1 BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Papua merupakan daerah di kawasan timur Indonesia yang mengalami ketertinggalan pembangunan selama beberapa dekade. Pada era otonomi daerah, kebijakan Otonomi Khusus hanya diterapkan di Papua berdasarkan UU No. 21/ 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, yang memberi kewenangan sangat besar kepada pemerintah daerah untuk mengelola akselerasi pembangunan daerahnya masing-masing. Program dan kegiatan pembangunan sangat diperlukan untuk mengejar ketertinggalan pembangunan daerah ini, sehingga masing-masing kabupaten/kota di Papua nantinya mampu berkedudukan sejajar dengan daerahdaerah yang lain di Indonesia. Salah satu program yang secara khusus ditetapkan untuk dilaksanakan di Papua adalah Rencana Strategis Pembangunan Kampung (RESPEK) dengan orientasi untuk membangun wilayah dan masyarakat setempat secara lebih intensif pada tingkat kampung. Dengan ketertinggalan pembangunan daerah yang sangat parah selama ini, kondisi kehidupan fisik dan non-fisik masyarakat setempat di Papua umumnya sangat memprihatikan. Kondisi fisik menunjukkan sangat terbatasnya fasilitas dan infrastrukturs publik, sedangkan kondisi non-fisik menunjukkan masih rendahnya jumlah dan kualitas sumberdaya manusia (SDM) dan kesejahteraan ekonomi dari masyarakat setempat. Kondisi pembangunan fisik dan non-fisik yang sangat tidak memadai bahkan sangat tertinggal tersebut menunjukkan adanya fenomena yang disebut kemiskinan struktural. Konsep kemiskinan ini bukan hanya mengacu pada
2 pengertian ekonomi, melainkan juga mengacu pada aspek-aspek struktural di luar itu, seperti sosial-budaya. Selain kekurangan pendapatan, orang-orang miskin di Papua umumnya hidup menderita karena kurangnya atau bahkan tidak adanya pelayanan publik seperti telepon, listrik, air, transportasi umum, sarana kesehatan, pendidikan, kredit, dan lain-lain, serta kurangnya kesempatan berpartisipasi dalam pengambilan keputusan sosial, ekonomi, dan politik di tingkat lokal, regional dan nasional. Kondisi kemiskinan struktural semacam itu terjadi karena orang miskin sering terpinggirkan dan tidak berdaya dalam mempertahankan hak mereka ketika dilanggar dan dieksploitasi oleh golongan kaya dan berkuasa (Eid, 2000). Sehubungan dengan perlunya akselerasi pembangunan daerah di Papua, isu yang paling menonjol di kalangan pemerintah daerah dan masyarakat setempat Papua adalah isu keterbelakangan dan kesenjangan wilayah serta pembangunan seperti apa yang paling tepat untuk masyarakat lokal di Papua. Masyarakat Papua mengalami keterbelakangan dan kesenjangan wilayah, baik fisik, seperti kurang mendukungnya jumlah maupun kualitas sarana dan prasarana maupun non-fisik, seperti kurangnya pengetahuan dan keterampilan SDM, masih rendahnya kondisi sosial-ekonomi masyarakat, dan lemahnya institusi lokal. Sarana dan prasarana fisik yang kurang mamadai menyebabkan terisolasinya banyak warga masyarakat Papua di daerah perkampungan pedalaman yang terpencil (70%) dan tidak mampu menikmati proses maupun hasil pembangunan daerah yang berkeadilan (Bappeda Propinsi Papua, 2007). Sebagai salah satu upaya yang dilakukan oleh pemerintah untuk mengatasi masalah yang multidimensional dari ketertinggalan pembangunan daerah Papua,
3 perumusan dan pelaksanaan program RESPEK di provinsi ini sangat strategis. Program ini merupakan salah satu manifestasi pembangunan masyarakat sebagai proses dinamis yang berkelanjutan dari pemerintah daerah maupun masyarakat setempat untuk mewujudkan keinginan serta harapan hidup yang lebih sejahtera dengan strategi menghindari kemungkinan tersudutnya masyarakat desa sebagai penanggung ekses pembangunan daerah atau nasional. Dalam hal ini, pelaksanaan pembangunan daerah menitikberatkan komunitas lokal sebagai suatu kesatuan, mengutamakan prakarsa dan sumberdaya setempat, sinergi antara sumber daya internal dan eksternal dan terintegrasinya masyarakat lokal dan nasional (Suparjan dan Suyatno, 2003:21-22). Sehubungan dengan Progam RESPEK sebagai program pembangunan masyarakat, Adisasmita (2006:116) menyatakan bahwa pembangunan masyarakat diartikan sebagai aktivitas yang dilakukan oleh masyarakat, dimana mereka dapat mengidentifikasi kebutuhan dan masalah secara bersama. Pengertian ini bisa juga berarti bahwa pembangunan masyarakat adalah kegiatan yang terencana untuk menciptakan kondisi-kondisi bagi kemajuan sosial-ekonomi masyarakat dengan meningkatkan partisipasi masyarakat. Dalam hal ini, Program RESPEK menjadi sebuah strategi untuk mendorong pembangunan daerah, khususnya pada tingkat kampung, melalui partisipasi masyarakat lokal dalam mempercepat penanganan masalah kemiskinan yang sudah berjalan beberapa dekade. Dalam rangka pelaksanaan Program RESPEK, pemerintah memberikan dana bantuan (Block Grant) sejumlah Rp100.000.000 per tahun yang dihibahkan kepada masyarakat untuk setiap kampung. Dana ini bersumber dari Dana Otonomi
4 Khusus, baik dana langsung dari Pusat (APBN) maupun Daerah (APBD), yang disalurkan ke rekening kolektif kampung di distrik. Masyarakat kampung dapat mempergunakan dana tersebut sebagai hibah untuk membangun sarana/prasarana yang menunjang produktivitas kampung, pinjaman bagi kelompok ekonomi untuk modal usaha bergulir atau kegiatan sosial seperti kesehatan dan pendidikan. Salah satu distrik yang memperoleh bantuan pembangunan daerah melalui Program RESPEK adalah Distrik Heram, Kota Jayapura. Setiap penyaluran dana hibah kepada masyarakat kampung di distrik ini harus sesuai dengan dokumen yang dikirimkan kepada Pusat untuk memudahkan penelusuran. Warga kampung, dalam hal ini TPK atau staf Unit Pengelola Kegiatan (TPK), di Distrik Heram mendapat peningkatan kapasitas dalam pembukuan, manajemen data, pengarsipan dokumen dan pengelolaan uang/dana secara umum serta peningkatan kapasitas lainnya yang berkaitan dengan upaya pembangunan sumberdaya manusia maupun pengelolaan pembangunan wilayah perdesaan. Pelaksanaan Program RESPEK di Distrik Heram ini sudah berlangsung lama dan menunjukkan beberapa proses dan hasil pembangunan yang positif dan relatif berkelanjutan, khususnya di bidang infrastruktur maupun pemberdayaan masyarakat kampung. Akan tetapi, harus diakui pula bahwa pelaksanaan program RESPEK di Distrik Heram tidak mudah karena masih banyaknya kesulitan yang dihadapi, baik terkait dengan aspek geografis, demografis, infrastruktur maupun alat transportasi lokal. Bila kesulitan ini tidak ditangani dengan baik, pelaksanaan Program RESPEK cenderung sangat terhambat dan tidak dapat mencapai tujuan maupun hasil pembangunan daerah yang telah ditetapkan sebelumnya.
5 Penelitian tentang pelaksanaan Program RESPEK berbasis pemberdayaan masyarakat ini sangat penting, dalam hal ini di Distrik Heram, karena program pembangunan di wilayah ini sangat strategis untuk membangun daerah melalui partisipasi berbasis pemberdayaan masyarakat kampung. Evaluasi pelaksanaan Program RESPEK perlu dilakukan agar dapat diketahui bagaimana pelaksanaan program tersebut, keberhasilan maupun ketidakberhasilannya, serta faktor-faktor yang mempengaruhinya. Diharapkan, hasil kajian evaluasi pelaksanaan Program RESPEK tersebut dapat menjadi bahan pertimbangan penting dalam perumusan kebijakan publik yang lebih baik, sehingga proses dan hasil pembangunan daerah partisipatif berbasis pemberdayaan masyarakat di distrik tersebut dapat berjalan secara optimal dan berkelanjutan dari waktu ke waktu. 1.2 Perumusan Masalah Berdasarkan uraian latarbelakang masalah tersebut, masalah penelitian ini dapat dirumuskan sebagai berikut: 1. Bagaimana efektivitas pelaksanaan kegiatan PNPM Mandiri-RESPEK di Distrik Heram, Kota Jayapura? 2. Apakah faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan PNPM Mandiri- RESPEK di Distrik Heram, Kota Jayapura? 1.3 Tujuan Penelitian Dengan rumusan masalah penelitian tersebut, maka tujuan penelitian ini adalah sebagai berikut.
6 1. Mengetahui efektivitas pelaksanaan kegiatan PNPM Mandiri-RESPEK di Distrik Heram, Kota Jayapura. 2. Mengidentifikasi faktor-faktor internal dan eksternal yang mempengaruhi pelaksanaan PNPM Mandiri-RESPEK Distrik Heram, Kota Jayapura. 1.4 Keaslian Penelitian Beberapa penelitian pernah dilakukan mengenai pembangunan berbasis masyarakat, antara lain: 1. Ozor dan Nwankwo (2008) melakukan penelitian tentang Peran Pemimpin Lokal dalam Program Pembangunan Masyarakat di Wilayah Pemerintah Daerah Ideato dari Negara-Bagian Imo: Implikasi Kebijakan Penyuluhan (The Role of Local Leaders in Community Development Programmes in Ideato Local Government Area of Imo State: Implication for Extension Policy). Penelitian ini bertujuan mengetahui peran pemimpin daerah dalam program pembangunan masyarakat di LGA Ideato dan implikasinya bagi kepemimpinan daerah sebagai institusi kebijakan penyuluhan. Penelitian ini dilakukan dengan metode kuantitatif. Hasilnya menunjukkan bahwa peran-peran paling penting yang dimainkan oleh pemimpin lokal dalam pembangunan masyarakat adalah pembuatan keputusan (= 3,82); penengah antara agen pemerintah dan non-pemerintah serta masyarakat untuk urusan bantuan keuangan maupun teknis (= 3,80); monitoring dan evaluasi atas berbagai proyek (= 3,78); dan pencarian dana bagi proyek (= 3,76). Hasil selanjutnya menunjukkan bahwa sumber informasi paling penting (40%) bagi usaha pembangunan masyarakat adalah melalui pemimpin lokal itu
7 sendiri. Gender adalah isu utama dalam pembangunan masyarakat karena hasilnya menunjukkan bahwa wanita tidak diberi kesempatan yang sama untuk partisipasi dalam prakarsa masyarakat, tidak seperti laki-laki. Ada beberapa faktor yang menghambat pelaksanaan peran pemimpin lokal ini, yaitu: (a) ketidaksetaraan kebijakan pemerintah dengan program-program masyarakat (= 3,84), sumber dana yang tidak memadai (= 3,83), buruknya implementasi program (= 3,80), dan bias gender (= 3,77). Oleh karena itu, penelitian ini menyimpulkan bahwa untuk mencapai keberhasilan program yang berkelanjutan dalam usaha pembangunan masyarakat, ada kebutuhan mendesak akan kebijakan penyuluhan yang secara formal mengakomodasi pemimpin lokal dalam semua prakarsa pembangunan masyarakat baik dari agen pemerintah maupun non-pemerintah. 2. Park dan Wang (2010) melakukan penelitian mengenai Pembangunan Berbasis Masyarakat dan Pemberantasan Kemiskinan: Evaluasi Program Investasi Desa Miskin China (Community-based Development and Poverty Alleviation: An Evaluation of China s Poor Village Investment Program). Penelitian ini dilakukan sebagai evaluasi sistematis pertama atas program pembangunan berbasis masyarakat yang terbesar di dunia, yaitu program pemberantasan kemiskinan di China yang dimulai pada tahun 2001, yang membiayai investasi publik di desa-desa yang ditetapkan miskin berbasis perencanaan desa partisipatif. Kami menerapkan metode kuantitatif untuk mengumpulkan dana panel tingkat rumah tangga dan desa dengan cakupan nasional untuk membandingkan perubahan dari tahun 2001 sampai 2004
8 di desa-desa yang ditetapkan miskin yang memulai investasi terencana dan di desa-desa yang ditetapkan miskin yang belum memulai investasi yang terencana. Penelitian ini menemukan bahwa program ini meningkatkan investasi pemerintah dan investasi yang dibiayai desa secara signifikan. Meskipun program tersebut tidak meningkatkan pendapatan atau konsumsi rumah tangga yang lebih miskin, program itu meningkatkan pendapatan dan konsumsi dari rumah tangga yang lebih kaya sekitar 6,1 sampai 9,2 persen. Penelitian ini juga telah menemukan bukti tata-kelola pada urusan distribusi manfaat program. Perolehan relatifnya lebih besar bagi rumah yang tangga yang lebih kaya di desa dengan para pemimpin yang lebih terdidik, komite desa yang berkualitas lebih tinggi memberikan manfaat yang lebih besar bagi rumah tangga yang lebih kaya maupun lebih miskin. 3. Chebil dan Haque (2003) melakukan penelitian tentang Program-Program Pembangunan Masyarakat untuk Pengurangan Kemiskinan: Pengalaman, Isu, dan Pelajaran (Community Driven Development Programs for Poverty Reduction: Experiences, Issues, and Lessons). Penelitian ini dilakukan atas dasar fakta bahwa program melawan kemiskinan seringkali mengabaikan partisipasi masyarakat. Walau program-program nasional pemberantasan kemiskinan sangat penting, program-program ini seringkali tidak efektif dalam mencapai orang-orang miskin. Walaupun terdapat banyak janji keterlibatan orang miskin dalam proses pembuatan keputusan, programprogram pemberantasan kemiskinan dari banyak negara dan agen-agen pembangunan masih tidak melibatkan masyarakat setempat dalam proses
9 pembuatan keputusan. Akibatnya, masyarakat miskin tetap termarjinalisasi dan program desentralisasi tidak dapat diterapkan secara efektif. Penelitian ini menganalisis sejumlah pengalaman, isu, dan pelajaran dari berbagai proyek berbasis masyarakat dalam program pemberantasan kemiskinan di seluruh dunia, khususnya yang berfokus pada proyek dan program CDD dari World Bank untuk memberantas kemiskinan. Penelitian ini dilakukan dengan metode deskriptif kualitatis. Melalui analisis sejumlah pengalaman di seluruh dunia, penelitian ini berusaha untuk mengidentifikasi berbagai aksi yang diperlukan untuk membangkitkan potensi besar energi-energi dan sumberdaya masyarakat dalam program pemberantasan kemiskinan. Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa berbagai pengalaman ini dapat memperkuat hasil prakarsa berbasis masyarakat, membantu formulasi atas pendekatan yang lebih efektif pada pengurangan kemiskinan, dan dapat mengidentifikasi berbagai aksi yang perlu diambil oleh agen pembangunan bilateral dan multilateral untuk menjamin hasil yang lebih positif dari proyek pembangunan masyarakat. Penelitian ini memperlihatkan bahwa meskipun prakarsa berbasis masyarakat semakin memiliki dampak besar terhadap pekerjaan operasional dari World Bank, dengan mengembangkan inklusi, kepemilikan, akuntabilitas, dan atribut-atribut yang ditunjukkan untuk memperbaiki hasil proyek, isu-isunya tetap tentang bagaimana cara mengoperasionalkan prakarsa-prakarsa masyarakat ini melalui programprogram pengurangan kemiskinan yang konkret dan bisa dimonitor.
10 Berdasarkan beberapa penelitian tersebut, bisa diketahui bahwa penelitian sekarang mengenai evaluasi Program RESPEK di Distrik Heram Kota Jayapura belum pernah dilakukan. Penelitian sekarang memiliki perbedaan utama dengan beberapa penelitian tersebut, yaitu dalam hal tujuan dan metode penelitian. Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa penelitian ini masih relevan, orisinal, dan dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah. 1.5 Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat sebagai berikut: 1. Sebagai bahan pertimbangan Pemerintah Provinsi Papua dalam perumusan kebijakan program RESPEK yang lebih baik di masa yang akan datang. 2. Sebagai masukan bagi stakeholder terkait dalam melaksanakan program RESPEK secara lebih baik dari waktu ke waktu. 3. Sebagai referensi ilmiah bagi peneliti lain yang memiliki kepedulian dan minat yang sama untuk mendalami kajian tentang implementasi kebijakan pada umumnya dan pelaksanaan Program RESPEK pada khususnya.