PENDAHULUAN Latar Belakang

Transkripsi

1 PENDAHULUAN Latar Belakang Ada dua hal penting yang dapat dicatat dari sejarah pengelolaan hutan di Jawa. Pertama, seolah-olah hutan di Jawa adalah kawasan warisan penguasa dari waktu ke waktu tanpa mempertimbangkan keberadaan dan perkembangan masyarakat, terutama desa-desa tepi hutan dan dalam hutan. Kedua, respon perubahan kebijakan tidak langsung menyentuh akar masalah. Mulai dari penguasaan raja-raja lokal di Jawa, pindah ke VOC, terus ke pemerintahan kolonial Belanda, masa jeda saat penguasaan Jepang yang singkat, pindah ke masa pemerintahan Orde Lama dan sampai pada tahun 1961, Perhutani dibentuk untuk menjalankan penguasaan negara atas hutan. Sebagian besar kebijakan kehutanan di Jawa dilatarbelakangi oleh fungsi yang melekat pada hutan sebagai sebuah tegakan kayu saja dengan pengabaian baik secara langsung maupun secara tidak langsung terhadap dinamika masyarakat yang tinggal di sekitarnya. Misalnya, perubahan kebijakan di masa pemerintahan kolonial Belanda, lebih didasari pertimbangan kerusakan hutan, terutama kerusakan hutanhutan jati di Jawa akibat eksploitasi di masa VOC. Demikian juga jika dirunut ke pemerintahan kerajaan, pernah muncul konsep hutan susuhunan yang menjalankan fungsi sebagai pemasok kayu untuk kapal-kapal milik susuhunan dan tempat perburuan raja. Sekarang, semua kawasan hutan yang tidak mempunyai kepemilikan individu berada di bawah penguasaan negara berdasarkan UUD 1945 (pasal 33 ayat 3). Lebih lanjut, posisi negara sebagai organisasi dengan kekuasaan penuh mendapat pijakan UUPA No.5/1960 (pasal 2 ayat 1) dan adanya UU yang mengakui adanya hutan negara sebagaimana terdapat dalam UU Pokok Kehutanan No. 5/1967 yang diperbarui dengan UU Kehutanan No. 41/1999. Model hutan negara ini dalam sejarahnya diterapkan selama masa penjajahan Belanda di bawah Gubernur Jenderal Deandels ( ) yang mengadakan program untuk merestorasi hutan jati (Tectona grandis) di Jawa. Dengan kewenangannya, Deandels tidak hanya

2 2 merestorasi hutan jati, melainkan juga memonopoli pengelolaan dan eksploitasi kayu jati dengan memberi hak kepada Dienst van het Boschwezen, suatu institusi kehutanan, untuk mengontrol tanah, pohon, dan buruh kerja. Inilah yang menjadi titik awal prinsip penguasaan negara atas kawasan yang disebut sebagai hutan (hutan negara) yang dikuatkan oleh pemberlakuan Domeinverklaaring yang tertera dalam UU Kehutanan 1865 dan kemudian UU Agraria (Agrarisch Wet) 1870 (Peluso, 1990; Peluso dan Vandergeest, 2001; dalam Bacriadi dan Sardjono, 2005). Lahirnya Undang-undang Agraria (Agrarisch Wet) 1870 menurut Lynch dan Talbott (2001) bisa jadi untuk melindungi kepentingan dagang kaum kolonial Belanda. Karena menjelang tahun 1860, terjadi peningkatan penduduk lokal di Jawa yang belum pernah terjadi sebelumnya. Hal ini mengakibatkan konflik yang berlarutlarut antara pertanian bergilir dan kepentingan perdagangan kopi yang terus meluas dan menggiurkan. Undang-undang yang disusun untuk menggantikan sistem Tanam Paksa ini memungkinkan kapitalis swasta menyewa lahan dari pemerintah kolonial sampai 75 tahun dan menghalangi pribumi Indonesia untuk menjual tanahnya pada orang non-indonesia. Dengan menetapkan bahwa hak-hak adat akan diakui hanya terhadap lahan yang secara terus-menerus digarap, Undang-undang Agraria (Agrarisch Wet) 1870 ini melemahkan perjanjian-perjanjian yang dibuat sebelumnya antara kaum kolonial dengan masyarakat asli mengenai pengelolaan hutan di Pulau Jawa dan Madura. Pengguna hutan yang mempunyai kewenangan atau pengakuan resmi dari pemerintah harus diutamakan dari pada semua praktik-praktik pemanfaatan hutan tradisional. Dengan begitu pemerintahan kolonial Belanda dapat melakukan apa saja yang diinginkan terhadap tanah-tanah yang yang berada di bawah kekuasaan hukumnya. Kawasan hutan di Jawa sekarang dikelola oleh empat lembaga: Perum Perhutani, Dinas Kehutanan, Direktorat Jenderal Perlindungan Hutan dan Pelestarian Alam (PHPA), dan wilayah pengelolaan Baduy tradisional. Orang Baduy mengelola hutan mereka secara otonom di bawah hukum adat Baduy (terletak di wilayah Banten dan memperoleh status khusus sejak masa kolonial Belanda). Kebanyakan hutan di Jawa dikelola Perum Perhutani untuk keperluan produksi secara sepenuhnya maupun terbatas (Peluso, 2006).

3 3 Perum Perhutani adalah perusahaan negara otonom yang diberi mandat memperoleh penghasilan guna menghidupi dirinya sendiri dan memberikan 55 persen keuntungannya kepada Anggaran Pembangunan Nasional. Riwayat keorganisasiannya adalah sebagai berikut: pada tahun 1969 didirikan oleh Kementerian Pertanian 1 Orde Baru, yang antara lain membawahi Direktorat Jenderal Kehutanan. Kemudian tahun 1972 Perhutani Jawa Tengah dan Jawa Timur secara hukum digabung sebagai unit-unit produksi tersendiri yang menginduk ke Perum Perhutani. Bentuk usaha negara yang berupa perum (perusahaan negara) ini bekerja sebagai perusahaan nonstock pemerintah, dengan anggarannya sendiri dan dengan persetujuan kementerian. Hingga 1983, Perum Perhutani bertanggung jawab kepada Menteri Pertanian; dan pada tahun tersebut kehutanan menjadi kementerian sendiri. Dinas Kehutanan Jawa Barat dijadikan bagian dari Perum Perhutani pada Hutan di Daerah Istimewa Yogyakarta bukanlah bagian dari Perum Perhutani, tetapi tetap berstatus Dinas Kehutanan. Karena kuasa dan kendalinya atas tanah hutan terkodifikasi dan terlegitimasi dalam perundangan 2, Perum Perhutani menguasai semua kegiatan di tanah hutan. Penambangan, pengumpulan batu, kapur atau kayu bakar, juga pelaksanaan segala macam penelitian memerlukan izin resmi Perum Perhutani. Kegiatan polisi keamanan di dalam hutan atau keamanan hutan, menurut Peraturan Pemerintah No. 28 tahun 1985 dimaksudkan untuk mengamankan dan menjaga hak-hak negara atas tanah hutan dan hasil hutan (Djokonomo dalam Peluso, 2006). Seperempat wilayah Jawa yang digolongkan sebagai lahan hutan hampir sama persis dengan lahan yang dikuasai oleh Boschwezen Belanda sebelum pendudukan Jepang di Jawa. Hutan atau tanah hutan di Indonesia, seperti di banyak negeri lain, adalah definisi politis bukan biologis. Lahan hutan didefinisikan sebagai bagian dari Undang-undang Kehutanan Belanda Tahun 1927 dan 1932 yang diterjemah dan dimasukkan dalam Undang-undang Pokok Kehutanan No. 5/1967. Seperti di tempat lain, dimana terdapat birokrasi pengelolaan hutan, kehutanan 1 Dengan Instruksi Presiden No. 75/ Undang-undang Pokok Agraria tahun 1960 dan Undang-undang Pokok Kehutanan No. 5/1967.

4 4 ilmiah tradisional 3 mendapat legitimasi dalam undang-undang kehutanan dan dibenarkan oleh dua gagasan universal dalam pengelolaan sumberdaya: (1) pengelolaan untuk kemaslahatan sebesar-besarnya; dan (2) keunggulan sains (Barat) atas bentuk-bentuk lain pengelolaan sumberdaya. Untuk mewujudkan ideologi ini, ada tiga tipe penguasaan hutan yang tetap bertahan sejak penguasaan hutan oleh Belanda: penguasaan lahan hutan, spesies hutan, dan pekerjaan/buruh hutan. Bentuk pelibatan masyarakat dalam pengelolaan hutan di Jawa pasca kolonial bermula dengan diserahkannya wewenang pengelolaan hutan Jawa kepada Perum Perhutani pada tahun 1974 yang kemudian mengembangkan pendekatan kesejahteraan dengan program Ma-Lu (Mantri-Lurah). Setelah diadakan Konggres Kehutanan Dunia VIII di Jakarta pada tahun 1978 dengan tema Forest for People, Perhutani menggulirkan program barunya yaitu Social Forestry, tetapi masih belum jelas bentuk operasionalnya. Kemudian pada tahun 1982, kembali Perhutani menyempurnakan pendekatan kesejahteraannya dalam pengelolaan hutan dengan Proyek Pembangunan Masyarakat Desa Hutan (PMDH) yang bertujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat desa hutan dan meningkatkan fungsi-fungsi hutan secara optimal. Pada tahun 1985 dibentuk tim penelitian untuk mencari sistem pengelolaan hutan yang mampu memecahkan permasalahan sosial ekonomi masyarakat di sekitar hutan yang akhirnya berhasil merumuskan program Perhutanan Sosial (PS). Pada periode ini mulai dikenal konsep agro forestry. Dikembangkan pula bentuk alternatif PS seperti proyek Management Regime di KPH Madiun yang mempertimbangkan faktor-faktor yang berpengaruh pada intensitas tekanan penduduk terhadap kawasan hutan. Pasca reformasi politik 1998, Departemen Kehutanan berusaha merubah paradigma pengelolaan hutan dari state based oriented menjadi lebih community based oriented melalui program pengenalan Hutan Kemasyarakatan (HKm) 4. Perkembangan ini juga mendorong Perhutani untuk mengembangkan konsep baru bernama Penanaman Hutan Berbasis Masyarakat (PHBM) dengan Keputusan 3 Kehutanan ilmiah muncul dalam perencanaan pengelolaan kayu dan hasil-hasil tradisional hutan lain seperti getah pinus. Hasil-hasil ini diproduksi dalam gaya pabrik di perkebunan pohon industri. 4 Dituangkan dalam SK Menteri No. 677/1998 tentang Pengelolaan HKm yang kemudian diganti dengan SK Menteri No. 31/2001 tentang Penyelenggaraan Pengelolaan HKm dan dalam Permen No. 1/2004 tentang Social Forestry.

5 5 Direksi Perum Perhutani No. 268/KPTS/DIR/2007). PHBM memakai prinsip kebersamaan dalam pengelolaan hutan dan bertujuan meningkatkan peran dan tanggung jawab Perhutani, masyarakat desa hutan dan pihak-pihak lainnya yang berkepentingan terhadap keberlanjutan fungsi dan manfaat hutan. Melalui skema PHBM inilah KPH Jember mengelola kawasan hutan lindung di lereng selatan Gunung Raung yang direklaim oleh warga Sidomulyo dengan membentuk Lembaga Masyarakat Desa Hutan (LMDH). Hermosilla dan Fay (2005) mengemukakan beberapa tesis tentang manajemen hutan di Indonesia sebagai berikut: pertama, dari sekitar 120 juta ha. kawasan hutan yang diklaim oleh Departemen Kehutanan ternyata sekitar 33 juta hektar tidak mempunyai tutupan hutan sehingga penguasaannya seharusnya tidak di bawah Departemen Kehutanan tetapi pada BPN; kedua, bahwa sentralisasi penguasaan kawasan hutan oleh Departemen Kehutanan selama ini tidak mempunyai dasar hukum, karena baru 10 persen kawasan hutan yang sudah ditentukan tata batasnya. Sehingga 90 persen dari yang diklaim sebagai kawasan hutan oleh Departemen Kehutanan sebenarnya hanya dapat diberi status non-state forest zones dan seharusnya berada di bawah penguasaan BPN; ketiga, langsung berhubungan dengan di atas bahwa, kewenangan Departemen Kehutanan adalah terbatas pada pengelolaan hutan, sedangkan yang berkaitan dengan tanah merupakan wewenang BPN. Dengan demikian sudah saatnya pemerintah meninjau kembali klaim Departemen Kehutanan terhadap apa yang disebut sebagai kawasan hutan negara yang meliputi sekitar 62 persen dari daratan Indonesia. Sebagai dampak implementasi dari pendefinisian sepihak masalah kehutanan oleh pemerintah, maka masyarakat adat dan masyarakat desa hutan pada umumnya kehilangan sebagian besar sumberdaya alam mereka. Sebagai masyarakat yang tinggal di tepi kawasan hutan (desa hutan), penduduk Desa Sidomulyo Kecamatan Silo Kabupaten Jember sangat tergantung dengan hutan. Sebagai petani kebun kopi rakyat, mereka dulunya tidak ada masalah dengan lahan. Lahan mereka masih luas dan mampu mendukung kehidupannya dalam memenuhi kebutuhan sehari-sehari. Seiring berjalannya waktu, lahan-lahan itu terfragmentasi khususnya melalui warisan, sehingga berkurang ketersedian dan daya dukungnya. Bahkan beberapa warga akhirnya tidak mempunyai lahan sama sekali

6 6 yang bisa digarapnya. Kondisi ini sangat kontras dengan kawasan di sekitarnya yang berupa hutan luas. Terbukanya struktur politik di tingkat makro pada masa reformasi menjalar sampai ke Sidomulyo dan menggerakkan warganya untuk menuntut keadilan pengelolaan sumberdaya alam (hutan) untuk kemakmuran bersama yang selama ini semakin langka akibat ditutupnya akses mereka terhadap hutan dengan adanya status hutan lindung. Gerakan sosial mereka berwujud menjadi reklaiming terhadap kawasan hutan lindung yang selama ini di bawah pengelolaan Perhutani. Kawasan hutan yang direklaiming kemudian dijadikan kebun kopi rakyat. Gejala sosial yang terjadi di Sidomulyo tersebut berbeda dengan kasus-kasus perkara, sengketa, maupun konflik agraria di kawasan hutan yang ada di tempat lain. Status kawasan hutan lindung yang menjadi obyek reklaiming merupakan salah satu pembeda dengan kajian-kajian lain yang sebagian besar merupakan konflik di hutan produksi, hutan HTI dan hutan konservasi. Selain itu munculnya fenomena ini termasuk kontemporer, yaitu ketika terjadinya era reformasi sehingga mempunyai latar belakang yang lebih baru dan beragam walaupun tentu saja tidak bisa terlepas dengan sejarah panjang sebelumnya dalam hal hubungan masyarakat dengan hutan. Perubahan sosial (khususnya struktur agraria) akibat reklaiming juga merupakan faktor baru dalam kajian dinamika struktur agraria. Keterlibatan banyak pihak luar dalam fenomena sosial di suatu desa hutan juga menunjukkan bahwa desa bukan lagi wilayah yang homogen dan tertutup. Para pihak yang terlibat melakukan praktikpraktik tertentu dalam rangka mencapai kepentingannya. Paradigma konservasi yang diusung oleh Perhutani sebagai representasi negara dan paradigma akses terhadap sumberdaya hutan yang diusung oleh warga berada pada ruang yang sama yaitu hutan lindung. Perhutani berpegang pada konsep hak yang diperolehnya dari negara, sedangkan warga menuntut hak akses yaitu untuk mengambil manfaat dari hutan lindung. Bentuk tumpang tindih paradigma ini kemudian menjadi konflik dalam bentuk reklaiming yang dilakukan oleh warga. Fenomena ini menunjukkan paradigma yang diyakini oleh warga mampu meruntuhkan dominasi hegemoni paradigma konservasi Perhutani di hutan lindung.

7 7 Masalah Penelitian Model pengelolaan hutan negara yang diterapkan selama masa penjajahan Belanda sekarang diteruskan oleh Perum Perhutani yang mendapat legitimasi dari negara untuk mengelolanya. Pengelolaan yang tidak mengiktusertakan masyarakat sekitar hutan, yang sejak dari dulu menggantungkan hidupnya dari hutan, membangkitkan pertanyaan adanya ketidakadilan sistem distribusi sumberdaya oleh negara. Terbukanya struktur politik pada masa reformasi mendorong warga melakukan reklaiming atas sumberdaya hutan untuk kesejahteraan mereka. Reklaiming sebagai bentuk pemanfaatan sumberdaya hutan, kemampuan pemanfaatannya dipengaruhi berbagai mekanisme, proses, dan relasi sosial yang melekat pada masyarakat. Kekuatan-kekuatan ini merupakan jalinan material, budaya dan ekonomi politik dalam ikatan dan jaring kekuasaan yang mengatur akses sumberdaya. Orang-orang dan institusi yang berbeda menguasai dan mendukung ikatan kekuasaan yang berbeda yang berada dan terdapat dalam jaringan kekuasaan yang terbuat dari jalinan-jalinan tersebut. Jalinan ini terus bergeser dan berubah dari waktu ke waktu, merubah sifat kekuasaan dan bentuk akses pada sumberdaya (Ribot dan Peluso, 2003). Akses hutan lindung yang dilakukan komunitas petani kopi rakyat di Sidomulyo menjadikan kepemilikan (property) sebagai salah satu faktor dalam susunan yang lebih besar dari kelembagaan, relasi sosial dan ekonomi politik, dan strategi-strategi yang membentuk aliran keuntungan. Beberapa hal dari susunan tersebut tidak diakui sebagai sesuatu yang sah oleh semua atau sebagian masyarakat, beberapa lainnya adalah sisa dari wacana dan kelembagaan yang sah. Sehingga harus memperhatikan kepemilikan sebagai tindakan bawah tanah, hubungan-hubungan produksi, hubungan-hubungan penguasaan, dan sejarah dari semuanya itu.

8 8 Bertolak dari gambaran ini, maka pertanyaan-pertanyaan yang akan dijawab melalui penelitian adalah: 1. Mengapa terjadi reklaiming hutan lindung oleh komunitas petani kopi rakyat di Sidomulyo dan bagaimana aliran keuntungan yang timbul dari reklaiming tersebut? 2. Bagaimana mekanisme para pihak yang terlibat reklaiming dalam memperoleh, mengontrol dan memelihara aliran keuntungan dari hutan lindung dan distribusinya? 3. Bagaimana hubungan kuasa para pihak yang mendasari mekanisme akses dalam memperoleh keuntungan? Tujuan Penelitian Penelitian ini bertujuan untuk mengkaji latar belakang dan makna reklaiming hutan lindung oleh komunitas petani kopi rakyat di Sidomulyo dan aliran keuntungan yang ditimbulkannya. Selain itu juga menganalisis mekanisme yang dilakukan para pihak pihak dalam memperoleh, mengontrol dan memelihara aliran keuntungan serta hubungan kuasa di antara mereka.