripsi dengan judul Analisis Pengaruh Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan Dana Perimbangan terhadap Pengalokasian Anggaran Belanja Modal pada Kabupaten/Kota di Sumatera Utara. Dengan demikian penelitian ini akan menguji apakah PAD dan Dana Perimbangan berupa Dana Bagi Hasil Pajak, Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam, Dana Alokasi Umum (DAU) serta Dana Alokasi Khusus (DAK) berpengaruh terhadap alokasi anggaran belanja modal dengan objek penelitian pada Kabupaten/Kota di Sumatera Utara. Secara keseluruhan variabel ini akan di uji secara parsial dan simultan. B. Perumusan Masalah Berdasarkan latar belakang masalah di atas dan topik yang penulis pilih untuk diteliti, maka penulis membuat perumusan masalah sebagai berikut : Apakah Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan Dana Perimbangan yang terdiri dari Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus, Dana Bagi Hasil Pajak, dan Dana
Bagi Hasil Sumber Daya Alam berpengaruh terhadap pengalokasian anggaran belanja modal pada Kabupaten/Kota di Sumatera Utara? C. Tujuan Penelitian Sesuai dengan rumusan masalah, tujuan yang ingin dicapai dari penelitian ini adalah untuk menguji dan mengetahui apakah Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan Dana Perimbangan yang terdiri dari Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus, Dana Bagi Hasil Pajak, dan Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam berpengaruh terhadap pengalokasian anggaran belanja modal pada Kabupaten/Kota di Sumatera Utara. D. Manfaat Penelitian Manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah: 1. Bagi peneliti, untuk menambah pengetahuan dan wawasan peneliti, serta menjadi bahan masukan jika di kemudian hari peneliti dimintai pendapat yang berkaitan tentang pengaruh Pendapatan Asli Daerah, Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus, Dana Bagi Hasil Pajak, dan Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam terhadap alokasi Belanja Modal di Kabupaten/Kota di Sumatera Utara. 2. Bagi Pemerintah Daerah, utnuk memberikan sumbangan informasi dalam hal pengelolaan keuangan daerah berupa Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan Dana Perimbangan, serta pengaruhnya terhadap pengalokasian belanja