Analisis Struktur Utang Nasional

Transkripsi

1 Case Study : Analisis Kebijakan Kesehatan Analisis Struktur Utang Nasional Drh. Wiku Adisasmito, M.Sc, Ph.D Fakultas Kesehatan Masyarakat Universitas Indonesia 28

2 Daftar Isi Kata Pengantar... i Problem Overview... 1 Policy Question... 1 BAB I PENDAHULUAN... 2 I.I Latar Belakang Masalah Tujuan Manfaat... 5 BAB II KAJIAN AKADEMIK I Pembiayaan Sektor Kesehatan Kondisi Perkembangan Utang Indonesia Terhadap Negara Maju Indikator Beban Utang Utang Luar Negeri Swasta Pemanfaatan Utang Luar Negeri Efektifitas Utang Luar Negeri Masalah Daya Serap Pasar Obligasi Internasional Koordinasi Kebijakan Fiskal dan Moneter BAB III PEMBAHASAN Pengaruh Perkembangan Lingkungan Strategis Pengaruh Perkembangan Global Pengaruh Perkembangan Regional KESIMPULAN SARAN DAFTAR PUSTAKA... 3

3 Kata Pengantar Assalamualaikum Wr. Wb. Dalam rangka meningkatkan mutu pendidikan dan memudahkan proses belajar mengajar di Universitas Indonesia, khususnya untuk Topik Kebijakan Kesehatan, penulis membuat Seri Studi Kasus tentang Pembuatan Kebijakan Kesehatan. Studi kasus ini dikembangkan dari kegiatan belajar mengajar berbagai Mata Ajaran di tingkat Pascasarjana dan Sarjana tentang Kebijakan Kesehatan yang diselenggarakan oleh Fakultas Kesehatan Masyarakat Universitas Indonesia. Sebagai penanggung jawab Mata ajaran tentang Pembuatan Kebijakan Kesehatan di lingkungan FKM UI, penulis merasa perlu untuk menyusun Studi Kasus ini agar dapat merangsang kreativitas dan memberikan perspektif yang komprehensif dan luas sambil mengasah daya nalar yang kritis dari setiap mahasiswa dalam mempelajari berbagai aspek dalam pembuatan kebijakan publik di sektor kesehatan. Seluruh topik dan format, serta sebagian isi yang ada pada Seri Studi Kasus ini penulis susun sebagai penugasan pada mahasiswa untuk selanjutnya dielaborasi menjadi sebuah makalah ilmiah. Hasil dari penyusunan makalah ilmiah ini penulis sempurnakan menjadi Studi Kasus untuk dimanfaatkan dalam pembelajaran topik Pembuatan Kebijakan Kesehatan terutama di lingkungan Universitas Indonesia. Adanya kelengkapan struktur Studi Kasus yang meliputi: Naskah Akademik & Draft Pasal Peraturan Perundangan yang diusulkan. Naskah Akademik memuat substansi: Pendahuluan, Tinjauan Masalah, Landasan Hukum, Materi Muatan, Penutup, Daftar Pustaka. Struktur ini diharapkan dapat membantu mahasiswa menyusun sebuah kebijakan berdasarkan masalah kesehatan masyarakat (Public Health problem-based) yang dilengkapi dengan sintesis & analisis, dikemas berdasarkan teori dan perspektif ilmiah dalam sebuah Naskah Akademik, dan kemudian diuraikan dalam konstruksi sebuah Draft Peraturan Perundangan. Kepustakaan utama yang digunakan dalam penyusunan Studi Kasus ini adalah Sistem Kesehatan, Wiku Adisasmito (27), Making Health Policy, Kent Buse, et al (26), The Health Care Policy Process, Carol Barker (1996), Health Policy, An Introduction to Process and Power, Gill Walt (199), dan UU No 1/2 tentang Pembentukan Peraturan Perundangan. Dengan demikian diharapkan studi kasus ini dapat memberikan materi komplit yang diperlukan dalam penyelenggaraan proses belajar mengajar. Penulis ucapkan terima kasih kepada Sdr Nurbaiti, mahasiswa Program Pascasarjana Ilmu Kesehatan Masyarakat, FKM UI Angkatan 26/27 yang telah membantu menyusun makalah yang kemudian makalah tersebut dimodivikasi oleh penulis sebagai studi kasus. Mohon maaf apabila ada kekurangan / kesalahan dalam penyusunan materi Studi Kasus ini. Kritik dan saran akan membantu penulis dalam upaya meningkatkan kualitas Studi Kasus ini. Semoga kita semua selalu mendapatkan ridlo Illahi dalam menuntut ilmu agar bermanfaat. Amin. Wassalamu alaikum Wr. Wb. Depok, 27 Februari 28 Departemen Administrasi & Kebijakan Kesehatan Fakultas Kesehatan Masyarakat, Universitas Indonesia i

4 Analisis Struktur Utang Nasional Oleh: Wiku Adisasmito dan Nurbaiti Problem Overview: Untuk ukuran negara berkembang, jumlah utang luar negeri pemerintah Indonesia tergolong tinggi, sampai akhir tahun 23 jumlah pinjaman dari IMF telah mencapai US$ 1,6 milliar. Utang luar negeri yang bertujuan untuk meningkatkan perekonomian ternyata telah menyandera bangsa, membuat kita mendekati ajal, membuat kita beranggapan bahwa membayar utang sebagai rutinitis, tanpa pertanyaan mengapa hal itu harus dilakukan. Apa yang diperoleh negara dari keringat rakyat seolah hanya untuk membayar dan menambah utang. Untuk membangun dan menyejahterakan bangsa, hanya diperoleh dari sisa-sisa pembayaran utang. Policy Question: 1. Bagaimana kebijakan Pemerintah terkait dengan masalah utang di Indonesia? 2. Bagaimana content kebijakan tersebut dianalisis? 3. Apakah kebijakan tersebut sudah memenuhi aspek-aspek lingkungan strategis (IPOLEKSOSBUDHANKAM)? 1

5 BAB I PENDAHULUAN I.I Latar Belakang Masalah Sejak masa orde lama hingga saat ini Pemerintah Indonesia telah menggunakan pinjaman luar negeri untuk membiayai pembangunan. Pada pertengahan tahun 196-an, Pemerintah Orde lama mewariskan utang luar negeri sejumlah US$ ,8 juta (per Juni 1966). Orde baru di awal pemerintahannya pernah menikmati kebijakan pemotongan utang luar negeri dari para kreditor karena pada saat itu belum memiliki sumber daya keuangan yang cukup untuk membayar utang. Pemerintah melakukan proses penjadwalan utang melalui Paris Club dan normalisasi hubungan yang sempat terputus dengan berbagai lembaga multilateral, terutama IMF (International Monetery Fund) dan Bank Dunia. Dengan kondisi keuangan negara yang hampir bangkrut, pinjaman luar negeri merupakan alternatif terbaik untuk meningkatkan perekonomian. Secara global kegiatan pembangunannya Indonesia mengandalkan utang. Untuk ukuran negara berkembang, jumlah utang luar negeri pemerintah Indonesia tergolong tinggi. Krisis moneter dan ekonomi yang menimpa Indonesia sejak pertengahan tahun 1997 memaksa Indonesia bekerja sama dengan badan ekonomi dunia IMF untuk secara bersamasama memperbaiki perekonomian. Kerja sama tersebut dalam bentuk pinjaman yang hanya bisa ditempatkan dalam cadangan devisa Bank Indonesia, bukan untuk menutupi kekurangan pembiayaan APBN. Pinjaman IMF ini dimaksudkan agar tercipta kepercayaan yang lebih besar kepada kemampuan negara untuk menghadapi berbagai kewajiban pembayaran ke luar negeri, termasuk untuk impor, dengan memunculkan angka yang lebih baik pada cadangan devisa negara peminjamnya. Pinjaman pertama IMF dikucurkan pada tanggal 5 November 1997 sekitar US$ 3 milliar. Sampai akhir tahun 23, jumlah pinjaman dari IMF telah mencapai US$ 1,6 milliar (lihat tabel 1.1). No Tanggal Pencairan Tabel 1.1. Perkembangan Jumlah Pinjaman Pemerintah Indonesia Kepada IMF Jenis Baru/Review Jumlah Pencairan Jumlah Kumulatif Pinja (Jt (Jt. USD) (Jt SDR) (Jt. USD) man SDR) Pinjaman baru 2.2, 3., 2.2, 3., Sebesar 7.338, miliar SDR (sekitar US$1,1 miliar) Stan d-by Arran geme nt Review pertama Review kedua Menaikan plafond pinjaman menjadi 8,3 miliar SDR (sekitar US$ 11., 733,8 989, 2.933,8.29, 73, 1., 3.667,8 5.29, 2

6 miliar) Exten Pinjaman baru 73, 1.,.1,8 6.29, ded Fund Faci lity Mengganti kan SBA sebesar,7 miliar SDR(US$ 6,2 Miliar) Review 68,3 9, 5.86, , pertama Review kedua 68,3 96, 5.77, 7.929, Review ketiga 68,3 957, 6.5, , Review 337, 6, 6.791,7 9.36, keempat Review kelima 337, 5, 7.128, , Review keenam 337, 6, 7.65, , Exten ded Pinjaman baru Sebesar 3,638 26, 39, 7.725,7 1.65, Fund Faci lity miliar SDR(sekitar US$ 5 miliar) Mengganti kan sisa pinjaman lama Review pertama 282, 372, 8.7, , Review kedua 39,65 398, , , Review ketiga 39,65 395, 8.627, , Review keempat 275,2 31, 8.92, , Review kelima 275,2 37, 9.177, , Review keenam 275,2 358, 9.52, , Review ketujuh 275,2 365, 9.727, , Review kedelapan 3, 69, 1.71, , Review 3, 86, 1.15, ,3 kesembilan Review kesepuluh (final) 3, 55, 1.759, ,3 Sumber: Bappenas, data diolah dari New Brief dan Press Relelease IMF November Desember 23 3

7 Ada beberapa catatan penting mengenai kerjasama dengan IMF yang berlangsung selama lebih dari 6 (enam) tahun: Pinjaman dari IMF baru dapat digunakan jika cadangan devisa telah habis. Dalam kenyataannya cadangan devisa Indonesia terus mengalami peningkatan sehingga sampai saat ini pinjaman dari IMF sama sekali tidak pernah digunakan. Dari pengalaman semasa krisis dapat ditarik pelajaran bahwa confidence investor tidak hanya terkait dengan cadangan devisa, nilai tukar dan IHSG (Indeks Harga Saham Gabungan) tetap berfluktuasi walaupun cadangan devisa meningkat. IMF dinilai beberapa kalangan telah melakukan kesalahan fatal dalam menangani krisis di Indonesia yang justru mengakibatkan semakin parahnya keadaan, khususnya yang terkait dengan penutupan 16 bank pada tahun Persyaratan yang tertuang dalam LOI (Letter of Intent) terlalu banyak, tidak fokus dan tidak berkaitan dengan penyebab krisis. Selama 6(enam) tahun, Indonesia harus menyelesaikan tidak kurang 12 conditionality. Bila dilihat dari berbagai indikator, hingga tahun 23 jumlah utang luar negeri Indonesia belum mencapai taraf yang aman. Rasio pembayaran pinjaman terhadap ekspor (Debt Service Ratio/DSR), rasio stok utang terhadap PDB, dan rasio stok utang terhadap ekspor masih menunjukkan beban yang tinggi dan ketergantungan terhadap utang luar negeri yang besar. Selain indikator-indikator tersebut di atas, beban pemerintah juga semakin berat dalam hal pembayaran bunga dan cicilan utang luar negeri. Pembayaran tersebut sangat mempengaruhi komposisi APBN sehingga sebagian besar penerimaan pemerintah digunakan untuk pembayaran bunga dan pokok pinjaman. Untuk mengurangi beban APBN dalam pembayaran pinjaman, pemerintahan telah melaksanakan berbagai langkah restrukturisasi utang luar negeri, termasuk mengajukan penjadwalan kembali utang luar negeri melalui forum Paris Club. Pada Paris Club I, restrukturisasi senilai US$,67 miliar telah ditandatangani yang terdiri dari US$ 3,38 miliar yang merupakan kewajiban kepada 17 negara kreditor anggota Paris Club, dan senilai US$ 285,7 juta kewajiban kepada 3 (tiga) negara bukan anggota dan kewajiban pinjaman komersial. Pada Paris Club II, telah ditandatangani perjanjian restrukturisasi kewajiban luar negeri senilai US$ 5,8 miliar pokok utang. Paris Club III juga telah ditandatangani reschedulling senilai US$ 5, miliar pokok dan bunga utang. Posisi utang luar negeri Indonesia pada akhir tahun 23 sudah mencapai US$ 8,91 milyar dan jika digabungkan dengan utang swasta, maka total utang luar negeri mencapai 55% dari PDB atau 222% dari total ekspor. Angka rasio utang ini masih relatif diatas ambang batas aman bagi negara berkembang, dimana debt sevice ratio pun masih tergolong relatif tinggi, yaitu 31% dari total ekspor Pemerintah Indonesia tahun 23. Sumber Kompas tanggal 21 Februari 26 menyatakan bahwa hingga Mei 25, utang luar negeri Indonesia digabungkan dengan utang swasta dan pemerintah mencapai 137,518 miliar dollar AS, terdiri 78,81 miliar dolar AS utang fasilitas kredit ekspor, bank, dan non-bank. Pengalaman pada masa yang lalu, terutama pada masa krisis telah memberikan pelajaran yang sangat berharga, yakni: 1. Sesuai dengan amanat rakyat, pemerintah perlu secara terencana mengurangi dan mengakhiri ketergantungan pada utang luar negeri dengan jalan mengoptimalkan pemerintah melalui pajak. 2. Dari sisi APBN, memperbesar primary balance surplus melalui berbagai upaya meningkatkan pendapatan negara dan penghematan belanja negara sehingga surplus tersebut dapat digunakan untuk mengurangi pokok utang pemerintah.

8 3. Meningkatkan dan melakukan perbaikan pengelolaan dan pemanfaatan pinjaman dan hibah luar negeri baik dari aspek kebijakan, kelembagaan, dan mekanisme pengelolaan dan pemanfaatannya.. Mengadakan pengendalian terhadap utang luar negeri swasta agar pengelolaan neraca pembayaran dan stabilitas ekonomi makro lebih terkendali. Setelah Indonesia mengakhiri kontrak kerja sama dengan IMF pada akhir tahun 23, praktis tidak ada lagi forum penjadwalan utang (Paris Club) sehingga pemerintah harus secara mandiri menjaga tingkat utang secara berkesinambungan. Upaya untuk menjaga kesinambungan ini di masa depan akan menghadapi berbagai permasalahan dan tantangan seperti: 1. Beban pembayaran utang luar negeri masih cukup tinggi; 2. Lambatnya pemulihan ekonomi; 3. Pengelolaan utang luar negeri yang belum terintegrasi;. Rendahnya kemampuan menggali penerimaan negara; 5. Belanja negara yang kurang optimal; 6. Belum berkembangnya pasar obligasi dalam negeri; 7. Adanya kebutuhan pemerintah terhadap pinjaman luar negeri. Dari berbagai tantangan tersebut, diperlukan pengelolaan utang luar negeri secara lebih komprehensif, terukur, efektif dan efisien, baik dalam lingkup operasional maupun strategis. 1.2 Tujuan Tujuan penulisan ilmiah ini adalah sebagai berikut: 1. Memberikan gambaran tentang struktur utang nasional. 2. Memberikan gambaran tentang utang nasional terkait dengan program kesehatan. 3. Memberikan gambaran bagaimana pentingnya utang-utang negara berkembang khususnya Indonesia terhadap utang luar negeri secara bertahap dapat dikurangi. 1.3 Manfaat 1. Sebagai sumbangan dan kontribusi pemikiran kepada pengambil keputusan dan institusi yang berwenang di dalam merencanakan dan merumuskan kebijakan yang berkaitan dengan penyelesaian utang luar negeri Indonesia guna mendorong perkembangan ekonomi dalam rangka pembangunan nasional. 2. Bagi penulis akan menambah pengalaman dan pemahaman tentang kebijakan pemerintah dalam pemanfaatan pinjaman dan dana luar negeri yang terkait dengan bidang kesehatan. 5

9 BAB II KAJIAN AKADEMIK 2.I Pembiayaan Sektor Kesehatan Undang-undang No.23 tahun 1992 menyatakan bahwa setiap masyarakat berhak atas kesehatan sekaligus berkewajiban memelihara kesehatan diri, masyarakat dan lingkungannya. Oleh karena itu, di masa datang diharapkan penduduk Indonesia hidup dengan perilaku dan dalam lingkungan sehat serta memiliki kemampuan untuk menjangkau pelayanan kesehatan yang bermutu secara adil dan merata, di seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pembangunan kesehatan yang dilaksanakan secara terus menerus, dalam tiga dekade terakhir ini telah cukup berhasil meningkatkan derajat kesehatan. Namun demikian derajat kesehatan di Indonesia masih terhitung rendah apabila dibandingkan dengan negara tetangga. Salah satu permasalahan utama yang dihadapi adalah terbatasnya sumber pembiayaan kesehatan dan belum optimalnya alokasi pembiayaan kesehatan. (Depkes, 25) Pembiayaan kesehatan di Indonesia masih rendah, yaitu hanya rata-rata 2,2% dari Produk Domestik Bruto (PDB) atau rata-rata antara US$ per kapita per tahun. Persentase ini masih jauh dari anjuran organisasi Kesehatan Sedunia, yakni paling sedikit 5% dari PDB pertahun.tiga puluh persen dari pembiayaan tersebut bersumber dari pemerintah dan sisanya sebesar 7% bersumber dari masyarakat termasuk swasta, yang sebagian besar masih digunakan untuk pelayanan kuratif. Pengalokasian dana bersumber pemerintah yang dikelola oleh sektor kesehatan sampai saat ini belum begitu efektif. Dana pemerintah lebih banyak dialokasikan pada upaya kuratif dan sementara itu besarnya dana yang dialokasikan untuk upaya promotif dan preventif sangat terbatas. Pembelanjaan dana pemerintah belum cukup adil untuk mengedepankan upaya kesehatan masyarakat dan bantuan untuk keluarga miskin. Angka Kematian Bayi dan Angka Kematian Ibu masih tinggi, yakni masing-masing 39/1 kelahiran hidup (Susenas 22) dan 373/1. kelahiran hidup (SKRT 1995), sedangkan umur harapan hidup masih rendah yakni rata-rata 68,7 tahun (Susenas 22). Kondisi ini berakibat pada masih rendahnya Indeks Pembangunan Manusia (HDI) Indonesia yang mendukung urutan ke 112 dari 175 negara. (UNDP, 23) Sementara itu, menurut sumber Biro Perencanaan Depkes distribusi anggaran belanja tahun 26 dari alokasi anggaran sebesar Rp lebih besar digunakan untuk pelayanan kesehatan yang bersifat preventif, yaitu sebesar 61,23%, pelayanan penunjang 29,18%, sisanya sebesar 19,69% digunakan untuk pelayanan kuratif. (lihat tabel 2.1) Tabel 2.1. Distribusi Anggaran Belanja Departemen Kesehatan Menurut Program dan Jenis Pelayanan Kesehatan Tahun 26 No Program Kuratif (Dalam Ribuan Rp) 1. Promosi Kesehatan dan Pemberdayaan Masyarakat Preventif (Dalam Ribuan Rp) Penunjang (Dalam Ribuan Rp) Jumlah (Dalam Ribuan Rp) Lingkungan Sehat Upaya Kesehatan 6

10 Masyarakat. Upaya kesehatan Perorangan 5. Pencegahan dan pemberantasan penyakit 6. Perbaikan gizi masyarakat Sumber daya kesehatan 8. Obat dan perbekalan kesehatan 9. Kebijakan dan manajemen pembangunan kesehatan 1. Penelitian dan pengembangan kesehatan 11. Peningkatan pengawasan akuntabilitas aparatur negara 12. Pengelolaan sumber daya manusia aparatur 13. Penyelenggara pimp kenegaraan dan kepemerintahan ) 1. Pendidikan kedinasan Jumlah Prosentasi 19,59 51,23 29,18 1, Sumber: Biro Perencanaan Depkes Tahun 26. Anggaran Belanja Depkes di tahun 26 masih bersumber pada rupiah murni, Pinjaman Luar Negeri (PLN), dan hibah. Sebesar Rp yang dialokasikan 88,% bersumber dari rupiah murni; 7,6% dari PLN; dan sisanya dari hibah 3,92%. (lihat tabel 2.2) Tabel 2.2. Distribusi Anggaran Belanja Departemen Kesehatan Menurut Program dan Sumber Pembiayaan Tahun 26 No Program Rupiah Murni (Dalam Ribuan Rp) 1. Promosi Kesehatan dan Pemberdayaan Masyarakat PLN (Dalam Ribuan Rp) Hibah (Dalam Ribuan Rp) Jumlah (Dalam Ribuan Rp) Lingkungan Sehat Upaya Kesehatan Masyarakat. Upaya kesehatan Perorangan

11 5. Pencegahan dan pemberantasan penyakit 6. Perbaikan gizi masyarakat 7. Sumber daya kesehatan 8. Obat dan perbekalan kesehatan 9. Kebijakan dan manajemen pembangunan kesehatan 1. Penelitian dan pengembangan kesehatan 11. Peningkatan pengawasan akuntabilitas aparatur negara 12. Pengelolaan sumber daya manusia aparatur 13. Penyelenggara pimp kenegaraan dan kepemerintahan ) 1. Pendidikan kedinasan Jumlah Prosentasi 88, 7,6 3,92 1, Sumber: Biro Perencanaan Depkes Tahun Kondisi Perkembangan Utang Indonesia Terhadap Negara Maju. Defisit anggaran pemerintah timbul karena pengeluaran lebih besar dari penerimaan. Defisit biasanya dibiayai melalui tiga cara, yaitu: (i) pencetakan uang; (ii) mengadakan utang; (iii) penjualan aset negara. Pada masa orde lama, pembiayaan devisit anggaran pemerintah dilakukan dengan pencetakan uang, yang mengakibatkan hyper inflation. Pengalaman ini kemudian menempatkan pinjaman luar negeri sebagai instrument pembiayaan defisit anggaran pemerintah. Hubungan linear antara defisit dan penarikan utang luar negeri terlihat jelas ploting penarikan utang luar negeri pemerintah terhadap defisit anggaran tahun Setidaknya ada empat alasan membiayai defisit dengan utang luar negeri pertama, pasar obligasi domestik belum berkembang. Kedua, pembiayaan melalui utang domestik dapat menyebabkan crowding out. Ketiga, utang luar negeri bersifat concessionary sehingga murah. Keempat, pembiayaan melalui utang luar negeri bersifat non-inflationary. Perkembangan posisi utang luar negeri pemerintah sebelum krisis terus mengalami peningkatan dari US$ 2.15 juta pada tahun 1966 hingga menjadi US$ juta pada tahun 1997, dengan peningkatan rata-rata selama 32 tahun sebesar 1,2% dan posisi utang rata-rata sebesar US$ juta per tahun. (lihat tabel 2.3) Pada pertengahan tahun 197- an, posisi utang luar negeri pemerintah mengalami lonjakan yang cukup signifkan, yaitu sebesar 36,28% karena adanya kenaikan ekspor migas sehingga meningkatkan credit worthiness Indonesia, dan peningkatan pinjaman yang dilakukan pertamina. (Harinowo,22) 8

12 Kondisi tersebut kembali pada pertengahan tahun 1986 dan 1987 yang pada masing-masing periode utang luar negeri pemerintah meningkat sebesar 2,9% dan 21,88%. Pada periode ini, lonjakan utang luar negeri didorong oleh faktor-faktor eksternal berupa penguatan mata uang Yen Jepang terhadap Dollar Amerika Serikat dan jatuhnya harga minyak di pasar dunia. Jatuhnya harga minyak di pasar dunia mengakibatkan pemerintahan harus menarik utang luar negeri yang lebih besar termasuk diantaranya utang dari IMF dalam bentuk compensatory financing facility disamping pinjaman Bank Dunia, ADB, dan pemerintah Jepang dalam bentuk fast disbursing loans. (Harinowo, 22) Tabel 2.3. Perkembangan Posisi Utang Luar Negeri Pemerintah, Nilai Ekspor dan Nilai Tukar Tahun Posisi Utang Luar Negeri Pemerintah (Juta US$) Ekspor (Juta US$) Kurs Rata-Rata (Rp/US$) , 679, 116, , 665, 19, , 731, 296, , 85, 326, , 1.18, 362, , 1.23, 391, , 1.777, 15, , 3.211, 15, , 7.26, 15, , 7.12, 15, , , , , , , , , , , , 25.16,5 631, , ,3 661, , 21.15,9 99, , ,8 1.25, , ,7 1.11, , 1.85, 1.282, , ,6 1.63, , , , , ,5 1.77, , ,2 1.82, , 29.12, 1.95, , ,9 2.29, , , 2.87, ,.55, 2.16, , 5.17, 2.28, , 9.81, 2.32, , 53.3,1 2.99, , 8.87,6 1.13, , 8.665, , , 62.12, 8.21,77 9

13 , 56.6,7 1.26, , , , , , 8.577,13 Sumber: Bappenas Tahun 23 Di awal tahun 199-an, utang luar negeri Pemerintah Indonesia terus meningkat (hingga tahun 199) dengan pertumbuhan sebesar 11,73% dibandingkan tahun sebelumnya. Kemudian tahun 1995, pertumbuhan utang luar negeri pemerintah dapat ditekan hingga 1,66% dan bahkan pada tahun 1996 dan 1997, utang luar negeri Pemerintah Indonesia mengalami penurunan, yaitu masing-masing sebesar 7,19% dan 2,9%. Namun sejak krisis nilai tukar mulai menghantam Indonesia pada pertengahan 1997, posisi utang luar negeri pemerintah mengalami peningkatan yang cukup signifikan, yaitu sebesar 2,97% pada tahun Kemudian pada tahun 1999, utang luar negeri pemerintah kembali mengalami peningkatan, yaitu dari US$ juta pada tahun 1998 meningkat menjadi US$ juta pada tahun 1999 atau meningkat sebesar 12,9%. Tahun 22 dan 23, utang luar negeri pemerintah kembali meningkat masing-masing menjadi sebesar US$ 7,5 milliar dan US$ 85,8 miliar. Namun, pada tahun 2 Indonesia memasuki babak baru dengan menghentikan pinjaman dari IMF sebagai langkah untuk mengurangi ketergantungan terhadap utang luar negeri. Ditinjau dari masa sebelum dan sesudah krisis yang melanda Indonesia pada tahun 1997, perkembangan posisi utang luar negeri pemerintah adalah sebagai berikut: Pertama, utang bilateral. Posisi utang luar negeri bilateral pemerintah sebelum krisis hingga saat ini sebagian besar berasal dari Jepang, dengan porsi di atas 5% dari total pinjaman bilateral. (lihat tabel 2.) Tabel 2.. Perkembangan Posisi Utang Luar Negeri Bilateral Pemerintah (Per 31 Desember, dalam Persesn) No Negara * 1. Amerika 6,71 6,96 7,8 6,2 5,68 6,27 6,81 6,7 5,37 5,5 Serikat 2. Austria,, 1,8 1,22 2,92 3,26 3,5 3,31 3,39 3,29 3. Belanda,52,3 3,79 3,33 2,62 2,88 2,9 3,3 3,2 3,6. Belgia,8,9,1,5,1,,1,3,5,5 5. Brunei,1,3,5,39,33,33,36,3,25,2 Darussala m 6. Denmark,1,1,9,8,6,6,6,6,7,6 7. Finlandia,65,6,77 - -,2,3,3,3,3 8. Inggris ,57 1,39 1,38 1,5 1,37 1,23 1,25 9. Italia,77,85,9,78,65,68,73,66,61,59 1. Jepang 67,61 68,2 68,35 7,6,36 73,62 71,61 2,9, 72, 72, Jerman 5,67 5,56 5,13,86 3,56 3,9,1,16,,63, Kanada,7,78,79,63,57,58,6,53,56, Korea - - -,8,19,21,28,29,38, Selatan 1. Kuwait,2,23,21,18,16,17,18,17,1,1 15. Prancis 8,5 8,61 7,95 7,38 5,6,98 5,3, 5,28 5,5 5,37 1

14 Selandia,,,,,, Baru Saudi,25,22,2,23,17,18,2,18,16,16 Arabia Spanyol,8 1,1 1,3 1,26 1,13 1,27 1,62 1,6 1, 1,3 Swiss,15,1,1,13,1,1,11,1,1,1 Taiwan -,1,2,3,2,3,3,3,2,2 Lain-lain 2,1 2,6,92,,1,6, Jumlah 1, 1, 1, 1, 1, 1, 1, 1, 1, 1, *) per 3 Juni Sumber: Bank Indonesia, Tahun 2. Kedua, utang multilateral. Posisi utang luar negeri multilateral pemerintah pada periode sebelum krisis sebagian besar dari IBRD (World Bank) dan ADB yang jumlahnya lebih dari 5%. Namun pada saat krisis tahun 1997, porsi utang luar negeri dari IMF bertambah sebesar 15,95%. (lihat tabel 2.5) Tabel 2.5. Perkembangan Posisi Utang Luar Negeri Multilateral Pemerintah (Per 31 Desember, Dalam Persen) No Lembag * a 1. ADB 31,57 26,9 2, 21,86 2,81 5,63 2,73 28,5 28,63 29,7 2. IBRD 6,12 68,35 55,28 39,27 37,9 26,71 39,88 37,11 32,61 31,87 3. IDA 3,81,23 3,86 2,7 2,25 1,63 2,5 2,71 2,95 3,19. IFAD,39,38,31,32,2,15,2,22,26,27 5. EIB - -,2,3,3,2,3,2,37,38 6. IDB,11,1,15,12,17,9,63,7,51,5 7. MIGA ,3, NIB - - -,83,71,5,6,58,52,51 9. IMF ,95 3,87 33,85 2,92 31,37 3,33 3,15 33,5 Jumlah tanpa 1 1 8,5 65,13 66,15 75,8 68,63 69,67 65,85 66,5 IMF Jumlah dengan IMF *) per 3 Juni Sumber: Bank Indonesia, Tahun 2. Catatan: Pinjaman IMF ditempatkan dalam cadangan devisa Bank Indonesia, bukan untuk menutupi kekurangan pembiayaan APBN. Ketiga, utang luar negeri pemerintah berdasarkan valuta asing. Pada periode sebelum krisis, utang luar negeri dalam Dollar AS dan Yen Jepang mendominasi utang luar negeri Pemerintah Indonesia. Sepanjang tahun , utang luar negeri pemerintah dalam Dolar AS mendominasi sekitar % dari total pinjaman sedangkan Yen Jepang mendominasi sekitar 3% total utang luar negeri pemerintah. Sementara itu utang luar negeri pemerintah pada periode krisis masih didominasi oleh Dollar AS dan Yen Jepang dengan porsi masing-masing berkisar 3-% terhadap total uang luar negeri pemerintah. (lihat tabel 2.6) 11

15 Tabel 2.6 Perkembangan Posisi Utang Luar Negeri Pemerintah Menurut Jenis Valuta Asing (Per 31 Desember, dalam Persen) No Lembaga * 1. Swiss 1,31 1,5,9,78,59,6,6,69,68,67 Franc 2. European ,89 2,3 1,1 11,58 13,5 12,9 Cur. Unit 2 3. French 3,99,1 3,3 3, 2,31 1, Franc. UK,91 1,3 1,9 1,56 1,59 1,5 1,67 1,76 1,79 1,77 Poundsterli ng 5. Japanese,33-3,5 33,5 36,22 36,22 31,9 33,53 3,96 38,19 Yen 3 6. Netherland 3,25 3,13 2,82 2,37 1,83 1, Guilder 7. Special Drawing Right,3,16 5,67 13,65 13,67 1,87 13,3 8 12,22 13,17 12,1 8. US Dolar 1,1 3,52 2,82 37,63 37,5 39, 1,7 39,66 35,72 33, Lainnya 8,6 8,68 7,97 7,8 5,35,71,57,56,63,72 *) per 3 Juni Sumber: Bank Indonesia, Tahun 2. Dengan besarnya porsi utang luar negeri yang didominasi dalam Dollar AS dan Yen Jepang, perkembangan nilai tukar rupiah terhadap Dollar AS dan Yen Jepang akan sangat berpengaruh terhadap posisi utang luar negeri pemerintah maupun beban pembayaran cicilan pokok berikut bunganya. Keempat, utang luar negeri pemerintah berdasarkan persyaratannya. Hingga akhir tahun 23, utang luar negeri Indonesia masih didominasi oleh pinjaman ODA (Official Development Assistance) dengan persyaratan yang tergolong lunak dengan rata-rata porsinya terhadap total utang luar negeri pemerintah antara tahun 1995 hingga 23 sebesar 62,61%. Kemudian berikutnya adalah pinjaman non-oda dengan persyaratan relatif setengah lunak porsi rata-ratanya terhadap total utang luar negeri pemerintah sepanjang sebesar 2,3%. Sedangkan utang luar negeri pemerintah yang berupa pinjaman komersial relatif lebih kecil dibandingkan pinjaman-pinjaman yang lain menurut persyaratan yang dengan rata-rata porsinya terhadap total utang luar negeri pemerintah sepanjang tahun sebesar 2,21%. (lihat tabel 2.7.) Tabel 2.7 Perkembangan Posisi Utang Luar Negeri Pemerintah Menurut Persyaratan (dalam Persen) Skema/Sumb er Multilateral (di luar IMF) a. Multilateral IGGI/CGI 33,55 33,51 31,7 31,66 29,1 29,5 25,2 2,83 26,6 26,11 27,1 26,85 28,71 28,16 27,23 26,81 2, 23,78 * 2, 2, 12

16 (ODA) b. Multilateral Non IGGI/CGI (Non ODA),,3,5,37,35,55,5,2,17 - Bilateral a. Bilateral IGGI/CGI (ODA) b. Bilateral Non IGGI/CGI (Non ODA) Kredit ekspor (Non ODA) a. Supplier s credit b. Buyer s 39,18 37,63 1,55 23,5 1,3 22,16 38,62 37,6 1,16 25,83 1,55 2,28 36,23 35,31,93 25,79 1,36 2,3 33,2 32,79,5 23,2 1,6 22,18 3,55 33,6,91 21,27,91 2,36 32,91 32,3,87 21,2,69 2,33 32,73 32,38,36 21,5,56 2,89 35, 3,66,3 22, ,93 36,83,1 22, ,83 36,7,1 22,1 credit Komersial 1,82 1,17,91 2,93 2,59 2,63 2,78 2,6 2,1 2,5 Leasing 1,95 1,96 1,71 1,3 1,2,8,63,9,37,33 Bond -,72,7,59,56,57,58,5,9 1,68 IMF/BoP - - 5,52 13,9 13,5 1,66 13,12 11,85 12,65 12,3 Support Total ODA 71,1 69,12 6,35 57,62 59,76 58,88 6,5 61,7 6,61 61,1 Non ODA 25,9 27,2 26,77 2,6 22,53 22,5 22,35 23, 23,1 22,11 *) per 3 Juni Sumber: Bank Indonesia, Tahun Indikator Beban Utang Akumulasi utang publik menimbulkan beban yang harus dibayar pada masa yang akan datang. Jika tanpa disertai dengan penciptaan pertumbuhan, utang merupakan transfer dari generasi yang akan datang kepada generasi sekarang. Sumber daya finansial yang seharusnya dapat dimanfaatkan oleh generasi mendatang ditarik lebih dahulu oleh generasi sekarang. Sebagai kompensasinya, utang seharusnya digunakan seefektif mungkin sehingga mampu menciptakan kapasitas perekonomian dalam skala yang lebih besar. Adakalanya, akumulasi utang berada di atas kemampuan bayaran suatu pemerintahan. Dalam situasi seperti ini beban pembayaran bisa berpengaruh negatif terhadap perumbuhan ekonomi. Pengukuran beban utang biasanya dilakukan melalui indikatorindikator stok dan arus (flow) pembayaran. Ada dua indikator stok yang digunakan, yaitu rasio utang terhadap PDB (Debt to GDP ratio, DTO) dan rasio utang terhadap ekspor (Debt to export ratio, DTX). Indikator arus (flow) yang digunakan adalah Net Resources Flow (NRF), Debt Service to export ratio (DSR) dan Debt service to Government Expenditure ratio (DSGE). Analisis stok berkaitan dengan isu solvency, sedangkan analisis arus berhubungan dengan masalah kemampuan bayaran jangka pendek (liquidity). 13

17 DTO atau rasio stok utang terhadap PDB menunjukan berapa persen PDB yang harus disisihkan untuk melunasi utang. Sebetulnya rasio ini lebih mencerminkan tingkat indebtedness sebuah negara, ketimbang beban utang. Semakin rendah suku bunga dan semakin panjang masa jatuh tempo, maka semakin kecil beban walaupun nilai DTO-nya sama. Artinya rasio ini hanya relevan jika tidak ada perubahan yang fundamental dari struktur utang. Pada tahun sebetulnya DTO indonesia sudah mengalami penurunan dan masih berada dalam ambang yang aman. Tetapi akibat terjadinya krisis, rasio ini meningkat tajam sampai diatas 1%. Selain akibat adanya peningkatan penarikan pinjaman, peningkatan dalam rasio ini lebih banyak disebabkan oleh depresiasi nilai tukar. Setelah tahun 21, rasio tersebut mengalami penurunan yang cukup signifikan. Ada dua faktor yang mengakibatkan penurunan tersebut, yaitu penguatan nilai tukar dan inflasi. Kapasitas suatu negara dalam melunasi utang luar negeri sangat begantung pada kemampuannya menghasilkan devisa. Sejak tahun 1986, rasio DTX sebenarnya sudah berada dalam ambang yang membahayakan(di atas 2%). Pada tahun menembus angka 3% yang diakibatkan oleh melemahnya kinerja ekspor dan bertambahnya stok utang. Sampai sekarang, walaupun sudah terjadi penurunan, DTX masih dalam ambang yang membahayakan. NRF merupakan selisih antara pembayaran pokok dan bunga utang dangan jumlah penarikan utang baru. Bila angka ini negatif, utang memberikan efek kontraktif terhadap perekonomian. Sejak awal dekade 199-an sampai sekarang, nilai NRF cenderung negatif kecuali pada tahun hal ini mengindikasikan bahwa akumulasi utang telah menimbulkan beban fiskal di masa sekarang dan yang akan datang. Beban fiskal yang akan ditimbulkan oleh utang bisa diukur dengan DSGE (debt service to goverment expenditure). DSGE menunjukkan opportunity cost pembayaran utang, yakni berapa besar anggaran harus dikorbankan agar pemerintah mampu membayar utang. Rasio ini meningkat sangat drastis pada periode krisis. Hal ini merupakan sebuah ironi karena pada saat krisis justru anggaran pemerintah harus dijadikan stimulus bagi perekonomian uang sedang lesu. Beban pembayaran utang yang terlalu besar telah menyebabkan kemampuan pemerintah dalam mempercepat pemulihan ekonomi berkurang. Ini mungkin salah satu penyebab mengapa pemulihan ekonomi di indonesia berjalan relatif lebih lambat dibandingkan negara-negara lainnya. Selain itu beban utang terhadap neraca transaksi berjalan tercermin dalam DSR. Sejak jauh sebelum krisis, DSR telah melebihi batas aman. Pada saat krisis rasio ini meningkat tajam akibat menurunnya kinerja ekspor dan mencapai puncaknya pada tahun 1999, yaitu sebesar 75%. Krisis capital account yang ditandai oleh capital flight menjadi semakin sulit untuk diatas manakala neraca pembayaran juga dibebani oleh pembayaran utang. Rasio-rasio beban utang di atas menunjukan bahwa masalah utang telah mengakibatkan manajemen ekonomi makro menjadi bertambah sulit ketika negara dilanda krisis. Karenanya, di masa yang akan datang harus dilakukan upaya-upaya yang diarahkan untuk mengurangi stok dan memparbaiki struktur utang. 2. Utang Luar Negeri Swasta Perkembangan utang luar negeri swasta juga tidak dapat dipisahkan terhadap utang luar negeri pemerintah. Dalam penulisan ini, tidak akan dibahas lebih jauh mengenai utang swasta untuk lebih memfokuskan kepada struktur utang nasional. Namun dengan mengulas perkembangan utang luar negeri swasta menjadi masalah tersendiri bagi perekonomian dan merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari manajemen. 1

18 Sejak tahun 1996, posisi utang luar negeri mulai mengalami peningkatan sehingga nilainya mendekati posisi utang luar negeri pemerintah, yaitu sebesar US$ juta. Tahun-tahun berikutnya posisi utang luar negeri swasta terus mengalami peningkatan hingga tahun sejak tahun 1999, posisi utang luar negeri swasta mulai menunjukan kecenderungan menurun. Perkembangan posisi utang luar negeri swasta mulai menunjukkan kecenderungan menurun. Perkembangan posisi utang negeri swasta ini menjadi gambaran bahwa peningkatan utang luar negeri indonesia pada periode tidak saja disebabkan oleh peningkatan utang luar negeri pemerintah tetapi juga utang luar negeri swasta. Peningkatan posisi utang luar negeri tidak terlepas dari melemahnya nilai tukar rupiah terhadap dollar Amerika Serikat sejak pertengahan tahun Selain itu, peningkatan utang luar negeri swasta disebabkan oleh tidak adanya pengendalian atau kontrol pemerintahan terhadap perkembang utang luar negeri swasta (Bank Indonesia,21) Peningkatan utang luar negeri swasta juga tidak terlepas dari tersedianya sejumlah instrumen pinjaman jangka pendek di pasar keuangan. Sementara itu, perbedaan suku bunga dalam negeri dan luar negeri juga menjadi faktor pendorong sektor swasta untuk memanfaatkan dana luar negeri. Tersedianya instrumen dana luar negeri dengan tingat bunga lebih rendah dari pada tingkat bunga dalam negeri ini menyebabkan sektor swasta kurang memperhatikan prinsip kehati-hatian dalam pemanfaatan dana luar negeri. Hal ini tercermin dari: 1. pengunaan utang jangka pendek untuk membiayai investasi jangka panjang (maturity gap) 2. penggunaan utang untuk proyek yang tidak menghasilkan devisa (currency mistmach). 3. tidak dilakukannya lindung nilai(hedging) terhadap utang luar negeri. Peningkatan utang luar negeri swasta ini pada gilirannya mendorong peningkatan kewajiban pembayaran kembali. Sejalan dengan melemahnya nilai tukar rupiah terhadap dolar Amerika, kewajiban pembayaran kembali utang luar negeri swasta juga mengalami peningkatan. Pada tahun 1996 kewajiban pembayaran utang luar negeri pemerintah sebesar US$ 9.777,57 juta, sedangkan kewajiban pembayaran utang luar negeri swasta mencapai US$ ,3 juta. (lihat tabel 2.8) Tabel 2.8 Perkembangan Pembayaran Kembali Utang Luar Negeri dan Debt Service Ratio Tahu Pembayaran Utang Luar Negeri Ekspo DSR (%) n Pemerintah Swasta Total r (Juta Pemerinta Swast Total (Juta US$) % (Juta US$) % (Juta US$) US $) h a ,28 56, ,72 3,6 1.76, ,7 9,3 21, ,21 9, ,79 5, , ,77 1, ,75 65, ,25 3, , ,69 12,78 37, ,37 7, ,63 29,1 5 7., ,35 1,8 37, ,88 69, ,12 3, , ,3 13,18 3, ,66 67, ,3 32, , ,2 1,35, ,96 68, , 31, , ,58 12,2 38, ,5 56, ,55 3, , ,86 17,3 38, ,2 56,3 5.37,76 3, , ,73 16,6 36,7 15

19 ,5 57, ,6 2, 1.89, ,1 16,9 38, ,5 59, ,6, ,.5 21,1 1,8 35, ,85 55, ,15, , ,6 16,8 36, ,57 5, , 3 5, 21.59, ,63 23,5 3, ,3 2 2, 13.73,6 8 57, , ,96 25,72, ,56 2, , 75, , ,86 39,72 52, ,5 21, ,5 78, , ,6 59,1 75, ,2 23, ,8 76, , ,3 35,93 6, ,8 3, ,1 7 55, , ,83 22,31, ,1 2 53, ,88 6, , ,65 17,6 36, ,1 9 61, ,81 38, , ,96 11,76 3,7 2 Sumber: Bappenas Tahun 23. Peningkatan kewajiban pembayaran kembali utang luar negeri swasta ini kemudian semakin memberikan tekanan terhadap neraca pembayaran Indonesia. Dengan rasio DSR mencapai 59,1% ditahun 1999 saja, tampak bahwa kewajiban pembayaran kembali utang luar negeri swasta menjadi beban tersendiri bagi neraca pembayaran khususnya maupun perekonomian umumnya. Dari uraian di atas dapat dikatakan pengendalian utang luar negeri swasta merupakan bagian yang tidak dapat dipisahkan dalam manajemen utang luar negeri. Pelajaran dari krisis menunjukkan bahwa tidak adanya pengendalian utang swasta menyebabkan membengkaknya utang luar negeri Indonesia. Pemerintah telah melakukan upaya-upaya untuk dapat menyelesaikan masalah-masalah utang luar negeri swasta dan melakukan koordinasi agar pinjaman yang ada tidak melebihi kapasitas perekonomian. Indonesian Debt Restructuring Agency (INDRA) dibentuk pemerintah sebagai tindak lanjut kesepakatan pemerintah dalam pertemuan di Frankfurt dengan para kreditor utang luar negeri swasta hendaknya tetap menjadi suatu bagian yang terintegrasi dalam manajemen utang nasional. 2.5 Pemanfaatan Utang Luar Negeri Sebagian besar utang luar negeri pemerintah adalah berupa pinjaman proyek bahkan sejak tahun 1993 hingga 1997 tidak ada pembiayaan anggaran pemerintah berupa pinjaman program. Dari perkembang penarikan pembiyaan anggaran pemerintah sebelum krisis, dapat dikatakan bahwa utang luar negeri pemerintah banyak dimanfaatkan untuk belanja barang dan jasa atau pembiayaan proyek-proyek seperti jembatan, jalan, sekolah, dan lainnya. Sementara itu sejak tahun 1998, penarikan pinjaman program mengalami peningkatan. Peruntukkan pinjaman program ditentukan oleh pemerintah sendiri namun dalam pencairannya kreditor mensyaratkan berbagai program reformasi. 16

20 Perkembangan perkembangan stok utang luar negeri pemerintah menurut sektor dapat disimpulkan beberapa hal utamanya untuk menganalisis apakah alokasi sektoral utang luar negeri pemerintah sesuai dengan tujuan yang ingin dicapai dalam pengadaan utang luar negeri pemerintah. Kesimpulan dimaksud diantaranya adalah sebagai berikut. (lihat tabel 2.9) Tabel 2.9. Perkembangan Proporsi Stok Utang Luar Negeri Pemerintah Indonesia Berdasarkan Sektor (dalam Persen) No Sektor * 1. Pertanian dan,53,13 3,73 2,95 2,69 2,59 2,5 2,3 2,8 2,15 Kehutanan 2. Pertambangan 9,7 8,32 7,53 6,2 5,7 5,2,82,56,39,3 dan Industri 3. Prasarana 2,3 3,2,79 35,5 33,16 29,95 28,67 27,8 25,6 25,13. Perdagangan 2,66 2,66 25,1 32,68 33,9 33,8 31,58 29,63 28,88 28,13 dan Jasa 5. Administrasi 1,72 2,19 2,73 2,23 2,17 1,1 1,2,99,83,82 negara dan pertahanan 6. Pelayanan 7,76 8,28 8,27 7,5 9,3 1,78 11,71 11,67 11,57 11,71 Sosial 7. Pendidikan -,15,19,8,6,86 1,22 1,19 1,3 - dan Kebudayaan 8. Lain-lain 13,3 13,18 11,55 13,35 13,35 16,5 19,56 23,3 26,58 27,75 Total Sumber: Bappenas Tahun 2 Pertama, alokasi utang luar negeri pemerintah pada sektor-sektor padat karya seperti sektor pertanian-kehutanan dan sektor pertambangan-industri relatif kecil dibandingkan alokasi pada sektor-sektor lainnya. Dari tahun , rata-rata stok utang pada kedua sektor masing-masing sebesar 3,5% dan 6,23%. Padahal kedua sektor ini merupakan sektor-sektor yang memiliki penyerapan tenaga kerja cukup besar. Kedua, alokasi utang pada sub sektor pendidikan dan kebudayaan walaupun secara umum mengalami peningkatan tiap tahunnya, dibandingkan dengan sektor-sektor lainnya alokasinya dapat dikatakan rendah. Sepanjang tahun 1995 hingga 23, alokasi utang luar negeri pemerintah rata-rata pada sub sektor pendidikan dan kebudayaan adalah,67%. Ketiga, walaupun demikian alokasi utang luar negeri pemerintah pada sektor-sektor yang utama seperti sektor prasarana dan sektor perdagangan-jasa dapat dikatakan memenuhi keseuaian terutama dalam rangka menggerakkan perekonomian. Sepanjang tahun rata-rata stok utang luar negeri pemerintah pada kedua sector tersebut masingmasing sebesar 3,% dan 28,58%. 2.6 Efektifitas Utang Luar Negeri Secara teoritis utang luar negeri seharusnya digunakan untuk menciptakan pertumbuhan ekonomi di atas kapasitas pertumbuhan yang normal. Namun, hasil studi di berbagai negara tidak ada kesimpulan yang jelas mengenai pengaruh utang terhadap pertumbuhan ekonomi. Boone (199 dan 1996) menyimpulkan bahwa tidak ada korelasi 17

21 antara utang dan pertumbuhan. Di lain pihak, Burnside dan Dolar (1997) menunjukkan bahwa utang hanya efektif di negara-negara yang menerapkan kebijakan ekonomi yang baik. Untuk kasus Indonesia, Chowdury dan Sugema (21) menyimpulkan bahwa sangat sulit untuk memetakan hubungan antara pertumbuhan ekonomi dan utang. Pertama, utang luar negeri memiliki sifat dan kegunaan yang berbeda-beda pada masa-masa tertentu. Dalam keadaan normal, utang digunakan untuk memberikan stimulus melalui belanja investasi publik. Dalam masa sulit atau krisis, pinjaman program merupakan merupakan kantung penyelamat bagi anggaran terutama bila penerimaan dalam negeri menurun. Dalam kasus sepert ini, peningkatan penarikan pinjaman tidak ditujukan untuk menciptakan pertumbuhan. Kedua, efektifitas utang sangat tergantung pada perilaku fiskal pemerintah. Karena utang bersifat fungible, kenaikan pinjaman tidak selamanya digunakan untuk investasi publik. Sugema (23) menunjukkan bahwa kenaikan dalam pinjaman proyek maupun program ternyata lebih banyak digunakan untuk anggaran rutin. Selain itu, ketersediaan dana yang bersumber dari utang justru cenderung mengurangi effort pemerintah dalam menggali sumber penerimaan domestik. Dengan demikian pemerintah telah mengalami ketergantungan yang berlebihan terhadap utamg luar negeri. Ketiga, hubungan antara utang dan pertumbuhan bisa jadi mengikuti kurva laffer. (Rivera-Batiz dan Rivera-Batiz,1996) Pada level tertentu, penambahan jumlah utang justru dapat mengurangi pertumbuhan. Terdapat beberapa studi terkait jumlah utang terhadap pertumbuhan ekonomi. Hernatasa (2) menemukan bahwa utang dapat berpengaruh negatif terhadap pertumbuhan jika rasio utang terhadap PDB melebihi 55% dan rasio utang terhadap ekspor di atas 162%. Pattillo, Poirson, dan Ricci (21) yang meneliti 93 negara berkembang menemukan bahwa utang berpengaruh negatif terhadap pertumbuhan ekonomi jika rasio utang terhadap PDB melebihi 35-% dan rasio utang terhadap ekspor di atas 16-17%. Sementara itu Feldstein (2) menyimpulkan bahwa di India dengan rasio utang terhadap PDB sebesar 6%, PDB hanya tumbuh sebesar 3%. Feldstein (2) membandingkan kondisi di India dengan Amerika Serikat dimana dengan rasio utang terhadap PDB sebesar %, pertumbuhan PDB menurun 2% per tahun. Inti dari argumen di atas setidaknya mensyaratkan dua hal agar penggunaan utang bisa efektif, yaitu: (i) penggunaan utang harus diarahkan untuk membiayai investasi publik dan (ii) stok utang tidak boleh melebihi batas maksimum tetentu. Efektifitas penggunaan utang bisa juga dibahas secara mikro yang banyak tergantung pada kemampuan pelaksanaan proyek dalam mencapai sasarannya. 2.7 Masalah Daya Serap Dalam beberapa tahun terakhir ini, daya serap (absorption capacity) menjadi masalah besar dalam pengelolaan utang. Rendahnya daya serap, secara ekonomi sangat merugikan karena: Menyebabkan kenaikan dalam commitmen fee yang harus dibayar berdasarkan presentase atas pinjaman yang belum dicairkan. Meningkatkan biaya penyelenggaraan proyek secara keseluruhan. Penundaan proyek dapat mengakibatkan rendahnya kualitas pekerjaan dan bahkan proyek tersebut kemungkinan gagal diselesaikan. Kemungkinan manfaat sosial dari proyek menjadi berkurang atau bahkan hilang sama sekali. Berdasarkan perkembangan pencairan pinjaman pemerintah, masalah daya serap terutama dihadapi dalam pencairan pinjaman program. Bahkan pada tahun 23, realisasi pencairan pinjaman program hanya 1,5% dari target sebesar US$ 5 juta. Ini merupakan rekor terendah dalam pencairan pinjaman. Sementara itu, daya serap pinjaman proyek 18

22 cenderung lebih tinggi dan stabil pada kisaran 6-8%. Walaupun demikian, angka daya serap ini masih terlalu rendah dan mengindikasikan rendahnya delivery dalam pelaksanaan proyek. Rendahnya realisasi pencairan pinjaman program mencerminkan beberapa kendala dan masalah yang dihadapi, yaitu: Pinjaman program sering dijadikan kantung pengaman APBN tanpa mempertimbangkan kemampuan institusi yang harus men-deliver syarat-syarat yang tercantum dalam perjanjian utang. Persyaratan atau conditionality dalam program loan pada umumnya terlalu banyak dan terlalu berat untuk dipenuhi. Bisa jadi hal ini mencerminkan lemahnya kemampuan menegosiasikan persyaratan. Rendahnya ownership dari instansi yang harus memenuhi persyaratan tersebut sementara manfaat langsung bagi instansi tersebut mungkin tidak ada. Lemahnya koordinasi antar instansi. Persetujuan DPR atas suatu undang-undang (yang sering menjadi persyaratan) berada di luar kendali pemerintah. Masalah rendahnya realisasi pencairan pinjaman proyek dapat disebabkan oleh berbagai faktor mulai dari tahap persiapan, pelaksanaan sampai komplikasi dalam administrasi. Masalah yang sering dihadapi sebagai berikut: a. Pada tahap persiapan seringkali eksekusi pinjaman terjadi pada saat proyek belum dipersiapkan secara matang (low quality of entry), terutama menyangkut: Kelengkapan dokumen proyek; Terhambatnya pembebasan tanah; Pengadaan barang dan jasa pada tahun pertama pelaksanaan proyek sering terhambat; Pembentukan pengelola proyek belum dilakukan secara matang; Dana pendamping rupiah sering tidak tersedia; Lemahnya koordinasi antara pusat dan daerah dan antar sektor/departemen yang terlibat. 2. Pada tahap pelaksanaan sering terhambat terutama oleh masalah berikut ini: Karena rumitnya administrasi anggaran. Masa efektif pengerjaan proyek hanya sekitar 7-8 bulan saja dan bukan 12 bulan dalam setahun; Tidak ada jaminan yang penuh bahwa dana pendamping rupiah akan cair; Lambannya penunjukan pimpinan dan panitia proyek; Terjadinya back-log akibat kesulitan pencairan; Terjadinya mis-procurement; Kekurangpahaman pengelola proyek terhadap persyaratan yang ditetapkan oleh kreditor; Administrasi dan prosedur pencairan berbeda-beda antar kreditor (tidak standar). Untuk mengatasi masalah-masalah di atas perlu dilakukan langkah-langkah berikut: Pinjaman hanya dilakukan apabila persiapan telah dilakukan secara matang dan memenuhi berbagai persyaratan; Harus ada komitmen yang tinggi dari para pelaksana proyek; Pengelola proyek harus sudah ditetapkan; Komitmen penyediaan dana pendamping rupiah harus betul-betul terjaga; Manual pelaksanaan proyek harus disiapkan sebelum implementasi; Rencana pembebasan lahan harus sudah ada. 19

23 2.8 Pasar Obligasi Internasional Salah satu alternatif untuk mendapatkan dana selain melalui utang luar negeri juga dapat melalui penerbitan obligasi internacional (sovereign bond). Saat ini, Pemerintah Indonesia mulai mencari alternatif pinjaman selain melalui utang luar negeri lewat forum Consultative Group for Indonesia (CGI) dan utang dalam negeri. Untuk itu, obligasi internasional menjadi pilihan pengganti utang luar negeri. Pemerintah telah menerbitkan surat utang internasional dalam denominasi Dolar senilai US$ 1 miliar (dengan kurs APBN US$ 1 = Rp 8.6) senilai Rp32,5 triliun berjangka waktu 1 tahun dengan imbal hasil (yield) sebesar 6,85% dengan kupon 6,75%, yang terdaftar dalam emerging Market Bond index (EMBI) di New York. Sehingga pada tahun ini pemerintah telah mendapatkan dana penerbitan obligasi dalam negeri pada Febuari 2 sebesar Rp2,5 triliun dan obligasi internasional yang baru saja diterbitkan, yakni sedikit di bawah Rp8,6 triliun. Sebagaimana direncanakan, sisanya, yakni Rp21, triliun, akan diperoleh dari penerbitan secara reguler obligasi dalam negeri. Dibandingkan dengan utang kepada anggota CGI, penerbitan obligasi internasional mempunyai kelebihan, yakni tidak terikat oleh aturan pembeli atau pembeli obligasi, dan penerbit (issuer) memiliki posisi tawar yang cukup kuat. Metode yang dilakukan dalam rangka penerbitan bisa bervariasi. Kelemahan obligasi internasional dibandingkan dengan utang dari CGI adalah secara finansial bunganya mahal. Pinjaman luar negeri dalam bentuk Official Development Assistance (ODA) bisa diperoleh dengan bunga sekitar 3%. Namun dalam penggunaannya terdapat ikatan dengan kegiatan proyek tertentu, persyaratan pinjaman, dan jika tak ditarik sesuai jadwal terkena commitment fee. Jumlah penerbitan obligasi internasional biasanya tak terlalu besar dan karena diterbitkan dalam mata uang asing akan terpengaruh terhadap volatilitas kurs mata uang. Investor dalam pasar obligasi di emerging market menghadapi setidaknya 3 (tiga) risiko. Pertama, risiko tingkat bunga terutama dalam obligasi jangka panjang. Kedua, risiko mata uang negara yang menerbitkan obligasi tersebut sehingga sangat dibutuhkan manajemen risiko mata uang yang baik. Ketiga, risiko negara tersebut (country risk), setiap negara mempunyai country risk yang berbeda-beda tergantung dari situasi dan kondisi negara tersebut. Untuk itu stabilitas ekonomi dan keamanan sangat perlu dipelihara supaya country risk menjadi berkurang. Salah satu index yang paling sering digunakan adalah J.P Morgan Emerging Market Bond Index Global (EMBI Global) yang pada saat ini telah mencakup dua puluh tujuh pasar obligasi di negara emerging market. Dalam EMBI Global, digunakan denominasi Dolar Amerika dengan batas minimal penerbitan US$ 5 juta dan jangka waktu jatuh tempo minimal 2,5 tahun. Ada beberapa kriteria supaya negara bisa termasuk dalam EMBI Global. Pertama, negara tersebut termasuk dalam kategori emerging market. Syaratnya, negara tersebut termasuk dalam klasifikasi pendapatan perkapita yang rendah atau menengah (di bawah US$ per kapita) yang ditetapkan oleh Bank Dunia. Kedua, negara tersebut sudah merestrukturisasi utang dalam negerinya dalam 1 tahun terakhir. Berdasarkan kriteria tersebut didapatkan sekitar 15 negara, termasuk Indonesia yang bisa masuk ke dalam EMBI Global. Kriteria-kriteria di atas merupakan kriteria umum, ada kriteria-kriteria khusus di dalam EMBI Global. Pertama, jenis klasifikasi penerbitan obligasi, di dalam EMBI Global hanya dalam bentuk obligasi internasional (sovereign bond) dan kuasi obligasi internasional (quasisovereign bond). Penerbit diklasifikasikan sebagai kuasi obligasi internasional jika obligasi internasional (sovereign bond) tersebut secara eksplisit dijamin oleh penerbit obligasi. Kedua, mata uang yang digunakan dalam denominasi Dolar AS, tetapi pada masa yang akan datang dipertimbangkan untuk juga menggunakan mata uang Euro. Ketiga, jumlah nominal obligasi yang diterbitkan minimal bernilai US$ 5 juta. Jika jumlah yang diterbitkan di bawah batas 2