ANALISIS KEBIJAKSANAAN PEMBANGUNAN PERTANIAN RESPON TERHADAP ISU AKTUAL I. PENDAHULUAN A. Latar Belakang Perekonomian nasional dan dunia saat ini ditandai dengan berbagai perubahan yang berlangsung secara cepat. Semua perubahan ini, secara langsung maupun tidak langsung mempengaruhi sektor pertanian dan ekonomi pedesaan. Arus liberalisasi perdagangan dunia tidak bisa dibendung lagi, sehingga mau tidak mau Indonesia harus segera melakukan pembenahan diberbagai bidang dan sektor dalam upaya menghadapi persaingan pasar dunia yang semakin ketat. Posisi sektor pertanian nampak semakin komplek. Disatu pihak, kontribusi terhadap GDP semakin menurun, sedangkan dilain pihak sektor ini masih tetap diandalkan sebagai penetrasi utama penyediaan lapangan kerja. Selain itu, dalam perumusan kebijaksanaan makro, sektor pertanian nampak sering dikesampingkan. Fenomena ini terjadi karena para peneliti sosial ekonomi pertanian seringkali kurang tanggap dalam upaya mencarikan alternatif pemecahan masalah atas berbagai perubahan yang terjadi dalam perekonomian nasional maupun global. Agak ironis, misalnya bila dalam berbagai pembahasan perdagangan, dalam kaitan Uruguay Round, APEC, maupun AFTA, para peneliti ekonomi pertanian kurang ikut berperan dan hanya menerima apapun kesepakatan yang dirumuskan oleh pihak-pihak lain yang sebenarnya kurang memahami masalah pertanian. Saat terjadi krisis moneter, maka diperlukan revitalisasi peranan sektor pertanian dalam ekonomi nasional yang meliputi: (a) pengadaan pangan dan bahan baku industri, (b) lapangan kerja dan pendapatan nasional, (c) sumber devisa, dan (d) pengentasan kemiskinan. Beberapa isu kebijaksanaan pembangunan pertanian yang perlu dicermati antara lain: a. Swasembada beras, kedelai, jagung dan ketahanan pangan menghadapi tantangan yang lebih berat terutama dalam krisis ekonomi belakangan ini. b. Kebijaksanaan subsidi pupuk dan harga gabah akan masih tetap relevan untuk dicermati. c. Kebijaksanaan penyehatan kembali industri unggas (yang kolapsed saat ini). d. Isu tentang demonopolisasi Bulog, dampak dan implikasinya terhadap ketahan dan 1
kestabilan harga. e. Penuruan tarif impor dan liberalisasi perdagangan dalam konteks AFTA maupun unilateral. f. Isu pengangguran dan pengentasan kemiskinan di pedesaan dalam masa krisis moneter saat ini. g. Kebijaksanaan mendukung peningkatan ekspor komoditas pertanian. h. Dampak depresiasi rupiah terhadap sektor pertanian. i. IMF letter of intent dan IMF plus. Sampai saat ini, para peneliti sosial ekonomi menghadapi berbagai kendala rigiditas dalam sistem administrasi dan anggaran penelitian yang membuat sulitnya peneliti ekonomi pertanian merespon berbagai masalah dan isu kebijaksanaan yang muncul setiap saat dan perlu pemecahan secara cepat. Tingkat sensitifitas dan isu tidak semestinya dijadikan alasan untuk tidak melakukan kajian yang sifatnya responsif dan atisipatif. Sebagai unit kerja Departemen Pertanian, peneliti P/SE harus mampu menyiapkan bahan kebijakan baik yang sifatnya antisipatif atau yang menjawab permasalahan yang berkembang, baik yang kurang sensitif maupun yang sangat sensitif. Untuk isu kebijaksanaan yang sangat sensitif perlu dipilih cara penyampaian hasil yang dapat menjaga kerahasiaan dari laporan penelitian tersebut. Penyampaian hasil kajian dilakukan secara terbatas bisa dilakukan untuk isu kebijaksanaan yang tergolong sensitif. Dalam rangka memperkuat akar ekonomi bangsa, maka swasembada komoditas pangan utama seperti beras, kedelai, dan jagung merupakan suatu keharusan dan perlu dicermati perkembangannya terutama ditujukan pada faktor-faktor yang kemungkinan menyebabkan terganggunya swasembada tersebut, antara lain : (a) faktor biofisik seperti kekeringan dan serangan hama, (b) faktor ekonomi seperti kesepakatan IMF mengenai reformasi, depresiasi rupiah, liberalisasi perdagangan regional, (c) faktor sosial seperti isu pengangguran. Disamping swasembada komoditas tersebut, pembangunan pertanian juga diarahkan untuk meningkatkan ekspor, menyediakan lapangan kerja dan meningkatkan pendapatan petani. Oleh sebab itu, maka sangat diperlukan kajian secara cepat dan cermat atas berbagai masalah yang terjadi untuk perumusan kebijakan pertanian. B. Justifikasi Arah pembangunan pada PJP II, menjadikan sektor industri menjadi motor penggerak ekonomi nasional. Namun, dalam kenyataannya saat krisis ekonomi dimulai 2
pada pertengahan tahun 1997 sektor industri ternyata sangat rentan, sedangkan sektor pertanian mendapat manfaat yang besar dari depresiasi rupiah terhadap dolar Amerika Serikat. Kontribusi sektor pertanian di dalam GDP pada tahun 1998 meningkat dibandingkan dengan tahun sebelumnya. Hal ini menunjukkan bahwa sektor pertanian justru yang diharapkan sebagai andalan dalam pembangunan nasional. Revolusi teknologi transportasi, telekomunikasi dan informasi serta runtuhnya sistem komunisme dan berjayanya sistem ekonomi pasar telah menimbulkan gelombang globalisasi yang menghilangkan batas-batas geografis antar negara, sehingga menciptakan suatu dunia baru tanpa batas (borderless world), di mana seluruh negara terpadu dalam suatu tatanan kehidupan bersama. Salah satu konsekuensi logisnya ialah munculnya kesadaran baru bahwa bumi ini adalah milik dan tempat hidup bersama, sehingga seluruh ummat manusia harus bekerja sama untuk kesejahteraan bersama. Untuk itu, diperlukan suatu tatanan pemerintahan global (global governance) yaitu sistem kelembagaan yang mengikat setiap umat manusia di seluruh dunia. Globalisasi telah pula mendorong terjadinya fenomena konvergensi nilai menuju unifikasi nilai-nilai universal. Isu hak azasi manusia dan lingkungan hidup tidak lagi dikategorikan sebagai masalah dalam negeri suatu negara, tetapi sudah merupakan masalah kepentingan global. Masalah hak azasi manusia dan lingkungan hidup telah terintegrasi dengan masalah ekonomi dan politik internasional. Proses produksi pertanian harus memenuhi standar internasional yang di dalamnya termasuk dampak lingkungan hidup (eco-labeling, sanitary, phytosanitary), hak azasi manusia, dan sebagainya. Pada lingkungan strategis domestik, sesuai dengan arah reformasi pembangunan yang lebih mengedepankan kreatifitas rakyat dan otonomi daerah, sebagaimana diamanatkan oleh UU No. 22 dan 25 tahun 1999 dan PP No. 25 tahun 2000, pada masa yang akan datang peran Pemerintah Daerah dan pelaku ekonomi di daerah untuk pengembangan agribisnis dan mengembangkan ketahanan pangan regional akan semakin menonjol. Sejalan dengan beberapa perubahan lingkungan strategis di atas, pelaksanaan pembangunan pertanian dituntut untuk dapat meningkatkan kapasitas dan produktivitas sumberdaya manusia yang bekerja di pertanian, melalui peningkatan penguasaan Ilmu Pengetahuan dan Teknologi (IPTEK). Petani dan pengguna sumberdaya alam lainnya diharapkan mampu memilih dan menerapkan teknologi pertanian secara tepat, agar proses produksi dapat mengoptimalkan pemanfaatan sumberdaya didasarkan pada prinsip pertanian yang berkelanjutan. Selain itu, melalui penguasaan IPTEK, petani dan pelaku 3
kegiatan pertanian lainnya diharapkan dapat bersaing secara sehat dalam pasar global yang semakin terbuka. Kondisi di atas menyebabkan tuntutan terhadap lembaga penelitian akan semakin besar, terutama dalam menghasilkan teknologi dan menginformasikan secara cepat dan tepat apa yang telah dihasilkan kepada pengguna. Dalam pengembangan teknologi yang dilakukan, penekanan lebih pada pemberdayaan komunitas lokal, dengan didasarkan pada teknologi yang telah dikembangkan petani dan mengakomodasi kearifan lokal. Dengan demikian proses adopsi dan keberlanjutan penerapannya di petani dapat lebih terjamin. C. Tujuan dan Keluaran Kegiatan penelitian ini bertujuan untuk : 1. Menginventarisir berbagai isu dan masalah pembangunan pertanian yang berkembang di masyarakat. 2. Melakukan berbagai kajian spesifik tentang isu dan masalah pembangunan pertanian yang berkembang di masyarakat, secara cepat dan lengkap. 3. Memberikan masukan kepada penghasil kebijakan tentang berbagai isu dan masalah pembangunan pertanian, dari hasil penelitian yang dilakukan secara cepat dan lengkap. D. Luaran yang Diharapkan: 1. Data dan Informasi tentang dinamika permasalahan pembangunan pertanian. 2. Data dan informasi mengenai dampak kebijaksanaan terhadap sumberdaya, produksi dan pendapatan. 3. Bahan rumusan alternatif kebijaksanaan untuk mengatasi berbagai masalah pembangunan pertanian II. METODOLOGI PENELITIAN Seperti telah disebutkan di atas, yang termasuk dalam topik kajian dalam penelitian ini adalah masalah dan isu kebijakan yang berlangsung (isu hangat) yang terkait dengan sektor pertanian. Oleh sebab itu, agar tidak ketinggalan dan kehilangan relevansi, analisis kebijakan ini perlu dilakukan secara tepat sehingga diperoleh hasil kajian yang masih tetap relevan untuk perumusan kebijaksanaan. Meskipun demikian, metoda penelitian ini akan tetap memperhatikan landasan teoritis dan mempertahan objektivitas. 4
Penelitian ini diharapkan dapat menghasilkan, antara lain: (i) informasi relevan dalam perumusan kebijaksanaan, dan (ii) rekomendasi kebijaksanaan. Bentuk penyajian berupa: (i) memo atau policy brief untuk masalah sensitif, (ii) bahan Rapim Deptan atau Badan Litbang Pertanian, dan (iii) makalah kerja untuk masalah kebijakan yang tidak sensitif. Adapun pengguna hasil kajian ini sangat terbatas, antara lain : (i) Menteri Pertanian, (ii) Eselon I terkait, (iii) Kepala Biro Pertanian dan Kehutanan, Bappenas, serta (iv) beberapa Eselon II lingkup Departemen Pertanian yang terkait. Penelitian ini dilaksanakan oleh peneliti Puslitbang Sosial Ekonomi Pertanian di bawah koordinasi Kepala Pusat. Setiap topik kajian dilaksanakan oleh tim kecil yang ditunjuk dan dikoordinasi oleh Kepala Bidang Pelayanan Penelitian. A. Lokasi Penelitian Penelitian dilaksanakan di propinsi Jawa dan Luar Jawa dan pemilihan lokasi penelitian disesuaikan dengan topik kajian. Sebagai contoh, untuk kajian tentang kelangkaan pupuk telah dilaksanakan di Jawa Barat dan Sumatera Utara. B. Penarikan Contoh dan Pengumpulan Data Data yang dikumpulkan dalam penelitian ini meliputi data sekunder dan data primer. Data sekunder adalah data mengenai perkembangan sektor pertanian dalam bentuk data deret waktu, sedangkan data primer adalah data mengenai dampak dari suatu kebijakan pembangunan yang diperoleh dengan teknik pemahaman secara singkat (Rapid Appraisal). Penarikan contoh untuk memperoleh data primer menggunakan teknik kuota sampling yang jumlahnya disesuaikan dengan kebutuhan untuk menjawab permasalahan yang dikaji tetap berpegang pada prinsip representatif. C. Analisis Data Untuk menjawab tujuan yang ingin dicapai pada penelitian ini seperangkat analisis akan diterapkan yaitu : (1) Analisis matrik kebijaksanaan (policy analysis matrix, PAM) diterapkan untuk mengevaluasi keunggulan komparatif masing-masing daerah dalam memproduksi masing-masing komoditas, (2) Analisis keuntungan kompetitif diterapkan untuk menentukan tingkat kompetisi usahatani masing-masing komoditas, (3) Analisis resiko digunakan dalam mengevaluasi peluang pengembangan masing-masing komoditas, dan (4) Berdasarkan hasil analisis tersebut kemudian disusun skala prioritas program pengembangan komoditas pada masing-masing daerah yang diteliti. 5
III. ORGANISASI DAN HASIL PENELITIAN A. Organisasi Penelitian Seperti yang telah diuraikan sebelumnya, bahwa kegiatan penelitian analisis kebijakan berbeda dengan kegiatan penelitian reguler. Kegiatan penelitian analisis kebijakan pada umumnya harus dilaksanakan secara cepat namun akurat untuk merespon dinamika pembangunan pertanian, baik yang terjadi di dalam maupun luar negeri. Untuk itu, dalam pelaksanaannya diperlukan staf peneliti yang mampu bekerja secara cepat dan mempunyai pengetahuan yang memadai terhadap persoalan yang terjadi. Selain itu, dalam pelaksanaannya juga telah dibentuk tim-tim kecil yang keanggotanya disesuaikan dengan topik kajian dan keahlian peneliti. Sebagai contoh, untuk penyusunan arah dan strategi pembangunan pertanian 2005-2009, telah dilibatkan para peneliti yang mempunyai keahlian dalam bidang ekonomi pertanian, perdagangan internasional dan kelembagaan. B. Hasil Penelitian Sesuai dengan tujuan dari kegiatan penelitian analisis kebijakan, yang utamanya memberikan respon terhadap dinamika pembangunan pertanian yang terjadi pada tahun berjalan maupun memberikan rumusan kebijakan antisipatif, maka hasil kegiatan penelitian analisis kebijakan cukup beragam. Berbeda dengan tahun sebelumnya, penelitian analisis kebijakan tahun 2004, selain menghasilkan rumusan kebijakan sebagai respon terhadap dinamika kebijakan pembangunan pertanian pada tahun berjalan, juga telah menghasilkan kajian terhadap kinerja pembangunan pertanian selama periode 2000-2004 dan kajian arah dan strategi pembangunan pertanian periode 2005-2009. Kedua kajian tersebut diperlukan karena pada tahun 2004 merupakan tahun pergantian pemimpin pemerintahan, sehingga sebagai bentuk pertanggungjawaban pemerintahan lama diperlukan evaluasi kinerja pembangunan pertanian selama periode 2000-2004 dan untuk memberikan arahan bagi pemerintahan baru diperlukan kajian arah dan strategi pembangunan pertanian 2005-2009. Dalam perkembangannya kedua bahan tersebut telah digunakan secara intensif oleh pimpinan Departemen Pertanian. Selain kedua kajian tersebut, juga telah dihasilkan berbagai kajian kebijakan sebagai respon terhadap dinamika pembangunan pertanian, seperti kasus kelangkaan pupuk, evaluasi Inpres No. 9 tahun 2002 tentang kebijakan perberasan (khususnya yang terkait dengan harga dasar pembelian pemerintah), kajian akademik untuk penyusunan 6
Inpres pergulaan nasional, dan lain-lain. Kegiatan penelitian analisis kebijakan tahun 2004 juga telah menghasilkan beberapa bahan pembekalan bagi delegasi Indonesia yang akan terlibat dalam sidang WTO. Dan sebagai bagian dari institusi Departemen Pertanian, kegiatan analisis kebijakan juga telah menghasilkan berbagai bahan pidato Menteri Pertanian, baik yang disampaikan di dalam maupun luar negeri. 7