BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Hasil Sensus Penduduk 2010, menunjukkan bahwa pertumbuhan penduduk Indonesia mengalami kenaikan pada periode 2000-2010 dibandingkan periode 1990-2000 dan tampaknya masih menjadi agenda penting dalam kebijakan kependudukan di Indonesia. Kenaikan tersebut merupakan hal yang mengejutkan, sebab laju pertumbuhan penduduk pada tiga periode sebelumnya berturut-turut mengalami penurunan, yaitu dari 2,3 persen pada periode 1971-1980 menjadi 1,97 persen pada periode 1980-1990 dan menurun lagi di periode 1990-2000 menjadi 1,45 persen. Angka ini meningkat menjadi 1,49 persen pada periode 2000-2010. 1 Meskipun masih terjadi perdebatan apakah kenaikan laju pertumbuhan penduduk tersebut memang menggambarkan kondisi sebenarnya atau karena terkait dengan masalah teknis misalnya perbedaan cakupan antara SP 2000 dan SP 2010, akan tetapi bagi sebagian orang kenaikan tersebut cukup mengkhawatirkan. Hal ini terjadi karena, meskipun kenaikan pertumbuhan penduduk hanya sebesar 0,04 persen, akan tetapi apabila dikalikan dengan jumlah penduduk 237 juta, akan menghasilkan peningkatan jumlah yang cukup besar. Salah satu implikasi penting akibat laju pertumbuhan penduduk tinggi adalah terjadinya peningkatan jumlah penduduk usia kerja dan pada gilirannya akan menyebabkan peningkatan jumlah angkatan kerja. Pertambahan jumlah angkatan kerja menuntut terciptanya lapangan kerja yang sepadan, untuk menekan jumlah 1 Pertumbuhan Penduduk Mengkhawatirkan, diunduh dari www.tempo.co tanggal 14 Juni 2011 1
dan angka pengangguran. Akan tetapi faktanya, ketersediaan lapangan kerja di Indonesia saat ini ternyata belum dapat mememenuhi kebutuhan lapangan kerja penduduknya. Menurut data BPS jumlah angkatan kerja di Indonesia pada Februari 2011 mencapai 119,4 juta orang, bertambah sekitar 2,9 juta orang dibanding dengan angkatan kerja Agustus 2010 yang berjumlah 116,5 juta orang, atau bertambah 3,4 juta orang dibanding Februari 2010 2. Meskipun pada Febuari 2011 Tingkat Pengangguran Terbuka (TPT) mengalami penurunan, yaitu dari 7,14 persen menjadi 6,80 persen dibanding satu tahun sebelumnya 3, akan tetapi angka tersebut masih sangat besar jika dikalikan dengan jumah angkatan kerja yang ada. Jumlah pengangguran terbuka mencapai 8,1 juta pada tahun 2011. Tingginya jumlah maupun angka pengangguran akibat terbatasnya lapangan pekerjaan, serta kebutuhan hidup harus dipenuhi, mendorong masyarakat untuk menempuh alternatif lain, salah satunya dengan melakukan migrasi internasional. 2 Keadaan Ketenagakerjaan Agustus 2011, diunduh dari www.bps.go.id tanggal 7 November 2011 3 ibid 2
TABEL 1.1 PENEMPATAN TENAGA KERJA DI LUAR NEGERI TAHUN 2007-2009 4 TAHUN JUMLAH PENGIRIMAN TKI TUJUAN MALAYSIA 2003 293.865 89.439 171.038 2004 380.690 127.175 203.446 2005 474.310 201.887 150.235 2006 680.000 270.099 307.427 2007 696.746 222.198 257.217 2008 748.076 257.710 234.623 2009 632.172 123.886 276.633 TUJUAN ARAB SAUDI Dari Tabel 1.1 dapat diketahui bahwa angka migrasi internasional di Indonesia cenderung mengalami peningkatan dari tahun ke tahun. Dari negara-negara yang menjadi tujuan para TKI, Arab Saudi dan Malaysia adalah negara menjadi tujuan mayoritas migran dari Indonesia. Setidaknya pada tahun 2003-2009 lebih dari 60 persen TKI dikirim ke dua negara tersebut. Angka tersebut bisa jauh lebih besar, apabila diikutsertakan juga tenaga kerja tak terdokumentasi atau TKI illegal. Bahkan menurut Atase Ketenagakerjaan KBRI di Malaysia sampai pada awal tahun 2012 jumlah TKI ilegal di Malaysia lebih besar dari jumlah TKI legal. 5 Pesatnya peningkatan jumlah pekerja migran internasional tersebut tidak lepas dari pengaruh faktor ekonomi yang biasanya melandasi keputusan para migran untuk melakukan migrasi. Menurut hasil survey nasional pola remitansi TKI 6 mayoritas TKI, yaitu 84% merasa menjadi TKI bisa membuat kondisi ekonomi 4 Penempatan Tenaga Kerja Indonesia Berdasarkan Jenis Kelamin Tahun 1994-2006,diunduh dari www.bnp2tki.go.id tanggal 29 September 2011 dan Data Penempatan Tenega Kerja Luar Negeri Tahun 2005-2010 diunduh dari www.pusdatinaker.balitfo.depnakertrans.go.id tanggal 10 November 2011 5 Jumlah TKI Ilegal Lebih Banyak dari pada TKI Legal diunduh dari www.tribunnews.com tanggal 03 Juli 2012 6 Bank Indonesia, dikutip dari Tavi Supriana, dan Vita Lestari Nasution. Peran Usaha Tki Purna Terhadap Pengembangan Ekonomi Lokal Dan Faktor Yang Mempengaruhi Pendapatan Usaha TKI Purna Di Provinsi Sumatera Utara. 2010. Hal 44 3
keluarga mereka menjadi lebih baik. Hal tersebut dicapai dengan menyisihkan dana untuk modal usaha, membeli lahan, membangun rumah, dan lainnya. Meskipun demikian, banyak studi menyebutkan bahwa sebagian besar remitan digunakan untuk keperluan konsumsi, termasuk membeli barang rumah, dan kendaraan untuk menunjukkan bahwa mereka mengalami peningkatan status ekonomi dan juga sosial. (lihat Sukamdi, et.al. 2003) Dampak positif yang ditimbulkan dari migrasi internasional yang paling menonjol adalah dari aspek ekonomi. Diantaranya adalah remitansi yang dikirim oleh migran untuk keluarganya di tanah air, dan devisa yang diterima oleh pemerintah. Selain itu, dampak ekonomi migrasi Tenaga Kerja Indonesia bersifat multiplier sebagai akibat dari peluang bisnis yang ditimbulkan dari pemanfaatan penghasilan TKI. Bahkan efek tersebut tidak hanya terbatas pada rumah tangga migran, tetapi juga diluar anggota rumah tangga. Hal ini lebih menonjol jika dilihat dari proses migrasi ketika banyak orang terlibat di dalamnya dan memperoleh keuntungan dari proses tersebut. Misalnya mereka yang mendapatkan pekerjaan dari mobilitas TKI, perusahaan jasa tenaga kerja Indonesia, dan juga perantara (calo) yang bermunculan dan mendapatkan keuntungan dari mobilitas TKI. 7 Dampak langsung yang mudah dilihat adalah remitansi. Di beberapa kantong migran internasional, akumulasi remitan di derah tersebut relatif besar. Dalam sekala nasional, menurut data dari Bank Indonesia 8 angka remitansi mencapai 4,488 miliar USD pada tahun 2009, dan sebesar 4,344 miliar USD. Besarnya 7 Rianto. Dampak Krisis Ekonomi pada Migrasi Internasional.Warta Demografi Tahun ke 28 No. 3 1998.hal 16 8 Bank Indonesia. Laporan Neraca Pembayaran Indonesia, Realisasi Triwulan II-2011 4
jumlah remitan yang dikirim berperan besar dalam meningkatkan pendapatan keluarga yang ditinggalkan. Hal tersebut telah dibuktikan di beberapa penelitian, salah satunya adalah penelitian Hugo 9 di Jawa Barat yang melaporkan bahwa lebih dari 83% responden menyatakan : keluarga pelaku migran lebih kaya dibanding keluarga bukan pelaku migran. Di sisi lain, mengkaji tentang migrasi internasional tidak bisa dipisahkan dari permasalahan-permasalahan yang terjadi sebagai bentuk dari dampak negatif dari proses migrasi. Permasalahan migrasi tersebut sangat beragam, diantaranya berupa gaji yang tidak dibayarkan, penganiayaan, dan pelecehan seksual. TABEL 1.2 KASUS PERMASALAHAN TKI BERDASARKAN 9 Saefullah, Mobilitas Penduduk Dan Perubahan Di Pedesaan (Studi Kasus Di Jawa Barat); Dalam Anwar Subiyanto. Pengaruh Pemanfaatan Remitan Buruh Migran Terhadap Pertumbuhan Ekonomi Wilayah di Kabupaten Cilacap. 2006.hal 38 5
Jenis kasus (permasalahan) PENGADUAN/PELAPORAN YANG DITERIMA (Periode Januari s.d April 2008) Timteng, Afrika dan Eropa Aspac Amerika dan Total Gaji tidak dibayar 93 9 102 Penganiayaan 15 7 17 Pelecehan seksual 6 1 7 Majikan meninggal 3 0 3 Pekerjaan tidak sesuai PK 5 0 5 PT bermasalah 1 0 1 Putus komunikasi 94 14 108 Dokumen tidak lengkap 0 0 0 PHK sepihak 15 52 67 Kecelakaan kerja 0 3 3 Sakit akibat kerja 4 0 4 Sakit biasa 5 6 11 Meninggal 22 24 46 Kriminal 2 8 10 Gagal perangkat 6 6 12 Sumber : www.bnp2tki.go.id Bedasarkan Tabel 1.2, nampak bahwa permasalahan yang paling sering dialami oleh para pekerja migran di luar negeri adalah putusnya komunikasi antara migran dan keluarga, dan gaji yang tidak dibayar untuk tujuan migran Timur tengah, Afrika dan Eropa, serta adanya pemutusan hubungan kerja dan kasus meninggal dunia untuk negara tujuan Asia Pasifik dan Amerika. Meskipun demikian, angka tersebut kemungkinan lebih besar, karena banyaknya kasus-kasus permasalahan migran yang tidak terlaporkan. Saat ini di Malaysia, sekitar 60 persen persoalan TKI adalah terkait dengan gaji. Di sektor informal seperti penata laksana rumah tangga (PLRT) banyak terjadi perselisihan antara majikan dan pekerjanya terkait gaji. Di satu sisi, si pekerja merasa belum mendapatkan pembayaran gaji, ataupun pemotongan gaji yang tidak sesuai ketentuan. Namun sebaliknya, majikan merasa sudah melakukan 6
sesuai ketentuan 10. Sedangkan di Arab Saudi permasalahan terbanyak yang menimpa Tenaga Kerja Indonesia adalah kasus penganiayaan fisik 11. Faktanya sampai Oktober 2010 telah terjadi 5.336 kasus kekerasan terhadap TKI. Dari jumlah ini mayoritas korbannya adalah tenaga kerja wanita. Banyaknya permasalahan yang menimpa para TKI di luar negeri disebabkan karena beberapa hal, salah satunya adalah rendahnya pendidikan para TKI tersebut. Saat ini tenaga kerja yang berangkat ke luar negeri didominasi oleh lulusan sekolah dasar atau menengah pertama. Data dari Badan Nasional Pengiriman dan Penempatan Tenaga Kerja Indonesia (BNP2TKI) dari sekitar dua juta Tenaga Kerja Indonesia (TKI) ke luar negeri, 80 persen diantaranya hanya berpendidikan Sekolah Dasar (SD) dan bahkan ada yang tidak tamat SD. 12 Dengan hanya memiliki pendidikan tamat Sekolah Dasar, pekerjaan yang diperoleh sangat terbatas, yaitu Pembantu Rumah Tangga, buruh pabrik, dan buruh perkebunan. Tiga pekerjaan ini lah yang merupakan sektor yang dihindari oleh para penduduk asli, dan dibeikan kepada pekerja migran. Sudah bukan rahasia lagi bahwa pekerjaan-pekerjaan tersebut rawan kekerasan. Hal lain yang dapat menyebabkan masalah-masalah tersebut berkaitan dengan pemahaman dan kesadaran TKI tentang hak mereka sebagai tenaga kerja dan sekaligus sebagai manusia. Dalam posisinya sebagai Tenaga Kerja dan migran, para TKI sebenarnya mempunyai hak-hak tertentu. Dimana salah satu fungsinya untuk melindungi TKI dari kerentanan-kerentanan termasuk kerentanan 10 60 Persen Permasalahan TKI di Malaysia Terkait Gaji diunduh dari www.antaranews.com tanggal 14 Juni 2011 11 Nota Diplomatik Untuk Sumiati, diunduh dari www.indosiar.com tanggal 11 Noember 2011 12 http://bnp2tki.go.id/content/view/3094/231/ 7
TKI terhadap tindak kekerasan. Akan tetapi sering kali para TKI tersebut tidak mengetahui perihal apa saja yang menjadi haknya. Sementara hak tersebut telah diatur dalam undang-undang dan peraturan yang berlaku. Di luar penyebab yang terkait dengan TKI, permasalahan yang terjadi sering kali disebabkan karena kurangnya perlindungan dari pemerintah. Sebenarnya secara normatif perlindungan TKI telah diatur di dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku. Akan tetapi dalam pelaksanaannya menghadapi banyak kendala dan hambatan, sehingga menyebabkan peraturan perundang-undangan yang berlaku tidak efektif. Kebijakan pemerintah tentang TKI telah ada sejak tahun 1969, dan pada tahun 2004 pemerintah mengeluarkan Undang-undang Penempatan dan Perlindungan TKI melalui UU no. 39 Tahun 2004. Setelah itu banyak peraturan perundang-undangan yang dibuat untuk mengatur masalah TKI. Bahkan Peraturan Menteri tentang Pelaksanaan Penempatan dan Perlindungan TKI di Luar Negeri dalam kurun waktu 2006 sampai 2010 mengalami perubahan setiap tahunnya. Selain itu, dari segi organisasi pelaksana, pemerintah juga membuat suatu terobosan. Melalui Peraturan Presiden No. 81 Tahun 2006 presiden mendirikan Badan Nasional Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia (BNP2TKI) yang beranggotakan wakil-wakil instansi pemerintah terkait mempunyai fungsi pelaksanaan kebijakan di bidang penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri secara terkoordinasi dan terintegrasi. Selanjutnya, untuk menjangkau masyarakat yang ada di daerah, dibentuk Balai Pelayanan Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia (BP3TKI), yang 8
mempunyai tugas memberikan kemudahan pelayanan pemrosesan seluruh dokumen penempatan, perlindungan dan penyelesaian masalah TKI. Dari satu sisi hal tersebut menunjukkan perhatian pemerintah yang cukup tinggi dalam mengelola TKI. Meskipun demikian permasalahan TKI di luar negeri masih terjadi. Berdasarkan catatan BNP2TKI hingga akhir 2011 kemarin masalah yang menjerat TKI di luar negeri mencapai 39 ribu kasus dari 6 juta TKI yang tersebar di luar negeri 13. 1.2 Rumusan Masalah Migrasi penduduk, utamanya migrasi internasional merupakan salah satu fenomena yang semestinya mendapatkan perhatian khusus dari pemerintah. Karena selain jumlahnya yang cenderung meningkat, proses migrasi telah menimbulkan permasalahan yang kompleks. Salah satunya adalah permasalahan yang dihadapi oleh Tenaga Kerja Indonesia yang bekerja di luar negeri. Untuk itu diperlukan suatu kebijakan dari pemerintah yang diharapkan dapat menyelesaikan permasalahan migrasi tersebut. Dalam permasalahan migrasi dan pengiriman TKI, pemerintah telah mengeluarkan berbagai macam peraturan, mulai dari Undangundang, peraturan pemerintah, sampai surat edaran menteri. Akan tetapi dengan diterbitkannya berbagai peraturan tersebut, ternyata tidak mengurangi permasalahan yang terjadi, bahkan cenderung mengalami peningkatan. Sehingga muncul pertanyaan, apakah regulasi yang dijadikan sebagai dasar untuk merespons permasalahan TKI sudah memadai. Dengan demikian dirumuskan 13 Masalah TKI di Luar Negeri Capai 39 Ribu Kasus, diunduh dari www.republika.co.id tanggal 8 Agustus 2012 9
pertanyaan penelitian sebagai berikut : 1. Apakah regulasi yang dijadikan dasar untuk merespons permasalahan TKI sudah memadai? 2. Bagaimanakah pembagian tugas dan kewenangan antar lembaga pelaksana? 1.3 Tujuan Penelitian Dengan melihat latar belakang dan perumusan masalah, maka tujuan penelitian dimaksudkan untuk mengetahui : 1. Isi regulasi yang ada dalam merespons permasalahan tentang Tenaga Kerja Indonesia 2. Pembagian tugas dan kewenangan antar lembaga pelaksana 1.4 Manfaat Penelitian Manfaat yang diharapkan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut : 1. Bagi praktisi Penelitian ini diharapkan menjadi bahan pertimbangan dan masukan bagi pemerintah dalam menetapkan kebijakan dan strategi dalam permasalahan yang berkaitan dengan Tenaga Kerja Indonesia 2. Bagi akademisi Penelitian ini diharapkan dapat digunakkan sebagai bahan referensi atau kajian bagi penelitian-penelitian selanjutnya, sehingga mampu memperbaiki dan menyempurnakan kelemahan dalam penelitian ini. 10
1.5 Keaslian Penelitian Pada studi migrasi, telah banyak para ahli dan peneliti yang mengkaji tentang fenomena migrasi internasional, akan tetapi sebagian besar dari kajian tersebut lebih banyak fokus pada kondisi Tenaga Kerja Indonesia (TKI). Sementara itu kajian yang memberikan perhatian pada isu kebijakan TKI, belum banyak dilakukan. Penelitian tersebut antara lain sebagai berikut : a. Penelitian yang berjudul Implikasi Pendapatan Migrant Kembali Terhadap Ketahanan Ekonomi Keluarga. (Kasus di Desa Sindang Jaya Kecamatan Ciranjang, Kabupaten Cianjur, Provinsi Jawa Barat), yang ditulis oleh Ni Putu Nala Krisdiani (2013) ini bertujuan untuk mengetahui faktor-faktor yang mempengaruhi Tenaga Kerja Indonesia Kabupaten Cianjur, khususnya Desa Sindangjaya ke luar negeri, serta implikasi pendapatan terhadap perekonomian ketahanan keluarga. Dengan demikian dapat diketahui bahwa perbedaan mendasar antara penelitian yang ditulis oleh Ni Putu Nala dengan penelitian ini adalah sudut pandang penelitian yang diambil. Tulisan Ni Putu Nala melihat dari sisi dampak yang ditimbulkan dari proses penempatan TKI ke luar negeri, sedangkan dalam penelitian ini dilihat dari regulasi yang ada pada proses penempatan TKI keluar negeri. b. Dalam tulisan Rokhyatun (2010) yang berjudul Pelaksanaan Pelindungan Hukum Terhadap Tenaga Indonesia (TKI) oleh Dinas Tenaga Kerja dan Transmigrasi Kabupaten Bantul, bertujuan untuk mengetahui (1) pelaksanaan perlindungan hukum terhadap Tenaga Kerja Indonesia (TKI) yang dilakukan 11
oleh Dinas Tenaga Kerja dan Transmigrasi (disnakertrans) Kabupaten Bantul; (2) kendala yang dihadapi dalam pelaksanaan perlindungan hukum terhadap TKI; serta (3) upaya yang ditempuh dalam mengatasi kendala yang dihadapi tersebut. Selain cakupan penelitian yang berada di level kabupaten,penelitian Rokhyatun ini juga berbicara mengenai pelaksanaan peraturan. Sedangkan dalam penelitian penulis, lebih berbicara tentang kecukupan regulasi, dan cakupan pembahasan ada di level nasional. c. Hampir sama dengan penelitian Rokhyatun, penelitian yang berjudul Kebijakan Migrasi Internasional di Indonesia (Studi efektivitas program ekspor jasa tenaga kerja di Pulau Lombok, Nusa Tenggara Barat), diteliti oleh Bambang Wicaksono Triantoro (1999). Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui konteks kebijakan yang mempengaruhi pilihan penggunaan jalur legal. Perbedaan pokok antara penelitian Triantoro(1999) dengan penelitian ini adalah bahwa penelitian ini memiliki cakupan yang lebih luas, tentang kebijakan TKI secara keseluruhan dan berada pada level nasional. d. Penelitian tentang TKI yang mengambil pendekatan kebijakan, salah satunya adalah yang ditulis oleh Nadjamuddin (2010) yang berjudul Efektivitas Kebijakan Pemerintah Propinsi DIY dalam Mengatasi Permasalahan Tenaga Kerja Indonsia (TKI) Sebagai Dampak dari Krisis Ekonomi Global. Tujuan dari penelitian tersebut adalah untuk mengetahui efektivitas kebijakan pemerintah Propinsi DIY dalam mengatasi permasalahan Tenaga Kerja Indonesia sebagai dampak dari krisis ekonomi global; serta untuk mengetahui faktor-faktor yang mempengaruhi efektivitas kebijakan pemerintah Propinsi 12
DIY dalam mengatasi permasalahan TKI sebagai dampak dari krisis ekonomi global. Sedangkan dalam penelitian dilakukan ini bertujuan untuk meneliti kebijakan pemerintnah tentang TKI di level nasional. Selain itu fokus dari penelitian yang akan dilaksanakan ini adalah kebijakan-kebijakan dan peraturan-peraturan yang dikeluarkan oleh pemerintah tentang TKI, sedangkan penelitian tersebut berfokus pada pelaksanaan dari kebijkan pemerintah tentang TKI. e. Selain itu, terdapat penelitian yang berjudul Kebijakan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Malaysia : Tinjauan Peran Pemeriintah dan Migrant Care, yang ditulis oleh Lela Kusuma Sari (2012). Penelitian ini bertujuan uuntuk mengetahui kebijakan pemerintah Indonesia dalam menangani pemasalahan yanjg dihadapi tenaga kerja Indonesia di Malaysia, termasuk di dalamnya mengetahui ketidakefektifan peran pemerintah dalam melaksanakan perlindungan terhadap tki, peran dan tindakan migrant care dalam upaya mendorong pemerintah menyelesaikan masalah tidak kekerasan terhadap TKI di Malaysia. Antara penelitian yang ditulis oleh Lela Kusuma Sari dan penelitian ini memiliki kesamaan, yaitu keduanya merupakan penelitian tentang TKI yang mempunyai pendekatan kebijakan, dan dibahas dalam level nasional. Akan tetapi dalam penelitian Lela Kusuma berfokus kepada pendeskripsian peran pemerintah dan migrant care, sedangkan focus dalam penelitian ini adalah isi regulasi TKI. 13