Harmonisasi Regulasi Antar Sektor dalam Pengelolaan Sumber Daya Alam* Oleh Prof. DR. Maria SW. Sumardjono, SH., MCL., MPA.** * Pokok-pokok pikiran disampaikan pada Semiloka Menuju Kawasan Hutan yang Berkepastian Hukum dan Berkeadilan, diselenggarakan oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Jakarta 13 Desember 2012. ** Guru Besar Hukum Agraria Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada dan Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia (AIPI)
I. Disharmoni/Inkonsistensi peraturan perundang-undangan sumber daya alam (SDA) a. Inkonsitensi vertikal. Contoh: 1) UU No. 22/2001 tentang Minyak dan Gas Bumi. 2) UU No. 2/2002 tentang Ketenagalistrikan. MK membatalkan UU tersebut. 3) UU No. 25/2007 tentang Penanaman Modal. 4) UU No. 27/2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-pulau Kecil. penyelesaian Melalui judicial review ke MK 2
b. Inkonsitensi horisontal DISHARMONI ATAU INKONSISTENSI ANTAR UU SEKTORAL berdasarkan 7 tolok ukur: Orientasi Keberpihakan Eksploitasi atau konservasi Pro-rakyat atau pro kapital Pengelolaan dan implementasinya Perlindungan Hak Asasi Manusia (HAM) Pengaturan good governance Hubungan orang dengan sumber daya alam Hubungan Negara dengan sumber daya alam Sentralistik/desentralistik, sikap terhadap pluralisme hukum. Implementasinya: sektoral, koordinasi, orientasi produksi Gender, pengakuan Masyarakat Hukum Adat [MHA], penyelesaian sengketa Partisipasi, transparansi, dan akuntabilitas Hak atau ijin Hak Menguasai Negara, Hak Bangsa 3
Inkonsitensi antara UUPA dengan UUK ASPEK UUPA UU Kehutanan Tekstual Kontekstual Tekstual Kontekstual Orientasi Konservasi. Konservasi Produksi & konservasi Keseimbangan antara produksi & konservasi Akses Memanfaatkan Orang perorangan (WNA/WNI) Badan hukum (Indonesia/asing) Keadilan komutatif Badan Usaha Negara & warga masyarakat Keadilan distributif Hubungan Negara Negara menguasai Hak Bangsa & HMN Kekayaan Nasional & dikuasai Negara HMN disubordinasikan pada Hak Bangsa Pelaksana Kewenangan Negara Hubungan Orang Pemerintah Sentralistik, ada medebewind Pemerintah, Pemda pelaksana Sentralistik Hak Kontrol Negara Ijin pemanfaatan Kontrol Negara HAM - Gender - Hak ulayat MHA Pengakuan MHA diakui; Hutan Ulayat menjadi hutan Negara Pengakuan setengah hati 4 Good Governance Tidak disebut dengan tegas Dapat dijumpai dalam beberapa ketentuan (fungsi sosial, larangan monopoli) Tiga prinsip Relatif cukup
Inkonsitensi antara UUPA dengan UUK UUPA UUK Pasal 33 ayat (3) UUD Negara RI 1945 Negara Tanah Pasal 33 ayat (3) UUD Negara RI 1945 Negara Hutan Tanah Negara Tanah hak (ulayat) MHA Tanah hak Hutan Negara Hutan hak 5
Inkonsitensi antara UUPA dengan UUK Masalah 1.UUK tidak konsisten: tidak mengakui hutan ulayat (obyek) tetapi mengatur tentang subyek hak ulayat, yakni MHA 2.Keragu-raguan untuk melakukan pendaftaran tanah negara, khususnya terhadap tanah-tanah di kawasan hutan negara 6
Inkonsitensi antara UUPA dengan UU Minerba ASPEK UUPA UU Minerba Tekstual Kontekstual Tekstual Kontekstual Orientasi Konservasi. Konservasi Produksi & konservasi Tekanan pada produksi Akses Memanfaatkan Hubungan Negara Pelaksana Kewenangan Negara Hubungan Orang Orang perorangan (WNA/WNI) Badan hukum (Indonesia/asing) Negara menguasai Pemerintah Keadilan komutatif Hak Bangsa & HMN Sentralistik, ada medebewind BUMN/D, BUMS, Koperasi, perorangan Kekayaan Nasional & dikuasai Negara Pemerintah, Pemda, DPR-RI Keadilan distributif HMN disubordinasikan pada Hak Bangsa Desentralistik Hak Kontrol Negara Ijin Kontrol Negara HAM - Gender - Hak ulayat MHA Pengakuan Masyarakat yang terkena dampak negatif, masyarakat yang tanahnya terdapat sumberdaya minerba Tidak mengatur tentang gender, MHA Good Governance Tidak disebut dengan tegas Dapat dijumpai dalam beberapa ketentuan (fungsi sosial, larangan monopoli) Tiga prinsip Relatif tinggi 7
Inkonsitensi antara UUPA dengan UU Minerba Pengakuan, penghormatan, dan perlindungan hak ulayat MHA UU Minerba Alpa mengatur atau menganggap tidak perlu diatur ; dampaknya. 8
Inkonsitensi antara UUPA dengan UU SDA ASPEK UUPA UU SDA Tekstual Kontekstual Tekstual Kontekstual Orientasi Konservasi. Konservasi Produksi & konservasi Tekanan pada konservasi Akses Memanfaatkan Hubungan Negara Pelaksana Kewenangan Negara Orang perorangan (WNA/WNI) Badan hukum (Indonesia/asing) Keadilan komutatif Semua kelompok kegiatan Keadilan korektif Negara menguasai Hak Bangsa & HMN SDA dikuasai Negara HMN Pemerintah Sentralistik, ada medebewind Pemerintah dan/atau Pemda Dapat sentralistik atau desentralistik Hubungan Orang Hak Kontrol Negara Perijinan, HGPA + HGUA tidak jelas Kontrol Negara HAM - Gender - Hak ulayat MHA Pengakuan Pengakuan Hak Ulayat MHA Pengakuan bersyarat Good Governance Tidak disebut dengan tegas Dapat dijumpai dalam beberapa ketentuan (fungsi sosial, larangan monopoli) Tiga prinsip Relatif tinggi 9
Inkonsitensi antara UUPA dengan UU SDA UUSDA HGA terdiri dari HGPA dan HGUA Istilah hak tetapi esensinya ijin Pengertian HGA berbeda dengan HGA menurut Pasal 47 UUPA 10
Inkonsitensi antara UUPR dengan UU Kehutanan ASPEK UUPR UU Kehutanan Tekstual Kontekstual Tekstual Kontekstual Orientasi Ruang konservasi & produksi (budidaya) Tekanan pada konservasi Produksi & konservasi Keseimbangan antara produksi & konservasi Akses Memanfaatkan Investasii & usaha rakyat Keadilan komutatif Badan Usaha Negara & warga masyarakat Keadilan distributif Hubungan Negara dengan Obyek Tidak tegas menyebutkan Hak Bangsa & HMN Kekayaan Nasional & dikuasai Negara HMN disubordinasikan pada Hak Bangsa Pelaksana Kewenangan Negara Pemerintah & Pemda Pembagian kewenangan Pemerintah, Pemda pelaksana Sentralistik Hubungan Orang dengan Obyek Ijin pemanfaatan ruang Kontrol Negara Ijin pemanfaatan Kontrol Negara HAM Memberi perhatian pada MHA Tidak dlm rangka pengakuan MHA diakui & Hutan Ulayat menjadi hutan Negara Pengakuan setengah hati Good Governance Ketiga prinsip Cukup tinggi Ketiga prinsip Relatif cukup 11
Inkonsitensi antara UU Kehutanan dengan UU Minerba ASPEK UU Kehutanan UU Minerba Tekstual Kontekstual Tekstual Kontekstual Orientasi Produksi & konservasi Keseimbangan antara produksi & konservasi Produksi & konservasi Tekanan pada produksi Akses Memanfaatkan Badan Usaha Negara & warga masyarakat Keadilan distributif BUMN/D, BUMS, Koperasi, perorangan Keadilan distributif Hubungan Negara Kekayaan Nasional & dikuasai Negara HMN disubordinasikan pada Hak Bangsa Kekayaan Nasional & dikuasai Negara HMN disubordinasikan pada Hak Bangsa Pelaksana Kewenangan Negara Hubungan Orang Pemerintah, Pemda pelaksana Sentralistik Pemerintah, Pemda, DPR-RI Desentralistik Ijin pemanfaatan Kontrol Negara Ijin Kontrol Negara HAM MHA diakui & Hutan Ulayat menjadi hutan Negara Pengakuan setengah hati Masyarakat yang terkena dampak negatif, masyarakat yang tanahnya terdapat sumberdaya minerba Tidak mengatur tentang gender, MHA Good Governance Ketiga prinsip Relatif cukup Tiga prinsip Relatif tinggi 12
Inkonsitensi antara UU Kehutanan dengan UU SDA ASPEK UU Kehutanan UU SDA Tekstual Kontekstual Tekstual Kontekstual Orientasi Produksi & konservasi Keseimbangan antara produksi & konservasi Produksi & konservasi Tekanan pada konservasi Akses Memanfaatkan Badan Usaha Negara & warga masyarakat Keadilan distributif Semua kelompok kegiatan Keadilan korektif Hubungan Negara Kekayaan Nasional & dikuasai Negara HMN disubordinasikan pada Hak Bangsa SDA dikuasai Negara HMN Pelaksana Kewenangan Negara Pemerintah, Pemda pelaksana Sentralistik Pemerintah dan/atau Pemda Dapat sentralistik atau desentralistik Hubungan Orang Ijin pemanfaatan Kontrol Negara Perijinan, HGPA + HGUA tidak jelas Kontrol Negara HAM MHA diakui & Hutan Ulayat menjadi hutan Negara Pengakuan setengah hati Pengakuan Hak Ulayat MHA Pengakuan bersyarat Good Governance Tiga prinsip Relatif cukup Tiga prinsip Relatif tinggi 13
Inkonsitensi antara UU Minerba dengan UU SDA ASPEK UU Minerba UU SDA Tekstual Kontekstual Tekstual Kontekstual Orientasi Produksi & konservasi Tekanan pada produksi Produksi & konservasi Tekanan pada konservasi Akses Memanfaatkan BUMN/D, BUMS, Koperasi, perorangan Keadilan distributif Semua kelompok kegiatan Keadilan korektif Hubungan Negara Kekayaan Nasional & dikuasai Negara HMN disubordinasikan pada Hak Bangsa SDA dikuasai Negara HMN Pelaksana Kewenangan Negara Pemerintah, Pemda, DPR-RI Desentralistik Pemerintah dan/atau Pemda Dapat sentralistik atau desentralistik Hubungan Orang Ijin Kontrol Negara Perijinan, HGPA + HGUA tidak jelas Kontrol Negara HAM Masyarakat yang terkena dampak negatif, masyarakat yang tanahnya terdapat sumberdaya minerba Tidak mengatur tentang gender, MHA Pengakuan Hak Ulayat MHA Pengakuan bersyarat Good Governance Tiga prinsip Relatif tinggi Tiga prinsip Relatif tinggi 14
II. Harmonisasi pengaturan SDA Dampak inkonsistensi a) kelangkaan dan kemunduran kualitas dan kuantitas SDA; b) ketimpangan struktur penguasaan/pemilikan, peruntukan, penggunaan, dan pemanfaatan SDA; c) timbulnya berbagai konflik dan sengketa dalam penguasaan/pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan SDA (antar sektor, antara sektor dengan MHA/masyarakat, antara investor dengan MHA/masyarakat, dan antar investor terkait hak/ijin pemanfaatan SDA). 15
Alternatif Solusi 1.Moratorium penyusunan RUU SDA (ada kendala) Jika tidak dapat dihindarkan, upayakan semaksimal mungkin harmonisasinya dengan UU sektoral lain (NA: Evaluasi dan analisis peraturan perundangundangan terkait) Tidak dapat optimal (1) UUSDA sama derajatnya, tidak ada UU yang berfungsi sebagai platform bersama (lex generalis) (UUPA yang dimaksudkan sebagai platform bersama didegradasikan kedudukannya menjadi UU sektoral sejak tahun 1970an). (2) Kewenangan masing-masing sektor dilaksanakan oleh Kementerian dan Badan (BPN untuk pertanahan). Tidak ada kementerian yang mengkoordinasikan kebijakan SDA dan implementasinya. 16
Alternatif Solusi 2. Legislative review oleh DPR-RI Landasan hukum: TAP MPR RI No. IX/MPR/2001 Landasan kerja: kajian-kajian terkait inkonsistensi horisontal pengaturan SDA Tidak dapat optimal Belum ada UU tentang (Pengelolaan dan Pemanfaatan) SD Alam/ SD Agraria yang berfungsi sebagai lex generalis. 17
Alternatif Solusi 3. Sementara UU yang berfungsi sebagai lex generalis belum terbentuk, penyusunan RUU SDA dan/atau legislative review dapat mengacu pada prinsipprinsip yang digariskan oleh UUPA dan TAP MPR RI No. IX/MPR/2001. 18
Penutup 19 Perlu dipertimbangkan dengan sungguh-sungguh: 1. Gagasan pembentukan UU terkait pengelolaan dan pemanfaatan SD Alam/ SD Agraria dalam rangka menciptakan satu sistem hukum terkait SDA. Landasan Hukum: Ketetapan MPR RI No.9/MPR/2001 dan Ketetapan MPR RI No.5/MPR/2003. 2. Keberadaan satu kementerian yang mempunyai kewenangan mengkoordinasikan kebijakan di bidang SDA dan implementasinya
20 Terima Kasih Jakarta, 13 Desember 2012