Analis Hukum Senior, Direktorat Hukum Bank Indonesia

PENANGANAN PERMASALAHAN PERBANKAN PASCA BENCANA GEMPA BUMI DAN TSUNAMI DI WILAYAH PROPINSI NANGGROE ACEH DARUSSALAM DAN KABUPATEN NIAS PROPINSI SUMATERA UTARA Oleh : Arief R. Permana, S.H.M.H. 1 PENDAHULUAN Tiga tahun lebih telah berlalu, tepatnya tanggal 26 Desember 2004 telah terjadi bencana alam gempa bumi dan gelombang tsunami yang melanda Propinsi Nanggroe Aceh Darussalam (NAD) dan Pulau Nias Propinsi Sumatera Utara, serta beberapa negara tetangga, seperti Malaysia, Thailand, Srilangka, India. Bencana alam yang dahsyat tersebut telah menelan ratusan ribu korban, menghancurkan berbagai bangunan pabrik/kantor/pemukiman penduduk, serta merubah struktur geografis, dan pertanahan, sehingga menimbulkan dampak terhadap berbagai sektor, antara lain ekonomi, keuangan/perbankan, pertanahan, dan kependudukan. Dalam rangka pemulihan korban bencana gempa bumi dan tsunami di wilayah Nanggroe Aceh Darussalam dan Pulau Nias Propinsi Sumatera Utara, Pemerintah melalui BAPPENAS telah mencanangkan program Rencana Rehabilitasi dan Rekonstruksi Masyarakat Aceh dan Sumatera Utara (R3MAS), yang 1 Analis Hukum Senior, Direktorat Hukum Bank Indonesia antara lain bertugas menyusun blue print yang terdiri dari master plan dan buku rinci. Blue print R3MAS yang telah diselesaikan BAPPENAS selanjutnya dijadikan acuan oleh Badan Pelaksana (BAPEL) dalam melaksanakan tugasnya. BAPPENAS selaku koordinator telah membentuk 10 Pokja, antara lain : Pokja Tata Ruang dan Pertanahan; Pokja Pendanaan; Pokja Ekonomi dan Ketenagakerjaan; Pokja Pembangunan Prasarana dan Sarana; Pokja Hukum; Pokja sistem Kelembagaan. Keanggotaan dari tiap-tiap Pokja melibatkan berbagai instansi/lembaga pemerintahan maupun non pemerintahan. Dalam rangka Rehabilitasi dan Rekonstruksi Masyarakat Aceh dan Sumatera Utara (Pulau Nias), Pemerintah telah mengeluarkan PERPPU No.2 Tahun 2005 tentang Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi Wilayah dan Kehidupan Masyarakat Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dan Kepulauan Nias Provinsi Sumatera Utara, dan Peraturan Presiden No. 30 Tahun 2005 tentang Rencana Induk Rehabilitasi dan Rekonstruksi Wilayah dan Kehidupan Masyarakat Provinsi NAD dan Kepulauan Provinsi Nias Sumatera Utara. Di samping kedua perangkat hukum tersebut beberapa BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALN 31

instansi/departemen termasuk Bank Indonesia yang terlibat dalam Pokja mengusulkan kepada BAPPENAS untuk dapat dikeluarkan suatu PERPPU guna mengatur permasalahan-permasalahan yang dihadapi di masing-masing sektor seperti perbankan dan pertanahan. PERMASALAHAN PERBANKAN Berdasarkan data umum perbankan pada akhir tahun 2004 di propinsi NAD dan Kabupaten Nias, terdapat 12 bank umum, dengan jumlah kantor bank sebanyak 41, dengan jumlah dana pihak ketiga mencapai Rp7.547.931 juta, sementara jumlah BPR mencapai 20, dengan jumlah dana pihak ketiga sebanyak Rp38.357 juta. Dengan terjadinya bencana gempa bumi dan gelombang tsunami telah mengakibatkan dampak kerusakan pada beberapa gedung kantor bank, termasuk dokumen, yang menimbulkan hambatan pada kegiatan operasional perbankan. Secara umum dampak bencana yang timbul berkaitan dengan perbankan antara lain: 1. banyak nasabah bank yang meninggal dunia atau hilang, yang mengakibatkan kesulitan mengidentifikasi ahli waris atau wali yang berhak dari nasabah yang meninggal, 2. banyak nasabah bank yang kehilangan dokumen kepemilikan simpanan di bank, dan kehilangan bukti identitas diri, 3. banyak nasabah debitur yang usahanya, dan asetnya yang diagunkan hancur, 4. terdapat beberapa bank yang gedung kantornya mengalami kerusakan. Dampak bencana tersebut telah menimbulkan kesulitan bagi bank khususnya dalam melayani penarikan dana nasabah yang tanpa didukung dokumen kepemilikan atau identitas yang lengkap, karena di satu sisi bank harus menjaga prinsip kehati-hatian, sementara di sisi lain penarik dana sangat memerlukan dananya yang tersimpan di bank. Disamping itu ada juga tuntutan masyarakat, yang meminta agar bank menyerahkan simpanan nasabah yang diindikasikan pemiliknya maupun ahli warisnya tidak ada lagi diusulkan agar diserahkan kepada Baitul Mal untuk dikelola. Demikian juga dengan banyaknya usaha debitur yang terkena bencana yang berdampak terhadap kesulitan pengembalian kredit, banyak debitur atau ahli waris debitur mengusulkan agar kreditnya dihapusbukukan. UPAYA PENANGANAN PERMASALAHAN PERBANKAN Pada awal pasca bencana Bank Indonesia telah berupaya melakukan pemulihan infrastruktur perbankan dengan fokus pada kelancaran sistem pembayaran di daerah yang terkena bencana, antara lain dengan menjamin kelancaran dan jumlah cash supply yang cukup dalam rangka BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALN 32

mendukung pertumbuhan perekonomian di daerah bencana. Di samping itu melakukan pembahasan intensif dengan pihak perbankan, serta berkoordinasi dengan beberapa instansi terkait, seperti Kepolisian RI, Kejaksaan Agung, Mahkamah Agung, Kementerian Koordinator Kesejahteraan Rakyat, Departemen Dalam Negeri, Departemen Hukum dan HAM, dan Sekretariat Kabinet. Berdasarkan hasil pembahasan/koordinasi dengan mempertimbangkan unsur kemanusian, namun tetap memperhatikan prinsip kehati-hatian, Bank Indonesia telah menghimbau agar bank-bank tetap dapat melakukan pelayanan kepada nasabah yang bermaksud melakukan penarikan simpanan dengan pembatasan maksimum nominal penarikan, walaupun nasabah yang bersangkutan tidak lagi memiliki identitas dan atau dokumen bukti simpanan. Strategi Pemulihan Sistem Perbankan sebagaimana tertuang dalam blue print yang disusun oleh BAPPENAS, meliputi 4 strategi utama yaitu: 1. Pemulihan Infrastruktur Perbankan Pemulihan infrastruktur perbankan difokuskan pada kelancaran sistem pembayaran di daerah yang terkena bencana. Beberapa langkah yang telah dilakukan pada masa darurat antara lain adalah dengan membatasi kegiatan operasional perbankan dari kantor sementara ke kantor permanen tidak lebih dari satu tahun (kecuali daerah tertentu yang mengalami kerusakan sangat parah); serta menjamin kelancaran dan jumlah cash supply yang cukup dalam rangka mendukung pertumbuhan perekonomian di daerah bencana. 2. Pemulihan Identifikasi Depositor Dalam melakukan pelayanan kepada nasabah, bank wajib memperhatikan prinsip-prinsip kehati-hatian untuk meminimalkan risiko yang dihadapi bank, melalui berbagai upaya untuk memastikan identitas nasabah, antara lain : 1. meminta nasabah untuk mengisi formulir identifikasi nasabah (pernyataan diri sebagai nasabah), 2. melakukan wawancara terhadap nasabah, 3. membuat surat pernyataan yang membebaskan bank dari segala tuntutan/gugatan hukum apabila suatu saat ada nasabah lain yang mengaku nasabah pemilik rekening 4. melengkapi data nasabah dengan foto serta sidik jari. Dalam rangka meminimalkan risiko yang dihadapi, bank juga dapat menetapkan pembatasan nilai pencairan simpanan yang dapat dilakukan oleh nasabah yang tidak didukung dokumen identitas. BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALN 33

Dalam hal penarikan dana yang diajukan oleh ahli waris atau wali, bank hanya dapat meyakini bahwa yang bersangkutan merupakan ahli waris atau wali yang berhak sesuai dengan keterangan/penetapan dari Mahkamah Syariah/Pengadilan Negeri, namun tidak dapat meyakini bahwa selain pihak yang ditetapkan tersebut masih ada ahli waris atau wali lain yang berhak juga. Berkaitan dengan kebijakan perbankan tersebut, diperlukan suatu payung hukum dalam keadaan darurat, mengingat mekanisme pencairan dana yang dilakukan bank sesuai dengan kesepakatan tersebut masih berpotensi menghadapi permasalahan hukum di kemudian hari. 3. Penyelesaian Kredit Perbankan Adanya bencana tsunami berpotensi meningkatkan kredit macet karena kegagalan debitur dalam melakukan pembayaran kembali utangnya. Adapun upaya yang telah dilakukan guna meringankan beban debitur adalah melakukan restrukturisasi kredit dengan dikeluarkannya PBI No.7/5/PBI/2005 tentang perlakuan khusus terhadap kredit bank umum pasca bencana nasional di propinsi NAD dan kabupaten Nias, Propinsi Sumatera Utara. Adapun pokok dari PBI ini adalah perlakuan khusus terhadap kredit bank umum berupa kelonggaran dalam penilaian kualitas kredit atau penyediaan dana, keringanan persyaratan restrukturisasi kredit sehingga kredit yang direstrukturisasi langsung dikategorikan Lancar, serta kemungkinan pemberian kredit atau penyediaan dana lain baru bagi debitur yang terkena dampak bencana, perlakuan khusus tersebut dimaksudkan dalam rangka memberikan kesempatan bagi nasabah debitur untuk melakukan perbaikan usaha guna mendukung pemulihan perekonomian. Ketentuan sebagaimana dimaksud tersebut hanya berlaku untuk Kredit yang memenuhi persyaratan sebagai berikut : 1) disalurkan kepada nasabah debitur dengan lokasi proyek atau lokasi usaha di Propinsi Nanggroe Aceh Darussalam dan atau Kabupaten Nias, Propinsi Sumatera Utara; dan 2) telah atau diperkirakan akan mengalami kesulitan pembayaran pokok dan atau bunga Kredit yang disebabkan dampak dari bencana nasional di Propinsi Nanggroe Aceh Darussalam dan atau Kabupaten Nias, Propinsi Sumatera Utara. Demikian pula halnya perlakuan terhadap BPR/BPRS, telah dikeluarkan PBI No.7/17/PBI/2005 tanggal 1 Juli 2005 tentang perlakuan Khusus BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALN 34

terhadap BPR Pasca Bencana Alam guna meringankan beban BPR/BPRS di Propinsi NAD, khususnya yang menyangkut perkreditan. 4. Pemulihan Fungsi Intermediasi Fokus penting di dalam pemulihan fungsi intermediasi adalah pemulihan dari bank pada sisi supply dan debitur pada sisi demand. Melalui proses pada kedua sisi tersebut diharapkan fungsi intermediasi dapat pulih. Dari sisi perbankan langkah-langkah yang dilakukan untuk memulihkan fungsi intermediasi antara lain adalah melakukan restrukturisasi kredit seperti yang telah disebutkan di atas serta kajian tentang penghapus tagihan kredit macet dengan mengindahkan ketentuan yang berlaku di bidang piutang. Pada sisi demand, langkah-langkah yang tengah dikaji antara lain adalah keringanan persyaratan di dalam pengajuan kredit, memperpanjang grace period pemberian kredit, serta mekanisme penyalurannya agar kekeliruan dalam penentuan target group dapat dikurangi. Di samping langkah kebijakan yang dilakukan oleh perbankan untuk memulihkan fungsi perbankan pada khususnya dan sektor ekonomi pada umumnya, BAPPENAS selaku koordinator dalam rangka rehabilitasi dan rekonstruksi Provinsi NAD dan Pulau Nias Propinsi Sumatera Utara, berdasarkan masukan dari instansi terkait, a.l. Badan Pertanahan Nasional (BPN), Departemen Hukum dan HAM, Mahkamah Agung, Bank Indonesia, Kejaksaan Agung, Departemen Dalam Negeri, Kepolisian RI, Dirjen Pajak, serta perwakilan NAD bermaksud untuk menyusun payung hukum dalam bentuk Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang (Perppu). Setelah melalui pembahasan yang cukup panjang, akhirnya pada tanggal 6 September 2007 dikeluarkan Perppu No. 2 Tahun 2007 tentang Penanganan Permasalahan Hukum Dalam Rangka Pelaksanaan Rehabilitasi dan Rekonstruksi Wilayah dan Kehidupan Masyarakat di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dan Kepulauan Nias Provinsi Sumatera Utara. Perppu tersebut diperlukan untuk menangani secara khusus dan mendesak berbagai masalah yang timbul terutama di bidang pertanahan, perbankan, keperdataan, dan administrasi kependudukan. Hal ini mengingat peraturan perundangundangan yang berlaku saat ini tidak cukup untuk dijadikan dasar oleh Pemerintah dalam melakukan tindakan pemerintahan serta upaya menanggulangi berbagai langkah perbaikan dari sisi fisik maupun psikis untuk mengatasi kondisi yang tidak BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALN 35

normal pada daerah yang terkena bencana. Mengingat Perppu sifatnya sementara, sesuai UU No.10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Perppu harus diajukan kepada DPR RI untuk ditetapkan menjadi UU, dalam hal ini DPR hanya dapat mengambil keputusan menyetujui atau menolak terhadap RUU tentang Penetapan Perppu menjadi UU. Setelah mempertimbangkan penjelasan Pemerintah, dan perwakilan NAD serta Kabupaten Nias, DPR RI dalam Sidang Paripurna tanggal 4 Desember 2007 telah menyetujui RUU tentang Penetapan Perppu No. 2 Tahun 2007 tentang Penanganan Permasalahan Hukum Dalam Rangka Pelaksanaan Rehabilitasi dan Rekonstruksi Wilayah dan Kehidupan Masyarakat di Provinsi NAD dan Kepulauan Nias Provinsi Sumatera Utara menjadi UU, yaitu UU No.48 Tahun 2007. Pada prinsipnya materi PERPPU/UU tersebut yang terkait dengan perbankan antara lain meliputi : 1. Pengaturan bahwa bank dapat mengeluarkan bukti kepemilikan atas simpanan yang hilang atau musnah akibat bencana gempa bumi dan tsunami sesuai pencatatan yang ada pada bank berdasarkan permintaan dari nasabah atau ahli waris/wali nasabah; serta pengaturan penarikan dana yang dilakukan oleh nasabah atau ahli waris/wali nasabah yang tidak didukung dengan dokumen yang lengkap; 2. Pengaturan mengenai simpanan dana nasabah di bank yang tidak diketahui lagi keberadaan pemilik maupun ahli waris/wali nasabah. Dalam hal ini bank menyerahkan simpanan nasabah tersebut kepada Baitul Mal atau Balai Harta Peninggalan setelah memperoleh penetapan dari Pengadilan. Pengajuan penetapan kepada Mahkamah Syariah, 2 Pengadilan Agama atau Pengadilan Negeri dilakukan setelah bank melakukan langkah-langkah antara lain melakukan penelitian/ inventarisasi data simpanan nasabah, dan melakukan pengumuman mengenai nasabah dan alamatnya. Dengan penyerahan simpanan tersebut tidak berarti hak tagih atas simpanan nasabah menjadi hapus, nasabah penyimpan atau ahli waris/wali yang kemudian muncul tetap dapat mengajukan tagihan kepada Baitul Mal atau BHP. Dalam hal ini Bank perlu dibebaskan dari tuntutan hukum 2 Mahkamah Syar iyah merupakan perubahan dari Pengadilan Agama berdasarkan Keputusan Presiden RI No.11 Tahun 2003 tentang Mahkamah Syar iyah dan Mahkamah Syar iyah Provinsi di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALN 36

atas penyerahan simpanan tersebut sepanjang telah sesuai dengan langkah-langkah yang ditetapkan. 3. Pengumuman nama dan alamat nasabah penyimpan oleh bank sebanyak 3 kali dalam kurun waktu 2 tahun dalam rangka penyerahan kepada Baitul Mal atau Balai Harta Peninggalan dikecualikan dari ketentuan perundang-undangan (UU Perbankan) yang mengatur mengenai kerahasian bank; hal ini dimaksudkan untuk memberikan kesempatan kepada nasabah atau ahli warisnya untuk mengajukan klaim atas simpanan tersebut. 4. Keputusan mengenai hak tanggungan dan utang terhadap tanah yang telah dinyatakan musnah diserahkan kepada kebijakan masing-masing bank pemberi kredit. Merupakan hal yang wajar, bahwa persoalan kredit bermasalah akibat bencana diserahkan kepada kebijakan masing-masing bank untuk menyelesaikannya, karena bank yang bersangkutan yang mengetahui ketidakmampuan debiturnya dan kebijakan tersebut perlu memperhatikan kemampuan/kondisi bank yang bersangkutan. Di samping itu sesuai prinsip hukum perjanjian, pemberian kredit merupakan perjanjian pokok, sedangkan penyerahan agunan hanya merupakan perjanjian ikutan terhadap perjanjian pemberian kredit tersebut. Penyerahan permasalahan hapus tagih atas kredit kepada kebijakan masingmasing bank semakin relevan, mengingat khusus untuk bankbank BUMN dan BUMD terdapat peraturan yang harus dipatuhi, yaitu Peraturan Pemerintah RI Nomor 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah dan Peraturan Menteri Keuangan RI Nomor 31/PMK.07/2005 tanggal 23 Mei 2005 tentang Tata Cara Pengajuan Usul, Penelitian dan Penetapan Penghapusan Piutang Perusahaan Negara/Daerah dan Piutang Negara/Daerah. 5. Pemberian wewenang kepada Bank Indonesia untuk mengatur lebih lanjut permasalahan perbankan pasca bencana. Materi yang perlu diatur berkaitan dengan permasalahan yang menyangkut perbankan antara lain prosedur yang harus dilakukan bank dalam rangka penyerahan simpanan dana nasabah yang tidak diketahui lagi keberadaan pemilik maupun ahli waris/wali nasabah kepada Baitul Mal atau Balai Harta Peninggalan, dengan memperhatikan ketentuan BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALN 37

sebagaimana diatur di dalam PERPPU dimaksud, demikian pula perlu penegasan bahwa penyelesaian kredit dari debitur yang menjadi korban diserahkan kepada kebijakan masing-masing bank. 6. Legalisasi tindakan-tindakan yang telah dilakukan bank dalam rangka pelayanan penarikan dana sebelum diberlakukan PERPPU dalam Aturan peralihan. Dengan adanya pengaturan tersebut, langkah kebijakan (dengan tetap memperhatikan prinsip kehatihatian) yang dilakukan perbankan pada awal setelah bencana yaitu melakukan pelayanan kepada nasabah yang bermaksud melakukan pencairan simpanan, walaupun nasabah yang bersangkutan tidak lagi memiliki identitas dan atau dokumen bukti simpanan, tindakan yang dilakukan bank-bank tersebut menjadi terlindungi. 7. Sementara itu berkaitan dengan adanya pengaturan mengenai penerbitan tanda bukti hak pengganti atas tanah, dalam hal tanda bukti haknya rusak, hilang, atau musnah, dan adanya penegasan bahwa tanda bukti hak atas tanah yang lama dinyatakan tidak berlaku lagi, maka bankbank yang menguasai agunan berupa bukti hak atas tanah perlu PENUTUP kiranya berkoordinasi dengan BPN setempat, antara lain dengan menginformasikan tanda bukti hak atas tanah yang diagunkan ke bank. Hal tersebut untuk menghindari hapusnya hak tanggungan yang dikuasai bank. Langkah kebijakan yang dilakukan perbankan pada awal pasca bencana, khususnya dalam pelayanan terhadap nasabah yang tanpa didukung dokumen kepemilikan maupun identitas diri telah membantu untuk tetap terlaksananya fungsi intermediary. Demikian pula kebijakan Bank Indonesia dengan mengeluarkan beberapa PBI mengenai Perlakuan Khusus Terhadap Kredit Bank Pascabencana Nasional di Provinsi NAD dan Kabupaten Nias telah membantu kondisi perkreditan bank. Dengan telah diberlakukannnya UU No.48 Tahun 2007 tentang Penetapan Perppu No.2 Rahun 2007 menjadi UU diharapkan dapat menjadi landasan dalam menyelesaikan berbagai permasalahan yang mendesak di bidang pertanahan, perbankan, perwalian, dan keperdataan di wilayah Provinsi NAD dan Kabupaten Nias. Beberapa permasalahan baik yang menyangkut kekurangjelasan atau kelemahan pengaturan dalam PERPPU agar disempurnakan/diatur lebih lanjut dalam peraturan pelaksanaan yang akan dikeluarkan oleh BPN, BI, dan Pemda NAD. BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALN 38

Dalam rangka pelaksanaan penyerahan simpanan nasabah yang diduga nasabahnya menjadi korban bencana, dan tidak ada ahli waris/wali, perlu koordinasi yang baik antara bank-bank, Mahkamah Syariah / Pengadilan Negeri, dan Baitul Mal. Bank-bank perlu melakukan inventarisasi atas simpanan nasabah yang diperkirakan pemiliknya menjadi korban bencana dan tidak ada ahli warisnya. Mahkamah Syariah maupun Pengadilan Negeri perlu kesiapan dalam melayani permintaan penetapan pengadilan dari bank-bank. Baitul Mal perlu melakukan inventarisasi para ahli waris yang diperkirakan mempunyai harta kekayaan berupa simpanan di lembaga keuangan, tanah maupun harta bergerak lainnya. Demikian pula permasalahan yang menyangkut kredit debitur yang menjadi korban bencana, diharapkan dapat diselesaikan sesuai dengan kebijakan masing-masing bank, dengan memperhatikan ketentuan yang berlaku. BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALN 39