1 BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Upaya pemerintah untuk mewujudkan penduduk tumbuh seimbang dan keluarga berkualitas di antaranya melalui program keluarga berencana. Program yang digencarkan sejak tahun 1970an tersebut dinilai sukses dengan berhasil menurunkan angka kelahiran total/total Fertility Rate (TFR). Menurut data Survei Demografi dan Kesehatan Indonesia (SDKI), angka TFR tercatat mengalami penurunan sebesar 2,8 pada tahun 1997 menjadi 2,6 pada tahun 2002/2003 meskipun kemudian mengalami stagnansi pada SDKI tahun 2007 hingga tahun 2012 sebesar 2,6 1. Menurunnya angka TFR salah satunya disebabkan oleh peningkatan angka penggunaan kontrasepsi/contraceptive Prevalensi Rate (CPR) 2 yang merupakan wujud dari penyelenggaraan program KB, baik melalui sumber pelayanan pemerintah (Puskesmas, klinik pemerintah, Rumah Sakit pemerintah, dll) maupun sumber pelayanan swasta (Bidan Praktik Swasta, Dokter Praktik Swasta, klinik swasta, apotek, dll). Hasil SDKI tahun 2002/2003, 2007, hingga 2012 menunjukkan pengguna sumber pelayanan swasta sebagai tempat memperoleh pelayanan kontrasepsi modern tercatat terus mengalami peningkatan. 1, 2 Survei Demografi dan Kesehatan Indonesia (SDKI) 2002/2003, 2007, 2012 dalam Badan Pusat Statistik.
2 Kecenderungan pengguna sumber pelayanan KB di Indonesia dari waktu ke waktu dapat dilihat dalam tabel berikut: Tabel 1. Sumber Pelayanan KB Berdasarkan Data SDKI Tahun 2002-2012 Sumber Pelayanan 2002-2003 2007 2012 Pemerintah 28% 22% 23% Swasta 63% 69% 73% Lainnya 9% 9% 4% Sumber: Survei Demografi dan Kesehatan Indonesia (SDKI) 2007, 2012. Tabel 2. Sumber Pelayanan KB Melalui Jalur Swasta Berdasarkan Data SDKI Tahun 2007 dan 2012 Sumber Pelayanan Swasta SDKI 2007 SDKI 2012 Rumah Sakit Swasta 2,2% 2,3% Klinik Swasta 1,3% 1,9% Dokter Umum Praktik 1,7% 1,3% Bidan 28,8% 31,7% Bidan di Desa 19,6% 18,5% Apotek/ Toko Obat 8,7% 11,6% Rumah Sakit Bersalin - 0,8% Rumah Bersalin - 0,2% Dokter Kandungan Praktik - 0,9% Perawat - 3,2% Pelayanan Keliling Swasta - 0,0% Pelayanan Keliling Swasta - 0,3 % Lainnya Lainnya 6,8% - Swasta 69,1% 72,7% Sumber: Survei Demografi dan Kesehatan Indonesia (SDKI) 2007, 2012. Dari tabel di atas terlihat bahwa pada SDKI tahun 2002/2003 pengguna sumber pelayanan KB swasta sebanyak 63 persen bertambah menjadi 69 persen
3 pada tahun 2007, sebaliknya kondisi ini disertai dengan menurunnya pengguna sumber pelayanan KB pemerintah dari 28 persen pada tahun 2002/2003 menjadi 22 persen pada tahun 2007. Pada tahun 2012 pengguna sumber pelayanan KB swasta kembali meningkat menjadi 73 persen dan menjadi 23 persen pada pelayanan KB pemerintah, lebih lanjut dari hasil SDKI pada tahun 2012 di antara sumber pelayanan KB swasta maka perawat/bidan, bidan di desa, dan apotek/toko obat tercatat sebagai sumber pelayanan yang banyak diakses masyarakat (masingmasing 32 persen, 19 persen, dan 12 persen) meningkat dari hasil SDKI 2007 sumber pelayanan KB oleh perawat/bidan sebesar 29 persen, bidan di desa sebanyak 20 persen, dan apotek/toko obat sebanyak 9 persen. Menurut Sukamdi (2012) perubahan pilihan konsumen terhadap sumber pelayanan kontrasepsi dapat disebabkan oleh beberapa hal, salah satunya dampak privatisasi pelayanan KB maupun kurangnya ketersediaan alat kontrasepsi di sumber pelayanan pemerintah. Darwin dan Sukamdi (2010) menjelaskan dampak privatisasi dapat berarti positif sebab masyarakat tidak lagi bergantung kepada pelayanan KB yang difasilitasi oleh pemerintah, namun bermakna negatif dengan kemungkinan menurunnya ketersediaan alat kontrasepsi di sumber pelayanan pemerintah. Kondisi ini dikhawatirkan akan merugikan keluarga miskin yang tidak mampu menjangkau pelayanan KB di sektor swasta sementara jumlah pelayanan kontrasepsi pemerintah yang murah terbatas, sehingga akan memicu meningkatnya TFR dan menurunnya penggunaan kontrasepsi di kalangan keluarga miskin, sehingga akan semakin meningkatkan jumlah kemiskinan.
4 Kondisi keterbatasan pemerintah dalam menyediakan alat/obat kontrasepsi bagi seluruh lapisan masyarakat juga dinyatakan oleh Badan Kependudukan dan Keluarga Berencana Nasional (BKKBN). Keterbatasan anggaran akibat krisis ekonomi menyebabkan pemerintah hanya memfokuskan penyediaan alat/obat kontrasepsi bagi para peserta KB dari keluarga prasejahtera dan keluarga sejahtera I 3, hal ini kemudian melatarbelakangi kebijakan pelayanan KB yang diarahkan pada kemandirian masyarakat dalam mendapatkan KB dan peningkatan peran swasta atau yang lebih dikenal dengan KB Mandiri. Program KB Mandiri bertujuan untuk meningkatkan peran masyarakat dalam memenuhi kebutuhan pelayanan KB dan memperoleh pelayanan melalui tempat-tempat yang tersedia di sektor swasta secara aktif 4. Perbedaan kualitas pelayanan yang diberikan antara sumber pelayanan KB pemerintah dan swasta juga diduga menjadi penyebab terhadap beralihnya pengguna sumber pelayanan KB ke swasta. Selama ini kualitas pelayanan pada fasilitas pelayanan kesehatan pemerintah dinilai masih kurang dan masih rendah. Kelompok masyarakat berpendapatan menengah ke atas lebih memilih untuk melakukan pelayanan kesehatan di swasta, sementara kelompok dengan pendapatan menengah ke bawah terpaksa mendapat pelayanan kesehatan di fasilitas pemerintah yang masih bermutu rendah atau kurang memuaskan 5. Mereka yang berpenghasilan lebih baik cenderung akan memilih pelayanan yang lebih baik, meskipun harus membayar lebih mahal. 3 Direktorat Pemanduan Kebijakan Pengendalian Penduduk. 2011. 4 Haryono Suyono. 1988. 5 Yaslis Ilyas. 2004.
5 Mengenai pentingnya kualitas pelayanan, Dwiyanto (1996) dan Widaningrum (1999) berpendapat bahwa peningkatan kualitas merupakan cara yang efektif untuk mempertinggi keberhasilan program. Dalam penelitian yang dilakukan oleh Antoh (2004) mengenai kualitas pelayanan KB disebutkan bahwa hambatan utama dalam kualitas pelayanan KB salah satunya disebabkan kurangnya perhatian pada klien (akseptor), sehingga penelitian mengenai kualitas pelayanan publik berdasarkan kriteria/indikator pengguna dalam hal ini kualitas pelayanan KB sangat penting untuk dilakukan. Dalam pelaksanaan pelayanan KB, banyak studi menunjukkan bahwa berbagai aspek dalam kualitas pelayanan KB memiliki pengaruh positif terhadap penerimaan dan kepuasan klien dan akhirnya meningkatkan kelangsungan pemakaian alat kontrasepsi. Kondisi peningkatan pengguna sumber pelayanan swasta dalam pelayanan KB juga terjadi di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY). Provinsi DIY merupakan salah satu daerah pengembangan dan penyanggah program KB nasional. Daerah Istimewa Yogyakarta memiliki angka kelahiran total (TFR) terendah yaitu 1,8 (SDKI 2007) dan 2,1 (SDKI 2012) dengan prosentase terbesar wanita berstatus kawin berumur 15-49 tahun yang menggunakan metode kontrasepsi di pulau Jawa (SDKI 1997-2007). Dengan kondisi tersebut maka Provinsi DIY menjadi salah satu daerah pionir kesuksesan program KB, sehingga menjadi pilihan lokasi dalam penelitian ini. Hasil pelayanan Peserta KB Baru (PB) berdasarkan tempat pelayanan di Provinsi DIY tahun 2011 hingga Agustus 2014 menunjukkan bahwa pada tahun 2011 pengguna pelayanan KB masih mendominasi di sumber pelayanan
6 pemerintah. Pada tahun 2012 seluruh Kabupaten/Kota mengalami kenaikan jumlah pengguna yang cukup besar pada sumber pelayanan swasta. Meskipun pada tahun 2013 terjadi penurunan pengguna pada seluruh sumber pelayanan kesehatan, namun apabila diperhatikan lebih lanjut Kabupaten Bantul dan Sleman tercatat sebagai daerah dengan pengguna KB di sumber pelayanan swasta yang cukup tinggi, seperti yang terlihat pada tabel berikut: Tabel 3. Hasil Pelayanan Peserta KB Baru (PB) Menurut Tempat Pelayanan Provinsi DIY Tahun 2011, 2012, 2013, dan s/d Agustus 2014 Kabupaten 2011 2012 2013 s/d Agt 2014 A B A B A B A B Kulon 3.191 1.379 3.314 4.258 2.983 4.020 1.856 2.464 Progo Bantul 5.542 1.092 7.061 9.956 6.550 9.827 3.186 5.833 Gunung Kidul 6.119 1.127 6.604 7.383 6.667 8.121 3.854 5.491 Sleman 4.468 3.745 6.084 10.264 6.125 9.774 2.329 7.388 Kota Yogyakarta 2.443 2.823 3.167 3.322 3.490 2.601 1.707 1.578 Provinsi 21.763 10.166 26.230 35.183 25.815 34.343 12.932 22.754 Sumber: aplikasi.bkkbn.go.id. Keterangan : A : Sumber Pelayanan Pemerintah. B : Sumber Pelayanan Swasta. Untuk pelayanan KB yang dilakukan di Bidan Praktik Swasta (BPS)/bidan swasta berdasarkan data pencapaian peserta KB Baru pada tahun 2011 s/d bulan Agustus 2014, pada tahun 2012 terlihat bahwa Kabupaten Sleman mengalami peningkatan jumlah pengguna KB di bidan swasta sebanyak 447 akseptor di mana pada umumnya seluruh Kabupaten/Kota mengalami penurunan. Demikian pula
7 pada tahun 2013 penurunan pengguna KB di bidan swasta Kabupaten Sleman tidak sebanyak kabupaten lainnya, seperti dalam tabel berikut: Tabel 4. Hasil Pelayanan Peserta KB Baru (PB) di Bidan Praktik Swasta (BPS) Provinsi DIY Tahun 2011, 2012, 2013, s/d Agustus 2014 Kabupaten 2011 2012 2013 s/d Agustus 2014 Kulon Progo 2.814 2.079 1.905 1.051 Bantul 8.674 8.235 7.557 4.610 Gunung Kidul 4.609 5.489 3.802 2.143 Sleman 6.074 6.521 6.328 3.835 Kota Yogyakarta 120 58 80 60 Provinsi 22.291 22.382 19.672 11.699 Sumber: aplikasi.bkkbn.go.id. 1.2 Perumusan Masalah Sumber pelayanan swasta yang mengalami peningkatan sebagai tempat memperoleh pelayanan kontrasepsi modern berdasarkan hasil SDKI, berpengaruh terhadap penurunan pengguna sumber pelayanan KB pemerintah. Di antara sumber pelayanan KB swasta yang meningkat maka bidan, bidan di desa, dan apotek/toko obat tercatat sebagai sumber pelayanan yang paling banyak diakses masyarakat. Dalam menjalankan tugasnya bidan dapat menjalankan praktik mandiri (praktik bidan swasta perorangan) dan/atau bekerja pada fasilitas pelayanan kesehatan seperti rumah sakit pemerintah/swasta, klinik pemerintah/swasta, sehingga seorang bidan swasta dapat sekaligus berprofesi sebagai Pegawai Negeri Sipil (PNS) atau pegawai swasta. Bidan yang bekerja di fasilitas pelayanan kesehatan adalah bidan yang memiliki Surat Izin Kerja Bidan (SIKB) sedangkan bidan yang menjalankan praktik mandiri harus memiliki Surat Izin Praktik Bidan (SIPB).
8 Fenomena peningkatan pengguna terhadap sumber pelayanan KB swasta ini menarik untuk diteliti, terutama pada sumber pelayanan kesehatan di tingkat dasar yaitu Bidan Praktik Swasta (sumber pelayanan swasta) dan Puskesmas (sumber pelayanan pemerintah) yang paling mudah diakses oleh masyarakat. Dengan menggali informasi lebih dalam mengenai kualitas pelayanan KB di Bidan Praktik Swasta dan perbedaannya dengan kualitas pelayanan KB di Puskesmas diharapkan akan dapat memberi gambaran mengapa pengguna memilih pelayanan KB di Bidan Praktik Swasta, apakah itu disebabkan oleh dampak privatisasi pelayanan KB yang mengakibatkan berkurangnya ketersediaan alat kontrasepsi di sumber pelayanan pemerintah, ataukah sebab yang lainnya, sehingga hasil penelitian mampu menjelaskan mengenai kondisi pelayanan KB di masyarakat yang menunjukkan adanya peningkatan pengguna di sumber pelayanan swasta. Kabupaten Sleman di wilayah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) dipilih sebagai lokus berdasarkan pertimbangan sebagai salah satu daerah yang mengalami peningkatan pengguna pelayanan KB di sumber pelayanan swasta dengan pengguna pelayanan KB terbanyak di Bidan Praktik Swasta (BPS). Kualitas pelayanan KB di bidan swasta akan dibandingkan dengan kualitas pelayanan KB pada sumber pelayanan pemerintah khususnya Puskesmas.
9 1.3 Pertanyaan Penelitian Berdasarkan latar belakang dan perumusan masalah diatas maka pertanyaan penelitiannya adalah: 1. Bagaimana perbandingan kualitas pelayanan KB antara Bidan Praktik Swasta (BPS) dengan Puskesmas menurut persepsi pengguna (ibu berkb). 2. Mengapa pengguna memilih Bidan Praktik Swasta (BPS) dalam melakukan pelayanan KB. 1.4 Tujuan Penelitian Berdasarkan rumusan permasalahan tersebut, maka tujuan penelitian ini adalah: 1. Mengetahui bagaimana perbandingan kualitas pelayanan KB antara di Bidan Praktik Swasta (BPS) dengan Puskesmas menurut persepsi pengguna (ibu berkb). 2. Mengetahui alasan pengguna memilih pelayanan KB di Bidan Praktik Swasta (BPS). 1.5 Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan akan memberikan manfaat antara lain: 1. Secara Teoritis Dapat menjadi masukan bagi penelitian atau kajian mengenai kualitas pelayanan KB.
10 2. Secara Praktis Dapat memberikan masukan pada pelaksanaan program KB di daerah lain maupun Kabupaten Sleman mengenai kualitas pelayanan KB dalam upaya menjaga kelangsungan program dan meningkatkan kesertaan dalam berkb.