I. PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang

Transkripsi

1 I. PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Indonesia memiliki potensi sumberdaya hutan yang tidak hanya memiliki keanekaragaman hayati tinggi namun juga memiliki peranan penting dalam perlindungan dan jasa lingkungan, perekonomian negara serta kesejahteraan masyarakat terutama mereka yang hidup di sekitar hutan. Data statistik kehutanan tahun 2007 menyebutkan bahwa luas kawasan hutan daratan Indonesia sebesar 133,69 juta ha dan jika ditambah dengan luas kawasan konservasi perairan menjadi 137,09 juta ha (Departemen Kehutanan 2008). Pengelolaan kawasan tersebut menurut UU Kehutanan No. 41 tahun 1999 dibagi menjadi tiga kategori yaitu (1) hutan konservasi yang berfungsi untuk pengawetan keanekaragaman hayati, (2) hutan lindung yang berfungsi sebagai perlindungan sistem penyangga kehidupan (fungsi hidrologi dan jasa lingkungan), dan (3) hutan produksi yang berfungsi sebagai wilayah komersil baik untuk memproduksi hasil hutan maupun untuk keperluan konversi. Terlepas dari banyaknya produk yang dapat dihasilkan oleh hutan, kayu tetap menjadi primadona utama dari sebagian besar peruntukan kawasan hutan produksi. Namun demikian produksi kayu yang dihasilkan tetap tidak dapat mengimbangi permintaan industri. Kapasitas industri kayu saat ini diperkirakan sebesar 60 juta m 3 per tahun, sementara produksi kayu yang dihasilkan baik dari hutan alam maupun hutan tanaman pada tahun rata-rata hanya sebesar 20 juta m 3 per tahun (Departemen Kehutanan 2008). Untuk memenuhi defisit permintaan tersebut banyak terjadi penebangan dan pemanenan berlebihan (overcutting dan overharvesting) di dalam kawasan hutan, akibatnya luas penutupan hutan semakin berkurang dan areal bekas tebangan tersebut berkembang menjadi lahan kritis. Pada tahun 2003 hanya sekitar 64% dari kawasan hutan yang masih tertutup oleh hutan. Data statistik kehutanan menyebutkan bahwa pada tahun 2007 luas lahan kritis di dalam kawasan hutan mencapai 59 juta ha (Departemen Kehutanan 2008). Permasalahan lain yang menyebabkan kerusakan hutan adalah konflik sosial yang terjadi sehubungan dengan pengakuan hak (property right) masyarakat

2 2 sekitar hutan terhadap pemanfaatan atau pengelolaan sumberdaya hutan (Colchester & Fay 2007; Kartodihardjo 2007). Masyarakat sekitar hutan memiliki hak atau kesempatan yang sangat terbatas untuk ikut serta dalam pemanfaatan atau pengelolaan hutan. Bahkan kegiatan pemanfaatan yang telah lama ada belum mendapatkan jaminan legalitas yang cukup. Jaminan pemerintah terhadap pengakuan hak masyarakat sekitar hutan ini merupakan faktor esensial untuk mengatasi masalah kerusakan hutan. Sulit dibayangkan jika masyarakat yang tidak dilibatkan dalam pengelolaan hutan diharuskan memiliki rasa peduli terhadap kerusakan hutan. Kartodihardjo (2007) bahkan berpendapat bahwa kerusakan hutan tidak mungkin dapat dihentikan tanpa dibangunnya kondisi yang memungkinkan tumbuhnya kepedulian masyarakat terhadap hutan. Dengan kata lain keterlibatan masyarakat sekitar hutan dalam pengelolaan hutan merupakan suatu keharusan. Sebagai salah usaha untuk mengurangi lahan kritis di dalam kawasan hutan serta untuk memenuhi kebutuhan industri kayu sekaligus meningkatkan keterlibatan masyarakat sekitar hutan dalam pengelolaan hutan negara, maka pada tahun 2007 pemerintah mencanangkan kebijakan Hutan Tanaman Rakyat (HTR). kebijakan ini dibuat untuk melengkapi skema-skema pengelolaan hutan berbasis masyarakat yang telah ada sebelumnya seperti Hutan Kemasyarakatan (HKm), Hutan rakyat (HR), hutan desa serta beberapa bentuk kerjasama pengelolaan hutan antara perusahaan swasta dengan masyarakat. Pada skema HTR pemerintah membuka akses yang lebih besar kepada masyarakat sekitar hutan untuk membangun dan memanfaatkan areal hutan produksi dibandingkan dengan skema pengelolaan lainnya (Schneck 2009; Noordwijk et al. 2007; Emila & Suwito 2007). Dasar hukum pelaksanaan HTR adalah Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 6 Tahun 2007 Jo. PP Nomor 3 Tahun 2008 tentang Tata Hutan dan Penyusunan Rencana Pengelolaan Hutan, serta Pemanfaatan Hutan. Peraturan ini kemudian dijabarkan melalui Peraturan Menteri Kehutanan (Permenhut) Nomor P.23/Menhut-II/2007 Jo. Permenhut Nomor P.5/Menhut-II/2008 tentang Tata Cara Permohonan Ijin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu pada Hutan Tanaman Rakyat dalam Hutan Tanaman. PP Nomor 6 Tahun 2007 menyebutkan

3 3 bahwa Hutan Tanaman Rakyat yang selanjutnya disingkat HTR adalah hutan tanaman pada hutan produksi yang dibangun oleh kelompok masyarakat untuk meningkatkan potensi dan kualitas hutan produksi dengan menerapkan silvikultur dalam rangka menjamin kelestarian sumber daya hutan. Kelompok masyarakat yang dimaksud selanjutnya dijabarkan dalam Permenhut Nomor 23/Menhut- II/2007 sebagai perorangan atau koperasi. Ketentuan umum tesebut memberikan batasan yang tegas tentang HTR, sehingga khalayak bisa memahami perbedaan antara HTR dengan skema pengelolaan lainnya misalnya HKm atau HR. HTR hanya dikembangkan pada areal kawasan hutan produksi yang tidak dibebani hak. Adapun HKm memungkinkan dikembangkan di hutan konservasi (kecuali Cagar Alam dan zona inti Taman Nasional), kawasan hutan produksi, dan hutan lindung, sedangkan HR dibangun di luar kawasan hutan negara atau berada pada hutan hak (Emila & Suwito 2007). Kawasan hutan produksi yang dicadangkan untuk HTR ditetapkan oleh pemerintah melalui Menteri Kehutanan. Selanjutnya masyarakat setempat dapat mengajukan ijin pengelolaan HTR di lokasi yang telah dicadangkan tersebut kepada Bupati atau Walikota masing-masing. Ijin pengelolaan hutan pada HTR adalah Ijin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu (IUPHHK-HTR) yang diberikan kepada perorangan atau koperasi. Sebelumnya jangka waktu ijin tersebut menurut PP Nomor 6 tahun 2007 diberikan selama 100 tahun dan tidak dapat diperpanjang. Namun melalui PP Nomor 3 tahun 2008 jangka waktu ijin tersebut kini hanya diberikan selama 60 tahun dan dapat diperpanjang satu kali selama 35 tahun. Kebijakan pembangunan HTR terkait dengan kebijakan pemerintah untuk mengentaskan kemiskinan (pro-poor), menciptakan lapangan kerja baru (pro-job) dan memperbaiki kualitas pertumbuhan melalui investasi yang proporsional antar pelaku ekonomi (pro-growth) (Emila & Suwito 2007; Noordwijk et al. 2007). Selain itu kebijakan ini dimaksudkan untuk memberikan akses hukum, akses ke lembaga keuangan dan akses pasar yang lebih luas kepada masyarakat dalam pemanfaatan hutan produksi dalam kerangka mensejahterakan masyarakat dan mewujudkan pengelolaan hutan lestari (Emila & Suwito 2007). Kepastian dan

4 4 jaminan akses tersebut merupakan syarat untuk keberhasilan program-program pengelolaan hutan yang melibatkan masyarakat (Nawir et al. 2007). Schneck (2009) menambahkan bahwa HTR juga merupakan salah satu cara untuk memanfaatkan lahan kritis pada kawasan hutan produksi. Noordwijk et al. (2007) menyimpulkan bahwa HTR merupakan paradigma baru dalam pengelolaan hutan produksi di Indonesia. Walaupun pada prakteknya masyarakat telah lama melakukan pemanfaatan pada kawasan hutan tersebut meskipun tanpa jaminan pengakuan hak yang jelas (Hakim & Effendi 2008). Dengan adanya HTR berarti pemerintah memberikan jaminan legalitas dan kesempatan yang lebih luas kepada pihak lain untuk ikut serta dalam kegiatan pengelolaan hutan (Hakim & Effendi 2008; Schneck 2009). Untuk mendukung program tersebut, pemerintah menetapkan target pencadangan areal hutan produksi untuk HTR seluas 5,4 juta ha hingga tahun 2016 atau sekitar ha/tahun. Berdasarkan data tersebut, kegiatan pembangunan HTR sepertinya akan menjadi pekerjaan besar Kementrian Kehutanan hingga beberapa tahun ke depan. Dukungan dari berbagai pihak tentu saja sangat dibutuhkan untuk keberhasilan program tersebut. Menurut data Balai Pemantauan Pemanfaatan Hutan Produksi (BP2HP) wilayah IV, hingga Mei 2011 Menteri Kehutanan telah mencadangkan areal seluas ha untuk HTR di propinsi Jambi yang berlokasi di 7 kabupaten. Dari jumlah tersebut, penetapan ijin HTR (IUPHHK-HTR) oleh Bupati/Walikota baru terdapat di 3 (tiga) kabupaten yaitu Kabupaten Sarolangun, Tebo dan Muaro Jambi dengan luas keseluruhan mencapai 3.843,64 ha. Kegiatan HTR di Jambi pertama kali dilaksanakan di Kabupaten Sarolangun pada tahun 2009, baru kemudian diikuti oleh 2 (dua) kabupaten lainnya mulai tahun Pemerintah Kabupaten Sarolangun sendiri memandang program HTR sebagai salah satu peluang yang relevan dengan kebijakan daerah yaitu untuk memperbaiki kondisi dan fungsi hutan yang rusak, peningkatan PAD dari sektor kehutanan, pengentasan kemiskinan melalui peningkatan pendapatan masyarakat sekitar hutan, dan optimalisasi pemanfaatan lahan. Berdasarkan Keputusan Menteri Kehutanan Nomor SK 386/Menhut-II/2008 tanggal 7 Nopember 2008, telah dicadangkan areal hutan produksi terbatas seluas ha untuk

5 5 pembangunan HTR di Kabupaten Sarolangun. Hal ini kemudian ditindaklanjuti melalui penerbitan IUPHHK-HTR perorangan oleh Bupati Sarolangun seluas 154,66 ha (data BP2HP wilayah IV 2011) yang diberikan kepada 4 Kelompok Tani Hutan (KTH) di Desa Taman Bandung, Kecamatan Pauh. Kesiapan fisik (lahan, pasar, dll) bukan merupakan satu-satunya faktor penentu keberhasilan program HTR, kesiapan aspek sosial (kesempatan, kemauan dan kemampuan masyarakat) juga harus diperhatikan (Ekawati et al. 2008) yang secara keseluruhan akan mempengaruhi ketertarikan masyarakat. Seberapa baiknya suatu kegiatan disusun tetap tidak akan berhasil tanpa adanya ketertarikan masyarakat untuk ikut berpartisipasi dalam kegiatan tersebut, terutama dalam pengelolaan hutan berbasis masyarakat termasuk kegiatan HTR. Keputusan masyarakat untuk ikut berpartisipasi atau tidak dalam suatu kegiatan salah satunya dipengaruhi oleh faktor subyektif seperti persepsi masyarakat itu sendiri terhadap kegiatan tersebut (Pregernik 2002; Ngakan 2006). Persepsi seseorang terhadap sesuatu akan mempengaruhi perilakunya (behaviour) salah satunya dalam wujud pengambilan keputusan (Chartrand & Bargh 1999). Dengan demikian bagaimana perilaku masyarakat terhadap kegiatan HTR akan dapat diramalkan melalui pengukuran persepsi mereka. Untuk selanjutnya dapat direncanakan langkah-langkah serta kebijakan yang diperlukan untuk meningkatkan partisipasi masyarakat. Dalam penelitian ini akan dilakukan survey mengenai bagaimana persepsi masyarakat di lokasi penelitian terhadap ketentuan-ketentuan pelaksanaan HTR dan tingkat partisipasi mereka dalam kegiatan tersebut serta bagaimana kondisi sosial ekonomi masyarakat dan persepsi mereka secara bersama-sama mempengaruhi keputusan masyarakat untuk ikut serta dan berpartisipasi dalam kegiatan HTR Perumusan Masalah Sejak dicanangkan pada tahun 2007, luas kawasan hutan produksi yang dicadangkan untuk HTR masih jauh dari target yang telah ditetapkan. Hingga Februari 2011, data Direktorat Jenderal Bina Produksi Hutan menyebutkan bahwa baru ha luas areal yang dicadangkan untuk HTR meliputi 99 kabupaten di

6 6 26 provinsi. Data pada tahun yang sama menyebutkan bahwa telah diterbitkan ijin HTR sebanyak 24 ijin koperasi dan ijin perorangan untuk 22 kabupaten di 14 provinsi dengan total luas ,5 ha atau hanya sekitar 15,91% dari keseluruhan areal yang telah dicadangkan untuk HTR. Padahal pengajuan penerbitan ijin tersebut dilakukan oleh bupati/walikota masing-masing daerah. Di kabupaten Sarolangun sendiri perkembangan penerbitan ijin HTR juga sangat lambat. Hingga Mei 2011 atau dalam kurun waktu 2,5 tahun sejak dikeluarkannya SK pencadangan, baru 0,82% dari keseluruhan areal tersebut yang sudah diterbitkan ijinnya oleh Bupati. Hal ini diduga karena banyak terjadi tumpang tindih kawasan pada areal yang telah dicadangkan tersebut dengan peruntukan lainnya di lapangan (Schneck 2009; Noordwijk et al. 2007). Hasil penelitian Noordwijk et al. (2007) di daerah Sumatera Utara menerangkan bahwa hanya 29% dari areal yang dicadangkan untuk HTR yang berupa kawasan hutan produksi. Kasus seperti ini banyak terjadi di Sumatera dan Kalimantan sehingga pemerintah daerah memerlukan waktu lebih lama melakukan pemeriksaan silang di lapangan. Penetapan lokasi HTR ini juga kurang memperhatikan keberadaan masyarakat dan kondisi sosial ekonominya sehingga dimungkinkan lokasi yang ditunjuk berada jauh dari pemukiman atau masyarakatnya tidak berminat membangun HTR. Beberapa kajian tentang konsep HTR menyebutkan bahwa selain masalah tenurial, pengembangan HTR juga akan menemui tantangan lainnya sehingga berkembang lambat. Schneck (2009) mengidentifikasi tantangan tersebut antara lain terbatasnya kemampuan masyarakat, kurangnya dukungan dari institusi pemerintah dalam pengembangan dan pengelolaan HTR, pembagian hak dan tanggung jawab yang jelas antara pemegang hak (terutama dalam pola kemitraan dan pola developer), akses pasar yang buruk, serta ketidakpastian viabilitas usaha secara finansial yang disebabkan karena kondisi pasar yang kurang baik dan besarnya dukungan dana. Menurut Nawir et al. (2007), masalah pembagian hak dan tanggung jawab serta akses pasar juga menjadi kunci keberhasilan program HTR. Emila dan Suwito (2007) menyoroti tentang pentingnya membangun kesadaran masyarakat itu sendiri untuk mengikuti program HTR, sehingga program HTR harus dibuat sesuai dengan kebutuhan mereka.

7 7 Jika penelitian-penelitian sebelumnya menganalisis konsep HTR dari sudut pandang formulasi kebijakan, maka penelitian ini dilakukan sebagai tindak lanjut dari penelitian tersebut. Penelitian ini mencoba melihat bagaimana sebenarnya implementasi kebijakan HTR di lapangan dari sudut pandang masyarakat. Salah satu indikasi keberhasilan implementasi suatu kebijakan adalah dengan mengukur keikutsertaan dan tingkat partisipasi masyarakat dalam kegiatan HTR. Tingkat partisipasi masyarakat sendiri dipengaruhi oleh persepsi atau pandangan mereka terhadap ketentuan-ketentuan dalam pelaksanaan kegiatan HTR tersebut. Posisi penelitian dalam proses kebijakan publik menurut Dunn (2003) dapat dilihat pada Gambar 1. Penyusunan agenda Formulasi kebijakan Adopsi kebijakan Identifikasi masalah kebijakan Evaluasi kebijakan Implementasi kebijakan Partisipasi masyarakat Keterangan: : wilayah studi Persepsi masyarakat Gambar 1 Posisi penelitian dalam proses kebijakan publik. Penelitian tentang program pengelolaan hutan serupa yang melibatkan masyarakat menyebutkan perlunya mengetahui pandangan masyarakat terhadap program yang akan dilaksanakan terutama jika program tersebut merupakan program baru (Mehta & Kellert 1998). Penelitian Robertson dan Lawes (2005) menyimpulkan bahwa sikap dan pandangan masyarakat sangat mempengaruhi keputusan mereka untuk ikut serta dalam beberapa skema pengelolaan hutan yang ditawarkan di Afrika Selatan. Dengan demikian untuk mengetahui kebijakan yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat, maka diperlukan pandangan atau kajian terhadap ketentuan-ketentuan pelaksanaan HTR dari perspektif masyarakat sebagai pelaku utama. Hal ini penting agar implementasi kebijakan tersebut bukan hanya berlaku di atas kertas tapi dapat bersifat realistis di lapangan.

8 8 Ketentuan yang berbelit-belit, tidak sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan masyarakat di lapangan dapat membuat mereka tidak tertarik untuk mengikuti program HTR. Dengan alasan di atas, maka beberapa pertanyaan yang ingin dijawab dalam penelitian ini adalah: 1. Bagaimana pandangan/persepsi masyarakat terhadap ketentuan-ketentuan pelaksanaan HTR di lokasi penelitian? 2. Faktor-faktor apa yang mempengaruhi keputusan masyarakat untuk ikut serta dalam kegiatan HTR? 3. Dari masyarakat yang telah memutuskan untuk ikut serta dalam kegiatan HTR, seberapa besar tingkat partisipasi mereka dalam setiap tahapan kegiatan? 4. Seberapa besar hubungan karakteristik sosial ekonomi masyarakat dan persepsi dengan tingkat partisipasi masyarakat dalam kegiatan HTR? 1.3. Tujuan Penelitian Sejalan dengan latar belakang dan perumusan masalah yang terdahulu, maka penelitian ini bertujuan untuk: 1. Mengkaji persepsi masyarakat terhadap ketentuan-ketentuan dalam pelaksanaan HTR di Kabupaten Sarolangun, Jambi. 2. Mengidentifikasi dan menganalis faktor-faktor yang berpengaruh dalam pengambilan keputusan masyarakat untuk ikut serta dalam kegiatan HTR. 3. Mengidentifikasi tingkat partisipasi masyarakat dalam setiap tahapan kegiatan HTR di Kabupaten Sarolangun, Jambi. 4. Mengukur dan menganalisis hubungan antara karakteristik sosial ekonomi masyarakat dan persepsinya dengan tingkat partisipasi masyarakat dalam kegiatan HTR di Kabupaten Sarolangun, Jambi Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat berguna sebagai: 1. Bahan evaluasi bagi pemerintah pusat dan daerah terhadap pelaksanaan kebijakan HTR di Kabupaten Sarolangun dan evaluasi ketentuan pelaksanaan HTR secara umum.

9 9 2. Bahan masukan bagi para pengambil kebijakan, pelaksana, pengelola, pendamping dan semua pihak yang terlibat dalam program HTR guna peningkatan keberhasilan dan pengembangan kegiatan HTR selanjutnya. 3. Bahan acuan bagi penelitian lanjutan tentang pengembangan HTR atau program-program pengelolaan hutan berbasis masyarakat lainnya. I.5. Ruang Lingkup Penelitian Persepsi masyarakat terhadap kegiatan HTR dalam penelitian ini dibatasi pada persepsi mereka terhadap ketentuan-ketentuan pelaksanaan kegiatan HTR. Ketentuan tersebut seperti yang telah diatur dalam PP Nomor 6 tahun 2007 Jo PP Nomor 3 tahun 2008 dan Permenhut Nomor 23/Menhut-II/2007 Jo. Permenhut Nomor 5/Menhut-II/2008.