BAB II PENGATURAN HUKUM PROGRAM PEMBAHARUAN AGRARIA NASIONAL. A. Latar Belakang Lahirnya Program Pembaharuan Agraria Nasional

Transkripsi

1 24 BAB II PENGATURAN HUKUM PROGRAM PEMBAHARUAN AGRARIA NASIONAL A. Latar Belakang Lahirnya Program Pembaharuan Agraria Nasional Setelah pergulatan selama 12 tahun, melalui prakarsa Menteri Pertanian Soenaryo, kerjasama Departemen Agraria, Panitia Ad Hoc DPR, dan Universitas Gadjah Mada membuahkan rancangan UU agraria. RUU tersebut disetujui DPR pada 24 September 1960 sebagai UU No 5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria atau dikenal dengan Undang-Undang Pembaharuan Agraria (UUPA). UU Pokok Agraria menjadi titik awal dari kelahiran hukum pertanahan yang baru mengganti produk hukum agraria kolonial. Prinsip UUPA adalah menempatkan tanah untuk kesejahteraan rakyat. UUPA mengatur pembatasan penguasaan tanah, kesempatan sama bagi setiap warga negara untuk memperoleh hak atas tanah, pengakuan hukum adat, serta warga negara asing tak punya hak milik. Tanggal ditetapkannya UUPA, yakni 24 September, kemudian diperingati sebagai Hari Tani. 14 Pembangunan nasional yang ditetapkan oleh Pemerintah diarahkan pada penciptaan lapangan kerja dan pengentasan kemiskinan. Hal ini merupakan landasan yang kokoh untuk meningkatkan kesejahteraan hidup masyarakat dan untuk mewujudkan keadilan sosial. Prinsip keadilan sosial masyarakat dikembangkan melalui proses pemenuhan hak-hak dasar masyarakat sebagaimana dijamin oleh konstitusi. Hampir semua hak-hak dasar masyarakat berkaitan 14 tanggal 1 Agustus

2 25 secara langsung atau tidak langsung dengan tanah dan pertanahan. Hak-hak dasar masyarakat dipenuhi dengan pembukaan akses masyarakat yang lebih besar terhadap tanah dan akses terhadap sumber ekonomi lainnya sebagai sumber kesejahteraan melalui Program Pembaharuan Agraria. Pasca ditetapkannya Tap. MPR No. IX/2001 tentang Pembaharuan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam, diskursus dan aksi politik yang berelasi dengan isu Pembaharuan agraria semakin mendapat tempat dalam panggung politik Indonesia. Tapi, kecenderungan ini bukanlah gejala Indonesia semata. Karena, sebenarnya hampir di semua tempat di berbagai belahan dunia yang tengah mengalami proses integrasi kedalam rezim pasar bebas yang intensif, keadaan yang demikian ini selalu terjadi. Jadi, bisa dikatakan, ini adalah sebuah gejala internasional. Jika merunut lebih kebelakang, sejak tahun 1975, Bank Dunia sebenarnya telah mengeluarkan sebuah dokumen penting yang berjudul Land Reform Policy Paper (LRPP). Dalam dokumen tersebut, Bank Dunia mengakui bahwa program Land Reform adalah sebuah jalan yang penting dalam menggerakkan perekenomian nasional sebuah negara dan dapat mendorong lebih cepat pertumbuhan ekonomi pedesaan. 15 Program Pembaharuan Agraria, yang dalam implementasinya dituangkan dalam PPAN, merupakan strategi untuk mengurangi ketimpangan pemanfaatan, penggunaan, penguasaan dan pemilikan tanah dan mengentaskan kemiskinan. Di samping itu, juga berkontribusi dalam menciptakan lapangan kerja dan menciptakan ketahanan pangan terutama di perdesaan. Dari pengalaman negara diakses tanggal 1 Agustus 2016.

3 26 negara yang pernah melaksanakannya, program ini merupakan cara yang paling efektif untuk meningkatkan kesejahteraan di perdesaan serta untuk menyelesaikan konflik pertanahan. Saat ini, jumlah penduduk miskin di Indonesia mencapai 39,05 juta jiwa (17,75%), yang sebagian besar tersebar di pedesaan. Penduduk miskin ini sekitar 90% adalah pekerja. Selanjutnya, penduduk miskin ini paling banyak terdapat di sektor pertanian (56,07%), yang terutama disebabkan oleh minim atau tiadanya akses mereka kepada faktor-faktor produksi, termasuk tanah. Hal ini terlihat dari jumlah petani gurem (penguasaan tanah kurang dari 0,5 hektar) yang mencapai 56,5% dari jumlah petani. Landasan PPAN adalah Ketetapan MPR-RI Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaharuan Agraria dan Pengelolaan Sumberdaya Alam, yang mengamanatkan kepada pemerintah antara lain melaksanakan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah (landreform) yang berkeadilan dengan memperhatikan kepemilikan tanah untuk rakyat, serta menyelesaikan konflik-konflik yang berkenaan dengan sumberdaya alam yang timbul selama ini sekaligus dapat mengantisipasi potensi konflik di masa mendatang guna menjamin terlaksananya penegakan hukum. Selanjutnya, Keputusan MPR-RI Nomor 5/MPR-RI/2003 tentang Penugasan kepada Pimpinan MPR-RI untuk menyampaikan Saran atas Pelaksanaan Putusan MPR-RI oleh Presiden, DPR, BPK, MA pada Sidang Tahunan MPR-RI Tahun 2003, memerintahkan kepada Presiden dan DPR untuk melaksanakan Pembaharuan Agraria, antara lain menyelesaikan berbagai konflik

4 27 dan permasalahan di bidang agraria secara proporsional dan adil, mulai dari permasalahan hukumnya sampai dengan implementasi di lapangan, menyusun peraturan perundang-undangan yang berhubungan dengan Pembaharuan agraria, dan mempermudah pemberian akses tanah terhadap masyarakat kecil, khususnya petani. Presiden Republik Indonesia dalam pidato politik awal Tahun 2007 pada tanggal 31 Januari 2007 menyatakan secara tegas arah kebijakannya mengenai pertanahan, sebagaimana terlihat dari pernyataannya sebagai berikut: Program Pembaharuan agraria nasional secara bertahap akan dilaksanakan mulai tahun 2007 ini. Langkah itu dilakukan dengan mengalokasikan tanah bagi rakyat termiskin yang berasal dari hutan konversi dan tanah lain yang menurut hukum pertanahan kita boleh diperuntukkan bagi kepentingan rakyat. Inilah yang saya sebut sebagai prinsip Tanah untuk Keadilan dan Kesejahteraan Rakyat yang saya anggap mutlak untuk dilakukan. Dalam rangka mewujudkan Tanah untuk Keadilan dan Kesejahteraan Rakyat tersebut, prinsip-prinsip pengelolaan pertanahan harus: (1) memberikan kontribusi nyata dan melahirkan sumber-sumber baru kemakmuran rakyat; (2) meningkatkan tatanan kehidupan bersama yang lebih berkeadilan dalam kaitannya dengan penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah; (3) menjamin keberlanjutan sistem kemasyarakatan, kebangsaan dan kenegaraan Indonesia dengan memberikan akses seluas-luasnya pada generasi akan datang pada sumbersumber ekonomi masyarakat dan tanah; dan (4) berkontribusi nyata dalam menciptakan tatanan kehidupan bersama secara harmonis dengan mengatasi

5 28 berbagai sengketa dan konflik pertanahan di seluruh tanah air dan menata sistem pengelolaan yang tidak lagi melahirkan sengketa dan konflik di kemudian hari. Sehubungan dengan prinsip-prinsip pengelolaan pertanahan tersebut, Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia telah merumuskan 11 Agenda Prioritas sebagai berikut: 1. Membangun kepercayaan masyarakat pada Badan Pertanahan Nasional RI 2. Meningkatkan pelayanan dan pelaksanaan pendaftaran tanah, serta sertipikasi tanah secara menyeluruh di seluruh Indonesia 3. Memastikan penguatan hak-hak rakyat atas tanah 4. Menyelesaikan persoalan pertanahan di daerah-daerah korban bencana alam dan daerah-daerah konflik di seluruh tanah air 5. Menangani dan menyelesaikan perkara, masalah, sengketa dan konflik pertanahan secara sistematis 6. Membangun Sistem Informasi Manajemen Pertanahan Nasional (SIMTANAS) dan sistem pengamanan dokumen pertanahan di seluruh Indonesia 7. Menangani masalah KKN serta meningkatkan partisipasi dan pemberdayaan masyarakat 8. Membangun basis data penguasaan dan pemilikan tanah skala besar 9. Melaksanakan secara konsisten semua peraturan perundang-undangan pertanahan yang telah ditetapkan 10. Menata kelembagaan Badan Pertanahan Nasional RI

6 Mengembangkan dan memperbaharui politik, hukum dan kebijakan pertanahan. Untuk mewujudkan 11 Agenda Prioritas di atas, perkenankan kami pada kesempatan ini menyampaikan penjelasan secara khusus mengenai PPAN dan penanganan sengketa, konflik dan perkara pertanahan. Program Pembaharuan Agraria Nasional merupakan upaya bersama seluruh komponen bangsa untuk menata kembali struktur pemilikan, penguasaan, penggunaan dan pemanfaatan tanah sesuai dengan prinsip tanah untuk keadilan dan kesejahteraan rakyat. Selengkapnya, tujuan PPAN adalah (1) menata kembali ketimpangan struktur penguasaan dan penggunaan tanah ke arah yang lebih adil, (2) mengurangi kemiskinan, (3) menciptakan lapangan kerja, (4) memperbaiki akses rakyat kepada sumber-sumber ekonomi, terutama tanah, (5) mengurangi sengketa dan konflik pertanahan, (6) memperbaiki dan menjaga kualitas lingkungan hidup, dan (7) meningkatkan ketahanan pangan. Apabila dicermati, keseluruhan tujuan PPAN di atas bermuara pada peningkatan kesejahteraan rakyat dan penyelesaian berbagai permasalahan bangsa. Oleh karena itu pelaksanaannya perlu dipersiapkan secara hati-hati dan matang, mulai dari penetapan tanah-tanah yang tersedia, seleksi dan penetapan penerima manfaat, serta mekanisme pelaksanaannya, termasuk pembinaan, pengawasan dan pengendalian. Namun demikian, dalam pelaksanaannya tidak tertutup kemungkinan dapat menimbulkan potensi sengketa dan permasalahan baru yang tidak diinginkan bersama. Kemungkinan potensi sengketa dan permasalahan dimaksud

7 30 bisa lahir akibat kekurangpahaman kita bersama terhadap pelaksanaan PPAN yang strategis ini. Untuk itu diperlukan penyamaan persepsi, kesatuan gerak dan langkah semua pihak secara terkoordinasi. Mengingat ruang lingkup Pembaharuan agraria yang membutuhkan keterlibatan aktif semua komponen bangsa, dengan demikian dukungan dari segenap jajaran Kementerian Koordinator Kesejahteraan Rakyat sangat diharapkan, sehingga PPAN dapat berjalan sesuai tujuan, demi kemaslahatan bangsa. 16 B. Tujuan dan Manfaat Program Pembaharuan Agraria Nasional Pembaharuan Agraria Nasional atau adakalanya disebut dengan diartikan secara beragam oleh beragam orang, profesi atau kelompok dan dipahami secara berbeda-beda pula. Tetapi, dari semua ragam pemahaman ini, ada benang merah yang dapat menghubungkan semuanya yaitu bahwa Pembaharuan agraria nasional dimaknai sebagai penataan atas penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah (P4T) atau sumber-sumber agraria menuju suatu struktur P4T yang berkeadilan dengan langsung mengatasi pokok persoalannya. 17 Di dalam mengemban tugas menyelenggarakan administrasi pertanahan. Badan Pertanahan Nasional berpedoman pada empat prinsip pertanahan yang memberikan amanat dalam berkontribusi secara nyata untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat; menata kehidupan bersama yang lebih berkeadilan; 16 Joyowinoto. pembaruan-agraria-nasional/ 12/April/ Joyo Winoto, Pembaruan agraria nasional dan Keadilan Sosial, Badan Pertanahan Nasional, Jakarta, 2007, hal 21.

8 31 mewujudkan keberlanjutan sistem kemasyarakatan; kebangsaan dan kenegaraan Indonesia; serta mewujudkan keharmonisan (terselesaikannya sengketa dan konflik pertanahan). Pembaharuan Agraria merupakan proses restrukturisasi (penataan ulang susunan) kepemilikan, penguasaan, dan penggunaan sumber-sumber agrarian (khususnya tanah). Dalam Pasal 2 TAP MPR RI Nomor IX/MPR/2001 dijelaskan bahwa "Pembaharuan agraria mencakup suatu proses yang berkesinambungan berkenaan dengan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan sumberdaya agraria, dilaksanakan dalam rangka tercapainya kepastian dan perlindungan hukum serta keadilan dan kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia". Dilaksanakannya PPAN, maka tantangan besar bagi pemerintah kemudian adalah bagaimana mendesain operasionalisasi PPAN ini sehingga nantinya bisa dilaksanakan secara terpadu dan benar-benar diorientasikan pada penataan ulang struktur agraria yang timpang dan penyediaan program-program pendukungnya yang lebih luas. Pada saat yang sama, bagaimana bisa menggulirkan pelaksanaan PPAN ini agar mendapat dukungan yang luas baik dilingkungan elit politik, di antara lintas departemen dan level pemerintahan, maupun dikalangan masyarakat secara umum. Ada lima tujuan utama yang hendak dicapai dari pelaksanaan PPAN melalui asset reform dan akses reform yaitu:

9 32 1. Menata kembali struktur penguasaan, pemilikan, pemanfaatan dan penggunaan tanah dan kekayaan alam lainnya sehingga menjadi lebih berkeadilan sosial; 2. Meningkatkan kesejahteraan dan kemakmuran rakyat, khususnya kaum tani dan rakyat miskin dipedesaan; 3. Mengatasi pengangguran dengan membuka kesempatan kerja baru di bidang pertanian dan ekonomi pedesaan; 4. Membuka akses bagi rakyat terhadap sumber-sumber ekonomi dan politik; 5. Mewujudkan mekanisme sistematis dan efektif untuk mengatasi sengketa dan konflik agraria. Terkait dengan pembentukan rancangan undang-undang dalam rangka Pembaharuan hukum di bidang agraria, sejumlah prinsip dan dasar kebijakan yang digariskan dalam Ketetapan MPR No.IX/MPR 2001 harus diperhatikan dan menjadi landasan dalam penyusunan berbagai undang-undang dimaksud. Selain itu, agar adanya undang-undang yang hendak dibentuk menjadi suatu solusi bagi persoalan keagrariaan yang ada dan mampu mencapai unsur keadilan, kemanfaatan dan kepastian hukum yang berimbang sebagaimana dicita-citakan, dan mampu menjadi suatu hukum yang responsif, maka dalam proses tersebut perlu diperhatikan beberapa hal yang dapat dijadikan dasar pijakan yang merupakan hasil pemikiran yang berakar langsung dari kebutuhan masyarakat. Pembangunan hukum yang dilandasi dengan sikap proaktif didasarkan pada penelitian dan kebutuhan hukum akan menghasilkan produk hukum yang efektif.

10 33 Untuk lebih mempermudah pemahaman Pembaharuan agraria nasional, Joyo Winoto mendefinisikan Pembaharuan agraria nasional sebagai Land Reform Plus, artinya pembaharuan agraria nasional adalah landreform dalam rangka mandat konstitusi, politik dan Undang-undang untuk mewujudkan keadilan dalam P4T ditambah dengan Access Reform. 18 Pengertian Pembaharuan agraria juga dapat dilihat dalam ketetapan MPR No. IX tahun 2001 Pasal 2, disebutkan bahwa : Pembaharuan agraria mencakup suatu proses yang berkesinambungan berkenaan dengan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan sumber daya agraria, dilaksanakan dalam rangka tercapainya kepastian dan perlindungan hukum serta keadilan dan kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia. Dengan demikian Pembaharuan agraria nasional ditujukan untuk : 1. Menata kembali ketimpangan struktur penguasaan dan penggunaan tanah ke arah yang lebih adil. 2. Mengurangi kemiskinan. 3. Menciptakan lapangan kerja. 4. Memperbaiki akses rakyat kepada sumber-sumber ekonomi, terutama tanah 5. Mengurangi sengketa dan konflik pertanahan 6. Memperbaiki dan menjaga kualitas lingkungan hidup, serta 18 Joyo Winoto, Pembaruan agraria nasional Tanah Untuk Keadilan Dan Kesejahteraan Rakyat, Makalah Seminar Nasional, Penguatan Hak Kepada Rakyat Dalam Pembaruan agraria nasional Melalui Persamaan Hak Memperoleh Hak Atas Tanah, (Magister Kenotariatan Undip,Kanwil BPN Propinsi Jateng, KAPTI & IMMK, Semarang, 15 Mei 2008).

11 34 7. Meningkatkan ketahanan pangan rakyat Indonesia dan ketahanan energi nasional. Sehingga apabila dicermati, keseluruhan tujuan Pembaharuan agraria nasional/pembaharuan agraria adalah ditujukan pada peningkatan kesejahteraan rakyat dan penyelesaian berbagai permasalahan bangsa. Salah satu agenda dalam Pembaharuan agraria nasional adalah penguatan hak kepada rakyat. Penguatan hak dapat dilakukan dengan kemudahan untuk memperoleh sertipikat bagi rakyat melalui program sertipikasi massal (PPAN, SMS, Ajudikasi). C. Dasar Hukum Pelaksanaan Program Pembaharuan Agraria Nasional Pembaharuan Agraria Nasional atau Pembaharuan agraria nasional telah dijelaskan di bagian Penjelasan UUPA pada romawi II angka (7), yang berisi : Dalam Pasal 10 ayat (1) dan (2) dirumuskan suatu asas yang pada dewasa ini sedang menjadi dasar daripada perubahan-perubahan dalam struktur pertanahan hampir di seluruh dunia, yaitu di negara-negara yang telah atau sedang menyelenggarakan apa yang disebut Landreform atau Agrarianreform. Pasca tragedi 1965, praktis wacana Reforma Agraria raib dari perbincangan publik maupun kebijakan pemerintah. Pada era reformasi wacana reforma agraria berhasil menjadi perdebatan politik di pusat sehingga menghasilkan TAP MPR No.IX/MPR/2001 tentang Pembaharuan Agraria dan Pengelolaan Sumberdaya Alam. Tetapi, sampai sekian tahun kemudian, tetap tidak ada tindak lanjut politik dari pemerintah untuk mendorong pelaksanaan

12 35 program Reforma Agraria. Sejak tahun 2006 pelaksanaan Reforma Agraria ini secara tegas dinyatakan sebagai program pemerintah, yaitu ditetapkan sebagai salah satu fungsi Badan Pertanahan Nasional RI melalui Perpres Nomor 10 Tahun Hal di atas juga selaras dengan Pidato Awal Tahun 2007 Presiden Republik Indonesia pada tanggal 31 Januari 2007 yang menyatakan secara tegas arah kebijakannya mengenai pertanahan dalam rangka mengatasi berbagai permasalahan yang ada, terlihat dalam pernyataan berikut : Program Reforma Agraria... secara bertahap... akan dilaksanakan mulai tahun 2007 ini. Langkah itu dilakukan dengan mengalokasikan tanah bagi rakyat termiskin yang berasal dari hutan konversi dan tanah lain yang menurut hukum pertanahan dibolehkanruntuk kepentingan rakyat. Inilah yang saya sebut sebagai prinsip tanah untuk keadilan dan Kesejahteraan Rakyat... yang saya anggap mutlak untuk dilakukan. Sesuai penegasan Kepala BPN RI: PPAN bukanlah sekedar proyek bagibagi tanah, melainkan suatu program terpadu untuk mewujudkan keadilan sosial dan peningkatan kesejahteraan rakyat melalui penataan akses terhadap tanah sebagai basis untuk revitalisasi pertanian dan aktivitas ekonomi pedesaan 19. Dengan demikian adanya kebijakan mengalokasikan lahan seluas 8,15 juta hektar sebagai objek pelaksanaan Reforma Agraria dan dengan adanya kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah mengenai pertanahan, maka jelas terlihat 19 Joyo Winoto: Reforma Agraria Tak Boleh Sembrono. Tempo, 10 Desember Diakses tanggal 1 April 2016.

13 36 kemauan politik pemerintah untuk melaksanakan Reforma Agraria semakin terlihat kuat. Sebelum itu, pelaksanaan Reforma Agraria memang juga sudah dinyatakan secara eksplisit dalam buku visi, misi dan program SBY-JK yang disampaikan sewaktu mencalonkan diri sebagai pasangan Presiden-Wakil Presiden. Dalam buku ini pelaksanaan reforma agraria disebutkan eksplisit sebanyak dua kali, yakni dalam konteks agenda perbaikan dan penciptaan kesempatan kerja dan revitalisasi pertanian dan aktivitas pedesaan Selain peraturan perundang-undangan yang menjadi landasan hukum, ada beberapa dasar yang menjadi landasan pelaksanaan Program Pembaharuan agraria nasional, antara lain: a. Landasan Idil, yaitu Pancasila. b. Landasan Konstitusional, yaitu UUD 1945 dan Perubahannya. c. Landasan Politis, yang terdiri dari TAP MPR Nomor IX/MPR/2001 Tentang : Pembaharuan Agraria dan Pengelolaan Sumberdaya Alam; Keputusan MPR-RI Nomor 5 Tahun 2003 tentang Penugasan Kepada Pimpinan MPR-RI oleh Presiden, DPR, BPK, MA pada Sidang Tahunan MPR-RI Tahun 2003; dan Pidato Politik awal Tahun Presiden RI tanggal 31 Januari d. Landasan Hukum, diantaranya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1958 tentang Penghapusan Tanah-tanah Partikelir (Lembaran Negara RI Tahun 1958 Nomor 2, Tambahan Lembaran Negra RI Nomor 1517); Undang- Undang Nomor 18 Tahun 2004 tentang Perkebunan (Lembar Negara RI

14 37 Tahun 2004 Nomor 85, Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 4411); Undang-Undang Nomor 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang (Lembaran Negara RI Tahun 2007 Nomor 68, Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 4725), dan lain sebagainya. Menurut Ketetapan MPR Nomor IX Tahun 2001 Pasal 6, arah kebijakan dari Pembaharuan agrarian, antara lain : Melakukan pengkajian ulang terhadap berbagai peraturan perundangundangan yang berkaitan dengan agraria dalam rangka sinkronisasi kebijakan antarsektor demi terwujudnya peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada prinsip-prinsip sebagaimana dimaksud Pasal 5 ketetapan ini. 2. Melaksanakan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah (landreform) yang berkeadilan dengan memperhatikan kepemilikan tanah untuk rakyat, baik tanah pertanian maupun tanah perkotaan. 3. Menyelenggarakan pendataan pertanahan melalui inventarisasi dan registrasi penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah secara komprehensif dan sistematis dalam rangka pelaksanaan landreform. 4. Menyelesaikan konflik-konflik yang berkenaan dengan sumberdaya agraria yang timbul selama ini sekaligus dapat mengantisipasi potensi konflik dimasa mendatang guna menjamin terlaksananya penegakan hukum dengan didasarkan atas prinsip-prinsip sebagaimana dimaksud Pasal 5 Ketetapan ini. 20 Ketetapan MPR Nomor IX Tahun 2001 Pasal 6

15 38 5. Memperkuat kelembagaan dan kewenangannya dalam rangka mengemban pelaksanaan Pembaharuan agraria dan menyelesaikan konflik-konflik yang berkenaan dengan sumberdaya agraria yang terjadi. 6. Mengupayakan pembiayaan dalam melaksanakan program Pembaharuan agraria dan penyelesaian konflik-konflik sumberdaya agraria yang terjadi.