PERAN PROGRAM LEGISLASI NASIONAL DALAM PEMBANGUNAN HUKUM DI INDONESIA BAMBANG PALASARA, S.H. KEPALA PUSAT PENYULUHAN HUKUM BADAN PEMBINAAN HUKUM NASIONAL KEMENTERIAN HUKUM DAN HAM Disampaikan dalam Acara Forum Koordinasi Harmonisasi perundang-undangan Direktorat JenderaL Peraturan perundang-undangan Kementerian Hukum dan HAM. 4 November 2011, Hotel Mirah Bogor.
PENGANTAR-1 R Sistem Hukum Nasional Legal Substance Materi Hukum Legal Culture Budaya Hukum Struktur Legal Structure 2
PENGANTAR-2 R Permasalahan Substansi Hukum, antara lain: Tumpang tindih dan inkonsistensi peraturan perundang-undangan. Perumusan peraturan perundangundangan yang kurang jelas mengakibatkan sulitnya implementasi dan menimbulkan banyak interpretasi. Implementasi undang-undang terhambat peraturan pelaksanaannya. 3
PENGANTAR-3 R Oleh karena itu pembentukan peraturan perundang-undangan seharusnya dilakukan dengan pendalaman materi, sinkronisasi dan harmonisasi dengan peraturan perundangundangan lain, dan diseminasi untuk membuka akses dan meningkatkan partisipasi masyarakat. 4
PENGANTAR-4 R Aspek perencanaan menjadi faktor penting. Perencanaan Pembentukan peraturan perundang-undangan harus disusun secara terencana, terpadu dan sistematis, serta di dukung oleh cara dan metode yang pasti, dan standar yang mengikat semua lembaga yang berwenang membuat peraturan perundangundangan. 5
PENGANTAR-5 R Salah satu dampak dengan berlakunya Perubahan UUD 1945 adalah lahirnya UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang telah diubah dengan UU No. 12 Tahun 2011, merupakan amanah dari Pasal 22A UUD 1945 (Perubahan Kedua,2000). R Mengatur di dalamnya tentang Program Legislasi Nasional (Prolegnas) sebagai suatu keharusan. (Pasal 16 UU No. 12 Tahun 2011) 6
TAHAPAN PENYIAPAN RUU R Tahap Perencanaan. R Prolegnas R Tahap Penyiapan RUU. R Naskah Akademik RUU R Penyusunan RUU R Telah dibicarakan antar kementerian R Harmonisasi R Pengajuan ke DPR dengan Supres R Tahap Pembahasan di DPR. R Pembicaraan Tingkat I R Pembicaraan tingkat II (RUU disetujui/tdk disetujui) R Tahap Pengesahan (Presiden) R Tahap Pengundangan(Menkum HAM) 7
POGRAM LEGISLASI NASIONAL. R Merupakan sarana untuk mencapai pembentukan peraturan perundang-undangan yang tertib, sesuai dengan jenis, fungsi dan materi muatan, serta mudah dilaksanakan. v Prolegnas adalah instrumen perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secara tererencana, terpadu, dan sistematis.(pasal 1 angka 9) 8
PROLEGNAS 3 R Pembentukan Substansi Hukum (Undang-Undang) merupakan suatu proses yang dinamis dan akan terus mengalami perubahan sesuai dengan dinamika masyarakat pasal 1, angka 1 UU No, 12Tahun 2011 : Pembentukan peraturan perundang-undangan adalah pembuatan peraturan yang mencakup tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan dan pengundangan o Penyusunan Undang-undang tidak boleh dilakukan berdasarkan asumsi-asumsi dan keinginan sepihak dari penyusunannya. (memperhatikan aspek Filosofis, Yuridis dan Spsiologis) o Tujuannya : Agar UU yang dibentuk tidak hanya mempunyai Daya Laku tetapi juga mempunyai Daya Guna di Masyarakat. 9
DIMENSI PROLEGNAS R 2 Dimensi: v v Sebagai instrumen/mekanisme perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secara terencana, terpadu dan sistematis. Sebagai arah politik hukum nasional atau potret rencana materi hukum dalam kurun waktu tertentu untuk mencapai tujuan negara yang sesuai dengan Pancasila, UUD NRI 1945. 10 10
KAIDAH PENUNTUN PROLEGNAS R Prolegnas harus dibuat untuk menjamin ketepatan isi dan ketepatan prosedur yang harus didasarkan pada kaidah-kaidah penuntun hukum, yaitu hukum nasional harus: (1) menjamin integrasi bangsa dan negara, baik territori maupun ideologi; (2) mengintegrasikan prinsip demokrasi dan nomokrasi; (3) berorientasi padapembangunan keadilan sosial; (4) menjamin hidupnya toleransi beragama yang berkeadaban. 11
DASAR PENYUSUNAN PROLEGNAS PASAL 18 UU NO. 12 TAHUN 2011 1. Perintah UUD NRI Tahun 1945 ; 2. Perintah ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; 3. Perintah Undang-Undang Lainnya; 4. Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional; 5. Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional; 6. Rencana Pembangunan Jangka Menengah; 7. Rencana kerja pemerintah dan rencana strategis DPR; dan 8. Aspirasi dan kebutuhan hukum masyarakat 12 BPHN 2011
MEKANISME PENYUSUNAN PROLEGNAS-1 R Penyusunan dan Pengelolaan Prolegnas diaturlebih lanjutdengan Peraturan Presiden No. 61 Tahun 2005. 1. Inventarisasi Rencana Legislasi. v Menteri cq BPHN meminta kepada Kemneterian /LPNK Rencana pembentukan RUU di instansinya, disertai dengan pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan Peraturan Perundangundangan lainnya. v KonsepsiRUU yang meliputi: (a) Latar belakang dantujuan penyusunan; (b) Sasaran yang akan diwujudkan; (c) Pokok-pokok pikiran, lingkup atau obyek yang akan diatur; dan (d) Jangkauandan arah pengaturan. v Inventarisasi disajikan dalam bentukmatriks, yaitu a. Matriks Program, dan b. Matriks Substansi 13
MEKANISME PENYUSUNAN PROLEGNAS-2 2. Naskah Akademis. v RUU yang berasal dari DPR, Presiden, atau DPD, harus disertai Naskah Akademik (pasal 43 ayat (3) UU No. 12 Tahun 2011; v Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Undang- Undang dilakukan sesuai dengan teknik penyusunan Naskah Akademik (pasal 44 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011) v Ketentuan mengenai teknik penyusunan Naskah Akademik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tercantum dalam lampiran I yang merupakan bagian tidak terpisahkan dengan Undang-Undang ini. (UU No. 12 Tahun 2011) v NA disusun oleh instansi pemrakarsa RUU bersama dengan BPHN. Dalam pelaksanaannya, penyusunan NA dapat dilakukan oleh Perguruan Tinggi atau pihak lain yang mempunyai kompetensi. 14
MEKANISME PENYUSUNAN PROLEGNAS-3 3. Pengharmonisasian v Menteri Hukum dan HAM melakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU dengan Menteri lain atau Pimpinan LPNK penyusun RUU dan Pimpinan instansi Pemerintah terkait lainnya. v Arah: Perwujudan keselarasan konsepsi tersebut dengan: a) falsafah negara (Pancasila); b) tujuan nasional berikut aspirasi yang melingkupinya; c) UUD NRI 1945; d) UU lain yang telah ada berikut segala peraturan pelaksanaannya; dan e) kebijakan lainnya yang terkait dengan bidang yang diatur dalam RUU tersebut 15
MEKANISME PENYUSUNAN PROLEGNAS-4 4. Forum Konsultasi v v v PenyusunanProlegnasdilingkungan Pemerintahdilaksanakan melalui forum konsultasi yang dikoordinasikan oleh BPHN dalambentukrapatpembahasantahunan (RPT). PesertaRPT adalahkementerian/lpnk, dan dihadiripula para ahli dan unsur masyarakat yang diwakiliolehorganisasi profesi/massa/mahasiswa. RPT menetapkanusulanruu Prioritas Pemerintahyang akandibawakerapat KoordinasiProlegnasdenganBalegDPR. 16
MEKANISME PENYUSUNAN PROLEGNAS-5 5. Koordinasi Penyusunan Prolegnas v Hasil RPT yang telah menetapakan usulan RUU Prolegnas Pemerintah selanjutnya dikoordinasikan dengan Baleg DPR untuk dibahas bersama usulan dari DPR untuk ditetapkan sebagai RUU Prolegnas. v Rapat Koordinasi ini dilaksanakan dalam bentuk Panitia Kerja (PANJA), terdiri dari Panja DPR dan Panja Pemerintah. Rapat dibagi atas: Rapat Paripurna, Rapat Panitia Kerja (Panja), dan Rapat Panitia Teknis. v Hasilnya disahkan dengan penandatanganan oleh Ketua dan Wakil-wakil Ketua Baleg mewakili DPR-RI dan Menteri Hukum dan HAM mewakili Pemerintah. v Selanjutnya dibawa ke Rapat Paripurna DPR RI untuk mendapat penetapan. v Penetapan dibuat dalam bentuk Keputusan DPR RI. 17
PROLEGNAS 2010-2014 Keputusan DPR RI No. 41A/DPR-RI/I/2010-2014 Menetapkan 247 RUU, terdiri dari: v Dilihat dari dimensinya: v144ruu baru (58% ),103 RUU perubahan/pengganti, termasuk UU warisan kolonial (42 % ), v Dilihat dari bidang kemenkoan: vbidang Polhukam lk. 84 RUU (34 %); vbidang Perekonomian: 105 RUU (42,5 ); dan vbidang Kesra 58 RUU (23,4 %). 18
DAFTAR KOMULTAIFTERBUKA Prolegnas 2010 2014 ada 5 (lima) daftar Komultaif terbuka, dimaksudkan untuk mewadai hal-hal mendesak yang perlu segera diatur dengan undang-undang yaitu : 1. Tentang Pengesahan Perjanjian Internasional 2. Akibat Putusan Mahkamah Konsyitusi; 3. Tentang Anggaran dan Pendapatan Belanja Negara 4. Tentang Pembentukan Daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota dan 5. Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang. 19
CAPAIAN PROLEGNAS : PROLEGNAS 2010-2014 Tahun 2010 ditetapkan sejumlah 70 RUU Prioritas, dapat diselesaikan manjadi UU sebanyak 13 UU Tahun 2011 ditetapkan sejumlah 70 RUU Prioritas, ditambah dengan RUU Luncuran tahun 2010 sebanyak 21 RUU, total 91 RUU yang harus diselesaikan Sampai saat ini baru dapat diselesaikan kurang lebih 21 RUU, (disahkan menjadi UU) 20
KENDALA Berdasarkan hasil evaluasi pelaksanaan Prolegnas ditemukan kendala-kendala, al sebagai berikut: 1. Jumlah Rencana Legislasi yang terlalu banyak untuk diselesaikan selama lima Tahun.(247RUU) 2. Selalu muncul muncul rencana legislasi baru baik yang diusulkan DPR maupun Pemerintah pada setiap tahunnya. 21
KENDALA 3. Kurangnya komitmen, baik dari Pemerintah maupun DPR terhadap daftar yang telah ditetapkan. 4. Kriteria RUU Prioritas terlalu umum sehingga membuka kemungkinan banyaknya RUU yang diprioritaskan. 5. Pada tingkat pelaksanaan penyusunan: kurangnya akurasi dan validitas data RUU yang diberikan oleh Departemen atau instansi pemrakarsa. 22
KENDALA 6. Substansi RUU: faktor beratringannya substansi RUU akan sangat mempenga-ruhi proses pembahasan. Ukuran berat dan ringannya RUU dapat dilihat dari jumlah pasalnya atau materi pengaturannya yang sama sekali "baru/asing. 23
KENDALA 7. Kualitas RUU: belum semua RUU telah melalui proses penyusunan dan perancangan yang baik dan sesuai dengan teknik penyusunan peraturan perundang-undangan yang baku. Sehingga memperlama pembahasan di DPR. 8. Tidak ada keharusan meneruskan pembahasan yang tidak selesai pada masa yang lalu, maka setiap 5 tahun parlemen membahasa dari awal lagi 9. Ketaatan jadual legislasi, juga masih kurang, sehingga sulit untuk mencapai quorum, sehingga menunda pembahasannya. 10. Kapabilitas Anggota Dewan juga menjadi kendala, sebagian besar belum memahami, bagaimana menyusun legal drafting, mereka harus belajar dan tidak siap untuk membahas antrian RUU. 24
MENIKAPI KENDALA-KENDALA TERSEBUT DAPAT DILAKUKAN HAL-HAL SEBAGAI BERIKUT : 1. Proses Perencanaan Legislasi Nasional, dilakukan melalui penelitian, pengkajian yang mendalam, meliputi aspek asas-asas, norma, institusi dan seluruh proses dituangkan dalam suatu Naskah Akademik. 2. Prolegnas sebagai potret politik hukum nasional harus disusun secara sikron dengan : a. sistem perencanaan pembangunan nasional; b. Rencana pembangunan jangka panjang nasional ; c. Rencana pembangunan jangka menengah d. Rencana strategis pemerintah dan DPR e. Aspirasi dan Kebutuhan hukum Masyarakat. 25
3. Perlu Penguatan mekanisme penyusunan Prolegnas yang mendukung efisiensi dan efektivitas capaian Prolegnas sesuai dengan kemampuan DPR dan Pemerintah dalam membahas RUU 4. Perlu ada evaluasi secara kualitatif dan kwantitatif terhadap penyusunan prolegnas, baik dilingkungan DPR maupun Pemerintah, sehingga akan mendorong pemrakarsa untuk mengjukan Program RUU yang benar-benar mempunyai nilai urgensi secara nasional. Perlunya meninjau kembali (redesign) Prolegnas yang selama ini dijalankan. 26
PENUTUP Prolegnas berperan penting dalam pembangunan sistem hukum nasional, karena daftar prioritas mencerminkan politik hukum dan arah kebijakan pembangunan di bidang substansi hukum Prolegnas sebagai bagian dari manajemen Perencanaan pembentukan Peraturan Perundang-undangan sangat penting artinya, dalam pembentukan sistem hukum nasional, agar berdaya guna dan berdaya laku bagi kehidupan masyarakat dan negara dalam berbagai aspeknya. Keberhasilan Prolegnas ditentukan oleh persiapanpersiapan yang matang, melalui penelitian, pengkajian, penyusunan Naskah Akademik dan RUU yang konprehensif dan mendalam, serta partisipasi masyarakat secara intens dalam perencanaan pembentukan peraturan 27 perundang-undangan.
SEKIAN TERIMA KASIH, 28 Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan HAM