ANALISIS PEMEKARAN WILAYAH DAN BEBANNYA PADA APBN

Transkripsi

1 ANALISIS PEMEKARAN WILAYAH DAN BEBANNYA PADA APBN Oleh Tim Analisa APBN Bagian Analisa APBN Sekretariat Jenderal DPR.RI 2007

2 Bab I PENDAHULUAN I. Latar Belakang Peningkatan j umlah daerah, baik itu provinsi maupun kabupaten/kota akibat pemekaran wilayah paska pemberlakuan otonomi daerah (desentralisasi) secara signifikan memberi beban pada Anggaran Pendapatan dan Belanj a Negara (APBN), Karenanya diperlukan tambahan pendapatan negara untuk memenuhi kebutuhan anggaran terhadap daerah yang dimekarkan tersebut. Bagi pemerintah pusat pemekaran wilayah itu berimplikasi pada tambahan beban bagi APBN karena harus menyediakan dana unt uk pembangunan kantor, gaj i pegawai, dan biaya operasional instansi vertikal di daerah, sej alan dengan pelaksanaan otonomi daerah dan dilakukannya desentralisasi fiskal. Perlu perhatian selanj utnya terhadap dampak pemekaran wilayah tersebut adalah terhadap pelayanan publik, penyaluran dana bagi hasil, dan peluang pelimpahan sebagian paj ak pusat ke daerah. Pemekaran daerah dilakukan pada hakekat nya untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan di daerah sehingga dapat meningkatkan kesej aht eraan masyarakat. Jika demikian, pemekaran daerah itu tidak menj adi beban bagi APBN apabila ada manfaat nyata dan j elas bagi peningkatan kesej ahteraan masyarakat. Namun, apabila pemekaran daerah tersebut ternyata memperburuk pelayanan publik di daerah, pemekaran daerah akan menj adi kontraproduktif bagi otonomi daerah. Oleh karena itu perlu dilakukan evaluasi yang konprehensif. Permasalahan Secara konseptual pemekaran daerah di era berlakunya otonomi daerah tentunya disertai dengan desentralisasi fiskal pula yang berakibat penambahan anggaran negara, namun disisi lain pemekaran daerah mengurangi beban pemerintah pusat dalam bidang urusan pelayanan kepada masyarakat daerah, penggunaan sumberdaya yang lebih efisien, pemantapan perencanaan pembangunan, peningkatan partisipasi masyarakat, serta peningkatan persatuan dan kesatuan. Dalam konteks pelayanan publik di atas, 2

3 penggunaan belanja pembangunan menjadi sorotan utama karena sifatnya yang langsung menyentuh pada peningkatan kualitas pelayanan. Sebelum diberlakukannya desentralisasi fiskal, belanj a daerah sebagian besar ditent ukan oleh pemerintah pusat. Namun dalam era desentralisasi fiskal, alokasi transfer dana dari pusat kepada daerah bersifat bebas (block grant ) atau tidak ditentukan secara spesifik penggunaannya. Bagaimana kondisi fiskal daerah sebelum dan pada era desentralisasi, baik dari sisi struktur pendapatan daerah, perencanaan dan pelaksanaannya Metodolologi Metode yang digunakan dalam penulisan ini adalah met ode diskript if. Adapun data Penelitian bersumber dari data sekunder, berupa realisasai APBD tahun anggaran 2001 sampai dengan tahun anggaran Untuk memperkuat hasil analisis dari temuan data sekunder, agar diperoleh informasi yang lebih mendalam tentang kebij akan yang dilakukan daerah digunakan data berupa hasil penelitian, pendapat pakar para pakar di beberapa harian, hasil seminar, dan pemberitaan yang terkait dengan topik. 3

4 BAB II PRINSIP-PRINSIP OTONOMI DAERAH DAN PEMBENTUKAN DAERAH OTONOM 1. Prinsip Otonomi Daerah Undang-undang Nomor 32 tahun 2004, menganut prinsip otonomi daerah yang seluasluasnya dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan pemerintahan diluar yang menj adi urusan Pemerintah Pusat.Pemerintah Daerah memiliki kewenangan membuat kebij akan daerah untuk memberikan pelayanan, peningkatan peran sert a, prakarsa dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat. Selain itu otonomi daerah j uga didasarkan pada prinsip otonomi yang nyata dan bertanggung j awab. Prinsip otonomi yang nyata adalah suatu prinsip bahwa untuk menangani urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas,wewenang, dan kewaj iban yang senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh hidup dan berkembang sesuai dengan potensi dan kekhasan daerah sedangkan otonomi yang bert anggung j awab adalah ot onomi yang dalam penyelenggaraanya harus benarbenar sej alan dengan tuj uan dan maksud pemberian otonomi, yang pada dasarnya untuk memberdayakan daerah dan meningkatkan kesej ahteraan rakyat yang merupakan bagian utama dari tujuan nasional. Seiring dengan prinsip otonomi darah tersebut penyelenggaraan otonomi itu sendiri harus senantiasa berorientasi pada peningkatan kesej ahteraan masyarakat berdasarkan kepentingan dan aspirasi yang tumbuh dalam masyarakat. Penyelenggaraan otonomi daerah j uga harus menj amin keserasian hubungan antara daerah dengan daerah lainnya artinya mampu membangun kerj asama untuk mencapai tujuan bersama sekaligus mencegah ketimpangan antar daerah. Hal penting lainnya bahwa penyelenggaraan otonomi darah harus mampu menj amin hubungan yang serasi antar Pemerintah Daerah dan Pemeintah Pusat, artinya mampu memelihara dan menjaga keutuhan wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. 4

5 2. Maksud dan Tujuan Pembentukan Daerah Otonom a. Maksud dan Tujuan Pembentukan daerah otonom baru adalah: 1. Tetap dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia 2. Mewujudkan hakekat otonomi daerah 3. Mendukung dan mendorong daya guna dan hasil guna dalam penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan pembinaan masyarakat serta 4. Mendekatkan dan meningkatkan pelayanan yang ditujukan untuk kesejahteraan rakyat. b. Untuk menwuj udkan maksud dan tuj uan tersebut, pembentukan daerah harus mempertimbangkan berbagai faktor seperti kemampuan ekonomi, potensi daerah luas wilayah, kependudukan dan pertimbangan aspek sosial politik,sosial budaya, pertahanan dan keamananserta pertimbangan dan syarat lain yang memungkinkan daerah itu dapat menyelenggarakan dan mewuj udkan tuj uan dibentuknya daerah dan diberikannya otonomi daerah. II. Syarat-syarat Pembentukan Daerah Otonom Menurut Undang undang Nomor 32 tahun Dalam pasal 4 ayat (1) UU Nomor disebutkan bahwa pembentukan daerah otonom baru ditetapkan dengan undang undang pembent ukan daerah otonom baru berupa penggabungan daerh atau pemekaran wilayah. Pemekaran dari suatu daerah menj adi 2 ( dua ) daerah atau lebih dapat dilakukan setelah mancapai batas minimal usia penyelenggaraan pemerintahan sebagaimana diatur dalam Pasal 4 ayat (4) UU Nomor 32 Tahun Dalam penj elasan Pasal 4 ayat (4) tersebut, batas minimal usia penyelenggaraan pemerintahan suatu daerah untuk dapat dimekarkan adalah : a. Provinsi 10 ( sepuluh ) tahun ; dan b. Kabupaten/kota 7 (tujuh) tahun 2. Pasal 5 UU Nomor 32 Tahun 2004 menentukan bahwa pembentukan daerahotonom harus memenuhi tiga sayarat yang meliputi syarat administratif, fisik dan teknis. a. Syarat Administratif 5

6 Pembentukan daerah otonom baru harus memenuhi syarat-syarat administrative sebagai berikut : 1. Syarat administratif Pembentukan Provinsi diatur dalam pasal 5 ayat (2) a. Persetujuan DPRD kabupaten /kota Persetujuan DPRD dalam ketentuan ini diwuj udkan dalam bentuk keputusan DPRD yang diproses berdasarkan pernyataan aspirasi sebagian besar masyarakat setempat. b. Persetuj uan Bupati / walikota yang akan menj adi cakupan wilayah provinsi. c. Persetujan DPRD provinsi induk Persetuj uan DPRD dalam ketentuan ini diwuj udkan dalam keputusan DPRD yang diproses berdasarkan pernyat aan aspirasi sebagian masyarakat setempat. d. Persetujuan Gubernur Persetuj uan Gubernur dalam ketentuan ini di wuj udkan dalam bentuk keputusan Gubernur bersarkan hasil kaj ian tim yang khusus dibentuk oleh pemerintah provinsi yang bersangkuta terhadap perlunya dibent uk provinsi baru dengan mengacu pada perat uran perundangundangan. Tim yang dimaksud dapat mengikutsertakan tenaga ahli sesuai dengan kebutuhan e. Rekomendasi menteri dalam negeri 2. Syarat Administrasi Pembentukan Kabupaten / kota diatur dalam pasal 5 ayat (3) UU nomor 32 Tahun 2004) a. Persetujuan DPRD Kabupaten/Kota b. Persetujuan Bupati/Walikota yang bersangkutan c. Persetujuan DPRD Provinsi d. Persetujuan Gubernur serta e. Rekomendasi Menteri dalam Negeri b. Syarat Teknis diatur dalam pasal 5 ayat (4) UU nomor 32 tahun 2004 Syarat teknis yang menjadi dasar pembentukan yang mencakup : 1. Faktor Kemampuan Ekonomi Faktor kemampuan ekonomi diukur dari paaduk Domest ik regional Bruto ( PDRB) daerah yang bersangkutan 6

7 Ukuran kedua adalah Penerimaan daerah yang bersangkutan. Hal ini dapat dilihat dari rasio penerimaan Daerah Sendiri terhadap pengeluaran rutin serta rasio Penerimaan Daerah Sendiri terhadap PDRB. 2. Potensi Daerah Potensi daerah diukur dari lembaga keuangan sarana dan prasarana, ekonomi, sarana pendidikan, sarana sekolah, sarana transportasi dan komunikasi, saran pariwisata serta ketenaga kerjaan 3. Sosial Budaya Diukur dari tempat/ kegiatan institusi soaisl serta sarana olah raga yang ada didaerah tersebut 4. Sosial Politik Diukur dari partisipasi masyarakat dalam berpolitik serta j umlah organisasi kemasyarakatan 5. Kependudukan Diukur dari jumlah penduduk 6. Luas Daerah Dilihat dari luas daerah dengan sub indicator rasio j umlah penduduk urban terhadap j umlah penduduk (khusus untuk pembentukan kota), luas wilayah secara keseluruhan, serta luas wilayah yang secara efektif yang dapat dimanfaatkan 7. Pertahanan dan Keamanan Pertahanan dan keamanan dilihat dari tingkat keamanan dan ket ertiban dimasyarakat 8. Faktor lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah Yang dimaksud dengan faktor lain dalam hal ini adalah pertimbangan kemampuan keuangan, tingkat kesej ahteraan masyarakat serta rentang kendali yang diukur dari j arak kecamatan ke pusat pemerintahan sert a ratarata lama waktu perjalanan dari kecamatan ke pusat pemerintahan. c. Syarat Fisik diatur dalam Pasal 5 ayat (5) UU Nomor 32 Tahun 2004 Syarat fisik meliputi : 1. Paling sedikit memiliki 5 (lima) kabupaten/kota untuk pembentukan provinsi 2. Paling sedikit 5 ( lima ) kecamatan untuk pembentukan kabupaten 3. Paling sedikit 4 ( empat) kecamatan untuk pembentukan kota 7

8 4. Telah menetapkan lokasi calon ibukota dan 5. Memiliki sarana dan prasarna pemerintahan 8

9 Bab III OTONOMI DAERAH DALAM PEMBANGUNAN NASIONAL 1. Kebijakan Otonomi Daerah Kebij akan desentralisasi dan otonomi daerah yang dituangkan dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti UU No. 22 Tahun 1999 pada dasarnya merupakan amanah UUD 1945 sebagai upaya mewuj udkan cita-cita nasional untuk mempercepat terwuj udnya kesej ahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat, pembangunan daerah, serta peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan atau kekhususan suatu daerah dalam sistem NKRI. Selama lebih dari lima tahun pelaksanaan otonomi daerah sej ak diberlakukannya UU No. 22 Tahun 1999, terj adi perubahan yang cukup positif dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Berbagai kebijakan telah dihasilkan oleh Daerah dalam pengembangan kemandiriannya. Hal ini ditandai dengan munculnya kreativit as dan inovasi yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah dalam memecahkan masalah-masalah lokal yang menj adi t ugas utamanya antara lain di bidang pendidikan, kesehatan, perij inan dan lain sebagainya. Sedangkankan dari sisi demokrasi, di Daerah telah dilaksanakan serangkaian pemilihan Kepala Daerah tanpa adanya hambatan yang cukup berarti. Walaupun ada kasus-kasus di beberapa Daerah yang belum teratasi tetapi hal itu menjadi bagian dari pembelajaran. Disadari bahwa pelaksanaan Otonomi Daerah masih belum memuaskan t erutama berkaitan dengan pembangunan infrastruktur di Daerah yang banyak dikeluhkan baik oleh para investor maupun warga masyarakat. Di beberapa Daerah kita temui bangunan sekolah yang rusak, rumah sakit yang kurang memadai, j alan rusak, j embatan roboh, dan sebagainya. Jika hal ini dibiarkan dapat menyebabkan rendahnya mutu pendidikan dan kesehatan masyarakat, terhambatnya j alur distribusi barang dan j asa sehingga terj adi ekonomi biaya tinggi yang menyebabkan produk dari Daerah tidak dapat bersaing 9

10 dan pada akhirnya arus investasi ke Daerah terutama di luar Pulau Jawa akan terus berkurang. 2. Hambatan Pelaksanaan Otonomi Daerah Banyaknya persoalan yang dihadapi Daerah akibat terbatasnya infrast ruktur tidak dapat begitu saj a menj adi tanggungj awab sepenuhnya Pemerintah Daerah, mengingat Daerah merupakan bagian dari suatu sistem NKRI yang memiliki kewenangan dan pendanaan yang terbat as. Daerah-daerah yang tidak memiliki sumber daya alam menj adi sangat tergantung dari Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK) dan Dana Bagi Hasil yang dikucurkan Pusat, walaupun dalam praktiknya dana-dana tersebut tidak cukup untuk membiayai pembangunan infrastruktur di Daerah. Selain masalah kurangnya dana yang dimiliki Daerah, Pemerintah Daerah j uga dihadapkan pada beberapa persoalan regulasi dan manaj emen yang perlu segera diatasi. Salah satu penyebab t imbulnya kebingungan Daerah dalam mengimplement asikan otonomi daerah adalah tidak lengkapnya regulasi atau peraturan pelaksanaan yang dapat dij adikan acuan Daerah. Selain it u, masih ada peraturan perundang-undangan sektoral yang tidak sej alan dengan kebij akan otonomi daerah. Sedangkan dari Aspek Manaj emen, dirasakan kurangnya dukungan kepemimpinan dan manaj emen dalam mengurus implementasi otonomi daerah yang tercermin dari lemahnya pengawasan, pembinaan, serta monit oring dan evaluasi yang dilakukan Pemerintah atau oleh Provinsi sebagai wakil pemerintah Pusat terhadap pelaksanaan otonomi di daerah. Hal ini menyebabkan munculnya serangkaian permasalahan di Daerah, misalnya adanya penafsiran yang berbeda-beda tentang otonomi daerah, munculnya produk-produk Perda di beberapa daerah yang bermasalah, dominasi legislative terhadap eksekutif, dan tumpang tindihnya insitusi pengawasan fungsional yang ada di Daerah (misalnya BPK, BPKP, Itj en Depdagri, Bawasda Propinsi dan Bawasda Kabupaten/Kota). Pengelolaan Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah yang menggunakan Formula seperti Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), dan Dana Alokasi Khusus (DAK) kurang transparan. Hal ini berpotensi untuk disalahtafsirkan dan menj adi rawan untuk dijadikan obyek dari oknum tertentu untuk disalahgunakan. 10

11 3. Aspek Otonomi Daerah Untuk mengetahui prospek otonomi daerah dalam pembangunan nasional dapat ditinjau dari berbagai aspek diantaranya: Dari aspek ideologi, nilai-nilai yang terkandung dalam Pancasila sebagai dasar negara yang mengamanatkan pengakuan ketuhanan, semangat persatuan, pengakuan hak azasi manusia, demokrasi, dan keadilan serta kesej ahteraan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia sej alan dengan tuj uan otonomi daerah yaitu dalam rangka pendemokratisasian dan pemberdayaan masyarakat. Dari aspek polit ik, pemberian otonomi kepada Daerah merupakan wuj ud dari pengakuan dan kepercayaan Pusat kepada pemerintah daerah, unt uk mengembalikan harga diri pemerintah dan masyarakat daerah yang selama ini dieksploitasi Pusat. Kepercayaan Pusat dengan memberikan kewenangan yang luas kepada Daerah akan menciptakan hubungan yang harmonis antar pusat dan daerah, yang pada akhirnya akan mendorong dukungan daerah terhadap kebijakan-kebijakan Pusat. Dari aspek ekonomi, kebijakan otonomi daerah bertujuan untuk pemberdayaan kapasitas daerah dalam meningkatkan dan mengembangkan perekonomian di daerah. Peningkatan tersebut akan membawa pengaruh signifikan terhadap peningkatan kesej ahteraan masyarakat. Otonomi daerah dapat memberikan pelayanan maksimal kepada para pelaku ekonomi di daerah, baik lokal, nasional maupun global sehingga otonomi tidak lagi dituding sebagai penghambat kegiatan ekonomi, industri dan perdagangan dengan menjamin mobilitas barang, jasa, manusia, dan modal. Dari aspek sosial budaya, kebij akan otonomi daerah merupakan pengakuan terhadap keanekaragaman daerah sekaligus sebagai upaya melestarikan dan mengembangkan nilai-nilai budaya daerah. Pengakuan tersebut pada akhirnya akan menumbuhkan rasa kesetaraan, sejajar dan keadilan antar daerah. Dari aspek pertahanan dan keamanan, kebij akan ot onomi daerah menumbuhkan kepercayaan Daerah terhadap Pusat yang dapat mengeliminir gerakan-gerakan separatis yang ingin memisahkan diri dari Negara Kesaturan Republik Indonesia. 11

12 Bab IV PERKEMBANGAN ANGGARAN BELANJA KE DAERAH 1. Perkembangan Anggaran Belanja ke Daerah Dalam APBN Sej ak dimulainya era otonomi daerah dan desentralisasi fiskal pada tahun 2001, pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiscal kini t elah berj alan lebih dari lima tahun. Selama kurun waktu tersebut kebij akan desentralisasi fiskal diarahkan untuk, (1) meningkatkan efesiensi pemanfaatan sumber daya nasional, (2) meningkatkan akuntabilitas, transparansi dan part isipasi mayarakat (3) mengurangi kesenj angan fiskal antara pusat dan daerah dan antar daerah (4) meningkatkan pelyanan publik serta (5) meningkatkan efisiensi melalui anggaran berbasis kinerja. Sej alan dengan kebij akan desentralisasi fiskal dan otonomi daerah dimaksud, maka besarnya penyerahan sumber-sumber pendanaan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, yang diimplementasikan dalam bentuk transfer belanj a ke daerah. Dari tahun ketahun terus menglami peningkatan baik dari segi cakupan, j enis dana yang didaerahkan, maupun dari segi besaran alokasi dana yang didaerahkan. Selanj utnya dalam rangka meningkatkan akuntabilitas publik dan pelayanan publik tingkat lokal, maka sesuai dengan azas demokrasi, pada tahun 2004 DPR.RI dan Pemerintah telah melakukan revitalisasi kebij akan desentralisasi fiskal yang ditandai dengan disahkannya Undang Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah sebagai pengganti Undang Undang Nomor 25 Tahun Dibidang dana perimbangan, revitalisasi kebij akan desentralisasi fiskal sebagaimana yang termuat dalam Undang Undang Nomor 33 Tahun 2004 meliputi antara lai (1) dimasukannya persentase bagi hasil PPh Orang Pribadi Dalam Negeri dan PPh Pasal 21 antara Pemerintah pusat dan pemerintah daerah (2) Penyempurnaan bagi hasil sumber daya alam, dengan penambahan bagian daerah dari sektor pertambangan panas bumi (3) Penambahan variabel kebutuhan fiskal dalam perhitungan dana alokasi umum (DAU) serta (4) penyempurnaan definisi dan kriteria dana alokasi khusus (DAK) dengan antara lain mengalihkan DAK yang bersumber dari dana reboisasi ke dalam dana bagi hasil 12

13 (DBH). Dengan adanya upaya penyempurnaan tersebut maka pengelolaan fiskal oleh pemerintah daerahn menjadi semakin meningkat. Seiring dengan terj adinya peningkatan pengelolaan fiskal oleh pemerintah daerah, terjadi pula peningkatan transfer dana dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah secara signifikan dalam beberapa tahun terakhir, terutama pada tahun Apabila pada tahun 2004 realisasi belanj a ke daerah mencapai Rp 129,7 trilyun (5,6 persen terhadap PDB), maka pada tahun 2005 j umlah tersebut meningkat sebesar Rp 150,5 trilyun (5,5 persen terhadap PDB). Sementara itu dalam RAPBN-P 2006 alokasi belanj a ke daerah diperkirakan mencapai Rp 219,4 trilyun (7,0 persen dari PDB) yaitu meningkat sebesar Rp 68,9 trilyun atau 45,8 persen dari realisasinya dalam tahun Peningkatan alokasi anggaran belanj a ke daerah ini antara lain berkenaan dengan lebih tingginya penerimaan dalam negeri, yang membawa konsekuensi pada lebih tingginya DBH dan DAU. Selain itu, peningkatan alokasi anggaran belanj a ke daerah tersebut j uga berkaitan dengan adanya penyesuaian persent ase DAU, yaitu dari semula 25 persen dari pendapatan dalam negeri (PDN) neto sampai dengan tahun 2003, menj adi 25,5 persen dari PDN neto dalam tahun 2004 dan tahun 2005 dan selanj utnya menj adi 26 persen dari PDN neto dalam tahun Peningkatan alokasi anggaran ke daerah yang cukup signifikan tersebut diharapkan semakin meningkatkan kemampuan keuangan daerah dalam pembiayaan pembangunan daerah. Sehingga memberikan manfaat yang besar bagi kesejahteraan masyarakat. Dalam pengelolaan pengelolaan keuangan daerah yang semakin besar ini, pemerintah daerah harus mampu menj abarkannya dengan mengikuti kaidah-kaidah efisiensi, efektifitas, fleksibilitas, transparansi dan akuntabilitas sesuai dengan aturan pengelolaan keuangan negara. Alokasi anggaran belanj a ke daerah tersebut terdiri dari dana perimbangan serta dana otonomi khusus dan penyesuaian 2. Pemekaran Daerah Sej ak ditetapkannya PP Nomor 129 Tahun 2000 tentang Persyaratan Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah, j umlah daerah otonom baru menunj ukkan peningkatan yang cukup signifikan. Berdasarkan Grafik V.16 dapat diketahui bahwa sej ak tahun 1999 sampai dengan tahun 2007, j umlah daerah otonom baru mengalami peningkatan sebanyak 166 daerah baru, sehingga pada tahun 2007 j umlah daerah otonom secara keseluruhan menj adi 492 daerah, yang terdiri dari 33 provinsi, 369 kabupaten, dan 90 kota. Dengan menambahkan satu kabupaten dan lima 13

14 kota di wilayah Provinsi DKI Jakarta, maka jumlah keseluruhan kabupaten/ kota di Indonesia adalah sebanyak 465 kabupaten/kota (370 kabupaten dan 95 kota).* Pembentukan daerah otonom baru dapat menimbulkan permasalahan, j ika tidak didukung oleh kemampuan ekonomi dan keuangan yang memadai. Berdasarkan hasil evaluasi sementara terhadap 147 daerah otonom baru, diketahui bahwa daerah otonom baru menghadapi berbagai macam permasalahan, antara lain penyerahan pembiayaan, personil, peralatan dan dokumen (P3D), batas wilayah, dukungan dana kepada daerah otonom baru, mutasi PNS ke daerah otonom baru, pengisian j abatan dan tata ruang. Pemekaran daerah j uga mempunyai dampak yang cukup besar terhadap APBN, yaitu dampak terhadap DAU, penyediaan DAK bidang prasarana pemerintahan, dan pembangunan instansi vertikal. Dampak pemekaran daerah terhadap DAU adalah menurunnya alokasi riil DAU bagi daerah lain yang tersebar secara proporsional kepada seluruh daerah di Indonesia karena bertambahnya j umlah daerah. Penurunan tersebut 14

15 pada gilirannya dapat membebani APBN, karena adanya kebijakan hold harmless sehingga dibutuhkan dana tambahan (dana penyeimbang/dana penyesuaian). Dampak pemekaran daerah terhadap DAU dapat dilihat dalam Tabel V.15. Untuk membantu penyediaan sarana dan prasarana pemerintahan di daerah ot onom baru, mulai tahun 2003 telah dialokasikan DAK bidang prasarana pemerintahan yang digunakan untuk mendukung kelancaran penyelenggaraan pemerintahan daerah pemekaran. Kegiatan yang dibiayai diarahkan untuk pembangunan/ perluasan gedung kantor pemerintahan daerah. Daerah yang menerima adalah daerah yang terkena dampak pemekaran (daerah otonom baru dan daerah induk). Perkembangan j umlah DAK bidang prasarana pemerintahan yang diserahkan ke daerah dapat dilihat Grafik V.17. Berdasarkan Grafik V.17. tersebut dapat diketahui bahwa DAK bidang prasarana pemerintahan yang dialokasikan ke daerah pada tahun tahun 2003 adalah sebesar Rp88,0 miliar untuk 22 kabupaten/ kota, atau tiap daerah rata-rata menerima Rp4,0 miliar. Jumlah DAK bidang prasarana pemerintahan tersebut tiap tahun terus meningkat sej alan dengan meningkatnya j umlah daerah otonom baru. Pada tahun 2007 DAK bidang prasarana pemerintahan telah mencapai Rp539,0 miliar untuk 159 kabupaten/ kot a, atau tiap daerah rata-rata menerima Rp 3,4 miliar. Konsekuensi lain dari pemekaran daerah terhadap keuangan negara adalah penambahan kantor-kantor vertikal untuk mendanai 15

16 urusan-urusan pemerintahan yang menj adi kewenangan pemerintah pusat, yait u pertahanan, keamanan, agama, kehakiman, dan keuangan. Penyediaan sarana dan prasarana dalam rangka pembukaan kantor instansi vertikal tersebut antara lain untuk Kantor Kepolisian, Kodim, Kant or Agama, Pengadilan, Kej aksaan, Bea Cukai, Paj ak, Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN), Badan Pertanahan Negara, dan Badan Pusat Statistik. Dengan dibukanya kantor-kantor t ersebut, pemerintah pusat harus menyediakan dana untuk sarana dan prasarana gedung kantor, belanj a pegawai, dan belanj a operasional lainnya. Alokasi anggaran kementerian/ lembaga untuk daerah otonom baru berdasarkan Rencana Kerj a dan Anggaran Kementerian/ Lembaga (RKA KL) tahun 2005 s.d ditunjukkan dalam Tabel V

17 Berdasarkan Tabel V.16, dapat diketahui bahwa pemekaran daerah mempunyai dampak yang cukup besar terhadap keuangan negara, sehingga pemekaran daerah ke depan perlu dilaksanakan secara selektif dan hati-hati. Pemekaran daerah diharapkan dapat memberikan manfaat nyata dalam mendukung upaya peningkatan pelayanan publik dan kesej ahteraan rakyat. Oleh karena itu, dalam revisi PP Nomor 129 Tahun 2000, persyaratan kelulusan pembentukan daerah baru menj adi lebih diperketat dengan menetapkan nilai mutlak (harus memenuhi nilai minimal) bagi 4 faktor dominan yaitu: kependudukan, kemampuan ekonomi, potensi daerah, dan kemampuan keuangan. Selain itu, ketersediaan sarana dan prasarana dalam pelaksanaan pelayanan minimal j uga menj adi syarat mutlak dalam penilaian usulan pembentukan daerah baru.secara umum, arah kebij akan penataan daerah akan lebih ditekankan pada prinsip efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan menempuh langkah-langkah sebagai berikut: a. Menyusun instrumen persyaratan pembentukan daerah otonom yang berorientasi kepada peningkatan kualitas pelayanan dan kesej ahteraan rakyat dengan mempertimbangkan aspek-aspek demokratisasi, pertahanan dan keamanan, dan seterusnya; b. Menyusun instrumen evaluasi yang tepat untuk menget ahui kemampuan daerah otonom dan efektivitas dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat; c. Melaksanakan monitoring dan evaluasi secara terprogram untuk mengetahui perkembangan kemampuan daerah otonom dan efektivitas dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat; d. Merancang skenario pembinaan terhadap daerah-daerah otonom sesuai dengan hasil evaluasi; 17

18 e. Merancang pola kelembagaan yang berbasis pelayanan, dalam arti tidak setiap daerah otonom harus membentuk sendiri-sendiri kelembagaan dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, akan tetapi dapat pula melaksanakan kerj asama antar daerah dengan membentuk kelembagaan yang j angkauannya tidak terbatas pada satu daerah otonom tertentu. Dengan demikian, diharapkan t uj uan utama pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal dalam meningkatkan kesej ahteraan masyarakat, mendekatkan pelayanan masyarakat dan meningkatkan daya saing daerah dapat tercapai. 2. Dampak Pemekaran daerah Bagi APBN Dengan diberlakukanya otonomi daerah memberikan ruang kepada daerah untuk melakukan pemekaran daerahnya menj adi beberapa daerah otonom. Sej ak tahun 2001 sampai dengan saat ini telah terbentuk 3 propinsi baru, 80 kabupaten baru dan 18 kota baru sehingga j umlah keseluruhan propinsi menj adi 33 propinsi, 348 kabupaten, dan 86 kota. Sedangkan yang masih proses pembahasan undang-undang ada 17 daerah baru dimana 12 diantaranya merupakan usulan hak inisiatif DPR. Peningkatan j umlah derah otonom tersebut berdampak pada anggaran negara dan daerah karena memerlukan tambahan pendanaan. Bagi pemerintah pusat, menampah beban APBN karena harus menyediakan dana untuk pembangunan gedung kantor, gaj i pegawai, dan biaya operasional instansi vertikal di daerah. Biaya ini sebenarnya tidak akan menj adi beban apabila ada manfaat nyata dan j elas bagi peningkatan kesejahteraan masyarakat. Tuj uan pemekaran daerah Menurut Noldy Tuerah dosen Universitas Sam Ratulangi Manado, adalah untuk peningkatan kesej ahteraan masyarakat, mendekatkan pelayanan, kemandirian daerah, dan pemerataan pembangunan ekonomi. Sehingga output yang diharapkan adalah terpenuhinya pelayanan dasar, pelayanan publik lebih luas dan mudah diakses, cepat, transparan dan akuntabel. Dalam kasus pemekaran kabupaten Humbang Hasundutan, dampak pemekaran terhadap penyelenggaraan pemerintah seperti pemangkasan birokrasi melalui pemberian wewenang kepada satuan kerj a perangkat daerah dan pemerintah kecamatan, pelayanan akta catatan sipil secara langsung ke kecamatan, penebitan kartu tanda penduduk secara gratis, dan pelayanan kesehatan dasar gratis. 18

19 Demikian juga yang terjadi pada kabupaten Minahasa, pemekaran telah berdampak dalam pembanguanan daerah tersebut. Seperti pelayanan umum yaitu dengan penyederhanaan birokrasi melalui Unit Pelayanan Terpadu Satu Atap (UPTSA), peningkatan pelayanan kesehatan, dan pendidikan. Permasalahan pembent ukan daerah baru kurangnya memperhatikan faktor ekonomi dan keuangan sehingga dapat menyebabkan kontra produkt if terhadap otonomi daerah. Pemekaran daerah berdampak t erhadap keuangan negara dalam hal pembagian DAU, penyediaan DAK bidang prasarana pemerint ahan, dan pembangunan inst ansi vert ikal, kata Mardiasmo, Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan dalam acara workshop nasional keuangan daerah Dampak pemekaran daerah tersebar secara proporsional kepada seluruh daerah di Indonesia yaitu melalui pengurangan riel porsi DAU, karena bert ambahnya j umlah daerah (faktor pembagi). Penurunan tersebut pada gilirannya dapat membebani APBN, karena adanya kebij akan hold harmless sehinggga dibut uhkan dana tambahan (dana penyeimbang/dana penyesuaian). Demikian j uga pemerintah harus menyediakan DAK bidang prasarana pemerintahan untuk mendukung kelancaran penyelenggaraan pemerintah daerah sebagai akibat dari pemekaran. Untuk tahun 2006 penyediaan DAK bidang prasarana pemerintahan mencapai Rp. 448,68 miliar atau meningkat 64,95 persen dari tahun 2005 yang hanya Rp. 272,00 miliar. Daerah penerima tahun 2006 berj umlah 137 kabupaten/ kota dan 1 propinsi. Sedangkan beban APBN lainya adalah pembukaan kant or-kantor instansi vertical untuk membiayai urusan-urusan pemerintahan yang menj adi kewenangan pemerintah pusat seperti kantor kepolisian, kodim, kantor agama, pengadilan dan kejaksaan. 3. Potret APBD Sebelum dan Saat desentralisasi Fiskal 3.1 Penerimaan Daerah Isu utama dari PAD dikaitkan dengan pelaksanaan otonomi daerah adalah bahwa PAD merupakan pencerminan dari local t axing power yang menurut sebagian pihak seyogyanya cukup signifikan besarnya. Namun, pengalaman menunj ukkan bahwa PAD kabupaten/kota secara umum hanya memiliki peran yang marjinal terhadap APBD. 19

20 Memasuki era desentralisasi, rata-rata kontribusi PAD terhadap total penerimaan kabupaten/kota mengalami penurunan. Dilihat dari kabupaten/kota secara keseluruhan, kontribusi PAD terhadap total penerimaan sebelum desentralisasi mencapai 10,2 persen, turun menjadi 8,1 persen pada era desentralisasi, atau mengalami penurunan sebesar 2,1 persen. Kemampuan fiskal daerah untuk membiayai pengeluaran pada era desentralisasi menunjukkan penurunan apabila dibandingkan sebelum desentralisasi. Kontribusi PAD terhadap total penerimaan untuk Kabupaten/ Kota di Jawa sebelum desentralisasi rata-rata sebesar 13,1 persen dari total PAD, pada era desentralisasi kontribusi tersebut menj adi sebesar 10,6 persen atau mengalami penurunan sebesar 2,5 persen. Untuk kabupaten/ kota diluar Jawa, kontribusi PAD terhadap total penerimaan sebelum desentralisasi sebesar 8,4 persen, pada era desentralisasi kontribusi tersebut menj adi 6,5 persen atau mengalami penurunan sebesar 1,9 persen. Dilihat dari sisi komposisi pada pos-pos PAD, paj ak daerah dan retribusi daerah Kontribusi pos-pos PAD terhadap total PAD sebelum dan pada era desentralisasi mengalami pergeseran sebagai pos PAD yang menyumbang kontribusi terbesar. Untuk kabupaten/ kota di Jawa, retribusi daerah yang sebelum desentralisasi memberikan kontribusi rata-rata terbesar yakni sebesar 46 persen, turun menj adi 34,1 persen. Sedangkan paj ak daerah yang sebelumnya berada urut an kedua dengan kont ribusi rat a- rata sebesar 38,4 persen, naik keurutan pertama dengan kontribusi menjadi 45,6 persen. Lain halnya kabupaten/ kota di luar Jawa, paj ak daerah sebelum desentralisasi memberikan kontribusi terhadap total PAD rata-rata sebesar 55 persen, turun menj adi 48,4 persen pada era desentralisasi. Retribusi daerah yang sebelum desentralisasi menempati urutan kedua dengan kontribusi rata-rata sebesar 31,4 persen, turun keurutan ketiga dengan kontribusi sebesar 23,1 persen. Lain-lain pendapatan yang sah naik keurutan 3 dengan kontribusi sebesar 26 persen. 20

21 Tabel 1. Rata-rata Kontribusi PAD Terhadap Total Penerimaan Sebelum dan Pada Era Desentralisasi Sebelum Desentralisasi (%) Era Desentralisasi (%) Daerah 98/99 99/00 Rata Rata-2 Jawa 14,2 12,0 13,1 8,0 13,2 10,6 Luar Jawa 8,5 8,2 8,4 6,0 7,0 6,5 Jawa + Luar Jawa 10,6 9,8 10,2 6,7 9,4 8,1 Sumber : DJPKPD, Departemen Keuangan (diolah) 3.2 Perencanaan APBD Pola perencanaan sebelum otonomi lebih menitik beratkan pada pertumbuhan nasional dan mengacu pada program sektoral yang telah ditetapkan oleh pusat, sehingga kurang menampung aspirasi/ kebutuhan daerah. Kondisi ini membawa konsekuensi kepada penerapan pola alokasi dana yang lebih menitik beratkan pada target sektoral, bukan didasarkan atas penetapan prioritas yang diusulkan oleh daerah. Di awal pelaksanaan otonomi daerah, dimana dana disalurkan pemerintah pusat ke pemerintah daerah secara block grant, penyusunan anggaran dilakukan melalui pendekatan perencanaan pembangunan partisipatif. Perencanaan partisipatif ini melibatkan masyarakat pada tingkat paling bawah, sehingga pembangunan yang diprioritaskan adalah kebutuhan masyarakat yang benar-benar dibutuhkan dalam rangka memecahkan masalah yang diidentifikasi bersama dengan potensi lokal yang dimiliki. Kabupaten Temanggung misalnya, Kabupaten yang terletak dit engah-tengah Propinsi Jawa Tengah ini dalam perencanaan anggarannya mengembangkan Gerakan Pembangunan yang Berawal dari Pedusunan (GERBANG DUSUNKU). Untuk membiayai program Gerbang Dusunku, melalui Keputusan Bupati Nomr 050/ 14 Tahun 2004 telah disusun program Dana Gerbang Dusunku (disingkat dengan DAGERDU). Program ini untuk memberikan bantuan dana kepada masyarakat desa sampai tingkat dusun, untuk membantu masyarakat sampai dengan tingkat dusun membangun sarana dan prasarana 21

22 dasar (infra strutur) seperti jalan, jembatan, pengairan/ irigasi, air bersih, sarana pendidikan, kesehatan, dll. sesuai prioritasnya. 3.3 Belanja Daerah Sesuai dengan Peraturan Pemerintah Nomor 5 Tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungj awaban Keuangan Daerah, pada pasal 8 disebutkan bahwa APBD disusun berdasarkan pendekatan kinerj a. Anggaran berdasarkan kinerj a merupakan suatu sistem anggaran dengan mengutamakan upaya pencapaian hasil kerj a atau output dari perencanaan lokasi biaya atau input yang ditetapkan. Dengan sistem anggaran tersebut, efisiensi dan efektivitas pengelolaan keuangan daerah diharapkan menj adi lebih baik, transparan, demokratis, dan akuntabel. Seperti yang terj adi di Kota Denpasar, Kota dengan andalan sektor pariwisata sebagai sumber penerimaan daerah ini dalam menyongsong otonomi daerah mulai tahun 2001 telah mencanangkan kegiatan yang disebut dengan Pengembangan Kemampuan Pemerintah Kota (PKPK). Kegiatan ini bertuj uan untuk meningkatkan kemampuan aparat dan kelembagaan pemerintahan sehingga dalam j angka panj ang mampu mewuj udkan Good governance, dan dalam j angka pendek mampu melaksanakan tugas dan fungsi pemerintahan, memberikan pelayanan umum kepada masyarakat, serta mendorong partisipasi swasta dalam membangun daerah. Mulai t ahun anggaran 2003, t elah menerapkan anggaran berbasis kinerj a pada dinasdinas di j aj aran Pemerintah Kota Denpasar sesuai Keputusan Ment eri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungj awaban dan Pengawasan Keuangan dan Belanj a Daerah Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhit ungan APBD. Sampai dengan tahun anggaran 2003, Belanj a daerah diklasifikasikan kedalam belanj a rutin dan belanj a pembangunan. Secara keseluruhan, total kedua belanj a tersebut pada era otonomi telah mengalami kenaikan sebesar 2 kali lipat dibanding sebelum otonomi daerah dilaksanakan. Pada era otonomi, rata-rata belanj a kabupaten/ kot a di Jawa naik 203 persen dibandingkan sebelum otonomi. Dari kenaikan tersebut, belanj a rutin mengalam kenaikan sebesar 211 persen sementara itu belanj a pembangunan naik sebesar

23 persen. Sementra itu belanja daerah untuk Kabupaten/ kota di luar pulau Jawa mengalami kenaikan sebesar 194 persen. Belanja rutin naik sebesar 200 persen, sedangkan belanja pembangunan naik menjadi 184 persen. Bunga Rampai Hasil Penelitian 2004 Potret Fiskal Daerah Sebelum dan Pada Era Desentralisasi Dilihat dari komposisi belanj anya, komposisi belanj a rutin dan pembangunan antara sebelum ot onomi dan era otonomi daerah tidak banyak mengalami perubahan. Untuk kabupaten/ kota di Jawa, sebesar 75 persen dialokasikan untuk belanj a rutin, dan sisinya sebesar 25 persen untuk belanja pembangunan. Sedangkan kabupaten/kota di luar Jawa, sebesar 66 persen dari total belanj a digunakan untuk belanj a rutin, sedangkan sisinya untuk belanja pembangunan. Pada era ot onomi daerah, Pos belanj a rutin yang mengalami peningkatan adalah pos belanj a barang. Di era otonomi, porsi pos ini mengalami kenaikan baik untuk daerah di Jawa maupun luar Jawa. Untuk Kabupaten/ Kota di Jawa, porsi pos belanj a barang sebesar 8,1 sebelum ot onomi daerah, naik menj adi 9,8 persen setelah era otonomi. Naiknya porsi pos belanj a barang tersebut mengurangi porsi untuk belanja perjalan dinas dari 2,1 persen sebelum otonomi menjadi 0,6 persen pada era otonomi. Untuk Kabupaten/ Kota di luar Jawa, porsi belanj a barang sebelum otonomi sebesar 9,4 persen naik menj adi 12,1 persen pada era otonomi. Naiknya porsi belanj a barang tersebut akibat dari berkurangnya pos belanja pegawai. Kemandirian fiskal daerah yang dilihat dari rasio PAD terhadap belanj a rutin pada era otonomi secara keseluruhan mengalami penurunan apabila dibandingkan dengan sebelum ot onomi. Rata-rata ratio PAD terhadap belanj a rutin Kabupaten/ Kota di Jawa sebesar 18,6 persen sebelum otonomi, pada era otonomi turun menjadi 12,7 persen atau mengalami penurunan sebesar 5,9 persen. Unt uk Kabupat en/ Kota di Luar Jawa rata-rata ratio PAD t erhadap belanj a rutin sebelum otonomi sebesar 12,5 persen, pada era otonomi menjadi 10,1 persen, atau mengalami penurunan 2,4 persen. 23

24 Alokasi belanja pembangunan Kabupaten/ Kota di Jawa paling besar adalah untuk sektor transportasi. Sektor ini sebelum otonomi menyerap 24,03 persen dana pembangunan dan pada era otonomi tetap menj adi prioritas utama walauapun porsinya turun menj adi 22,02 persen. Sektor Aparatur pemerintah sebelum otonomi menduduki prioritas 4, pada era otonomi naik menj adi prioritas 2. Sementara itu, sektor hukum menj adi sektor paling rendah prioritasnya. 4. PP No 129/2000 Tak dapat dipungkiri bahwa pemekaran pemerintah daerah ini t elah menimbulkan tekanan terhadap APBN akibat adanya sej umlah dana yang harus ditransfer kepada pemerintah daerah baru. Kondisi ini memberikan pesan kepada pemerintah pusat untuk membuat kriteria yang j elas dan tegas dalam menyetuj ui pemekaran pemerintah daerah baru. Berhubungan dengan kriteria tersebut, pemerintahan Gus Dur pada akhir 2000 telah mengeluarkan PP No 129/ 2000 tentang Persyaratan Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah. Dalam PP tersebut dinyatakan bahwa daerah dapat dibentuk atau dimekarkan j ika memenuhi syarat-syarat antara lain: kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, j umlah penduduk, luas daerah, serta pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. Namun, krit eria tersebut dirasakan kurang bersifat operasional. Misalnya, dalam bentuk standardisasi berapa besar nilai setiap indikator sehingga suatu daerah layak untuk dimekarkan. Lemahnya dasar penentuan kriteria ini telah menimbulkan celah t erj adinya potensi 'kerja sama' antara daerah yang ingin dimekarkan dan aparat pemerintah pusat termasuk DPR. Selain itu, prosedur pemekaran yang berdasarkan hasil penelitian yang dibuat oleh daerah yang ingin dimekarkan tersebut, mengandung potensi yang besar pula untuk suatu 'tindakan manipulasi'. Sudah menj adi rahasia umum bahwa dengan adanya pemekaran pemerintah daerah, maka akan timbul posisi dan j abat an baru. Dan, ini berimplikasi lebih j auh lagi dengan munculnya sistem birokrasi baru yang lebih besar dibandingkan sebelumnya. Posisi dan j abatan ini tentunya tidak terlepas dari adanya aliran dana dari pemerintah pusat (APBN) kepada pemerintah daerah. 24

25 5. Dana Transfer Motivasi untuk membentuk daerah baru tidak terlepas dari adanya j aminan dana transfer dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Dalam era desentralisasi ini, bentuk dana transfer ini dikenal sebagai dana perimbangan yang terdiri dari Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), serta Dana Bagi Hasil baik bagi hasil paj ak maupun bagi hasil sumber daya alam. Aliran dana inilah yang akan ditransfer kepada pemerintah daerah termasuk pemerintah daerah baru berdasarkan kriteria dan formula tertentu. Komponen t erbesar dalam dana transfer pemerintah pusat kepada pemerintah daerah adalah DAU. Dampak dari adanya pemekaran daerah terhadap alokasi DAU dan akhirnya membebani APBN sebenarnya lebih bersifat tidak langsung. Hal ini dikarenakan DAU yang dialokasikan didasarkan pada perhitungan daerah induk dan baru kemudian dibagikan berdasarkan proporsi tertentu antara daerah induk dan daerah pemekaran. Hal tersebut menyebabkan adanya kepastian daerah menerima DAU ini, sehingga secara politis memberikan mot ivasi untuk memekarkan daerah. Tentunya sebagai daerah baru, penerimaan DAU tersebut lebih diarahkan pada pembangunan prasarana pemerintah seperti kantor pemerintahan, rumah dinas, serta pengeluaran lain yang berkaitan dengan belanja pegawai. Pengeluaran yang berkaitan dengan aparatur pemerintahan ini j elas memiliki pengaruh yang sedikit kepada masyarakat sekitar. Penyediaan barang publik kepada masyarakat tentunya akan menj adi berkurang dikarenakan pada tahun-tahun awal pemekaran daerah, pembangunan lebih difokuskan pada pembangunan sarana pemerint ahan. Karena itu, aliran DAU kepada daerah pemekaran, menj adi opportunity loss terhadap penyediaan infrastrukt ur dan pelayanan publik kepada masyarakat. Ini tentunya merupakan jumlah yang tidak sedikit. Pada 2003, sebanyak 22 kabupaten/ kota baru sebagai hasil pemekaran sepanj ang 2002 telah menerima DAU sebesar Rp1,33 triliun. Jumlah ini terus meningkat pada APBN 2004, 40 daerah hasil pemekaran 2003, telah menerima DAU Rp2,6 triliun. Jumlah DAU daerah pemekaran ini tentunya j uga akan mengurangi j umlah DAU yang diterima daerah induk sehingga memiliki potensi yang besar pula terj adinya degradasi pada pelayanan publik dan penyediaan infrastruktur kepada masyarakat. Dampak yang lebih luas dari hal ini adalah adanya kemungkinan beban terhadap APBN bertambah lagi dengan adanya 25

26 intervensi yang harus dilakukan oleh pemerintah pusat dalam membangun daerah pemekaran ini. Salah satu bentuk pengeluaran langsung oleh pemerintah pusat kepada daerah pemekaran ini dimanifestasikan dalam bentuk Dana Alokasi Khusus (DAK) Non Dana Reboisasi. Salah satu j enis dari DAK Non DR digunakan untuk membiayai pembangunan prasarana pemerintahan hasil pemekaran. Pada 2003, APBN harus menyalurkan dana Rp88 miliar hanya untuk membangun prasarana pemerint ahan daerah pemekaran atau setiap daerah pemekaran akan mendapatkan dana sebesar Rp4 miliar. Jumlah ini terus bertambah pada APBN 2004 menjadi Rp228 miliar. Terlihat j elas bahwa setiap ada daerah pemekaran, beban APBN akan semakin bertambah besar. Apalagi j ika daerah yang dimekarkan tersebut adalah pemekaran pemerintah provinsi. Fakta telah menunj ukkan setiap ada pemekaran provinsi, maka akan diikuti pula dengan pemekaran kabupaten/kota di provinsi baru tersebut. Penj elasan singkat di atas mengembalikan kita kepada konsep dasar dalam ilmu ekonomi, yaitu opport unity cost. Jelas, bahwa adanya pemekaran t elah menimbulkan opportunity cost yang sangat besar pada penyediaan infrastruktur dan pelayanan kepada masyarakat. Kita semua menyadari bahwa pembangunan di daerah bukanlah pembangunan aparat pemerintah daerah tet api merupakan pembangunan masyarakat daerah secara keseluruhan. Pemerintah pusat perlu mengambil tindakan segera untuk menghentikan tuntutan pemekaran daerah yang sangat tidak terkendali ini. Jika pemekaran daerah tidak didasarkan pada krit eria yang tegas dan terukur, maka kondisi hanya menciptakan komoditas dagangan politik belaka. Sudah saatnya pemerint ahan di Indonesia mengalokasikan dananya yang sangat terbatas tersebut kepada sektor-sektor yang bersentuhan langsung dengan peningkatan standar kehidupan masyarakat. 6. Kendala Implementasi Kebijaksanaan Otda di Indonesia Selama hampir seperempat abad kebij aksanaan Otonomi Daerah di Indonesia mengacu kepada Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah. Otonomi Daerah disini diartikan sebagai hak, wewenang dan kewaj iban daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Prinsip pelaksanaan Otonomi Daerah itu sendiri adalah Otonomi Daerah yang nyat a dan bertanggung j awab. Pada hakekatnya Otonomi Daerah disini lebih merupakan kewaj iban 26

27 daripada hak, yaitu kewajiban Daerah untuk ikut melancarkan jalannya pembangunan sebagai sarana untuk mencapai kesejahteraan rakyat yang harus diterima dan dilaksanakan dengan penuh tanggung jawab. Pelaksanaan Otonomi Daerah tersebut membawa beberapa dampak bagi penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Diantaranya yang paling menonj ol adalah dominasi Pusat terhadap Daerah yang menimbulkan besarnya ketergantungan Daerah terhadap Pusat. Pemerintah Daerah tidak mempunyai keleluasaan dalam menetapkan program-program pembangunan di daerahnya. Demikian j uga dengan sumber keuangan penyelenggaraan pemerintahan yang diatur oleh Pusat. Beranj ak dari kondisi tersebut timbul keinginan Daerah agar kewenangan pemerint ahan dapat didesentralisasikan dari Pusat ke Daerah. Akhirnya tanggal 7 Mei 2001 lahirlah Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang menegaskan kembali pelaksanaan Otonomi Daerah. Otonomi Daerah disini diartikan sebagai kewenangan daerah ot onom untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tersebut maka dimulailah babak baru pelaksanaan Otonomi Daerah di Indonesia. Kebij akan Otonomi Daerah ini memberikan kewenangan otonomi kepada Daerah Kabupaten dan Kota didasarkan kepada desentralisasi saj a dalam wuj ud otonomi yang luas, nyata dan bertanggung jawab. Kewenangan Daerah mencakup kewenangan semua bidang pemerintahan, kecuali kewenangan di bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenangan bidang lainnya yang akan ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Namun demikian lahirnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tidak serta merta dapat menyelesaikan permasalahan dominasi kekuasaan Pusat yang dirasakan Daerah selama ini. Berbagai permasalahanpun muncul sebagai ekses implementasi kebij aksanaan Otonomi Daerah tersebut. Sebagian pihak menganggap bahwa kebij aksanaan Otonomi Daerah yang diatur oleh UU 22/ 1999 adalah kurang tepat, sehingga perlu segera dilakukan revisi terhadap Undang-Undang tersebut. Kendala-kendala yang dihadapi dalam mengimplemen-tasikan kebij aksanaan Otonomi Daerah tersebut secara umum dapat kita klasifikasikan dari beberapa aspek antara lain; 27

28 aspek politik, aspek regulasi, aspek kelembagaan, aspek aparatur pemerintahan baik Pusat maupun Daerah dan aspek masyarakat. Dari segi aspek politik kebij aksanaan Otonomi Daerah sebenarnya sudah mendapat dukungan secara nasional dengan ditetapkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun Namun demikian dalam perj alanan pelaksanaan UU tersebut sepertinya kurang mendapat perhatian dan dukungan politik di tingkat nasional. Hal ini terlihat dari belum dilakukannya penyesuaian beberapa Undang-Undang yang tidak sej alan dengan kebij aksanaan Ot onomi Daerah. Mengingat kebij aksanaan Ot onomi Daerah ini menyangkut seluruh aspek kehidupan dan penyelenggaraan pemerintahan maka sudah seharusnya UU 22/1999 dijadikan acuan bagi Undang-Undang lainnya. Sebagai tindak lanj ut dari aspek politik tersebut adalah aspek regulasi atau peraturan perundang-undangan. Undang-Undang Nomor 22/ 1999 sebagai regulasi induk kebij aksanaan Otonom Daerah yang diamanatkan pasal 18 UUD 1945 tentu harus diatur lebih lanj ut dengan Peraturan Pemerintah dan Keputusan Presiden serta peraturan perundang-undangan lainnya. Untuk mengatur lebih lanj ut tentang kewenangan antara Pusat, Propinsi dan Kabupaten/ Kota telah diterbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Propinsi Sebagai Daerah Otonom, dimana PP tersebut memberikan kejelasan dari batasan kewenangan Pusat, Propinsi dan Kabupaten/Kota. Namun demikian regulasi implementasi kebij aksanaan Ot onomi Daerah tersebut masih sangat terbatas, padahal masih sangat banyak hal yang harus segera diatur dengan Peraturan Pemerintah atau Keputusan Presiden. Disamping itu j uga terdapat inkonsistensi Pemerint ah Pusat dalam mengeluarkan regulasi bagi pelaksanaan kebijaksanaan Otonomi Daerah tersebut, seperti Keputusan Presiden Nomor 10 Tahun 2001 tentang Pelaksanaan Otonomi Daerah di Bidang Pertanahan. Keppres tersebut menganulir kewenangan di bidang pertanahan yang sudah menj adi kewenangan Daerah dengan mengembalikannya menjadi kewenangan Pusat. Dari aspek kelembagaan untuk mengimplementasikan kebij aksanaan Otonomi Daerah mengharuskan adanya restrukturisasi kelembagaan pemerintahan baik di Pusat maupun Daerah. Secara bertahap hal ini telah dilakukan antara lain dengan melakukan peleburan terhadap instansi vertikal yang berada di Daerah menj adi Perangkat Daerah sert a pelimpahan pegawai negeri sipil Pusat ke Daerah. Namun demikian dalam pelaksanaannya masih mengalami kendala yang disebabkan antara lain perbedaan persepsi dalam menafsirkan regulasi yang ada. Sehingga timbulnya ekses seperti pembentukan dan pemekaran organisasi Perangkat Daerah tanpa memperhatikan 28

29 kapasitas dan kondisi Daerah setempat. Hal ini juga mengakibatkan timbulnya pembengkakan kebutuhan belanja pegawai. Kendala berikut dalam implementasi kebij aksanaan Otonomi Daerah adalah terbat asnya kapasitas sumber daya manusia aparatur baik di Pusat dan Daerah. Keterbatasan kapasitas ini menimbulkan perbedaan persepsi dalam menafsirkan dan memahami konsep dan semangat Otonomi Daerah. Kondisi ini akan menghambat percepatan implementasi kebij aksanaan Otonomi Daerah. Sebagian di antaranya merasa takut akan kehilangan kekuasaan dan sebaliknya sebagian lagi kebablasan dalam menerapkan Otonomi Daerah. Kondisi SDM aparatur tersebut sebenarnya tidak terlepas dari sistem kerj a dan regulasi yang berlaku selama ini, sehingga mengakibatkan mereka seperti kehilangan kreatifitas dan inovasi dalam melaksanakan tugasnya. Sedangkan dari aspek masyarakat sendiri kendala yang tampak adalah kondisi masyarakat yang sudah cukup lama terabaikan. Berbagai program pemerintah selama ini sebagian kurang menyentuh kepentingan masyarakat karena direncanakan secara top down. Sehingga kebij aksanaan Otonomi Daerah tersebut disambut secara beragam oleh masyarakat. Walaupun tanggapan masyarakat cukup beragam, namun secara umum masyarakat cukup antusias dalam menymabut kebij aksanaan Otonomi Daerah. Hanya saja sebagian kurang yakin apakah Pusat sudah spenuh hati dalam mengimplementasikan kebijaksanaan ini. Dari pengalaman melaksanakan kebij aksanaan Otonomi Daerah semenj ak Januari 2001 dapat disimpulkan beberapa kendala yaitu antara lain : a. Belum memadainya regulasi at au perat uran pelaksanaan kebij aksanaan Ot onomi Daerah. b. Terdapat nya inkonsist ensi Pemerint ah Pusat dalam melaksanakan kebij aksanaan Otonomi Daerah. c. Belum t erdapat nya persamaan persepsi dalam menafsirkan kebij aksanaan Ot onomi Daerah dari berbagai kalangan. d. Terbatasnya kemampuan SDM dalam melaksanakan kebijaksanaan Otonomi Daerah. Kendala-kendala tersebut akan dapat diatasi, j ika semua komponen bangsa turut memberikan dukungannya. Memvonis bahwa UU 22/ 1999 harus segera direvisi merupakan suatu langkah yang kurang tepat. Hendaknya dilakukan monit oring dan evaluasi yang komprehensif terhadap pelaksanaan kebij aksanaan Otonomi Daerah tersebut. Mengingat waktu pelaksanaan UU 22/ 1999 yang kurang dari satu t ahun, 29

30 kiranya akan lebih baik jika diupayakan dulu mengoptimalkan implementasi kebijaksanaan Otonomi Daerah tersebut. 7. Evaluasi Daerah Pemekaran Ada sej umlah persoalan terkait pemekaran daerah tersebut. Di ant aranya, ada 87,71 persen daerah induk belum menyelesaikan P3D (Pembiayaan, Personil, Peralatan, dan Dokumen). Kemudian, 79 persen daerah otonomi baru belum memiliki batas wilayah yang j elas. Selanj utnya, 89,48 persen daerah induk belum memberikan dukungan dana kepada daerah otonomi baru. Kemudian, 84,2 persen pegawai negeri sipil (PNS) sulit dipindahkan dari daerah induk ke daerah pemekaran. Pemekaran harus betul-betul diperhatikan dengan sungguh. Jadi, pemekaran bukan untuk kepentingan birokrasi tapi untuk pendekatan pelayanan kepada masyarakat. Selain itu perlu dikaj i berapa daerah pemekaran yang ideal untuk negara kepulauan seperti Indonesia. Hasil tim kaj ian Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah menyebutkan, dari 16 daerah yang diusulkan DPR, hanya lima daerah yang layak dimekarkan. Daerah-daerah lainnya masih memerlukan klarifikasi berbagai syarat, seperti administrasi, aspek teknis, dan fisik kewilayahan. Belum seluruh calon daerah memenuhi syarat, berdasarkan pengamatan DPOD di lapangan, ada daerah yang sudah layak dimekarkan, ada yang masih perlu klarifikasi, Jika dilihat dari Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, usulan dari DPR tentang pemekaran beberapa daerah it u tak bisa dibahas karena harus menunggu revisi Peraturan Pemerintah Nomor 129 Tahun 2000 yang mengatur pemekaran daerah. Tetapi, karena usulan dari DPR, pemerintah harus ikut membahas. 11 calon daerah yang diusulkan DPR belum bisa dimekarkan. Alasannya, banyak calon daerah yang belum memenuhi skor minimal potensi dan kemampuan ekonomi. Bahkan, uj ar dia, ada satu daerah induk yang akan dimekarkan menj adi dua, yang nantinya bisa mematikan daerah induk. 30

31 Bab IV PENUTUP Otonomi daerah merupakan suatu keniscayaan yang sangat strategis dan tepat dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah unt uk menghadapi berbagai tantangan dan peluang global. Untuk itu diperlukan suatu kondisi yang kondusif dalam mendukung pelaksanaan otonomi daerah, antara lain : Perlunya penguatan fungsi koordinasi dari seluruh pemerintahan daerah untuk mewuj udkan Pembangunan Nasional terintegrasi dan sinergis yang didasari semangat kebersamaan dan kerjasama. Koordinasi menjadi alat sinkronisasi program pembangunan di daerah, pembangunan lintas wilayah dan lintas sektoral yang mendukung Pembangunan Nasional Jangka Panj ang. Selain itu, perlu kej elasan pembagian peran antar tingkatan pemerintahan yang proporsional disertai sumber-sumber pembiayaan yang mencukupi disertai dengan optimalisasi partisipasi masyarakat dan swasta dalam pembangunan nasional. Perlu adanya keseimbangan dalam mengedepankan otonomi daerah antara tuj uan yang bersifat subtansi dan yang bersifat administratif. Secara subtantif tuj uan otonomi daerah sesungguhnya adalah mensejahterakan masyarakat dengan langkah-langkah yang lebih konkrit berupa pengentasan kemiskinan, meningkatkan sumber daya manusia melalui peningkatan kualitas pendidikan dan kesehat an, pemberantasan korupsi, peningkatan kinerj a pelayanan publik di Daerah. Namun hal ini akan sulit diwuj udkan tanpa adanya kewenangan yang proporsional dan dana yang memadai bagi Pemerintah Daerah. Perlu adanya konsistensi kebij akan yang bermuara pada penyelenggaraan otonomi daerah dengan memberikan kepastian hukum sehingga menghilangkan multi tafsir atas kebij akan dan meredam kepentingan sektoral (ego sektoral) termasuk pengawasan oleh instansi fungsional di Daerah yang akhir-akhir ini sering dipolitisasi oleh pihak-pihak tertentu. 31

32 Pemerintah Daerah perlu secara terus menerus mengembangkan kapasitas baik kelembagaan eksekutif maupun legislatif, perencanaan dan pengelolaan keuangan, kemitraan dengan masyarakat dan pihak swasta dalam membangun daerah. Selain itu, pengembangan kapasitas kepada masyarakat juga perlu ditingkatkan dengan memberikan kesempatan yang luas dalam menyampaikan aspirasi dalam menyusun kebijakan-kebijakan terutama yang menyangkut kehidupan masyarakat. Dengan mempertimbangkan segi efisiensi dan efektivitas pelayanan publik, peningkatan kerj asama antar daerah untuk mengelola pelayanan publik perlu fasilitasi baik oleh Asosiasi (Badan Kerj asama Daerah) ataupun oleh Pemerintah. Tuj uan kerj asama antar Daerah juga dapat ditingkatkan untuk menjadi wadah pertukaran ide, informasi, gagasan bahkan pertukaran produk unggulan daerah. Perlu adanya kesediaan Pemerintah untuk membuka ruang partisipasi yang lebih luas dengan melibatkan seluruh stakeholder dalam perencanaan, pelaksanaan dan evaluasi kebij akan otonomi daerah. Dengan memfungsikan segenap asosiasi pemerintahan daerah (BKKSI, APEKSI, ADKASI, ADEKSI dan APPSI) sebagai wadah perj uangan aspirasi bersama daerah yang dapat merepresentasikan kepentingan daerah, sehingga Daerah tidak berj uang sendiri-sendiri atau mencari keuntungan sendiri yang akhirnya dapat ditunggangi oleh oknum-oknum yang tidak bertanggungjawab. 32

33 DAFTAR PUSTAKA 1. Nota Keuangan RAPBN Tri Wibowo, St udi Ef ekt ivit as Desent ralisasi Fiskal Terhadap Kinerj a Ekonomi Daerah, Badan Analisa Fiskal Depertemen Keuangan, Jakarta Kompas, Dampak Pemekaran Daerah 18 Desember DJAPK 5. KCM, Depdagri Perketat Persyaratan Jadi Daerah Otonom, 6 Pebruari Makalah, Konsentrasi Politik Lokal dan Otonomi Daerah, Ruang Seminar FISIPOL UGM Yogyakarta, 13 Agustus Kompas, Kendala Implementasi Kebij aksanaan Otda Di Indonesia, Agustus KCM, Depdagri Evaluasi 148 Daerah Pemekaran, Senin 22 Mei Kompas, Kapasitas Pemda Menyelesaikan Masalah Mendasar Belum Memadai, 2 desember Badan Kerj asama Kabupaten Seluruh Indonesia (Bkksi) Prospek Otonomi Daerah Dalam Pembangunan Nasional 25 Agustus Suara karya Kamis, 7 Desember Kompas, 14 Februari Syarif Syahrial, Pemekaran Pemerintah Daerah dan Beban APBN, Jakarta 33

34 BELANJA KE DAERAH, (miliar rupiah) 2002 (PAN) 2003 (PAN) 2004 (APBN-P) 2005 (APBN-P) 2006 (APBN) BELANJA UNTUK DAERAH , , , , ,5 I. Dana Perimbangan , , , , ,4 1 Dana Bagi Hasil , , , , ,4 a. Perpajakan , , ,2 - - PPh , , ,3 - - PBB , , ,5 - - BPHTB , , ,4 - b. Sumber Daya Alam , , ,4 - - Minyak Bumi , , ,8 - - Gas Alam 6.419, , ,7 - - Pertambangan Umum , , ,1 - - Kehutanan - 731,6 536,3 619,8 - - Perikanan - 200,0 240,0 320,0-2 Dana Alokasi Umum , , , , ,2 3 Dana Alokasi Khusus 613, , , , ,8 a. Dana Reboisasi ,8 335,9 - b. Non Dana Reboisasi , , ,0 - II. Dana Otonomi Khusus Penyesuaian 3.547, , , , ,1 1 Dana Otonomi Khusus , , ,3-2 Dana Penyesuaian , , ,3 Sumber : APBN nota keuangan ( ) diolah 34

35 35

36 This document was created with Win2PDF available at The unregistered version of Win2PDF is for evaluation or non-commercial use only. This page will not be added after purchasing Win2PDF.