Pikada Sebagai Instrumen Sirkulasi Elit Politik Lokal. Oleh: Prayudi. Laporan Penelitian Individu

Transkripsi

1 Pikada Sebagai Instrumen Sirkulasi Elit Politik Lokal Oleh: Prayudi Laporan Penelitian Individu Pusat Penelitian, Badan Keahlian DPR RI

2 RINGKASAN EKSEKUTIF 1. Pendahuluan Pilkada serentak 2015 telah diselenggarakan belum lama berselang di 264 daerah, yang terdiri atas 8 provinsi dan 256 kabupaten/kota. Hal yang crusial dari substansi penyelenggaraan pilkada serentak 2015 adalah posisinya sebagai instrumen demokrasi guna melahirkan kepemimpinan di daerah. Konstruksinya bukan hanya berdimensi prosedural agar dapat lebih hemat anggaran, tetapi juga secara substansi kapasitasnya bagi sirkulasi elit politik lokal. Besarnya tanggungjawab proses seleksi dan mengusung pasangan calon (paslon), menempatkan pilkada menjadi strategis untuk kontestasi antar elit. Siti Zuhro mengingatkan, partai politik bertanggungjawab untuk mengajukan calon terbaik dalam pilkada. Mengusung calon yang tidak layak berarti membohongi rakyat. Akses sirkulasi elit tidak lagi berjalan alamiah, diawal sejarahnya selalu dibarengi oleh tuntutan atau paksaan untuk terbuka bagi akses dimaksud. Ketika diawal politik etis Belanda sebelum kemerdekaan misalnya, mereka yang masuk kelas priyayi rendahan tidak menerima begitu saja atas terbukanya askes pendidikan lebih tinggi yang sebelumnya sudah dinikmati oleh kelas priyayi lebih tinggi. Sedangkan setelah kemerdekaan, baik sebelum dan sesudah Orde Baru 1998, aksi massa yang brutal mewarnai sporadis penggantian kepala daerah tertentu, bahkan hingga aparatnya di kecamatan dan beberapa kepala desa. Belajar dari sejarah akses mobilitas kelas ke tingkat elit itu, pilkada menjadi penting sebagai instrumen sirkulasi elit politik, agar dapat berjalan damai dan demokratis. Partai politik harus didorong agar proses seleksi paslonnya dapat berjalan fair dan terbuka bagi akses publik. Bahkan, pengaturan ini tidak saja penting bagi pembentukan penyelenggaraan pilkada yang demokratis, tetapi juga mampu menghasilkan kepemimpinan yang berintegritas dan kapabel. Catatan di atas menjadi bermakna pada saat terdapat gejala sejumlah kepala daerah yang terpilih tahun 2015, justru ditetapkan oleh Kejagung dan KPK sebagai tersangka. Dikhawatirkan hal tersebut akan menghambat jalannya roda pemerintahan daerah. Gejala demikian menuntut proses seleksi internal yang lebih ketat. Pentingnya seleksi semacam ini, mengingat pemda semakin dituntut untuk mampu bergerak lincah dan sekaligus akuntabel di era otonomi daerah. Hal ini memiliki makna politik substansi yang tinggi, mengingat di satu sisi, mayoritas kepala daerah yang terpilih pada pilkada serentak Desember 2015 merupakan pemimpin tergolong baru. Padahal, di sisi lain, dana dari pemerintah pusat ke daerah cenderung naik signifikan. Data dari postur APBN 2016, jumlah transfer ke daerah dan dana desa mencapai Rp 770 triliun lebih. Dibandingkan dengan 2015, di tahun 2016 terjadi peningkatan dana transfer Rp 105,5 triliun. Suatu peningkatan jumlah yang signifikan apabila dibandingkan dengan belanja pusat untuk kementerian negara/lembaga yang justru menurun Rp 11,3 triliun. Untuk pertama kali sejak era otonomi daerah digulirkan pada kurun waktu berlakunya UU No. 32 Tahun 2004 dan UU No. 23 Tahun 2014, dana transfer yang diberikan kepada daerah berjumlah besar. Sirkulasi elit politik lokal menjadi titik penting tidak saja mengenai hubungan elit-massa, tetapi juga terhadap dinamika pemerintahan daerah. Bergeraknya demokrasi di tingkat lokal melalui pilkada menjadi tantangan bagi beberapa dinasti politik berdasarkan kekerabatan secara kasuistik di daerah ketika berhadapan dengan dinamika pasca pilkada. Bahkan, bukan hanya dampak dari pilkada terhadap dinamika daerah, tetapi juga dari pemilu nasional, yaitu pemilu anggota legislatif dan pemilu presiden. Interelasi ini tentu mempengaruhi hubungan pusat-daerah dan antar daerah itu sendiri. Pilkada serentak 2015 dalam konteks sirkulasi elit politik, memunculkan potensi ganda, di satu pihak bagi lahirnya kepemimpinan yang memiliki kapasitas di panggung politik tidak saja 2

3 secara lokal dan bahkan untuk tampil di tingkat nasional. Tetapi, di sisi lain juga potensi negatifnya, ketika status tersangka atau mantan narapidana dapat mencalonkan diri dalam pilkada. Kasus di Provinsi Jambi, dengan pola sirkulasi yang diwarnai kombinasi rekam jejak kapasitas figur dan unsur dinasti politik. Sedangkan, di Provinsi Sulut dengan kontroversi status hukum salah satu calonnya. Rentang posisi demikian masih berada dalam peralihan, mengingat aspek popularitas tokoh, dominasi kepartaian, dan jaringan dinasti politik juga menjadi kekuatan penting lainya dalam sirkulasi elit politik lokal. Kepentingan partai mengacu pada dinamika pemda yang dipandang penting untuk mengukuhkan basis dukungan. Keinginan partai politik terlibat terhadap dinamika birokrasi pemda di samping berlandaskan pada kepentingan politik, juga disebabkan oleh keinginannya untuk meraih kepentingan ekonomi. Partai politik memahami bahwa birokrasi pemda merupakan sumber keuangan bagi dirinya. 2. Perumusan Masalah: Pengalaman pelaksanaan Pilkada serentak 2015 tidak saja bermuatan pada kelangsungan elit yang berkuasa untuk tetap tampil dominan, tetapi juga kekhawatiran adanya kelemahan mendasar bagi pembentukan pemda yang kredibel. Ironisnya, pilkada serentak justru memiliki harapan substansi terhadap sirkulasi elit politik lokal yang demokratis. Harapan demikian menjadi tandingan pada saat kesan masih kuatnya oligarki partai dan dinasti keluarga secara kasuistik masih mencengkeram sirkulasi elit politik. Pertimbangan atas penguatan kelembagaan partai agar mampu tumbuh secara sehat dan kapasitas calon dibandingkan sekedar popularitas, meletakkan pilkada pada dua hal penting bagi sirkulasi elit lokal. Pertama, pada lembaga penyelenggara pilkada itu sendiri, yaitu KPU, Bawaslu, dan Panwas. Kedua, adalah perlakuan partai atau gabungan partai di tengah persaingannya dengan jalur perseorangan terhadap paslon yang didukungnya. Sehubungan fenomena dua sisi pilkada dilihat dari demokratisasi dan tantangan kelembagaan di atas, maka rumusan masalahnya adalah: Bagaimana posisi pilkada sebagai instrumen sirkulasi elit politik lokal? Rumusan tersebut mengandung dua pertanyaan penelitian yang utama: Pertama, bagaimana pihak penyelenggara memperlakukan terhadap paslon di tahapan pencalonan oleh KPU? Kedua, bagaimana partai atau gabungan partai politik menempuh langkah-langkah untuk meloloskan bakal paslon yang didukungnya sebagai paslon yang definitif dalam pilkada? 3. Tujuan dan Kegunaan Penelitian ini bertujuan bagi: (1) Mengetahui fenomena politik lokal pada saat proses penyelenggaraan pilkada serentak 2015, yaitu dalam konteks sirkulasi elit di tahapan pencalonan pilkada; (2) Menjadi masukan bagi Panja Pilkada dari Komisi II DPR RI yang secara rutin selalu melakukan proses evaluasi terhadap proses penyelenggaraan pilkada di berbagai daerah. Penelitian ini diharapkan memiliki kegunaan bagi pemahaman proses pencalonan pilkada, guna langkah penelitian lebih lanjut atas peluang sirkulasi elit politik melalui pilkada. Pemahaman ini dengan beranjak pada substansi perlakuan penyelenggara, baik KPU dan Bawaslu/Panwaslu terhadap paslon, maupun fihak partai atau gabungan partai pengusung. Ini sekaligus menjadi masukan bagi fungsi pengawasan DPR terkait pengalaman pelaksanaan UU No. 8 Tahun Waktu/ Lokasi Penelitian: Waktu Penelitian: Mei- Agustus Lokasi Penelitian: 1. Jambi tgl. 6 sd. 15 Juni

4 2. Sulawesi Utara tgl. 25 Juli sd. 3 Agusus Metode Penelitian Metode penelitian kualitatif digunakan sebagai upaya menjawab arah sirkulasi elit politik lokal dalam Pilkada. Hal ini berguna untuk menelaah lebih lanjut hal-hal yang menjadi muatan objek penelitian tersebut, yaitu baik yang terkait dukungan rekam jejak kapasitas figur dan jaringan patronase di satu pihak dan lolosnya status hukum calon yang masih bermasalah di sisi lainnya, ditahapan pencalonan. Pilihan metode penelitian yang digunakan bukan saja terkait subjek permasalahan dari objek yang akan diteliti, tetapi juga sebenarnya merupakan cermin dari titik pandang si peneliti itu sendiri secara subjektif. Melalui metode penelitian kualitatif diharapkan akan mampu memahami makna yang sesungguhnya dari informasi yang tampak di permukaan. Sehubungan keinginan untuk memperdalam substansi yang tergolong unik dari fokus persoalan yang ingin diteliti, maka strategi penelitian yang digunakan adalah melalui studi kasus. Adapun desain studi kasus yang digunakan, adalah multi kasus, meskipun dalam fokus penelitian ini hanya mencakup dua hal, yaitu tentang dinasti politik dan status hukum calon ditahapan pencalonan. Sehingga, digunakan logika replika yang berbeda dengan logika sampel, yaitu mengingat adanya unsur kesamaan, kejadian berulang, tetapi juga kemungkinan terhadap adanya keterbatasan tertentu yang tidak dijumpai pada kasus lainnya. Teknik pengumpulan data dilakukan dengan melakukan wawancara terhadap beberapa informan penelitian secara sengaja (purposive), yang berperan sebagai narasumber terkait hal-hal yang menjadi objek penelitian untuk ditanyakan di lapangan. Di samping wawancara secara tidak terstruktur dengan mengingat permasalahan yang akan diteliti di lapangan, juga dilakukan observasi secara terbatas dari peneliti dengan memelihara jarak dari kasus-kasus objek penelitiannya. Observasi ini adalah dilakukan tidak berstruktur, yaitu menggunakan guide, mengandalkan pengamatannya atas obyek yang diteliti. Ini berbeda dengan observasi partisipan, di mana dalam metode tidak terstuktur memang penguasaan teoritisnya tidak diharuskan secara mendalam, karena penguasaan secara umum dianggap membantu pengamatannya. Pengumpulan data juga dilakukan dengan mengandalkan catatan lapangan, mengingat lokasi dan subjek penelitian yang dituju adalah baru pertama kali dilakukan. Catatan lapangan sangat penting bagi mengisi keterbatasan waktu pengumpulan data.. Catatan lapangan dapat memperluas substansinya, karena memasukkan unsur gagasan, strategi, refleksi, dugaan, serta pola-pola yang muncul. Hal ini agar data-data terkumpul dapat lebih memperoleh pijakan substansi yang rinci, dan menempatkannya sebagai refleksi studi kualitatif. 4

5 7. Penutup 7.1. Kesimpulan Pilkada sebagai instrumen sirkulasi elit lokal mengacu pada tahapan nominasi paslon. Hal ini sejak mulai bakal calon, dilakukan secara berpasangan, baik melalui jalur partai atau gabungan partai maupun jalur perseorangan, hingga proses verifikasi dan penetapannya sebagai peserta yang definitif oleh KPU daerah. Pada konteks tahapan pencalonan paslon pilkada, ada beberapa substansi yang perlu dicatat: Pertama, secara normatif, KPU/Bawaslu/Panwas dalam penyelenggaraan pilkada berpedoman pada ketentuan perundang-undangan. Secara empiris, pedoman legal formal ini masih dapat menemui hambatan tertentu terhadap keputusan verifikasi paslon pilkada. Bahkan, hambatan ini bisa saja berasal dari kuatnya jaringan elit yang mencalonkan diri atau justru dari akibat kebijakan pusat yang tidak seragam terhadap kasus pencalonan di pilkada. Hambatan bukan saja dapat berbentuk kepastian hukum bagi KPU/Bawaslu, Panwas, tetapi juga menjadi godaan bagi kemungkinan adanya petugas lapangan atau bahkan komisioner KPU daerah sendiri untuk ikut bermain atas ketidakseragaman kebijakan pusat dimaksud. Politik lokal yang paternalistik dan dekatnya relasi keseharian, juga memperbesar peluang permainan oknum penyelenggara pilkada dan paslon serta partai atau gabungan partai dibelakangnya. Ini belum termasuk relasi yang perlu ditata ulang antara Panwaslu dan KPU kabupaten/kota, yang masing-masing dapat terjebak ego sektoral. Relasi yang kurang kondusif antara dua lembaga ini memiliki efek bagi kualitas penyelenggaraan pilkada secara demokratis, fair dan tertib tahapan penyelenggaraannya. Hal ini masih rawan terjadi terutama di tingkat KPU kota/kabupaten denganpanwas dalam penyelenggaraan pilkada bupati/walikota. Kedua, posisi politik kandidat secara kultural dan struktural kemasyarakatan menjadi tekanan tersendiri bagi KPU daerah setempat untuk meloloskan atau tidak meloloskan calon dan pasangannya. Tekanan ini mencerminkan kuatnya jaringan oligarki elit lokal yang mempersempit proses penyegaran bagi sirkulasi elit politik melalui instrumen Pilkada. Kebiasaan partai yang menggunakan tokoh populer dan masih lemahnya kaderisasi internal menjadi dukungan bagi jaringan oligarki elit lokal menentukan kepemimpinan pemda. Pada kasus tertentu generasi penerus elit lokal memiliki kapasitas kepemimpinan yang baik dari jaringan oligarki demikian. Tetapi dinasti politik yang menjadi muatannya tetap berpotensi melakukan penyimpangan terhadap aset birokrasi pemda pada saat dirinya berkuasa. Ketiga, pilkada serentak yang telah meletakkan aparat pusat untuk menjadi carataker kepemimpinan di daerah, masih dianggap perlu disetarakan perlakuannya bagi paslon pemenang untuk menjaga netralitas birokrasi. Meskipun partai belum beranjak pada karakter rent seeking atas penguasaan politik lokal, kesetaraan demikian dicerminkan oleh perlu dihilangkannya bagi paslon saat kurun awal kekuasaannya dapat melakukan pergeseran aparat birokrasi pemda. Point pengawasan masyarakat yang lemah atas perilaku politik elit kepala daerah dan karakter rent seeking partai tidak menjadi halangan atas keinginan demikian. Keinginan bagi pergeseran aparat saat berkuasa bagi kepala daerah menjadi sisi lain dari mandeknya sirkulasi elit lokal melalui instrumen pilkada. Elit menguasai sumber daya kekuasaannya, baik menyangkut posisi formal, reputasi informal, dan jangkauan terhadap pengambilan keputusan, justru dimanfaatkan untuk mengekalkan sirkulasi elit yang stagnan. Keempat, seleksi partai bersifat tertutup dan komunikasi antara KPU dengan paslon dan partai pendukung, adalah melalui LO dari pihak partai bersangkutan. Dominasi partai melalui koalisi yang dibangunnya menjadi faktor penentu lain dari arah sirkulasi elit lokal melalui 5

6 mekanisme Pilkada. Jalur perseorangan masih sulit untuk ditembus, meskipun variasi lokal bisa saja terjadi dalam soal ini. Kasus di Jambi sebagaimana di Kota Jambi dan Batanghari, baik Pilgub dan Pilwako dan Pilbup nya, atau demikian halnya di Sulut, sebagaimana di Kota Manado dan Bitung, menunjukkan variasi kasus lokal dimaksud. Jalur perseorangan justru muncul ditengah perpecahan di tingkat elit partai, meskipun tokoh yang mencoba peruntungan melalui jalur perseorangan, sangat sadar sukarnya persyaratan dukungan yang harus dipenuhi. Di tingkat formal pertemuan guna negosiasi pencalonan bisa saja diakui tidak ada mahar politik, tetapi pada pertemuan informal kalangan terbatas bisa saja terjadi mahar politik. Dalam kasus tertentu, partai bisa saja menolak dugaan demikian, karena faktor loyalitas ideologi partai dan kompetensi kepemimpinan kandidat, dianggap menjadi pertimbangan partai untuk mengajukan paslonnya. Partai di tingkat provinsi lebih leluasa menggerakkan mesin politiknya saat pilgub, dibandingkan struktur di tingkat kabupaten/kota saat pilbup/pilwali. Di samping itu, kedudukan wakil kepala daerah menjadi penting bagi partai saat mencalonkan kadernya, karena nilai jual figur tidak saja secara berpasangan, tetapi juga secara individu kandidat, menentukan tingkat keuntungan politik yang diraih partai saat pilkada. Itu sebabnya, di tengah gejala masih lemahnya kaderisasi di partai, sejauh mungkin pasangan calon diisi dari figur yang merupakan kader partai yang sama. Ini tidak saja diletakkan pada perkiraan skenario lokal manakala harus terjadi pergantian kepala/wakil kepala daerah, tetapi juga berharap pada kemungkinan skenario nasional yang berdampak pada politik lokal, sebagaimana di kasus perjalanan pemerintahan Provinsi Sulut. Kelima, sirkulasi elit lokal melalui pilkada masih sangat terbatas, meskipun partisipasi politik masyarakat dalam tahapannya tergolong cukup tinggi, terutama saat kampanye dan pemungutan suara. Bahkan, sirkulasi elit lokal merupakan kombinasi antara kekuasaan oligarki partai dan jaringan dinasti politik yang memiliki akar panjang di daerah. Sehingga, kesan pewarisan kekuasaan atau diistilahkannya oleh Suzanne Keller, terputusnya generasi tidak terjadi dan krisis kepercayaan tidak signifikan dinamikanya. Konservatisme lebih mengemuka dibandingkan perluasan basis para kader di tingkat bawah secara berjenjang untuk matang bersaing di tingkat pemerintahan. Kuatnya interaksi kombinasi antar pihak-pihak itu menghasilkan kekhawatiran bagi penciptaan birokrasi pemda yang transparan dan profesional. Pada kasus tertentu bisa saja pengecualian terjadi secara lokal, ketika figur yang dihasilkan pilkada dari dinasti politik memang memiliki kompentensi yang positif. Kata kunci dari pengawasan publik, baik Bawaslu dan masyarakat sipil melalui pemantau, menjadi upaya untuk menciptakan pilkada fair dan demokratis. Bahkan, pengawasan masyarakat sipil menjadi penting ketika paslon terpilih memegang kekuasaan pemerintahan hasil pilkada Rekomendasi Sehubungan dengan konteks limitasi sumber pencalonan yang menghambat sirkulasi elit melalui instrumen pilkada, maka dapat direkomendasikan sebagai berikut: Pertama, dilakukan revisi terbatas UU No. 10 Tahun 2016 terkait jumlah dukungan yang diwajibkan dikumpulkan paslon jalur perseorangan, yaitu tidak lagi pada basis persentase data pemilih di seluruh daerah, tetapi cukup di 2/3 kabupaten/kota, bagi pilgub, dan 2/3 di kecamatan, untuk pilwali/pilbup. Alternatif lain adalah desentralisasi kepartaian ditahapan pencalonan, yang meletakkan rekomendasi DPP menjadi sekedar pertimbangan dibandingkan diwajibkan bagi DPD dan DPC untuk mematuhinya. Kedua, kalau masalah dinasti politik dari soal konflik kepentingan dengan petahana sudah diputus oleh MK, maka pilihan untuk melakukan revisi persyaratan terhadap pengalaman keorgansiasian kandidat dapat menjadi pemikiran lebih lanjut untuk masuk persyaratan calon. Paslon atau kandidat dengan pengalaman organisasi dipastikan memiliki nilai lebih kepemimpinan dibandingkan kader yang menggantungkan nasibnya pada personal elit partai atau sekedar mengandalkan popularitas. 6

7 Ketiga, pemahaman konstitusi KPU sebagaimana disebutkan dalam Pasal 22 E ayat (5) UUD 1945 dikembalikan pada konteksnya yang benar-benar secara substantif. Pemahamannya bersifat nasional, tetap dan mandiri, di daerah semacam menjadi kewajiban bagi KPU setempat untuk menjaga tidak mudah diintervensi oleh elit setempat yang berkepentingan. Pilkada dengan segala atribut lokalnya yang lekat dengan identifikasikan pada figur elit secara subjektif, menjadi rentan bagi peluang pengaruh politik tertentu bagi KPU daerah dalam menjalankan tugas dan kewenangannya dalam tahapan-tahapan pilkada. KPU provinsi sejauh mungkin dapat berkomunkasi secara konstruktif dengan Bawaslu, bagi penyelenggaraan tugas dan kewenangan KPU kabupaten/kota dan Panwaslu setempat. Komunikasi semacam ini berguna untuk tidak terjadi ego sektoral yang dapat memahami secara tepat batas-batas tugas dan kewenangan masingmasing. 7