ANALISIS EFISIENSI PENGELUARAN PUBLIK PADA PEMERINTAH PROVINSI DI INDONESIA TAHUN 2011

Transkripsi

1 ANALISIS EFISIENSI PENGELUARAN PUBLIK PADA PEMERINTAH PROVINSI DI INDONESIA TAHUN 2011 Nurul Ainul Mardiyah Program Akuntansi Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia Abstrak Penelitian ini bertujuan mengukur efisiensi pengelolaan keuangan daerah Pemerintah Provinsi di Indonesia pada tahun Efisiensi merupakan salah satu indikator kinerja dalam sebuah instansi, terlebih pada pemerintah provinsi di era desentralisasi seperti saat ini. Efisiensi pemerintah provinsi dalam penelitian ini diukur dengan metode Data Envelopment Analysis (DEA) berorientasi output. Input yang diambil adalah belanja daerah dan sumber daya manusia, sedangkan output yang diteliti melipuki indikator kesehatan, pendidikan, dan musgravian. Hasil yang didapatkan menunjukkan bahwa terdapat 20 provinsi di Indonesia yang sudah mencapai efisiensi penuh secara relatif dan 13 provinsi yang tidak mencapai efisiensi penuh. Penelitian ini juga melihat persebaran daerah yang efisien dan yang tidak efisien dilihat dari sisi besar kecil APBD, banyak sedikit jumlah penduduk, letak geografis, serta dibandingkan dengan jenis opini BPK. Kesimpulan yang didapat adalah bahwa bagi provinsi-provinsi yang belum mencapai efisiensi penuh perlu memfokuskan pembangunan pada sektor kesehatan dan peningkatan PDRB per kapita. Kata kunci: Desentralisasi, efisiensi, pengeluaran publik, DEA, belanja daerah, SDM PNS, indikator kesehatan, indikator pendidikan, indikator Musgravian. Abstract The principle objective of this paper is to measure the efficiency of Provincial Government in Indonesia in the year 2011 regarding local government public spending. Efficiency is one of the key indicator to assess local government performance. Efficiency of the provincial government in this research is measured by of Data Envelopment Analysis (DEA) method especially output oriented. It is used some indicators as inputs such as local expenditures and the number of PNS. As outputs, we talk about indicators such as indicators of health, education, and indicators that refer to musgravian. As the result of this research, in 2011 there were 20 provinces in Indonesia that could reach full efficiency and 13 provinces in Indonesia that did not reach full efficiency. This study also elaborated the distribution of efficient and inefficient provinces in terms of the size of budget managed, the population, geographic area, and also opinion result form BPK. Furthermore, this DEA method also provides a projection to inefficient provinces, so that this research concluded that the provinces that did not reach full efficiency should focus on the development of the health sector and also try to increase their PDRB per capita. Keywords: Desentralization, efficiency, public spending, DEA, Local Goverment Expenditure, Public Servant, Health Indicator, Educational Indicator, Musgravians Indicator.

2 LATAR BELAKANG Sejak tahun 1999 sistem keuangan daerah di Indonesia beralih konsep dari sentralisasi pemerintahan ke sistem desentralisasi. Hal ini ditandai dengan dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah. Seiring berjalannya waktu, konsep dalam kedua undang-undang tersebut mengalami perkembangan dan evaluasi. Sehingga, pada tahun 2004 dikeluarkan lagi dua paket undang-undang untuk memperbaharui kedua undang-undang di atas yaitu Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 33 tahun Arah dari perubahan konsep keuangan daerah ini adalah untuk mendukung pelaksanaan otonomi daerahterutama terkait fungsi alokasi yang lebih efisien untuk dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah karena Pemerintah Daerah lebih dekat dan lebih mengetahui kebutuhan, kondisi, dan situasi masyarakat di daerah yang bersangkutan. Secara etimologis istilah desentralisasi berasal dari bahasa latin, yaitu de yang berarti lepas, dan conterum yang berarti pusat. Jadi, berdasarkan istilah, desentralisasi memiliki arti lepas dari pusat, sedangkan otonomi berasal dari bahasa yunani autos yang berarti sendiri dan nomos yang berarti undang-undang. Di Indonesia dalam perkembangannya otonomi selain mengandung arti perundangan juga mengandung arti pemerintahan. Oleh karena itu, dalam membahas desentralisasi secara tidak langsung juga membahas mengenai otonomi. Karena kedua hal tersebut merupakan suatu rangkaian yang tidak terpisahkan apalagi dalam kerangka negara kesatuan (Fahmi, 2009). Desentralisasi sesungguhnya merupakan alat/instrumen untuk mewujudkan tata kelola pemerintahan yang efisien dan partisipatif (Tanzi, 2002). Desentralisasi sesungguhnya bukan tujuan melainkan sebuah instrumen untuk mencapai tujuan. Bird (1999) mengemukakan bahwa desentralisasi memiliki banyak tujuan, sehingga mungkin saja terdapat risiko munculnya harapan yang berlebihan dari kebijakan desentralisasi tersebut. Dillinger (1994) dalam penelitiannya terkait desentralisasi menemukan bahwa pemicu dilakukannya kebijakan ini adalah keinginan untuk memperoleh layanan publik yang lebih baik. Sehingga, harapan akan membaiknya layanan publik dan berkurangnya kemiskinan merupakan hal yang sangat wajar.

3 Dalam kaitannya dengan efisiensi, desentralisasi menjadi perdebatan tersendiri di kalangan para ahli, apakah desentralisasi itu menyebabkan anggaran pemerintah daerah menjadi lebih efisien atau sebaliknya. Litvack et al (1998), mengutip argumen yang dikemukakan oleh Tiebout (1956), Oates (1972), Tresch (1981), Weingast (1995), dan Breton (1996), menyatakan bahwa pelayanan publik yang paling efisien seharusnya diselenggarakan oleh wilayah yang memiliki kontrol geografis yang paling minimum di Indonesia, yaitu Pemerintah Daerah. Desentralisasi fiskal sendiri diharapkan memberikan dampak terhadap alokasi pengeluaran belanja pemerintah berupa meningkatnya efisiensi pengeluaran dan juga tidak kalah pentingnya meningkatnya kinerja dan efisiensi sektor publik (Adam dkk., 2008). Namun, Utama (2011) mengatakan bahwa di Indonesia keterkaitan desentralisasi fiskal dengan efisiensi ini masih jauh dari harapan. Indikasi tersebut antara lain adalah proporsi alokasi belanja pemerintah daerah yang masih didominasi kepentingan operasional rutin pemerintahan dalam bentuk belanja pegawai dan belanja barang, dibanding alokasi belanja untuk mendanai kebutuhan-kebutuhan yang langsung menyentuh kebutuhan publik. Utama (2011) berpendapat hal ini terjadi karena kelemahan perencanaan belanja pemerintah daerah yang mengakibatkan terjadinya underfinancing atau overfinancing. Underfinancing membuat pemerintah daerah kesulitan memenuhi kebutuhan dan tuntutan publik, sedangkan overfinancing akan membuat pemerintah daerah tidak efisien dalam mengelola belanja daerahnya. De Mello dkk.(2000), Enikopolov dkk., (2006), dan Zhang (1996) menjelaskan desentralisasi memiliki dampak positif terhadap distribusi pendapatan masyarakat melalui kebijakan pengeluaran sektor publik, kebijakan fiskal, dan desain dana perimbangan yang lebih menekankan pada kebijakan pengurangan kesenjangan antar daerah. Untuk mengetahui apakah desentralisasi fiskal di Indonesia berdampak pada peningkatan kinerja dan efisiensi pengeluaran publik perlu dilakukan pengukuran kinerja dan efisiensi pengeluaran publik. Pengukuran ini dilakukan dengan mengembangkan serangkaian indikator yang objektif serta relevan untuk mengukur prestasi daerah dalam mengelola keuangan daerahnya. Terutama dikaitkan dengan pencapaian sasaran pembangunan dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal. Selanjutnya, untuk mengetahui provinsi yang relatif efisien dan

4 provinsi mana yang relatif tidak efisien maka akan dilakukan analisis efisiensi berdasarkan indikator-indikator kinerja antar provinsi di Indonesia. Kurnia (2006) menjabarkan efisiensi menjadi tiga, yaitu efisiensi produksi, efisiensi alokasi, dan efisiensi fiskal. Efisiensi produksi adalah efisiensi yang berkaitan dengan biaya yang dikeluarkan untuk mencapai output tertentu. Dalam hubungannya dengan desentralisasi fiskal, efisiensi produksi bisa dicapai karena sumber daya yang ada dialokasikan ke berbagai pengeluaran sehingga menghasilkan output yang paling maksimal. Pengukuran dan perbandingan relatif efisiensi produksi ini bisa dilakukan secara langsung dengan kategori-kategori tertentu yang akan dilihat seperti tingkat kesehatan, tingkat pendidikan, dan lain-lain. Efisiensi alokasi adalah efisiensi yang menyangkut kesesuaian pengeluaran belanja dengan preferensi masyarakat daerah. Pengukuran efisiensi ini sulit dilakukan secara langsung karena ukuran preferensi marginal masyarakat sulit ditentukan (Kurnia, 2006). Adapun efisiensi fiskal adalah efisiensi yang menyangkut sumber penerimaan pemerintah daerah (Pendapatan Asli Daerah dan Dana Perimbangan) untuk membiayai pengeluaran pemerintah daerah. Pengukuran efisiensi terhadap pengelolaan anggaran pemerintah daerah sangat penting karena merupakan salah satu instrumen untuk mengukur kinerja keuangan pemerintah daerah (Hamzah, 2008). Pertiwi (2007) dalam penelitiannya memberikan sebuah pandangan tentang efisiensi pemerintah daerah di provinsi Jawa Tengah dalam indikator pendidikan dan kesehatan, penelitiannya menghasilkan sebuah simpulan bahwa untuk indikator kesehatan dan pendidikan belum mencapai titik yang efisien di Jawa Tengah. Berbagai penelitian lain mengenai efisiensi pemerintah daerah di Indonesia telah dilakukan antara lain oleh Harun (2004), Kurnia (2006), dan Pertiwi (2007). Penelitian oleh Harun dilakukan pada Pemerintah Provinsi DKI Jakarta dengan metode rasio sederhana. Kurnia dan Pertiwi menggunakan metode Data Envelopment Analysis (DEA) untuk meneliti pemerintah kabupaten/ kota yang terletak di provinsi Jawa Tengah. Penelitianpenelitian tersebut bersifat lokal dalam provinsi tertentu di Indonesia, karena yang menjadi fokus adalah pemerintah kabupaten/ kota. Peneliti lain seperti Pamula (2012) sudah memperluas lingkup penelitian menjadi 33 Provinsi di Indonesia. Namun, Pamula tidak fokus hanya pada metode DEA yang digunakan, tetapi juga menggunakan

5 analisis Public Sector Performance (PSP) sehingga hasil DEA tidak dianalisis terlalu mendalam. Penelitian ini mencoba melengkapi penelitian terdahulu mengenai analisis efisiensi pemerintah daerah di Indonesia dengan mengambil skala nasional yaitu 33 provinsi di Indonesia. Penelitian ini juga akan fokus menggunakan metode DEA untuk menganalisis efisiensinya sehingga akan memberikan kajian DEA secara lebih lengkap sampai dengan proyeksi yang disarankan kepada masing-masing daerah. Adapun fokus penelitian yang akan diambil adalah pada indikator kesehatan, pendidikan, dan indikator musgravian (sosio-ekonomi) tahun Maka, berdasarkan uraian di atas penulis menganggap perlu meneliti apakah tujuan dari otonomi daerah dan desentralisasi telah tercapai yakni efisiensi pada pengeluaran publik pemerintah provinsi di Indonesia. Berdasarkan latar belakang penulisan yang telah diuraikan sebelumnya, maka permasalahan penelitian yang ingin dibahas dalam penulisan ini adalah bagaimana tingkat efisiensi pemerintah provinsi di Indonesia pada tahun 2011 jika dilihat dari indikator-indikator Kesehatan, Pendidikan, Stabilitas Ekonomi, Distribusi Ekonomi, dan Kinerja Ekonomi dibandingkan dengan sumber daya yang dimiliki, yaitu Belanja Daerah dan Jumlah SDM PNS. Kemudian yang kedua adalah bagaimanakah persebaran provinsi berdasarkan tingkat efisiensi jika dilihat dari APBD, banyaknya jumlah penduduk, letak geografis, serta jenis opini BPK terhadap laporan keuangan tahun Tujuan Penelitian ini adalah untuk menganalisis tingkat efisiensi pemerintah provinsi di Indonesia dalam mengelola pengeluaran publik daerahnya. Selain itu penelitian ini juga bertujan untuk menganalisis persebaran provinsi yang efisien bila dianalisis berdasarkan besar kecilnya APBD yang dikelola, banyak sedikitnya jumlah penduduk, geografis provinsi-provinsi tersebut, serta dibandingkan dengan jenis opini BPK yang diterima tahun TINJAUAN TEORITIS Pengukuran kinerja merupakan suatu proses sistematis untuk menilai apakah program/kegiatan yang telah direncanakan telah dilaksanakan sesuai dengan rencana tersebut, dan yang lebih penting adalah apakah telah mencapai keberhasilan yang telah ditargetkan pada saat perencanaan (Nordiawan dan Hertianty, 2010).

6 Terdapat tiga hal yang dapat diukur dalam proses pengukuran kinerja, salah satu pendekatan yang digunakan adalah sebuah konsep yang dikenal dengan value for money, yaitu indikator yang memberikan informasi apakah anggaran (dana) yang dibelanjakan menghasilkan satu nilai tertentu bagi masyarakatnya. Dalam konsep ini indikator yang dimaksud adalah ekonomi, efisien, dan efektif. Dalam mengukur kinerja dan efisiensi, perlu ditetapkan indikator-indikator yang menjadi acuan tentang sebuah nilai efisiensi dan hasil kienrja tersebut, pemerintah lewat badan koordinasi Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan (TNP2K) merilis indikator kesejahteraan sosial, diantaranya Indikator Kesehatan, Indikator Pendidikan, Indikator Infrastruktur Dasar, dan Indikator Ketahanan Pangan. Musgrave (1958) dalam penelitian nya menyatakan bahwa desentraliasasi memfokuskan pada memaksimalkan kesejahteraan sosial yang digambarkan dari kombinasi stabilitas ekonomi, alokasi yang efisien, dan distribusi yang sama (Abdullah, 2005). Kurnia (2006) menggunakan kombinasi dari dua indikator, yakni indikator sosio-ekonomi yang diwakili oleh kesehatan dan pendidikan serta indikator yang digunakan oleh musgrave. Pertiwi (2007) menggunakan 2 indikator dalam penelitian nya terkait efisiensi, yakni indikator kesehatan dan pendidikan. Dalam kaitannya dengan pengeluaran belanja pemerintah daerah, ada tiga jenis efisiensi yang terkait, yaitu efisiensi produksi, efisiensi alokasi, dan efisiensi fiskal (Wescott, 2002). Efisiensi produksi adalah efisiensi yang menyangkut biaya yang dikeluarkan untuk menghasilkan output tertentu. Efisiensi alokasi adalah efisiensi yang menyangkut kesesuaian pengeluaran belanja dengan preferensi masyarakat. Efisiensi fiskal adalah efisiensi yang menyangkut sumber penerimaan pemerintah daerah untuk membiayai pengeluaran belanja pemerintah daerah. Begitu pentingnya mengetahui efisiensi kinerja suatu organisasi/entitas bisnis, sehingga telah banyak dikembangkan metode pengukuran efisiensi. Secara garis besar metode tersebut dapat dibedakan menjadi dua macam, yaitu metode parametrik dan metode nonparametrik.metode parametrik yaitu Stochastic Frontier Approach (SFA), Distribution Free Aproach (DFA), dan Thick Frontier Aproach (TFA), sedangkan dua metode nonparametrik adalah Data Envelopment Analysis (DEA) dan Free Disposable Hull (FDH). Dalam pengukuran efisiensi pengeluaran pemerintah daerah ada tiga

7 metode yang lazim digunakan, terdiri atas satu metode parametrik (SFA) dan dua metode non parametrik (DEA dan FDH) (Mahabir, 2011). DEA dikembangkan pertama kali oleh Farrel (1957) yang mengukur efisiensi teknik satu input dan satu ouput menjadi multi input dan multi ouput. Farrel(1957) menggunakan kerangka nilai efisiensi relatif sebagai rasio input (single virtual input) dengan output (single virtual output) (Giuffrida dan Gravelle, 2001; Lewis et, al. 1999; Post dan Spronk, 1999). DEA merupakan sebuah metode optimasi program matematika yang mengukur efisiensi teknik suatu Decision Making Unit (DMU) dan membandingkan secara relatif terhadap DMU yang lain. (Charnes et, al. 1978; Banker et, al. 1984). DEA bisa dikatakan sebagai metodologi nonparametrik yang didasarkan pada linear programming dan digunakan untuk menganalisis fungsi produksi melalui suatu pemetaan frontier produksi (Anderson, 2004). Aplikasi model DEA ini telah dipakai dalam berbagai macam disiplin ilmu dan berbagai kegiatan operasional (Cooper, Seiford, dan Tone, 2000). Pada dasarnya prinsip kerja model DEA adalah membandingkan data input dan output dari suatu organisasi data (decision making unit atau DMU) dengan data input dan output lainnya pada DMU yang sejenis. Perbandingan ini dilakukan untuk mendapatkan suatu nilai efisiensi (Hadinata dan Manurung, 2006). DEA dianggap sebagai penyempurna dari metode rasio dan regresi berganda. Metode rasio hanya menggunakan satu input dan satu output, sedangkan DEA bisa multi input dan multi output. Selain itu tidak membutuhkan asumsi dalam bentuk fungsi produksi dalam membentuk frontier produksinya seperti halnya regresi berganda. Jadi hal ini dapat mengeliminasi kesalahan dalam spesifikasi fungsi produksi. Eipstein dan Henderson (1989) juga menambahkan pendapatnya tentang keuntungan metode non parametrik ini dibanding metode parametrik lainnya, yaitu pendekatan ini dapat mengidentifikasi unit yang digunakan sebagai referensi. Sehingga dengan metode ini dapat diketahui penyebab ketidakefisienan yang terjadi serta solusi untuk mencapai tingkat keefisienan yang lebih tinggi. DEA pertama kali diperkenalkan oleh Charnes, Cooper, dan Rhodes (1978). Selanjutnya dikembangkan model lain oleh Banker, Charnes, dan Cooper pada tahun

8 1984. Pertama kali model CCR diajukan oleh Charnes, Cooper, dan Rhodes pada tahun Pada model ini diperkenalkan suatu ukuran efisiensi untuk masing-masing decision making unit (DMU) yang merupakan rasio maksimum antara output yang terbobot dengan input yang terbobot juga. Masing-masing pembobotan ini akan bernilai kurang dari atau sama dengan satu. Dengan demikian akan mereduksi multiple inputs dan multiple outputs ke dalam satu virtual input dan virtual output. Pada model DEA CCR atau sering dikenal dengan nama constant return to scale, perbandingan nilai output dan input bersifat konstan, penambahan nilai input dan output sebanding. Pada tahun 1984, Banker, Charnes, dan Cooper mengembangkan lagi metode DEA untuk mengakomodasi perubahan rasio antara input dan output yang lebih flexibel. Pada model DEA BCC yang juga dikenal dengan nama variabel return to scale, peningkatan input dan output tidak berproporsi sama. Peningkatan proporsi bisa bersifat increasing return to scale (IRS) atau bisa juga bersifat decreasing return to scale (DRS). Penelitian tentang pengukuran efisiensi telah dilakukan sejak lama. Awal penggunaan efisiensi frontier dilakukan oleh Farrel (1957) yang meneliti tentang efisiensi produktivitas. Penelitiannya menunjukkan bahwa efisiensi produktivitas terdiri atas dua faktor yaitu efisiensi teknis dan efisiensi biaya. Penelitian Farrel ini adalah awal mula munculnya metode-metode pengukuran efisiensi frontier sebagaimana DEA oleh Charnes, Cooper, dan Rhodes (1978). Mahabir (2008) menggunakan FDH untuk mengukur efisiensi pada Pemerintah Negara Bagian di Afrika Selatan. Hasil penelitiannya antara lain menyimpulkan bahwa kebanyakan negara bagian tidak efisien dalam menyelenggarakan pemerintahannya. Mereka seharusnya bisa menghemat sumber daya-nya (input) sebesar 60-70% dan tetap dapat mencapai output seperti yang didapatkan. Oleh karena itu secara umum dapat disimpulkan telah terjadi inefisiensi sebesar 60-70% di beberapa negara bagian di Afrika Selatan dalam kurun waktu penelitian yaitu tahun 2005/2006 sampai dengan 2008/2009. DEA sendiri digunakan oleh banyak peneliti untuk mengukur efisiensi berbagai sektor pemerintahan dan swasta, penelitian di sektor swasta antara lain seperti perbankan, layanan publik, dan lain sebagainya. Bhagavath (2009) meneliti tentang

9 efisiensi dalam bidang transportasi di India. Hasil penelitiannya menyimpulkan bahwa dari 44 cabang perusahaan transportasi milik pemerintah di India hanya 8 perusahaan yang efisien, sehingga kebanyakan cabang masih bisa mencapai tingkat efisiensi yang jauh lebih tinggi lagi. Di bidang pemerintahan, DEA digunakan oleh Ogawa dan Tanahashi (2008) untuk mengukur efisiensi Pemerintah Daerah di setiap regional di Jepang. Hasil penelitiannya menyebutkan bahwa meskipun sudah diterapkan New Public Management, masih terjadi inefisiensi sebesar 14% secara umum. Lebih lanjut, masih dari Jepang, Suzuki dan Nijkamp (2008) mengembangkan metode DEA ini dan menghasilkan kesimpulan bahwa dengan metode ini setiap Pemerintah Daerah dapat mengidentifikasi faktor apa saja yang membuat pengelolaan pemerintahannya kurang efisien. Di Indonesia, DEA digunakan antara lain oleh Hadinata dan Manurung (2006) serta Arwinardi (2008) untuk mengukur efisiensi dunia perbankan dan keuangan di Indonesia. Demikian juga yang dilakukan oleh Soetanto dan Ricky (2010) yang menggunakan DEA sebagai metode pengukuran efisiensi 10 bank terbaik di Indonesia. Menurut mereka metode ini merupakan metode alternatif yang dapat menutupi kelemahan metode lain seperti IBLI index dan CAMEL. Peneliti sebelumnya seperti Kurnia (2006) yang meneliti tentang pengukuran kinerja dan efisiensi sektor publik menggunakan metode public sector efficiency (PSE) maupun FDH di Jawa tengah memperoleh hasil dalam penghitungan efisensi bahwa besarnya alokasi pengeluaran pemerintah kabupaten/kota di Jawa Tengah tidak berkorelasi dengan efisiensi dalam penggunaannya. Pertiwi (2007) yang meneliti efisiensi pengeluaran pemerintah daerah menggunakan metode DEA di Jawa Tengah memperoleh hasil tingkat efisiensi pengeluaran pendidikan pada tahun 1999 di setiap kabupaten/kota di Jawa Tengah cenderung belum efisien. Tahun 2002 tingkat efisiensi pengeluaran pendidikan meningkat dari tahun sebelumnya (1999) namun masih belum dapat dikategorikan efisien. Selain itu terjadi perbedaan tingkat efisiensi pada pengeluaran pemerintah daerah baik di sektor pendidikan dan kesehatan pada tahun 1999 dan Hal ini

10 berarti pemerintah daerah di masing masing daerahnya telah melakukan perbaikan kinerja pemerintahan meskipun belum optimal. Pada lingkup Pemerintah Provinsi, Harun pada tahun 2004 pernah meneliti efisiensi Pemerintah Provinsi DKI Jakarta dengan metode rasio sederhana. Kesimpulan yang didapatkan adalah pada kurun waktu penelitian yaitu tahun 1996 sampai dengan 2000 tingkat efisiensi mencapai 49% yang dianggap tergolong efisien. Sedangkan tingkat efektivitas mencapai 112% yang berarti dapat disimpulkan bahwa pengelolan keuangan di DKI Jakarta sangat efektif. METODE PENELITIAN Teknik analisis yang digunakan dalam penelitian ini adalah analisis data yang digunakan adalah Data Envelopment Analysis (DEA). Metode ini memungkinakan penggunaan multi input dan multi output. Data diolah dengan bantuan software DEA dan Excel Solver sesuai dengan referensi dari William W. Cooper, Lawrence M. Seiford, dan Kaoru Tone (2006). Adapun orientasi yang dipilih dalam analisis DEA dalam penelitian ini adalah orientasi output, yakni sebuah perspektif yang melihat efisiensi sebagai peningkatan output secara proporsional dengan menggunakan tingkat input yang sama( Indrawati, 2010). Orientasi Output ini dipilih karena akan lebih mudah bagi sebuah instansi utnuk memperbaiki tingkat capaian outputnya dibanding meminimalisasi penggunaan inputnya.maka secara umum, teknik analisis yang digunakan adalah analisis tingkat efisiensi Pemerintah Provinsi di Indonesia dan Analisis persebaran Pemerintah Provinsi berdasarkan efisiensi yang dicapai. Dalam analisis pertama penulis akan menjabarkan efisiensi dan mencermati provinsi-provinsi yang belum mencapai efisiensi penuh, serta proyeksi perbaikan yang disarankan oleh DEA Solver terkait daerah-daerah yang belum mencapai efisiensi penuh. Dalam analisis kedua penulis akan melihat persebaran provinsi berdasarkan besarnya APBD, banyaknya jumlah penduduk, letak geografis, dan hasil opini BPK yang diperoleh provinsi tersebut. Indikator yang digunakan dalam penelitian ini berupa indikator input dan output. Adapun hubungan antara indikator input dan output yang penulis gunakan dalam

11 mengukur efisiensi Pemerintah Daerah di Indonesia dapat terlihat dalam gambar sebagai berikut: Konstruksi Hubungan Input-Output yang Digunakan INPUT OUTPUT Indikator Sosial Ekonomi (Kurnia, 2006;Pamula, 2012) Kesehatan Realisasi Belanja Daerah Pendidikan (Kurnia, 2006) Jumlah SDM (PNS) Indikator Musgravian (Harun, 2004;Sunarto, 2010) (Kurnia, 2006;Pamula, 2012) Stabilitas Ekonomi Distribusi Ekonomi Kinerja Ekonomi Salah satu keunggulan metode DEA dibandingkan metode lainnya adalah fleksibilitas pemilihan input dan output sesuai dengan tujuan dari pengukuran (Ariwinardi, 2008). Namun, untuk mendapatkan hasil yang akurat dan relevan, dasar dari pemilihan input dan output harus secara kuat mewakili faktor-faktor yang mempengaruhi dalam operasional DMU (Decision Making Unit) yang diukur. Dalam penelitian ini ada dua indikator input yang digunakan yaitu Realisasi Belanja Daerah dan a. Jumlah PNS pada Pemerintah Provinsi. Realisasi belanja daerah merupakan salah satu faktor yang penulis ambil sebagai input karena dana merupakan faktor utama bagi Pemerintah Daerah untuk menjalankan kegiatan dan mencapai tujuan pembangunan. Seberapa besar komitmen pemerintah daerah dalam menyediakan layanan publik melalui pengeluaran belanja tampak dari alokasi pengeluaran belanja pemerintah daerah (Kurnia, 2006). Hal lain yang tidak kalah penting sebagai yang digunakan sebagai input adalah jumlah Pegawai Negeri Sipil (PNS) sebagai sumber daya manusia (SDM). Bagaimanapun, SDM juga memiliki peranan penting dalam menyukseskan program Pemerintah Daerahnya. Dalam mendukung peningkatan pelayanan prima harus didukung pula oleh aparat pemerintahannya (Sunarto, 2010). Maka, dalam konteks pemerintahan pada sebuah provinsi, SDM dapat direpresentasikan

12 dari jumlah PNS yang ada di Pemerintah Provinsi tersebut. Oleh karena itu, besarnya realisasi belanja daerah berikut jumlah PNS tiap provinsi dijadikan input dalam penelitian ini. Indikator output di atas terdiri atas dua indikator sosio ekonomi yaitu kesehatan dan pendidikan, serta tiga indikator Musgravian yakni, stabilitas ekonomi, distribusi ekonomi, dan kinerja ekonomi. Indikator kesehatan dan pendidikan ini merupakan fokus utama peningkatan kesejahteraan di Indonesia pada umumnya serta Pemerintah Provinsi pada khususnya. Indikator Musgravian digunakan karena pada dasarnya desentralisasi memfokuskan pada memaksimalkan kesejahteraan sosial yang digambarkan dari kombinasi stabilitas ekonomi, alokasi distribusi yang efisien, dan kinerja ekonomi (Musgrave, 1958 dalam Schneider 2003). Indikator kesehatan yang digunakan adalah angka kelahiran ditolong tenaga medis dan kepemilikan fasilitas jamban privat di dalam rumah. Sedangkan indikator pendidikan diwakili oleh angka partisipasi sekolah dan angka melek huruf. Mengenai indikator musgravian, penulis menggunakan beberapa indikator output yaitu kovarians PDRB, koefisien gini, tingkat kemiskinan, tingkat pengangguran terbuka, dan PDRB per kapita. PEMBAHASAN Penulis menggunakan BCC orientasi output dalam penelitian ini karena bagi provinsi yang kurang efisien akan lebih mudah memperbaiki efisiensinya dengan cara maksimalisasi output daripada minimalisasi input. Untuk pengukuran yang berorientasi pada output, penekanannya adalah pada proses perbaikan dengan cara memaksimalkan capaian output DMU. Jika dengan perbaikan penambahan capaian output ini masih belum mencapai efisiensi frontier 100%, maka bisa juga dilakukan proyeksi tambahan dengan cara minimalisasi input. Akan tetapi, untuk BCC-Output ini, fokus utamanya adalah penambahan capaian output untuk perbaikannya. Berdasarkan pengolahan data dengan DEA Solver, didapatkan 20 provinsi yang mencapai efisiensi penuh yaitu 100%, sedangkan 13 provinsi lainnya belum mencapai efisiensi frontier (data lebih lanjut, lihat lampiran) Berikut capaian efisiensi yang disajikan dalam tabel sebagai berikut.

13 Provinsi Tidak Efisien No DMU Efisiensi 1 Papua 80,50% 2 Sulawesi Selatan 90,10% 3 Kalimantan Barat 93,79% 4 Jawa Timur 94,93% 5 Jawa Tengah 95,36% 6 Jawa Barat 97,35% 7 Lampung 97,40% 8 Nusa Tenggara Barat 97,61% 9 Aceh 98,07% 10 Jambi 98,48% 11 Sumatera Barat 98,62% 12 Sumatera Utara 99,33% 13 Kalimantan Selatan 99,48% Sumber: Data Olah Provinsi Papua dalam merupakan provinsi yang memiliki nilai efisiensi yang paling rendah sebesar 80,50%. Artinya, dengan Input Realisasi Belanja Daerah lebih dari 6,3 T dan jumlah SDM (PNS) mencapai orang, efisiensi output yang dicapai oleh Papua dalam indikator-indikator yang dijadikan acuan hanya mencapai sebesar 80,50%. Angka ini merupakan efisiensi relatif dibanding dengan provinsi lain yang bisa mencapai batas efisiensi maksimum (efficiency frontier). Dengan memperhatikan tabel di atas, dapat terlihat bahwa ada dua indikator yang secara rata-rata sudah mendekati dengan proyeksi, yaitu Angka Pengangguran Terbuka (APT) dan Kovarians PDRB (KovarPDRB). APT secara rata-rata bagi provinsi yang belum mencapai efisiensi penuh hanya perlu diturunkan 0,41%, jika rata-rata sebelum proyeksi adalah 5,79, maka APT setelah proyeksi secara rata-rata hanya sebesar 5,38% saja. Sedangkan untuk tingkat stabilitas ekonomi provinsi yang belum mencapai efisiensi penuh hanya perlu mengurangi kovar PDRB sebesar 0,01157, sehingga diharapkan setelah proyeksi nilai rata-ratanya turun dari nilai sebelum

14 proyeksi 0,01851 menjadi 0, Jika kita mencermati maksimalisasi output yang masih mempunyai rata-rata selisih cukup besar dengan proyeksi yang disarankan, ada tiga indikator yang harus menjadi perhatian, yaitu JMBN, AKTM, dan PDRBKap. Pada dua indikator kesehatan, rata-rata provinsi yang belum mencapai efisiensi penuh disarankan untuk meningkatkan capaian indikator tersebut secara cukup besar. Kepemilikan jamban privat disarankan meningkat sebesar 10,37% dari sebelumnya ratarata baru mencapai 62,14% diharapkan rata-rata mencapai 72,51%. Angka Kelahiran Ditolong Tenaga Medis diharapkan meningkat sebesar 8,87% dari rata-rata semula 79,62% diharapkan mencapai rata-rata angka 88,49%. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa terutama bagi provinsi yang belum mencapai efisiensi penuh tersebut dapat memberikan perhatian khusus pada sektor kesehatan. Selisih proyeksi lain yang cukup besar dengan proyeksi adalah pada indikator PDRB per kapita. Bagi provinsi yang belum mencapai efisiensi penuh, disarankan untuk fokus meningkatkan PDRB per kapita dengan nilai rata-rata mendekati 19 juta rupiah sehingga PDRB per kapita secara rata-rata bagi 13 provinsi tersebut meningkat dari semula 19 juta rupiah menjadi 38 juta rupiah. Setelah mendapatkan skor efisiensi relatif dari DEA Solver penulis mencoba mengelompokkan hasil perolehan skor dengan capaian hasil skor efisiensi >80%, skor efisiensi > 90%, dan skor efisiensi 100%). Dari hasil pengelompokkan hasil skor efisiensi dapat dikategorikan 20 provinsi di Indonesia masuk ke dalam kategori efisiensi 100%, 12 provinsi masuk kategori skor efisiensi 90%-99%, dan 1 provinsi masuk kategori efisiensi < 90%. Dari faktor APBD, ditentukan bahwa provinsi yang mengelola APBD di atas rata-rata dianggap provinsi dengan APBD besar, sebaliknya bagi provinsi yang mengelola APBD di bawah rata-rata dianggap sebagai provinsi dengan APBD kecil. Pada statistik deskriptif sebelumnya sudah disebutkan bahwa rata-rata APBD adalah 4,01 Milyar/tahun. Maka provinsi yang mengelola APBD lebih dari rata-rata hanya berjumlah 9 provinsi, yaitu DKI Jakarta, Jawa Timur, Jawa Barat, Kalimantan Timur, Jawa Tengah, Aceh, Papua, Sumatera Utara, dan Riau. Selain 9 provinsi tersebut, yaitu 24 provinsi lainnya dapat dikatakan sebagai provinsi yang mengelola APBD kecil.

15 Jika kita cermati persebaran tersebut dalam bentuk bagan akan terlihat seperti dalam gambar sebagai berikut. 7 0 Besar, efisiensi 100% 3 Besar, efisiensi % 1 Besar, efisiensi < 90% Kecil, efisiensi 100% 17 Kecil, efisiensi 90-99% Sebaran DMU Berdasarkan APBD Data di atas menunjukkan bawah dari 9 provinsi yang mengelola APBD besar, 3 provinsi (9,09%) mencapai efisiensi 100%, 5 provinsi (15,15%) mencapai tingkat efisiensi antara 90%-99%, dan 1 provinsi (3,03%) hanya mencapai tingkat efisiensi < 90%.. Sedangkan pada provinsi yang mengelola APBD kecil yaitu sejumlah 24 provinsi, terdapat 17 provinsi (51,52%) yang mencapai efisiensi 100% dan 7 provinsi (21,21%) mencapai tingkat efisiensi antara 90%-99%. Tidak ada satu provinsi pun yang mengelola APBD kecil yang mendapatkan tingkat efisiensi < 90%. Jika dilihat dari porsi bagan, dapat terlihat bahwa dari seluruh provinsi di Indonesia paling banyak adalah provinsi yang mengelola APBD kecil dan mencapai efisiensi penuh. Dari hasil ini dapat dikatakan bahwa provinsi dengan APBD kecil lebih banyak yang kinerjanya lebih efisien dibanding dengan provinsi yang mempunyai APBD lebih besar. Hal ini dimungkinkan karena pengelolaan APBD yang besar relatif lebih sulit dalam pengelolaannya untuk menjaga efisiensi penggunaannya. Rata-rata jumlah penduduk provinsi di Indonesia adalah jiwa. Oleh karena itu, provinsi yang mempunyai jumlah penduduk di atas rata-rata tersebut akan digolongkan sebagai provinsi dengan jumlah penduduk banyak. Sebaliknya provinsi yang mempunyai jumlah penduduk di bawah rata-rata tersebut akan diasumsikan sebagai provinsi dengan jumlah penduduk sedikit.

16 Ikhtisar di atas dapat diterjemahkan dalam sebuah bagan agar lebih jelas perbandingannya sebagaimana dalam gambar sebagai berikut Banyak, efisiensi 100% Banyak, efisiensi 90-99% 0 Banyak, efisiensi < 90% 17 Sedikit, efisiensi 100% Sebaran DMU Berdasarkan Jumlah Penduduk Seperti terlihat dalam gambar di atas, dari 9 provinsi yang mempunyai penduduk banyak, 3 provinsi (9,09%) mencapai efisiensi 100%, 6 provinsi ( 18,18%) mencapai tingkat efisiensi antara 90%-99%, dan tidak ada satu provinsi pun yang mempunyai jumlah penduduk banyak yang mencapai tingkat efisiensi < 90%. Sedangkan pada provinsi yang mempunyai jumlah penduduk sedikit yaitu sejumlah 24 provinsi, 17 provinsi (51,52%) mencapai efisien penuh 100%, 6 provinsi (18,18%) mencapai tingkat efisiensi antara 90%-99%, dan 1 provinsi (3,03%) mencapai tingkat efisiensi < 90%. Persentase terbanyak adalah pada provinsi berpenduduk sedikit dan mencapai efisiensi penuh, yaitu sebanyak 51,52%. Sehingga, dapat dikatakan bahwa provinsi dengan jumlah penduduk lebih sedikit relatif lebih efisien dalam pengelolaan kinerjanya dibanding dengan provinsi dengan penduduk yang banyak. Hal ini dimungkinkan karena jumlah penduduk yang banyak belum bisa dimanfaatkan secara maksimal sebagai sumber daya tetapi justru menjadi beban bagi provinsi tersebut. Sesuai dengan pembagian geografis Barat-Timur yang dijelaskan sebelumnya, maka dari 33 provinsi di Indonesia akan dibagi menjadi 17 provinsi di wilayah barat dan 16 provinsi di wilayah timur. Tabel di atas diilustrasikan dalam gambar sebagai berikut.

17 4 1 9 Barat, efisiensi 100% Barat, efisiensi 90-99% 11 Barat, efisiensi < 90% 8 Timur, efisiensi 100% 0 Sebaran DMU Berdasarkan Geografis Barat-Timur Pada 17 provinsi yang berada di wilayah Barat, terdapat 9 provinsi (27,27%) yang dapat meraih efisiensi penuh 100% dan 8 provinsi (24,24%) yang mencapai efisiensi antara 90%-99%, serta tidak ada satu pun provinsi di wilayah barat yang meraih tingkat efisiensi < 90%. Untuk 16 provinsi yang berada di wilayah timur Indonesia, ada 11 provinsi (33,33%) mencapai efisiensi penuh, 4 provinsi (12,12%) mencapai tingkat efisiensi antara 90%-99%, dan, dan 1 provinsi (3,03%) hanya mencapai tingkat efisiensi < 90%. Pada bagan di atas dapat terlihat cukup merata persebaran antara provinsi wilayah barat yang mencapai efisiensi penuh (27,27%), provinsi wilayah barat yang dinyatakan efisien (24,24%), dan provinsi wilayah timur yang mencapai efisiensi penuh (33,33%). Secara umum, dapat disimpulkan bahwa perseberan provinsi yang lebih efisien tidak berbeda jauh antara wilayah barat dan wilayah timur. Opini BPK dibagi menjadi empat macam, yaitu Wajar Tanpa Pengecualian (WTP), Wajar Dengan Pengecualian (WDP), Tidak Wajar (TW), dan Tidak Memberikan Pendapat (TMP). Namun, pada penelitian ini peneliti hanya akan melihat perbedaan persebaran berdasarkan opini WTP-WDP dengan opini lainnya. Jumlah provinsi yang memperoleh opini WTP maupun WDP pada Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Tahun 2011 sebanyak 29 provinsi, sedangkan yang mendapat opini lainnya ada 4 provinsi, sebagaimana ditampilkan pada gambar sebagai berikut.

18 WTP- WDP, efisiensi 100% WTP- WDP, efisiensi 90-99% WTP- WDP, efisiensi < 90% Opini Lainnya, efisiensi 100% Bagan Sebaran DMU Berdasarkan Opini BPK Dari hasil penelitian di atas didapat bahwa dari 29 provinsi yang memperoleh opini WTP maupun WDP, terdapat 17 provinsi (51,52%) yang berhasil mencapai efisiensi penuh 100%, 12 provinsi (36,36%) meraih tingkat efisiensi antara 90%-99%, dan tidak ada provinsi WTP-WDP yang mencapai tingkat efisiensi < 90%. Adapun dari 4 provinsi yang dinyatakan mendapat opini BPK lainnya (selain WTP-WDP), dapat dirinci bahwa 3 provinsi (9,09%) mencapai efisien penuh, tidak ada provinsi yang meraih tingkat efisiensi antara 90%-99%, dan terdapat 1 provinsi yang hanya mencapai tingkat efisiensi < 90%. Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa porsi terbanyak, persebarannya ada pada provinsi yang mencapai efisiensi penuh dan mendapat opini WTP-WDP dibanding dengan provinsi yang mendapatkan opini lainnya. Persentasenya mencapai 51,52% dari 33 provinsi di Indonesia. KESIMPULAN Nilai efisiensi rata-rata untuk seluruh provinsi di Indonesia dengan pemodelan BCC Output sebesar 92,21%. Pada tahun 2011, dari 33 Provinsi di Indonesia, 20 provinsi terbukti secara empiris sudah mencapai efisiensi penuh (100%) dalam pengelolaan kinerjanya sedangkan 13 provinsi lain yakni Aceh, Sumatera Utara, Sumatera Barat, Jambi, Lampung, Jawa Barat, Jawa Tengah, Jawa Timur, Nusa Tenggara Barat, Kalimantan Barat, Kalimantan Selatan, Sulawesi Selatan, dan Papua. Provinsi-provinsi yang belum mencapai efisiensi 100% rata-rata perlu meningkatkan capaian dalam indikator kesehatan dan PDRB perkapita.

19 Pada sebaran tingkat efisiensi jika dilihat dari jumlah APBD yang dikelolanya, provinsi dengan APBD yang lebih kecil cenderung lebih banyak mencapai efisiensi penuh. Hal ini dimungkinkan karena pengelolaan APBD yang besar relatif lebih sulit dalam pengelolaannya untuk menjaga efisiensi penggunaannya. Pada sebaran tingkat efisiensi jika dilihat dari jumlah penduduk yang dimilikinya, provinsi dengan jumlah penduduk yang lebih sedikit relatif lebih banyak yang efisien. Hal ini dimungkinkan karena jumlah penduduk yang banyak belum bisa dimanfaatkan secara maksimal sebagai sumber daya tetapi justru menjadi beban bagi provinsi tersebut. Pada sebaran geografis Indonesia wilayah barat dan Indonesia wilayah timur jumlah provinsi yang efisien dan tidak efisien cukup berimbang. Pada sebaran tingkat efisiensi jika dilihat dari opini audit BPK atas laporan keuangan Pemerintah Provinsi dengan membedakan opini WTP-WDP dengan opini lainnya, didapat kesimpulan bahwa provinsi yang memperoleh opini WTP-WDP lebih banyak yang efisien dibanding dengan provinsi yang memperoleh opini lainnya. SARAN Nilai efisiensi yang didapatkan melalui metode DEA ini dapat dijadikan acuan bagi Pemerintah Pusat dalam mengevaluasi kinerja Pemerintah Provinsi di Indonesia. Evaluasi tersebut sebaiknya fokus pada output yang ditargetkan, mencakup indikatorindikator pada bidang yang berkaitan langsung dengan masyarakat, dibandingkan dengan input yang ada, misalnya APBD atau SDM yang dimiliki. Bagi Pemerintah Daerah sendiri dapat menganalisis perbaikan-perbaikan yang bisa dilakukan dengan memfokuskan pada hal-hal yang sudah dijabarkan pada proyeksi hasil DEA ini. Kecuali untuk Pemerintah Provinsi yang sudah mencapai efisien relatif minimal dapat mempertahankan pencapaiannya saat ini, dan tidak menutup kemungkinan tetap dapat ditingkatkan lagi. Dengan adanya nilai efisiensi ini masyarakat dapat langsung mengetahui dan mengawasi apakah kinerja Pemerintahan Provinsi di Indonesia apakah program kerjanya sudah tercapai berupa output dibandingkan dengan input yang ada. Analisis DEA ini meneliti pada Pemerintah Provinsi di Indonesia, untuk pemerintah yang lebih berkaitan langsung dengan otonomi daerah, penulis menyarankan

20 agar model penelitian ini diterapkan pada Pemerintah Kabupaten/ Kota di Indonesia. Terkait dengan pemodelan yang digunakan dalam DEA ini, penulis menyarankan peneliti selanjutnya menggunakan kajian ilmiah para ahli untuk menentukan batasan pembobotan input dan output sehingga dapat digunakan pemodelan DEA lain yang dapat memberikan hasil yang lebih baik. KEPUSTAKAAN Ariwinardi, Fajar. Pengukuran Kinerja Bank-bank di Indonesia menggunakan metode Data Envelopment Analysis. Jakarta, 2008 Charnes A., W.W. Cooper, dan E.E Rhodes. Measuring the Efficiency of Decision Making Units. European Journal of Operation Research Cooper, William, Lawrence M. Seiford, Kaoru Tone. Data Envelopment Analysis. A Comprehensive Text with Models, Applications, References and DEA Solver Software. Springer, 2007 Farrel, M. J. The measurement of Productivity Efficiency, Journal of the Royal Statistical Society Hadinata, Ivan dan Adler Manurung. Penerapan Data Envelopment Analysis (DEA) untuk mengukur efisiensi kinerja dan reksadana saham. Finansial Bisnis, Kurnia, Ahmad Syakir. Model Pengukuran Kinerja dan Efisiensi Sektor Publik Metode Free Disposable Hull. Jurnal Ekonomi Pembangunan, 2006 Mahabir, J. Measuring the efficiency of Local Goverment Expenditure: an FDH analysis of South African Municipalities, Chapter 8 in Financial and Fiscal Comission. Midrand Nordiawan, Deddi, dan Ayuningtyas Hertianti. Akuntansi Sektor Publik. Jakarta: Salemba Empat, 2010 Pamula, Yanitra Ega,. Efisiensi sektor Publik Pendekatan Data Envelopment Analysis Indonesia Semarang, 2012 Pertiwi, Lela Dina,. Efisiensi Pengeluaran Pemerintah Daerah. Jurnal Ekonomi Pembangunan, 2007.