BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Penelitian Kebijakan pemerintah pusat yang memberikan kewenangan dalam kebebasan untuk mengelola dan mengembangkan sendiri urusan rumah tangga suatu daerah dengan harapan pemerintah daerah dapat lebih mandiri dalam mengurus segala kebutuhan dan pengeluaran daerah.pemberian kewenangan kepada pemerintah daerah oleh pemeritah pusat untuk mengatur sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan perundang-undangan yang berlaku disebut otonomi daerah. Kewenangan yang diberikan kepada pemerintah daerah untuk mengatur sendiri pemerintahannya secara bebas selaras dengan diberlakukannya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Otonomi daerah bertujuan untuk meningkatkan daya guna dari kinerja pemerintah daerah, terutama dalam pelayanan terhadap masyarakat, sehingga hasil yang dicapai dapat dimaksimalkan, karena setiap daerah mempunyai karakteristik yang tidak sama. Demi tercapainya tujuan peningkatan kemandirian daerah, pemerintah daerah dituntut untuk lebih mengoptimalkan dan menggali semua sumber potensi pendapatan asli daerah yang dimiliki dan termasuk salah satu sumber utama daerah yang memberikan proporsi belanja yang lebih besar untuk pembangunan pada sektor-sektor yang produktif didaerah. Kemandirian suatu daerah bisa terwujud dari berbagai aspek kehidupan yang diukur melalui elemen pendapatan asli daerah yang diharapkan mampu melaksanakan semua urusan pemerintahan dan pembangunan dengan mengandalkan pendapatan asli daerah yang dimiliki oleh masing-masing daerah. Dalam pelaksanaan kebijakan otonomi
daerah sesuai dengan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 disebutkan bahwa untuk melaksanakan kewenangan Pemerintah Daerah, Pemerintah Pusat akan mentransfer dana yang terdiri dari dana perimbangan yang bersumber dari anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang dialokasikan kepada daerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi, dengan demikian penyerahan wewenang kepada pemerintah daerah dalam otonomi harus disertai dengan pelimpahan wewenang dibidang keuangan atau yang sering disebut dengan desentralisasi fiskal (Dirjen Perimbangan dan Keuangan Pusat dan Daerah (2004). Tanpa adanya transfer dana ini maka otonomi tidak akan berjalan dengan baik. Transfer mempunyai tujuan untuk mengurangi kesenjangan fiskal antar pemerintah dan menjamin tercapainya standar pelayanan publik minimum diseluruh daerah, serta pengembangan kehidupan berdemokrasi, keadilan, pemerataan dan pemeliharaan yang serasi antara pusat dan daerah serta antar daerah (Sidik dkk,2002), namun yang terjadi adalah ketergantungan fiskal dan subsidi serta bantuan pemerintah pusat sebagai wujud ketidakmampuan daerah otomom dengan mengandalkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) dalam membiayai belanja daerah. Dana perimbangan yang ditransfer dari pusat kepada daerah otonom terdiri dari Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK) dan Dana Bagi Hasil (DBH) yang bersumber dari pajak dan sumber daya alam. Secara umum Dana Bagi Hasil, dan Dana Alokasi Umum digolongkan ke dalam bentuk unconditional grant atau biasa disebut dengan transfer tak bersyarat, sedangkan Dana Alokasi Khusus digolongkan kedalam bentuk conditional grant atau biasa disebut dengan transfer bersyarat (Brojonegoro dan Vazquez,2002). Dana bagi hasil merupakan jenis transfer yang bersumber dari pajak dan bukan pajak yang ditransfer pemerintah pusat yang diterima pemerintah daerah dan termasuk merupakan dana APBN untuk
membiayai daerah dan untuk menghindari adanya kesenjangan fiskal keuangan antar daerah. Transfer dana dari pemerintah pusat merupakan sumber penerimaan yang sangat dominan bagi pemerintah daerah di banyak negara berkembang termasuk di Indonesia. Sumber transfer ini membiayai sekitar 72% pengeluaran provinsi dan 86% kabupaten/kota pada dekade 1990-an di Indonesia (Simanjuntak. 2002). Kuncoro (2007) juga menyebutkan bahwa pendapatan asli daerah hanya mampu membiayai belanja pemerintah daerah paling tinggi sebesar 20%, dengan kata lain bahwa ternyata pemerintah daerah belum mencapai kemandirian yang sesungguhnya, hal ini bisa dilihat pada ketergantungan fiskal dan subsidi serta bantuan pemerintah pusat kepada daerah otomom yang belum mampu mengelola dan mengoptimalkan sektor-sektor potensi pendapatan asli daerah, dimana pendapatan asli daerah yang seharusnya merupakan sumber dana utama yang digunakan untuk membiayai belanja daerah tidak bisa dicapai dan justru sebaliknya dana transfer dari pemerintah pusat yang seharusnya sebagai suplemen atau dana pendukung untuk pelaksanaan pemerintahan dan pembangunan di daerah digunakan sebagai dana utama untuk membiayai pengeluaran daerah, khususnya dari dana alokasi umum. Tercapainya kemandirian daerah otonom merupakan harapan yang besar dari pemerintah daerah untuk dapat membangun daerah berdasarkan kemampuan dan kehendak daerah sendiri ternyata dari tahun ke tahun dirasakan semakin jauh dari kenyataan (Mardiasno, 2002), sehingga pada era globalisasi dan otonomi daerah sebagai konsekuensi dari pelaksanaan asas desentralisasi dalam sistem pemerintahan sekarang ini menuntut setiap daerah untuk dapat mengembangkan dan mengelola daerahnya sendiri
secara bebas dan tanpa ada intervensi dari pemerintah pusat untuk memberikan pelayanan yang terbaik kepada masyarakat disetiap daerah. Fakta yang sering terjadi saat ini, dimana daerah terlalu bergantung pada dana alokasi umum untuk membiayai belanja daerahnya, tanpa berusaha mengoptimalkan, mengembangkan serta menggali sumber-sumber potensi pendapatan di daerahnya, kemudian oleh pemerintah daerah dana transfer (grant) dari pemerintah pusat dijadikan sebagai dana utama oleh pemerintah daerah untuk membiayai operasi utamanya seharihari, yang oleh pemerintah daerah dilaporkan dan dimasukkan di perhitungan APBD. Ketika penerimaan daerah berasal dari transfer, maka stimulasi atas belanja yang ditimbulkannya berbeda dengan stimulasi yang muncul dari pendapatan daerah (terutama pajak daerah), dan ketika respon belanja daerah lebih besar terhadap transfer dari pada pendapatannya sendiri, maka disebut flypaper Effect (Oates,1999). Respon pada kondisi ini merupakan suatu tanggapan langsung dari pemerintah daerah dalam menyikapi transfer dan dalam bentuk dana perimbangan khususnya Dana Alokasi Umum yang diwujudkan pada anggaran belanja daerah, ketika respon (belanja) daerah lebih besar terhadap transfer, maka disebut dengan flypaper Effect (Oates,1999), dimana flypaper effect itu sendiri merupakan respon yang tidak asimetri atau asimetris terhadap peningkatan dana penurunan penggunaan dana transfer dari pemerintah pusat, Tresch (2002) menyatakan bahwa dana transfer tersebut diberikan untuk jangka waktu tertentu dengan indikasi adanya pihak yang memperoleh keuntungan dari penerimaan transfer (grants) yang cenderung meningkat. Penemuan adanya flypaper effect pada alokasi pengeluaran daerah, maka diharapkan pemerintah dapat seminimum mungkin memperkecil respon yang berlebihan pada belanja daerah.
Penelitian yang dilakukan oleh Maimunah (2006) yang meneliti di kabupaten/kota di Pulau Sumatera memperoleh hasil yaitu, PAD tidak signifikan berpengaruh tehadap Belanja Daerah. Hal tersebut berarti terjadi flypaper effect. Hal ini sesuai dengan hipotesisnya yang menyatakan pengaruh dana alokasi umum terhadap belanja lebih besar daripada pengaruh pendapatan asli daerah terhadap belanja daerah yang diterima. Listiorini (2011) yang meneliti tentang Fenomena flypaper effect pada Dana Perimbangan Kabupaten/Kota Di Sumatera menunjukkan bahwa terjadi fenomena flypaper effect pada Dana Alokasi Umum, Dana Bagi Hasil, Pendapatan Asli Daerah, terhadap Belanja Daerah baik secara simultan dan parsial. Diah (2007) Flypaper Effect pada Dana Alokasi Umum dan Pendapatan Asli Daerah terhadap Belanja Daerah pada Kab/Kota di Indonesia, menyatakan bahwa dari hasil regresi berganda tersebut, diketahui bahwa variabel DAU pada masing-masing kondisi daerah memiliki pengaruh lebih kuat terhadap belanja daerah daripada pengaruh PAD terhadap belanja daerah, ini mengindikasikan bahwa flypaper effect tidak hanya terjadi pada daerah dengan PAD rendah namun juga pada daerah dengan PAD tinggi. Kenyataan yang terjadi dilapangan, dengan melihat pencapaian PAD di hampir semua daerah di Indonesia, bukan kemandirian yang terwujud, justru yang terlihat adalah adanya tingkat ketergantungan terhadap pusat yang semakin lama semakin besar dengan mengandalkan dana transfer, fakta ini semakin diperkuat dengan data yang menunjukkan bahwa tingginya dana transfer dari tahun ke tahun dari pemerintah pusat ke daerah yang merupakan ketergantungan yang tinggi akan dana transfer tersebut, dibandingkan dengan usaha untuk melakukan pengembangan dan penggalian sumber-sumber pendapatan atau penerimaan yang dapat membantu daerah dalam hal memenuhi kebutuhan operasionalnya. Adanya kecenderungan ketergantungan akan dana transfer yang semakin
tinggi dan besarnya dana transfer dari tahun ke tahun yang ditransfer ke daerah dari APBN dapat diperjelas dengan tabel realisasi APBN transfer ke daerah mulai dari tahun 2007-2011 pada tabel 1.1 di bawah ini. Jenis Dana Tabel 1.1. Realisasi APBN Transfer Pusat Ke Daerah Kab/Kota Provinsi Sumatera Utara TA 2007-2011 (000 rupiah) Realisasi APBN 2007 2008 2009 2010 2011 a. DAU 8.861.383.215 9.516.673.316 9.136.529.226 9.278.474.874 10.604.513.741 b. DBH 1.196.871.074 1.184.631.604 1.184.088.268 1.382.743.915 1.177.748.740 Total Transfer 10.058.254.289 10.701.304.920 10.320.617.494 10.661.218.789 11.782.262.481 PAD 756.602.873 830.082.811 903.098.789 1.191.382.464 1.848.846.796 BD 12.831.855.669 14.494.055.763 14.798.712.077 15.070.456.516 18.093.167.316 Sumber data : BPS Provinsi Sumut, untuk Periode TA 2007-2011 Salah satu tuntutan reformasi setelah era orde baru adalah permasalahan yang berhubungan dengan kebijakan otonomi daerah yang desentralisasi fiskal, dimana sistem sentralisasi yang diterapkan di Indonesia menyebabkan intervensi pemerintah pusat terhadap pemerintah daerah yang terlalu besar, sehingga dengan besarnya intervensi ini menyebabkan masalah rendahnya kapabilitas dan efektivitas pemerintah daerah dalam mendorong proses pembangunan dan kehidupan demokrasi di daerah dalam mendanai setiap kebutuhan pengeluaran daerah maupun dalam pelayanan publik. Hubungan keuangan antara pusat dan daerah perlu mendapatkan pengaturan sedemikian rupa agar kebutuhan yang akan menjadi tanggung jawab daerah dapat dibiayai dari sumber-sumber penerimaan yang ada. Melalui desentralisasi fiskal, diharapkan terjadi peningkatan efisiensi administrasi keuangan daerah serta pengaturan yang jelas atas sumber-sumber pendapatan negara dan daerah serta pembagian pendapatan dari sumber penerimaan yang berkaitan dengan kekayaan alam, pajak dan retribusi daerah.
Berdasarkan pada hasil-hasil penelitian terdahulu dan temuan-temuan fakta baru di atas, maka peneliti tertarik untuk melakukan penelitian pengembangan dengan judul Flypaper Effect Pada Unconditional Grant dan Pendapatan Asli Daerah Terhadap Belanja Daerah Kabupaten/Kota Di Provinsi Sumatera Utara. 1.2. Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang masalah di atas peneliti merumuskan masalah sebagai berikut : 1. Apakah Dana Alokasi Umum, Dana Bagi Hasil, Pendapatan Asli Daerah secara simultan dan parsial berpengaruh terhadap Belanja Daerah pemerintah Kabupaten/Kota di Provinsi Sumatera Utara? 2. Apakah terjadi Flypaper Effect pada Dana Alokasi Umum, dana Bagi Hasil, Pendapatan Asli Daerah terhadap Belanja Daerah pemerintah Kabupaten/Kota di Provinsi Sumatera Utara? 1.3. Tujuan Penelitian Berdasarkan latar belakang dan rumusan masalah yang telah dikemukakan sebelumnya, maka tujuan penelitian ini sebagai berikut: 1. Untuk menganalisis Pengaruh Dana Alokasi Umum, Dana Bagi Hasil, Pendapatan Asli Daerah terhadap Belanja Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Sumatera Utara secara simultan dan parsial. 2. Untuk menganalisis apakah terjadi Flypaper Effect pada Dana Alokasi Umum, Dana Bagi Hasil, Pendapatan Asli Daerah terhadap Belanja Daerah pemerintah Kabupaten/Kota di Provinsi Sumatera Utara.
1.4. Manfaat Penelitian Berdasarkan rumusan masalah dan tujuan yang telah dikemukakan, penelitian ini akan memberikan manfaat sebagai berikut : 1. Bagi pemerintah kabupaten/kota, sebagai obyek penelitian dapat menjadi bahan pertimbangan atau evaluasi dalam penentuan kebijakan yang menyangkut tentang penggunaan anggaran penerimaan dari pemerintah daerah tersebut untuk mengeluarkan respon belanja dengan efektif dan efisien sehingga pemerintah daerah mampu mengambil langkah-langkah untuk memaksimalkan semua potensi yang ada. 2. Bagi peneliti, diharapkan penelitian ini dapat memberikan pengetahuan secara praktis dan efisiensi dihubungkan dengan teori yang diperoleh. 3. Bagi calon peneliti berikutnya, dapat dijadikan sebagai bahan informasi atau sumber referensi dalam penelitian yang lebih mendalam. 4. Bagi akademisi, penelitian ini diharapkan akan melengkapi temuan-temuan empiris yang telah ada dibidang akuntansi untuk kemajuan dan pengembangan karya ilmiah dimasa yang akan datang. 1.5. Originalitas Penelitian Penelitian ini merupakan pengembangan dari hasil penelitian yang dilakukan oleh Maimunah (2006) dengan judul Flypaper Effect pada Dana Alokasi Umum (DAU), Pendapatan Asli Daerah (PAD) terhadap Belanja Daerah pada kabupaten/kota di Pulau Sumatera. Alasan peneliti menambahkan variabel Dana Bagi Hasil (DBH) sebagai variabel independen karena peneliti bertujuan untuk meneliti khusus tentang tansfer yang unconditional grant atau transfer yang tidak bersyarat, yaitu Dana Alokasi Umum dan Dana Bagi Hasil.
Perbedaan penelitian ini dari peneliti Maimunah (2006) terletak pada lokasi penelitian. Lokasi penelitian ini dilakukan pada Kabupaten/Kota di Provinsi Sumatera Utara dengan sampel Realisasi Dana Alokasi Umum, Realisasi Dana Bagi hasil, Realisasi Pendapatan Asli Daerah dan Realisasi Belanja Daerah sedangkan lokasi pada penelitian Maimunah (2006) dilakukan pada Kab/kota di Pulau Sumatera. Beda penelitian ini dengan penelitian Maimunah (2006) adalah pada variabel independennya. Maimunah (2006) variabel independennya adalah Dana Alokasi Umum dan Pendapatan Asli Daerah sedangkan pada penelitian ini dengan menggunakan Dana Alokasi Umum, Dana Bagi Hasil, Pendapatan Asli Daerah sebagai variabel independen. Periode penelitian Maimunah (2006) memiliki batasan pengambilan data dengan cross section dalam kurun waktu 2 tahun yaitu tahun 2003-2004, sedangkan periode penelitian ini menggunakan data pooling dalam kurun waktu 5 tahun yaitu tahun 2007-2011. Objek dalam penelitian terdahulu adalah kabupaten/kota di Pulau Sumatera sedangkan objek pada penelitian ini pada kabupaten/kota di Provinsi Sumatera Utara. Perbedaan originalitas antara peneliti terhadulu dengan peneliti sekarang dapat dilihat pada tabel 1.2 originalitas penelitian dibawah ini. Tabel 1.2. Originalitas Penelitian No Perbedaan Peneliti Terdahulu Peneliti Sekarang 1 Variabel Penelitian DAU,PAD dan BD DAU,DBH, PAD dan BD 2 Objek Penelitian Kab/Kota di Pulau Kab/Kota di Provinsi Sumatera Sumatera Utara 3 Jenis Data Data Cross-section Data Pooling 4 Periode Waktu 2 tahun (2003-2004) 5 tahun (2007-2011) Penelitian