BAB I PENDAHULUAN. penyelenggaraan pelayanan umum (public services) dan hubungan kerja

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Pada dasarnya korupsi dibentuk oleh perilaku kejahatan yang menyangkut penyelenggaraan pelayanan umum (public services) dan hubungan kerja (public contract) yang mendatangkan sumber keuangan. Oleh karena itu korupsi terjadi melalui kelemahan sistem birokrasi penyelenggara pelayanan umum dan kelemahan sistem kontrol pada hubungan kerja yang mendatangkan sumber keuangan, dengan memanfaatkan situasi tertentu dan siklus pertumbuhan negara, perkembangan sistem sosial, dan keserasian struktur pemerintahan. 5 Perbuatan korupsi pada sistem birokrasi termasuk diantara sembilan tipe korupsi menurut Kriminolog, yaitu: 6 political bribery, political kickbacks, election fraud, corrupt campaigne pratice, discretionary corruption, illegal corruption, ideological corruption, political corruption dan mercenery corruption. Selain itu menurut Benveniste dalam Suyatno membagi definisi korupsi dalam 4 (empat) aspek bergantung pada disiplin ilmu yang dipergunakan, yakni discretionary corruption, illegal corruption, mercenary coruption dan ideological corruption Bambang Purnomo, 1983, Potensi Kejahatan Korupsi di Indonesia, PT Bina Aksara, Yogyakarta, hlm.12. Saldi Isra dan Eddy O.S Hiariej, 2009, Perspektif Hukum Pemberantasan Korupsi di Indonesia, dalam Wijayanto dan Ridwan Zachrie (Editor), Korupsi Mengorupsi Indonesia; Sebab, Akibat, dan Prospek Pemberantasan, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, hlm Suyatno, 2005, Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, hlm

2 2 Korupsi merupakan permasalahan yang muncul mulai dari lingkup kecil kehidupan masyakarat, desa/kelurahan, lembaga negara hingga pada sistem pemerintahan. Salah satu penyebab korupsi menjadi sangat sulit diberantas adalah karena aktor-aktor utama korupsi kebanyakan adalah pemerintah itu sendiri. Sebagaimana ungkapan Lord Acton, Power tends to corrupt, absolute power corrupt absolutely. Sebuah kekuasaan itu cenderung kepada perbuatan korupsi, kekuasaan yang absolut pasti terjadi korupsi merupakan arti dasar ungkapan Lord Acton tersebut. 8 Sehingga sudah menjadi hal yang umum diketahui bahwa perbuatan korupsi identik dengan pemerintah, sebagimana istilah korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN) yang melekat dalam sistem pemerintahan. Indeks persepsi korupsi (IPK) Indonesia pada tahun 2015 ada di skor 36, meskipun terjadi perubahan dari tahun 2014 yang mana IPK Indonesia saat itu ada di skor 34, namun skor ini masih di bawah rata-rata IPK negara-negara ASEAN yang ada di poin Ini berati permasalahan korupsi masih menjadi persoalan serius bangsa Indonesia dan tentunya upaya pemberantasan korupsi harus dimaksimalkan. Secara umum, korupsi dipahami sebagai suatu tindakan pejabat publik yang menyelewengkan kewenangan untuk kepentingan pribadi, keluarga, kroni, dan keolompok yang mengakibatkan kerugian negara. 10 selain itu, Ermansjah Djaja, 2008, Memberantas Korupsi bersama KPK, Sinar Grafika, Jakarta, hlm. 1. Corruption Perception Index 2015, diakses 15 Oktober 2016 Dwi Saputra dkk, 2004, Tiada Ruang Tanpa Korupsi, KP2KKN Jawa Tengah, Semarang, hlm.27, dalam Jawade Hafidz Arsyad, Korupsi dalam Perspektif HAN (Hukum Administrasi Negara), 2003, Sinar Grafika, Jakarta, hlm. 5.

3 3 korupsi dapat didefinisikan sebagai penyalahgunaan kekuasaan dan kepercayaan untuk keuntungan pribadi. Korupsi mencakup perilaku pejabatpejabat sektor publik, baik politisi maupun pegawai negeri, yang memperkaya diri mereka secara tidak pantas dan melanggar hukum, atau orang-orang yang dekat dengan mereka, dengan menyalahgunakan kekuasaan yang dipercayakan pada mereka. 11 Transparency International memberikan definisi tentang korupsi sebagai perbuatan yang menyalahgunkaan kekuasaan dan kepercayaan publik untuk keuntungan pribadi. 12 Jika melihat dari sudut hukum positif, tidak ada definisi atau pengertian korupsi atau tindak pidana korupsi dari sudut hukum pidana baik dalam peraturan Perundang-undangan yang sudah tidak berlaku maupuun hukum positif sekarang. 13 Tindak pidana korupsi merupakan masalah yang sangat serius, karena tindak pidana korupsi dapat membahayakan stabilitas dan keamanan negara dan masyarakatnya, membahayakan pembangunan sosial dan ekonomi masyarakat, politik, bahkan dapat pula merusak nilai-nilai demokrasi serta moralitas bangsa karena dapat berdampak membudayanya tindak pidana korupsi tersebut. 14 Melihat pada akibat yang ditimbulkan dari perbuatan korupsi tersebut, maka wajarlah jika korupsi digolongkan sebagai kejahatan luar biasa. Dan dibutuhkan instrumen hukum yang memadai sebagai alat untuk pemberantasan tindak pidana korupsi Jeremy Pope, 2003, Strategi Memberantas Korupsi, Transparency International Indonesia dan Yayasan Obor Indonesia, Jakarta, hlm. 6 dan 7. Ibid., hlm. 6. Adam Chazawi, 2003, Hukum Pidana Materiil dan Formil Korupsi di Indonesia, Bayumedia Publishing, Malang, hlm.1. Ermansjah Djaja, Op.Cit.,hlm. 2.

4 4 Di indonesia, pengaturan korupsi menurut hukum positif terdapat dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang No. 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (selanjutnya disebut UU PTPK). Istilah korupsi juga disebutkan dalam Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme, namun Undang-undang tersebut hanya mencantumkan sanksi pidana untuk perbuatan nepotisme dan kolusi, tidak untuk perbuatan korupsi. Konsiderans Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme yang menyatakan dalam huruf (a) bahwa Penyelenggara Negara mempunyai peran yang sangat menentukan dalam penyelenggaraan negara untuk mencapai cita-cita perjuangan bangsa mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur sebagaimana tercantum dalam Undang-Undang Dasar 1945, kemudian dalam huruf (b) dinyatakan pula bahwa praktek korupsi, kolusi dan nepotisme tidak hanya dilakukan antar Penyelenggara Negara melainkan juga antar peneyelenggara negara dengan pihak lain yang dapat merusak sendisendi kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara, serta membahayakan eksistensi negara, sehingga diperlukan landasan hukum untuk pencegahannya. Ketentuan hukum yang mengikat Penyelenggara Negara merupakan bentuk pembatasan atas kekuasaan yang dimiliki oleh pemerintah, jika kekuasaan tersebut tidak dibatasi, maka penggunaan kekuasaan tentu akan berbahaya, sebagaimana yang dikemukakan oleh Mochtar Kusumaatmadja

5 5 kekuasaan tanpa hukum adalah kelaliman; hukum tanpa kekuasaan adalah angan-angan. 15 Pada mulanya, dalam teori yang bertujuan membatasi kekuasaan Penyelenggara Negara menganut konsep bahwa kekuasaan penyelenggara aktif pemerintahan negara-eksekutif; administratif negaradiatur agar tidak sedemikian dominan (supermatif), maka di dalam negaranegara kesejahteraan (welfare state) justru diberi peluang untuk menjadi dominan. Faktor penyebabnya adalah pemberian pouvoir discretionnare. 16 Perluasaan kekuasaan pemerintah (administrasi negara) karena pouvoir discretionnaire sudah barang tentu dapat menimbulkan kesewenangan yang merugikan masyarakat. Sikap-tindak dari administrasi negara yang merugikan tersebut dapat berupa perbuatan melanggar hukum (onrechmatige overheidsdaad), penyalahgunaan wewenang (detournement de pouvoir), maupun juga kesewenang-wenangan (abus de droit). 17 Sebagai alat untuk membatasi kekuasaan Penyelenggara Negara termasuk untuk menghindari terjadinya kesewenang-wenangan, negara Republik Indonesia melalui instrumen hukumnya membuat Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan dalam konsiderans menyatakan bahwa undang-undang tersebut sebagai payung hukum bagi Penyelenggara Negara dalam menyelesaikan permasalahan admnistrasi negara dan dapat menjadi landasan hukum guna mendasari keputusan dan/atau tindakan Pejabat Pemerintahan sehingga dapat mewujudkan pemerintahan SF.Marbun dkk, 2001, Hukum Administrasi Negara, UII Pres Yogyakarta, Yogyakarta, hlm. 75. Ibid. Ibid.

6 6 yang baik, 18 serta bertujuan diantaranya untuk menciptakan kepastian hukum dan mencegah terjadinya penyalahgunaan wewenang. 19 Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan tentu berkaitan dengan Undang-Undang 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme serta UU PTPK yang mana pengaturan terkait penyalahgunaan wewenang atau jabatan terdapat pada Pasal 3 UU PTPK. Delik lain megenai korupsi yang dilakukan oleh pegawai negeri diatur pula pada pasal 8, 9, 10, 11, 12, 12B, dan 23 (mengadopsi pasal 421, 422, 429, 430 KUHP) UU PTPK. Jika merujuk pada praktek dalam surat dakwaan Penuntut Umum, pasal yang didakwakan dalam perkara tindak tindak pidana korupsi tidak terlepas dari Pasal 3 dan Pasal 2 dalam bentuk dakwaan subsidaritas, yaitu Pasal 2 subsider Pasal 3 UU PTPK 1. Pasal 2 UU PTPK 1) Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana penjara dengan penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 4 (empat) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan denda paling sedikit Rp ,00 (dua ratus juta rupiah) dan paling banyak Rp ,00 (satu milyar rupiah). 2) Dalam hal tindak pidana korupsi sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dilakukan dalam keadaan tertentu, pidana mati dapat dijatuhkan. 2. Pasal 3 UU PTPK Setiap orang yang dengan tujuan menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana dengan pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 1 (satu) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan atau denda paling sedikit Rp ,00 (lima puluh juta) rupiah dan paling banyak Rp ,00 (satu milyar rupiah) Lihat Konsiderans Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Negara Pasal 3 Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Negara

7 7 Ditemukannya pengaturan bahwa penyalahgunaan wewenang atau jabatan merupakan tindak pidana korupsi, maka sudah seharusnya terhadap pejabat pemerintah yang memiliki kewenangan atau jabatan yang melekat padanya harus berhati-hati dalam membuat suatu keputusan. Terbitnya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan yang dalam ketentuannya juga mengandung ketentuan yang ada pada Pasal 3 UU PTPK, namun memberikan sanksi admninistrasi terhadap perbuatan Pejabat Pemerintahan, seperti membuat keputusan yang dilakukan dengan menyalahgunakan wewenang tetapi merugikan keuangan negara, dijadikan sebagai alasan oleh Pejabat Pemerintahan bahwa keputusan yang dibentuknya tidak dapat digolongkan sebagai tindak pidana korupsi melainkan perkara administratif sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun Begitu pula pendapat Mahkamah Konstitusi (MK) ketika menerima uji materi terhadap Pasal 2 dan Pasal 3 UU PTPK. Dengan salah satu dasar pertimbangan MK adalah dengan dibentuknya Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 bahwa dalam penyelenggaraan pemerintahan, penegakan hukum pidana adalah sarana terkahir atau the last resort sebagaimana menganut prinsip ultimum remidium karena yang diutamakan adalah pengembalian keuangan negara daripada penegakan hukum pidana sebagaimana berkaitan

8 8 dengan pengaturan pada Pasal 20 ayat (4), Pasal 21, Pasal 70 ayat (3) dan Pasal 80 ayat (4) Undang-Undang Nomor 30 Tahun Salah satu perkara yang mendakwa Kepala Daerah yaitu Bupati selaku Penyelenggara Negara yang melakukan tindak pidana korupsi karena membuat keputusan yang berdasarkan hasil audit BPKP atas keputusan Terdakwa tersebut merugikan keuangan negara ialah Terdakwa IMSS. Terdakwa saat itu merupakan Bupati Indramayu periode 2000 s/d Atas perbuatan Terdakwa, hakim pada Pengadilan Tindak Pidana Korupsi Bandung dalam putusan nomor 19/Pid.Sus.TPK/2015/PN.Bdg memutus dengan putusan bebas, artinya dakwaan penuntut umum baik pada dakwaan primer yakni Pasal 2 UU PTPK maupun dakwaan subsider yakni Pasal 3 UU PTPK tidak terbukti secara sah dan meyakinkan. Putusan pada tingkat pertama ini menimbulkan kontroversi, dikarenakan bebasnya seorang Terdakwa tindak Pidana Korupsi, Penuntut umum memang tidak mampu membuktikan unsur-unsur yang kuat untuk tindak pidana. 21 Atas putusan Judex Factie tersebut, Penuntut Umum kemudian mengajukan upaya hukum kasasi pada Mahkamah Agung (MA). Melalui putusan nomor 2862 K/PID.SUS/2015 MA membatalkan putusan Judex Factie dengan terdapat dissenting opinion dalam putusan ini, dalam putusanya MA berpendapat bahwa Terdakwa terbukti melakukan tindak pidana korupsi sebagaimana dalam dakwaan primer, yakni Pasal 2 UU PTPK dimana M. Fatahillah Akbar, Sulitnya untuk Korupsi, diakses pada 15 Februari 2017 Laksono Hari Wibowo, Vonis Bebas Perkara Korupsi Dinilai Kontroversial, Kontroversial, diakses 15 Oktober 2016.

9 9 terdapat perbedaan dengan tuntutan Penuntut Umum dalam surat tuntutannya yang menunut Terdakwa dengan Pasal 3 UU PTPK. Berdasarkan uraian tersebut di atas, penulis merasa dan memandang perlu untuk melakukan analisis lebih lanjut dalam penulisan hukum yang berjudul Analisis Mengenai Keputusan Penyelenggara Negara Yang Dapat Dipidana (Studi Kasus Putusan Mahkamah Agung Nomor 2862 K/PID.SUS/2015 Atas Nama Terdakwa IMSS). B. Rumusan Masalah Berdasarkan uraian latar berlakang diatas, maka yang akan menjadi fokus permasalahan dalam penulisan hukum ini adalah : 1. Bagaimana pengaturan dalam peraturan perundang-undangan mengenai dasar hukum pembuatan keputusan sehingga dapat menjadi parameter untuk menentukan keputusan tersebut merupakan perbuatan pidana yang berindikasi korupsi? 2. Bagaimana pertimbangan hakim terkait Penyelenggara Negara yang didakwa melakukan tindak pidana korupsi karena Terdakwa membuat suatu keputusan dalam putusan Mahkamah Agung Nomor 2862 K/Pid.Sus/2015 atas nama Terdakwa IMSS? C. Keaslian Penelitian Berdasarkan hasil pengamatan dan penelusuran kepustakaan yang dilakukan oleh penulis baik melalui media cetak maupun elektronik, dan

10 10 khususnya di Perpustakaan Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, menunjukkan bahwa belum ada penulisan hukum yang berjudul Analisis Mengenai Keputusan Pejabat Pemerintahan Selaku Penyelenggara Negara Yang Dapat Dipidana (Studi Kasus Putusan Mahkamah Agung Nomor 2862 K/Pid.Sus/2015 Dalam Perkara Tindak Pidana Korupsi Atas Nama Terdakwa IMSS). Tetapi terdapat beberapa penulisan hukum yang membahas mengenai pidana khususnya yang berkaitan dengan tindak pidana korupsi dan putusan pengadilan serta Penyelenggara Negara, namun dari segi judul dan rumusan masalah terdapat perbedaan. Adapun judul penelitian yang membahas megenai pidana khuusnya dalam tindak pidana korupsi berkaitan dengan Penyelenggara Negara adalah sebagai berikut: 1. Konsepsi Putusan Hakim Dalam Penjatuhan Putusan Perkara Tindak Pidana Korupsi dengan Terdakwa S Mantan Bupati Lampung Timur. Penelitian yang disusun oleh Dian Permata Sari (10/296732/HK/18323) dari Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada tahun 2015, dengan rumusan masalah sebagai berikut: a. Bagaimana pertimbangan masing-masing majelis hakim dalam putusannya pada pengadilan tingkat pertama dan tingkat kasasi terhadap perkara tindak pidana korupsi dengan Terdakwa S tersebut?

11 11 b. Mengapa terjadi perbedaan putusan pada pengadilan tingkat pertama dan kasasi pada perkara tindak pidana korupsi dengan Terdakwa S tersebut? Penulisan hukum ini membahas mengenai perbedaan putusan hakim pada pengadilan tindak pidana korupsi tingkat pertama dengan tingkat kedua dimana Terdakwanya merupakan Penyelenggara Negara. Dimana pada tingkat pertama, hakim menjatuhi putusan bebas dengan alasan Terdakwa tidak terbukti melakukan perbuatan melawan hukum sehingga. Jaksa kemudian mengajukan upaya hukum kasasi, dan pada tingkat kasasi hakim memutus penjatuhan pidana kepada Terdakwa. Penulisan hukum ini meneliti sebab yang mengakibatkan hakim menjatuhi putusan bebas Terdakwa tindak pidana korupsi. 2. Kebijakan Hukum Pidana Dalam Menanggulangi Tindak Pidana Korupsi Terhadap Pejabat Yang Melakukan Kesalahan Prosedur. Jurnal penelitian yang disusun oleh Sehat Berkat Lumban Gaol ( ) dari Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, dengan rumusan masalah sebagai berikut: a. Bagaimana kesalahan prosedur dikaitkan dengan tindak pidana korupsi? b. Bagaimana kebijakan hukum pidana dalam menanggulangi tindak pidana korupsi terhadap pejabat yang melakukan kesalahan prosedur?

12 12 Penulisan hukum ini membahas mengenai perbuatan pejabat yang salah prosedur karena prosedur tersebut di bentuk dengan menyalahgunakan wewenang, yang dikaitkan dengan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001, serta meneliti bentuk kebijakan yang dapat ditegakkan oleh hukum pidana terhadap perbuatan pejabat yang melakukan kesalahan prosedur dalam pengadaan barang dan jasa. 3. Pemidanaan terhadap Pelaku Tindak Pidana Korupsi yang Dilakukan secara Penyertaan/Deelneming (Studi Kasus Korupsi Pengadaan Buku Ajar di Kabupaten Sleman). Penulisan hukum yang disusun oleh Anita Meilyana S. Pane (10/300821/HK/18518) dari Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada Tahun Dengan rumusan masalah sebagai berikut: a. Apa dasar pertimbangan hakim menjatuhkan hukuman pemidanaan terhadap Ibnu Subiyanto (mantan Bupati Sleman selaku pelaku/dader dalam korupsi pengadaan buku ajar di Kabupaten Sleman b. Bagaimana putusan hakim terhadap Muhdori Masuki Haryono (ketua tim pengadaan buku ajar di Kapubaten Sleman) sebagai orang turut serta melakukan/mededader tindak pidana korupsi dalam pengadaan buku ajar di Kabupaten Sleman? Penulisan hukum ini membahas mengenai pemidanaan terhadap pelaku tindak pidana korupsi yang dilakukan secara Penyertaan/Deelneming

13 13 dalam konteks pengadaan barang/jasa, dalam penulisan hukum ini menganalisis putusan pemidanaan terhadap Terdakwa Ibnu Subiyanto selaku Bupati Sleman sebagai dader dan menganalisis putusan pemidaan terhadap Masuki sebagai orang yang turut serta melakukan (mededader). Penulisan hukum tersebut untuk mengetahui pertimbangan hakim dalam pemidaan terhadap beberapa orang yang melanggar delik secara bersamasama, dalam hal dilakukannya tindak pidana secara kolektif, motivasi serta perbedaan kapasitas pelaku tindak pidana. Berdasarkan hal-hal tersebut di atas, telah jelas bahwa penelitian yang dilakukan oleh penulis berbeda dengan penelitian yang telah ada sebelumnya, dan dikarenakan penulisan hukum ini membahas peraturan perundangundangan terkait pembuatan keputusan dan suatu kasus berdasarkan putusan pengadilan, sehingga penulis dapat menjamin serta bertanggungjawab karena penulisan hukum ini belum pernah diteliti, dengan demikian penelitian yang penulis lakukan, adalah penelitian asli. D. Tujuan Penelitian yaitu : Tujuan penelitian ini secara garis besar dapat digolongkan menjadi 2 (dua) 1. Tujuan Subjektif Sebagai tujuan subjektif dari penelitian ini adalah untuk memenuhi syarat memperoleh gelar Sarjana Hukum di Fakultas Hukum, Universitas Gadjah Mada

14 14 2. Tujuan Objektif Berangkat dari permasalahan yang diteliti maka tujuan penelitian ini adalah : 1) Untuk menganalisis peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar Penyelenggara Negara dalam membuat suatu keputusan sehingga peraturan tersebut dapat menjadi parameter untuk menentukan keputusan Penyelenggara Negara tersebut merupakan perbuatan pidana atau bukan. 2) Untuk menganalisis pertimbangan hakim terkait penjatuhan pidana terhadap Penyelenggara Negara yang didakwa melakukan tindak pidana korupsi karena membuat suatu keputusan atas nama Terdakwa IMSS. E. Manfaat Penelitian Hasil dari penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat baik dari segi teoritis maupun segi praktis 1. Manfaat teoritis Penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangsih pemikiran yang bermanfaat dalam sektor administrasi negara khususnya bagi Penyelenggara Negara dalam membuat suatu kebijakan terhindari dari kesewenanganwenangan sehingga bukanlah kebijakan yang berindikasi korupsi, dan sejalan dengan peraturan yang berlaku di Indonesia. 2. Manfaat praktis Dari segi praktis, penelitian ini diharapkan mampu menyelesaikan permasalahan yang timbul dalam penjatuhaan pidana terhadap Pejabat

15 15 Pemerintahan yang diduga melakukan korupsi karena membuat suatu keputusan dengan sewenang-wenenag maupun menyalahgunakan jabatan sehingga keputusan Pejabat Pemerintahan tersebut dapat merugikan keuangan negara.