BAB I PENDAHULUAN. (BLBU SL-PTT) padi tahun 2012 di Kabupaten Barito Utara. Fokus penelitian

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Penelitian ini menganalisis permasalahan implementasi kebijakan program Bantuan Langsung Benih Unggul Sekolah Lapang Pengelolaan-Tanaman Terpadu (BLBU SL-PTT) padi tahun 2012 di Kabupaten Barito Utara. Fokus penelitian akan menyoroti rendahnya tingkat adopsi penggunaan benih unggul padi ladang di kalangan petani penerima BLBU. Menurut keterangan Mantri Tani yang bertugas di lapangan, benih unggul padi ladang yang telah diterima oleh petani hanya 10-20% yang digunakan sebagai bahan tanam dan 80-90% sisanya dijadikan bahan konsumsi. Di sisi yang lain, bantuan benih unggul padi sawah diapreasiasi dengan baik oleh para petani, terbukti 100% benih unggul padi sawah tersebut dimanfaatkannya sebagai bahan tanam. Para petani padi ladang di Kabupaten Barito Utara lebih memilih menanam benih lokal yang menurut pengalamannya lebih adaptif terhadap kondisi lingkungan setempat. Upaya memasyarakatkan penggunaan benih unggul padi ladang di kalangan petani tradisional di wilayah Kabupaten Barito Utara mengalami banyak persoalan, salah satunya karena karakter usahataninya yang bersifat subsisten, yaitu memprioritaskan hasil usahataninya untuk pemenuhan kebutuhan keluarganya sehari-hari dan cenderung mengesampingkan aspek agribisnis. Benih unggul padi merupakan salah satu hasil inovasi dalam bidang pertanian yang diperkenalkan oleh para pakar dan peneliti. Inovasi benih padi 1

2 unggul tersebut perlu disebarkan secara luas kepada para petani untuk selanjutnya dikembangkan di lapangan. Pemerintah berupaya memasyarakatkan inovasi benih varietas unggul nasional di kalangan petani melalui program BLBU yang dilakukan dalam rangka memperkuat ketahanan pangan nasional, khususnya padi dan palawija 1. Program ini dibarengi dengan kegiatan SL-PTT sebagai media pembelajaran kepada petani yang tergabung dalam wadah kelompoktani (poktan) guna meningkatkan pengetahuannya dalam mengelola usahataninya. Salah satu kegiatan dalam SL-PTT adalah pengenalan benih unggul. Sebagaimana diketahui bahwa sejak tahun 2007 pemerintah menggelontorkan program BLBU sebagai upaya untuk meningkatkan produksi pangan, terutama beras. Pemerintah memandang bahwa saat itu secara nasional penggunaan benih unggul di kalangan petani sangat rendah, hanya mencapai 30 persen 2. Menurut Daradjat et. al. (2008), benih padi yang digunakan oleh masyarakat lebih dari 60 persen berasal dari sektor informal yaitu berupa gabah yang disisihkan dari sebagian hasil panen musim sebelumnya yang dilakukan berulang-ulang. Hal ini berarti bahwa petani padi belum merespon benih unggul padi dengan baik. Setelah dilakukan program BLBU, data luas tanam pada tahun 2009 menunjukkan bahwa lebih dari 75% telah ditanami dengan varietas unggul. Sampai dengan tahun 2010, varietas padi yang paling luas ditanam adalah Ciherang, IR64 dan Cigeulis (Wahyuni, 2011). 1 Perpres Nomor 14 Tahun 2011 tentang Bantuan Langsung Benih Unggul dan Pupuk 2 Bambang Budhiyanto (Direktur Perbenihan, Ditjen Tanaman Pangan, Kementan) dalam Tabloid Agribisnis Dwimingguan Agrina, 21 JanuarI

3 Pada tahun 2007 alokasi anggaran untuk kegiatan BLBU SL-PTT tersebut sekitar Rp 1 triliun yang ditenderkan di setiap kabupaten penanam komoditas pangan (padi, jagung, dan kedelai). Bantuan benih itu tidak meng-cover seluruh kebutuhan benih nasional, namun hanya cukup untuk sekitar 20%-25% saja, tergantung komposisi komoditas, dan padi menempati porsi paling besar 3. Namun, niat mulia pemerintah untuk membantu petani meningkatkan produktivitas tanaman mereka itu berjalan kurang lancar dan banyak muncul permasalahan di lapangan saat pelaksanaan. Karena itu, pada tahun 2008 program BLBU dilikuidasi dan diganti menjadi Bantuan Langsung Masyarakat (BLM). Melalui program BLM, kelompok-kelompok petani yang sudah termasuk dalam daftar Calon Petani/ Calon Lahan (CP/CL) dari dinas terkait mendapat kucuran dana tunai untuk membeli benih sendiri sesuai kebutuhan dengan syarat benih harus unggul dan bersertifikat. Pemasok benih padi dan kedelai terbesar saat itu adalah perusahaan benih pelat merah alias BUMN, yaitu PT. Sang Hyang Seri dan PT. Pertani, sedangkan benih jagung dipasok juga oleh perusahaan benih swasta yang bekerjasama dengan kedua BUMN itu. Tahun berikutnya, 2009, anggaran subsidi yang juga sekitar Rp 1 triliun dibagi dua, separuh-separuh, yaitu untuk dana public service obligation (PSO) yang digelontorkan Kementerian Keuangan via BUMN dan dana BLM dari Kementan. Pada 2010, anggaran dialokasikan 100% dari Kementerian Keuangan (Kemenkeu) ke BUMN. Pelimpahan dana subsidi yang sangat besar ini akhirnya mendapat sorotan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Akhirnya, pada Tabloid Agrina, 21 Januari

4 anggaran dikembalikan lagi ke Kementan. Namun, pengucurannya sama saja dengan periode sebelumnya. Pasalnya, dengan Peraturan Presiden 14/2011 tentang Bantuan Langsung Benih Unggul dan Pupuk, pemerintah menunjuk langsung BUMN untuk menyalurkan benih dan pupuk bersubsidi. Jadi, dengan anggaran dari Kementan, BUMN mendapat alokasi guna mengadakan sarana produksi yang didistribusikan kepada petani. Dinamika itu belum juga berhenti. Pada tahun 2012 silam, anggaran berada di tangan Kementan tapi alokasinya melalui tender. Proses tender berjenjang ke Jakarta; hal ini memakan waktu panjang dan berbelit. Walhasil, banyak keluhan keterlambatan sampai ke tangan petani karena berbagai hal. Belum lagi soal kualitas benih yang buruk, juga menjadi catatan tersendiri. Seiring dengan dinamika perubahan kebijakan bantuan benih tersebut di atas, upaya pemerintah dalam meningkatkan ketahanan pangan melalui program BLBU ditunjang dengan program SL-PTT. SL-PTT adalah suatu tempat pendidikan non formal bagi petani untuk meningkatkan pengetahuan dan keterampilan dalam mengenali potensi, menyusun rencana usahatani, mengatasi permasalahan, mengambil keputusan dan menerapkan teknologi yang sesuai dengan kondisi sumberdaya setempat secara sinergis dan berwawasan lingkungan sehingga usahataninya menjadi efisien, berproduktivitas tinggi dan berkelanjutan. Pada prinsipnya SL-PTT dimaksudkan sebagai media untuk mentransfer teknologi budidaya tanaman di tingkat petani. Sebagaimana diyakini banyak pakar, permasalahan subsektor tanaman pangan khususnya padi adalah masih adanya kesenjangan produktivitas ditingkat petani, dibanding potensi yang dapat dicapai 4

5 petani. Penyebabnya antara lain adalah penggunaan benih varietas unggul yang berpotensi produksi tinggi dan bersertifikat ditingkat petani masih belum optimal, penggunaan pupuk yang belum berimbang dan efisien, penggunaan pupuk organik yang belum populer 4. SL-PTT diselenggarakan dalam unit-unit kegiatan dengan luasan tertentu. Luasan ideal 1 (satu) unit SL-PTT padi sawah maupun padi lahan kering adalah 25 Ha, yang di dalamnya terdapat 1 Ha lahan Laboratorium Lapang (LL). LL merupakan areal yang terdapat dalam kawasan SL-PTT yang berfungsi sebagai lokasi percontohan, temu lapang, tempat belajar dan tempat praktik penerapan teknologi yang disusun dan diaplikasikan bersama oleh kelompok tani/petani. Biaya kegiatan LL dibantu oleh pemerintah berupa sejumlah uang untuk pembelian pupuk, papan nama/plang, biaya pertemuan kelompok, dan insentif PPL pendamping yang ditransfer melalui rekening kelompok tani (poktan). Kalau dicermati, biaya untuk kegiatan demplot dalam bentuk LL belumlah layak karena tanpa memperhitungkan komponen upah tenaga kerja (biaya persiapan lahan, pemeliharaan tanaman, dan panen). 4 Pedoman Teknis SL PTT

6 Tabel 1.1 Alokasi Dana Laboratorium Lapang SL-PTT Reguler Padi Sawah/ Padi Ladang per Unit Uraian Kuantitas Satuan Harga Satuan Jumlah (Rp) (Rp) Urea NPK Pupuk Organik Biaya Pertemuan Insentif Pendamping Papan Nama Kg Kg Kg kali kali buah 1.600, ,00 500, , , , , , , , ,00 Total ,00 Sumber: Ditjen Tanaman Pangan, 2012 Secara konseptual kebijakan pemerintah tentang BLBU yang dibarengi dengan SL-PTT merupakan upaya yang sangat tepat dalam memenuhi kebutuhan pangan masyarakat, terutama beras yang menjadi bahan pangan pokok sebagian besar penduduk. Hal ini mengingat jumlah penduduk Indonesia sangat besar, yaitu jiwa dengan laju pertumbuhan penduduk sebesar 1,49 persen per tahun (Sensus Penduduk 2010) dan tingkat konsumsi beras mencapai 139 kg/kapita/tahun (BPS, 2011). Kebutuhan beras setiap tahun semakin meningkat seiring dengan bertambahnya jumlah penduduk. Namun demikian, proses penyusunan kebijakan BLBU cenderung bersifat top-down, ditandai dengan kurang dilibatkannya petani dalam penentuan varietas benih yang akan diberikan. Usulan varietas benih yang yang diajukan oleh poktan melalui Rencana Definitif Kebutuhan Kelompok (RDKK) hanya digunakan sebagai bahan pertimbangan saja sedangkan keputusan final ada di tangan pemerintah. Hal ini karena usulan varietas benih yang diajukan oleh poktan berbeda-beda antar daerah sehingga pemerintah kesulitan dalam menyediakan 6

7 varietas benih yang diajukan oleh poktan. Akibatnya varietas benih yang sampai ke tangan petani berbeda dengan yang diusulkan dalam RDKK. Berdasarkan keterangan di atas terlihat bahwa tidak semua kebijakan yang dianggap baik dan ditetapkan oleh policy maker dapat terimplementasi dengan baik di lapangan. Proses sosialisasi program kepada poktan, penentuan poktan penerima BLBU, pendistribusian benih kepada poktan hingga bagaimana kegiatan SL-PTT dilaksanakan merupakan kunci keberhasilan suatu kebijakan. Ketersediaan sumber daya penyuluh pertanian lapangan (PPL) sebagai ujung tombak di dalam pendampingan program SL-PTT juga tidak dapat diabaikan perannya di lapangan. Sebagai sebuah kebijakan publik, implementasi BLBU SL-PTT perlu dikaji secara ilmiah. Kajian mengenai implementasi kebijakan BLBU SL-PTT menarik untuk dianalisis lebih mendalam karena pelaksanaan program tersebut belum berjalan sebagaimana yang diinginkan. Kajian tentang implementasi kebijakan BLBU SL-PTT selama ini belum banyak dilakukan oleh para peneliti. Beberapa penelitian yang berkaitan dengan topik tersebut diantaranya dilakukan oleh Rahayu (2008) berjudul Pembangunan Sektor Pertanian Melalui Peningkatan Produktivitas Padi: Studi Kasus Pemberian Bantuan Benih Padi Bermutu di Kabupaten Bantul 5. Penelitian ini mengevaluasi kebijakan BLBU SL-PTT dari sisi agroekonomis. Ada dua aspek yang dikaji dalam penelitian tersebut, yaitu aspek teknis dengan cara membandingkan produktivitas tanaman sebelum dan sesudah adanya program 5 Jurnal Ekonomi dan Studi Pembangunan Volume 9, Nomor 1, April 2008:

8 bantuan benih, serta analisis dari aspek pendapatan petani. Hasil penelitian menunjukkan bahwa bantuan benih padi hanya meningkatkan produktivitas padi di bawah 5 (lima) persen dan meningkatnya produktivitas padi tersebut dapat menambah pendapatan para petani. Jamal (2009) dalam penelitiannya berjudul Telaahan Penggunaan Pendekatan Sekolah Lapang dalam Pengelolaan Tanaman Terpadu (PTT): Kasus di Kabupaten Blitar dan Kediri, Jawa Timur 6 hanya menyoroti aspek pelaksanaan SL-PTT sebagai sebuah cara mengenalkan teknologi baru budidaya padi kepada petani. Dari hasil penelitiannya, ia berkesimpulan bahwa pelaksanaan SL-PTT belum sepenuhnya didukung oleh berbagai syarat keharusan yang ada bagi terlaksananya sekolah lapang yang baik, sehingga pemahaman petani dan adopsi teknologi budidaya tanaman belum sesuai dengan yang diharapkan. Terbatasnya ketersediaan tenaga pendamping merupakan masalah utama dalam pelaksanaan SL-PTT. Penelitian yang lebih menyoroti aspek ekonomi kegiatan SL-PTT dilakukan oleh Hutapea (2012) berjudul Efisiensi Usahatani dengan Pelaksanaan Sekolah Lapang-Pengelolaan Tanaman Terpadu Padi (Kasus di Desa Pagarsari Kecamatan Purwodadi Kabupaten Musi Rawas, Sumatera Selatan) 7. Pengkajian ini dilakukan untuk membandingkan efisiensi usahatani padi akibat penerapan inovasi, biaya yang dikeluarkan, produksi dan pendapatan usahatani padi yang diperoleh sebelum dan sesudah pelaksanaan SL-PTT Padi dan antara petani peserta dan bukan peserta SL-PTT Padi. Kajian ini dilakukan pada musim hujan 6 Analisis Kebijakan Pertanian Vol.7 No.4, Desember Jurnal Pembangunan Manusia Vol.6 No.3 Tahun

9 2010/2011 di Desa Pagarsari Kecamatan Purwodadi, Kabupaten Musi Rawas dengan menggunakan pendekatan sebelum dan sesudah penerapan teknologi serta dengan dan tanpa penerapan teknologi. Hasil kajian menunjukkan bahwa dibanding bukan petani peserta, maka petani peserta SL-PTT Padi lebih memiliki motivasi yang lebih kuat untuk mengetahui perkembangan inovasi yang dibuktikan dari lebih aktifnya mereka ikut dalam pertemuan kelompok dan belajar pada petak percontohan. Manfaat ekonomi yang diperoleh setelah mengikuti SL-PTT Padi adalah semakin menurunnya biaya pokok untuk menghasilkan gabah kering panen dari Rp 1.384,22/kg menjadi Rp 1.229,56/kg. Efisiensi ini juga dibuktikan dengan semakin meningkatnya nilai revenue/cost (R/C) dari 1,8 menjadi 2,43 dan nilai marginal benefit cost ratio (MBCR) sebesar 5,3. Dibanding dengan petani bukan peserta, maka pada musim tanam yang sama petani peserta lebih efisien dibanding bukan peserta. Biaya pokok pokok untuk menghasilkan gabah kering panen pada petani peserta Rp /kg sedangkan bukan peserta sebesar Rp 1.364,18. Nilai R/C usahatani padi petani peserta 2,44 sedangkan bukan peserta sebesar 2,20 dengan nilai MBCR sebesar 3,97. Penelitian yang hampir sama juga dilakukan oleh Marsudi (2010), berjudul Evaluasi Petani Peserta Program Sekolah Lapangan-Pengelolaan Tanaman Terpadu (SL-PTT) Padi di Kabupaten Ngawi 8. Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis tingkat perbedaan efisiensi usahatani sebelum dan sesudah pelaksanaan Program SL-PTT padi, mengkaji perbedaan faktor-faktor yang berpengaruh terhadap produksi dan pendapatan usahatani padi sebelum dan 8 Tesis, UPN Veteran Jawa Timur 9

10 sesudah pelaksanaan program SL-PTT padi. Pengambilan sampel dilakukan dengan metode purposive sampling terhadap kelompok tani peserta SL-PTT padi di 8 (delapan) desa dengan 160 responden. Teknis análisis yang dipakai adalah analisis deskriptif, analisis usahatani dan analisis regresi linier berganda. Berdasarkan analisis statistik yang dilakukan maka diperoleh kesimpulan bahwa ada perbedaan tingkat efisiensi usahatani sebelum dan sesudah penerapan program SL-PTT padi terlihat dari perbandingan R/C sebelum SL-PTT adalah sebesar 1,56, sedangkan setelah SL-PTT adalah sebesar 1,88. Faktor-faktor yang mempengaruhi produksi padi berbeda antara sebelum dan sesudah penerapan program SL-PTT padi. Penggunaan benih unggul, pestisida dan keikutsertaan petani dalam program SL-PTT berpengaruh nyata terhadap peningkatan produksi padi. Nugraha (2011) dalam penelitiannya berjudul Pengaruh Bantuan Langsung Benih Unggul (BLBU) Padi Hibrida Terhadap Pendapatan Petani 9 juga lebih banyak menyoroti kebijakan dari aspek teknis. Penelitian dilakukan di Kecamatan Trimurjo Kabupaten Lampung Tengah dengan metode survey bertujuan untuk mengetahui keuntungan usahatani padi hibrida dibanding non hibrida, menganalisis faktor-faktor yang mempengaruhi keuntungan usahatani padi hibrida, dan mengetahui faktor-faktor yang mempengaruhi keputusan petani dalam usahatani padi hibrida. Dalam penelitiannya ia menyimpulkan bahwa usahatani padi hibrida lebih menguntungkan dengan nilai R/C 2,30 dibanding padi non hibrida yang hanya memiliki R/C 1,65. Keuntungan budidaya padi hibrida 9 Tesis, FPN UNILA Bandar Lampung 10

11 dipengaruhi oleh luas lahan dan produktivitas, sedangkan faktor-faktor yang mempengaruhi keputusan petani dalam usahatani padi hibrida adalah pendapatan, pendidikan, kehadiran PPL pemerintah, dan kehadiran penyuluh swasta. Dari beberapa penelitian terdahulu sebagaimana diuraikan di atas, terlihat bahwa kebanyakan penelitian mengenai BLBU SL-PTT hanya terfokus pada kajian ekonomi, yaitu melihat sebuah kebijakan dari aspek untung-ruginya. Penelitian-penelitian yang menyoroti BLBU SL-PTT sebagai sebuah kebijakan publik, terutama dari sisi implementasi belum banyak dibahas. Oleh karena itu, penulis tertarik untuk melakukan penelitian implementasi kebijakan BLBU SL- PTT dengan lokus penelitian di Kabupaten Barito Utara, Kalimantan Tengah. Pemilihan lokasi didasarkan pada pertimbangan bahwa daerah tersebut pada tahun 2012 mendapatkan alokasi BLBU padi untuk luasan lahan Ha, terdiri dari padi ladang/gogo Ha dan padi sawah Ha. Pada sisi yang lain, komitmen Pemerintah daerah dalam menggalakkan pemasyarakatan benih padi unggul nasional di kalangan petani masih kurang. 11

12 Tabel 1.2 Sebaran Poktan Penerima BLBU SL-PTT Padi Tahun 2012 dan Persentase Benih Tertanam di Kabupaten Barito Utara Komoditas Per Kecamatan Jumlah Desa Jumlah Poktan Luas Lahan (Ha) Jumlah Benih (Kg) % Benih Tertanam a. Padi Sawah Teweh Tengah* Teweh Timur Gunung Timang Montallat Sub Total a *** b. Padi Ladang Teweh Tengah Teweh Timur Gunung Timang Montallat Lahei** Gunung Purei Sub Total b *** Total a+b Sumber: Distankannak Barito Utara, 2012 * Dimekarkan menjadi Kec. Teweh Tengah, Teweh Baru, dan Teweh Selatan (Perda Kab. Barito Utara No.4/2012) ** Dimekarkan menjadi Kec Lahei dan Lahei Barat *** Keterangan Mantri Tani Berdasarkan pengamatan yang dilakukan penulis melalui sumber internal Dinas Pertanian, Perikanan dan Peternakan setempat, implementasi BLBU SL- PTT di lokasi tersebut kurang berhasil, ditandai dengan animo petani untuk menanam benih padi unggul padi ladang sangat rendah (tabel 1.2). Hal ini berarti bahwa proses pengenalan hingga terjadinya adopsi benih unggul padi di kalangan petani kurang berhasil. Peneliti mencoba menggali informasi lebih mendalam mengenai faktor-faktor yang meyebabkan rendahnya tingkat adopsi benih unggul di lapangan melalui suatu penelitian. 12

13 B. Perumusan Masalah Mencermati apa yang telah dipaparkan dalam latar belakang tersebut di atas bahwa selama ini pelaksanaan program BLBU SL-PTT di Kabupaten Barito Utara belum berjalan dengan baik, terutama ditandai rendahnya animo petani dalam mengadopsi benih unggul padi ladang bantuan pemerintah. Oleh karena itu, rumusan masalah dalam penelitian ini adalah adalah: bagaimana proses implementasi BLBU-SL-PTT dilakukan dan faktor-faktor apa yang mempengaruhi adopsi benih unggul dalam program BLBU SL-PTT padi di Kabupaten Barito Utara? C. Tujuan Penelitian Tujuan penelitian implementasi penyaluran BLBU SL-PTT ini adalah: 1. Untuk mengetahui dan mengkaji lebih dalam mengenai implementasi kebijakan BLBU SL-PTT di Kabupaten Barito Utara. Pemahaman terhadap hal ini dilakukan untuk melihat apakah kebijakan BLBU SLPTT telah diimplementasikan sesuai dengan policy guideline. 2. Untuk mengetahui faktor-faktor yang mempengaruhi adopsi inovasi benih unggul dalam program BLBU SL-PTT padi di Kabupaten Barito Utara. 13

14 D. Manfaat Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat baik dari sisi teoretis maupun praktis. 1. Manfaat teoretis, yaitu memperkaya pemahaman tentang konsep kebijakan publik terkait dengan program bantuan langsung yang diberikan kepada masyarakat. 2. Manfaat praktis, yaitu menjadi bahan pertimbangan bagi otoritas pengambil kebijakan (pemerintah) dalam membuat suatu kebijakan terkait bantuan benih sehingga dihasilkan manfaat yang nyata bagi masyarakat. 14