PEMERINTAHAN UMUM DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DI DAERAH. (Irfan Ridwan Maksum) ABSTRAK

Transkripsi

1 PEMERINTAHAN UMUM DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DI DAERAH (Irfan Ridwan Maksum) ABSTRAK Sebagai suatu keniscayaan dalam kehidupan bernegara, pemerintahan daerah memiliki prasyarat mutlak yakni adanya wilayah. The founding fathers pun sudah memikirkannya sejak awal, bahkan sejak belum lahirnya Republik Indonesia. Demi kepentingan pemerintahan daerah dalam menggapai cita-cita demokrasi dan kesejahteraan masyarakat, Wilayah Negara dibagi-bagi ke dalam sub-sub wilayah Negara. Dalam karya ini, pandangan terhadap Negara kesatuan adalah satu hal yang pokok dan utama. Oleh karena itu penelusuran aspek wilayah di dalam karya ini lebih ditujukan dalam kerangka (konsep) Negara kesatuan. Wilayah Negara dapat dibagi-bagi 1 sebagai wadah desentralisasi. Namun harus diperhatikan adanya dua makna. Pertama, subsub wilayah Negara yang ditujukan untuk kepentingan dekonsentrasi. Kedua, sub-sub wilayah Negara yang ditujukan untuk kepentingan desentralisasi. A. PENDAHULUAN: Aspek wilayah dan Fungsi Pemerintahan dalam sebuah Tata Negara Basis Pemerintahan Daerah Fungsi dan wilayah seperti dua sisi dari satu keping mata uang, tidak dapat dipisahkan satu sama lain dalam organisasi Negara atau pemerintahan daerah seperti ditulis oleh Higshaw dan Dyer. Dua pakar tersebut menuliskannya sebagai berikut: 2 In the context of local government, function means the activities, actions, and services performed by the various units within their legal yurisdictions. Indeed, the principal purpose of all local governments is to perform services or function for the people living within their legal yurisdiction. 1 Kata-kata dibagi-bagi ini sudah ada sejak praktek pemerintahan masa Hindia Belanda. Lihat tulisan Hoessein, Bhenyamin.et al, dalam Laporan Penelitian Kajian Tata Hubungan Kewenangan antara Pemerintah dan Pemerintah Daerah, Kerjasama antara PKPADK-FISIP-UI dengan Kantor Menpan (2003) mencurigai kata-kata ini sebagai propaganda Belanda dalam penjajahan karena di negeri Belanda sendiri desentralisasi tidak dikonkritkan dengan pembagian wilayah melainkan langsung dengan UU, terjadi pembentukan daerah otonom. Namun, dalam karya ilmiah seperti Chandler dalam Comparative Public Administration, Routledge, (New York: 2000)., terdapat kata-kata pembagian wilayah bukan Negara dibagi. Untuk itu karya ini mengatakan bahwa dalam sebuah Negara terdiri atas sub -sub wilayah Negara dengan batas tertentu. 2 Higshaw, Robert B., and Dyer, John A., Conflict and Change in Local Government: Patterns of Co-operation, University of Alabama Press, Alabama: 1965, hal.12

2 Dalam hal ini desentralisasi bukan hanya penyerahan wewenang semata melainkan meliputi pembentukan daerah otonom. 3 Di satu sisi, dalam rangka dekonsentrasi, sub-sub wilayah Negara tersebut berbentuk pemerintahan wilayah pelayanan tingkat lapangan (field services area government). 4 Di sisi lain dalam rangka desentralisasi, sub-sub wilayah Negara tersebut berbentuk dua macam: (1) pemerintahan wilayah umum (general governmental areas); dan (2) pemerintahan wilayah khusus (special governmental areas). Fesler menuliskannya sebagai berikut: Administrative areas have been of three major types which we shall call the general governmental area, the special or limited-purpose governmental area, and field service area. The first two types, which have in common a broad governmental characteristic, as distinct from the narrowly administrative, are the areas that mark out the jurisdictions of unit of government. Tipe pemerintahan wilayah ketiga dituliskan oleh Fesler sebagai berikut: Field service areas are established for the convenient execution of the duties of an administrative part of unit of Government. Berbagai pakar telah mengungkapkan konsep dekonsentrasi. Henry Maddick seperti dikutip oleh Hoessein menuliskannya sebagai berikut: The delegation of authority adequate for the discharge of specified functions to staff 3 Hoessein, Bhenyamin, et al., dalam Laporan Penelitian Kajian Tata Hubungan Kewenangan antara Pemerintah dan Pemerintah Daerah, Kerjasama antara PKPADK -FISIP-UI dengan Kantor Menpan (2003), hal II.7 4 Lihat saja dalam berbagai produk UU pemerintahan daerah sejak berdirinya Republik Indonesia, dan lebih mendasar lagi dalam UUD 1945, UUDS 1950, dan amandemen UUD Selalu diutarakan set-up kelembagaan pemerintahan daerah yang memiliki wilayah jurisdiksinya masing-masing disamping adanya badan-badan pemerintah pusat yang bekerja di seluruh penjuru Republik baik dengan menempatkan perangkatnya sekaligus wilayah kerjanya, maupun yang hanya berada di Ibukota Negara.

3 of central department who are situated outside the head-quarter. 5 Sementara beranjak dari pendapat Smith, BC, Hoessein menyatakan pula bahwa dekonsentrasi menciptakan local state government atau field administration berbeda dengan desentralisasi yang menciptakan local self government. 6 Alderfer seperti dikutip juga oleh Hoessein 7 di tempat lain menyebutkan dekonsentrasi sebagai berikut: In de-concentration, it merely sets up administrative units or field administration, singly or in hierarchy, separately or jointly, with order as to what they should do it. No major matters of policy are decided locally, no fundamental decision making taken. The central agency reserves all basic powers to itself. Local official are strictly subordinate, they carry out order. Mawhood 8 dalam bukunya mengartikan dekonsentrasi merupakan pendelegasian kewenangan antar pihak-pihak yang mewakili aspirasi nasional yang bersifat administrative belaka (untuk mengimplementasikan kebijakan) dengan wilayah yang telah ditentukan yang disebut local administration. Oleh karena itu, cirinya adalah: (1) mewakili kepentingan pusat (2) keberadaannya sangat tergantung dari penguasa pusat; (3) hanya memiliki kewenangan administratif belaka, dan, (4) wewenang (administratif) tersebut dilakukan oleh pejabat yang diangkat, bukan yang dipilih; (5) memiliki yurisdiksi tertentu --- wilayah administrasi. 5 Hoessein, Bhenyamin. Disertasi-FISIP-UI (1993), Loc cit., hal 72 6 Hoessein Bhenyamin, Landasan Filosofis tentang Pembentukan Daerah Otonom di Indonesia, makalah Lokakarya IULA-ASPAC tentang Tinjauan terhadap Undang-Undang RI No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, Jakarta: 22 Juli Hoessein, Bhenyamin., Disertasi-FISIP-UI (1993), Loc cit., hal Mawhood, Phillip., Local Government in The Third World, John Wiley and Sons: New York: 1983, hal. 4

4 Secara kelembagaan, dekonsentrasi mengakibatkan terciptanya administrasi lapangan (field administration) dan administrator lapangan (field administrator). Administrasi lapangan mampu menjadi perekat dalam suatu susunan pemerintahan. Oleh karena itu hubungan yang tercipta dinamai oleh Hoessein sebagai hubungan kekuasaan intra-organisasi berbeda dari hubungan akibat dari desentralisasi (devolusi) yang membawa kepada hubungan kekuasaan antar-organisasi. 9 Hubungan intra-organisasi ini dikenal juga menciptakan local state atau local administration, sedangkan hubungan antar-organisasi menciptakan local self-government atau daerah otonom. Hal ini karena adanya prinsip separateness antara Negara dan daerah otonom yang tercipta. 10 Terkadang, perangkat desentralisasi dijadikan bertalian dengan dekonsentrasi. Di sini terjadi peran ganda (dual function) 11 antara sebagai administrasi lapangan dengan sebagai perangkat pemerintahan umum (selfgovernment). Hoessein 12 menuliskan: Berbeda dengan desentralisasi (devolusi), dekonsentrasi tidak melahirkan local (self) government, tetapi menciptakan Field Administration (Leemans: 1970). Secara teoritis terdapat dua model dari Field Administration: Fragmented Field Administration dan Integrated Field Administration (Leemans : 1970) Model pertama membenarkan batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) dari perangkat departemen di lapangan (Instansi Vertikal) secara berbeda menurut pertimbangan fungsi dan organisasi departemen induknya. Dalam hal ini tidak terdapat apa yang dalam sistem Indonesia disebut Daerah (Wilayah) Administrasi dengan Wakil Pemerintahnya untuk keperluan koordinasi dan kegiatan pemerintahan umum lainnya. Model kedua mengharuskan terdapatnya keseragaman batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) dari berbagai instansi vertikal atas dasar Daerah (Wilayah) 9 Hoessein, Bhenyamin., Loc cit., hal.2 10 Hoessein, Bhenyamin, et al., (Laporan Penelitian: 2003), Loc cit., hal II.4 11 Fried, Robert C., Major Traits of Prefectoral Systems, dalam Readings in Comparative Public Administration, Raphaeli, Nimrod., (ed.), Allyn and Bacon Inc., Boston: 1971, hal Hoessein, et.al., (laporan Penelitian: 2003) Loc cit., hal. II.4

5 Administrasi beserta Wakil Pemerintah. Dalam kaitannya dengan desentralisasi, maka model ini mengharuskan pula berhimpitnya daerah otonom dengan Daerah Administrasi dan perangkapan jabatan Kepala Daerah dan Wakil Pemerintah. Sistem pemerintahan lokal dengan karakteristik tersebut dikenal dengan sebutan Integrated Prefectoral Sistem (Fried : 1963). Konsekuensi sistem tersebut adalah terdapatnya hirarki daerah otonom. Pada masa yang lalu kita pernah menganut integrated prefectoral sistem sampai dua tingkatan dan bahkan pernah pula tiga tingkatan daerah otonom. Dalam rangka dekonsentrasi, Negara itu sendiri adalah pemerintahan wilayah umum dengan keseluruhan (totalitas) wilayah negara. Negara sudah pasti mengerjakan banyak fungsi untuk kepentingan warganya, dan tidak pernah sebuah negara memiliki fungsi terbatas (tertentu) atau spesifik. Dalam rangka desentralisasi, daerah otonom adalah pemerintahan wilayah umum dengan teritori terbatas dalam sebuah Negara seperti dikatakan oleh Fesler sebagai berikut: The general governmental areas serve the governments of the nation, the states, counties, and parishes, cities, villages, and other incorporated places, and towns and townships in the New England and Congressional land-survey sense. 13 Ungkapan tersebut dapat diartikan bahwa praktek di Amerika yang ditandai oleh adanya sub-sub wilayah negaranya yang terdiri dari berbagai bagian hingga paling rendah di tingkat villages adalah sebagai kerangka adanya Pemerintahan Wilayah Umum yang kompleks. Bahkan disebut-sebut dalam tulisan Fesler Parishes yang juga merupakan struktur pemerintahan umum terendah di Inggris. 13 Fesler, James W, Op cit., hal 6-7

6 Memang belum terlihat apakah dalam kerangka dekonsentrasi atau desentralisasi. Jika dirangkai dengan referensi lain susunan tersebut memang bervariasi apakah dalam kerangka desentralisasi atau dekonsentrasi atau bisa kedua-duanya. Dalam hal ini tergantung dari tata pemerintahan secara nasional yang sangat dipengaruhi oleh kondisi sejarah dan masing-masing bangsa. Leemans menyebutkan adanya tiga pola: (1) dual hierarchy model; (2) fused/ single hierarchy model; dan (3) split model seperti ditulis Leemans: 14 Various basic patterns of relationship exist between central government field administration and representative local government institutions. Selanjutnya dikatakan sebagai berikut: There are two hierarchies of decentralization: the central government field administration ( ) and the representative local government institutions. Each hierarchy is composed of several levels of local government or administration, each responsible for areas of decreasing size. This pattern may be called the dual hierarchy model. 15 Dari uraian di atas, dual hierarchy model menganjurkan adanya dua jenis lembaga yang muncul karena dekonsentrasi dan desentralisasi bersama-sama tanpa terjadi pertautan di setiap jenjang (tingkatan). Model ini secara murni tidak mungkin terjadi karena diktum desentralisasi selalu kontinum dengan dekonsentrasi. Berbeda dengan model tersebut, model fused/ single hierarchy dalam berbagai jenjang (tingkatan) pemerintahan yang tercipta selalu terjadi pertautan antara penggunaan asas (mekanisme) desentralisasi dan dekonsentrasi. Leemans menyatakan sebagai berikut: 14 Leemans, AF., The Changing Patterns of Local Government, Netherlands, IULA: 1970, hal Ibid., hal 52

7 The central government field organization is fused with local representative institutions. This pattern may be called or single hierarchy model. In such a case, only one integrated organization for government and administration exist at each level, composed of central government officials and local representatives. 16 Dalam hal split model, mekanisme desentralisasi dan dekonsentrasi dapat tidak saling bertalian pada jejang tertentu seperti diungkapkan oleh Leemans 17 sebagai berikut: In what might be termed the split-hierarchy model, only central government field organizations are found on some levels of the local government and administration hierarchy, and only local representative institutions on others. Daerah otonom sebagai wilayah pemerintahan umum akhirnya pun dapat memiliki mekanismenya sendiri dalam membagi-bagi wilayahnya karena sebagai badan hukum publik daerah otonom dapat menciptakan administrasi pelayanan tingkat lapangan (field administration) sendiri disamping melakukan proses delegasi kepada unit-unit di dalamnya. Kemudian, Pemerintahan khusus dalam wilayah Negara dapat berbentuk otorita, distrik-distrik khusus, dan lainlain seperti ditulis oleh Fesler: The special governmental areas illustrated by school districts, road and bridge districts, drainage districts, irrigation and conservation districts, soil conservations districts, and housing authorities. 18 Hal tersebut senada dengan yang dikatakan oleh Maas berikut: Thus, the effect an adp certain functions (the coining of money, the conduct of foreign relations) could be assigned to the central government, others to state or provincial governments, and yet others to municipal and local governments; and at the local level, functions could be assigned variously to special purpose district with unique territorial boundaries Leemans, AF., Ibid., hal Ibid., hal Fesler, James W, Op cit., hal 7

8 Pernyataan tersebut, menandakan bahwa adp (areal division of power) yang dicapai melalui desentralisasi, tidak menyangkut hanya desentralisasi territorial, melainkan juga desentralisasi fungsional yang melahirkan adanya special purpose district. Smith sangat jelas mengakui pentingnya aspek wilayah yang menjadi basis terciptanya lembaga-lembaga khusus yang disebut sebagai special-purpose government sebagai berikut: 20 Areas have also to be delimited for special-purpose government agencies health boards, planning committees, water authorities, development agencies, and so on. Some statutory bodies, such as public corporations, are national in scope and may require a field organization comparable to that of central government department. A public utility such as water or electricity may be provided throughout the national territory, but by quasi-autonomous regional may have a special agency for a special prupose and in this respect be different from all other regions the Scottish highlands and islands developing boards, or Sudan s gazira development board, for example. Special governmental areas (fesler: 1949) may also be needed for functions coming under local political control rather than bureaucratic administration school districts in the USA, for example. Adanya mekanisme desentralisasi territorial ini diakui dalam karya disertasi Budisetyowati yang menyatakan pengakuannya secara eksplisit hanya meneliti desentralisasi teritorial dalam Negara kesatuan RI sesuai judul karya disertasinya. Dituliskan sebagai berikut: Dengan diselenggarakannya desentralisasi (territorial), maka terbentuk apa yang disebut oleh para sarjana hukum tata Negara Indoensia sebagai daerah otonom, yaitu kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yuruisdiksi tertentu, berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat Maas, Arthur,. Area and Power: A Theory of Local Government. The Free Press Glencoe. Illinois: hal Smith, BC., Decentralization: The territorial dimension of the state, George Allen and Unwin, London: 1985, hal Budisetyowati, Dwi Andayani,. Keberadaan Otonomi Daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia. Disertasi-FH-UI hal. 65.

9 Dalam catatan kaki karya tersebut 22 disebutkan pula pakar yang menyebutkan adanya jenis desentralisasi fungsional disamping desentralisasi territorial yang dipraktekkan di berbagai negara. Pakar tersebut adalah Tresna dan Danuredjo yang menyebutkan adanya ambtelijke decentralisatie atau deconsentratie dan staatkundige decentralisatie yang dibedakan menjadi territorial decentralisatie dan functionele decentralisatie. B. DESENTRALISASI TERITORIAL DAN FUNGSIONAL Desentralisasi territorial menghubungkan perangkat Negara dengan administrasi umum lokal. 23 Fesler meyakinkannya dengan menuliskan sebagai berikut: The devolution of authority can take place either along functional lines at the center or along areal lines emphasizing the usefulness of government and field service areas. 24 Selain itu, Fesler dalam Hoessein yang menuliskan desentralisasi di Perancis yang tidak memasukkan dekonsentrasi sebagai bagian dari definisinya dengan kalimat berikut: In French usage decentralization is a term reserved for the transfer of power from a central government to an areally or functionally specialized authority of distinct legal personality Ibid., hal Bisa dilihat dari berbagai literatur antara lain: E. Koswara (2001), Situmorang (2003), Amrah Muslimin (1982), Worldbank (1992), Alderfer (1964), Smith BC (1985), Cheema dan Rondinelli (1983). Di sini ada perbedaan sebutan antara pengertian dari Eropa daratan dan Inggris Amerika (anglo-saxon). Eropa daratan menyebut pelimpahan kewenangan yang tidak berakibat adanya otonomi hanya sebagai pelaksana saja adalah dekonsentrasi dimana perangkat yang menerima kewenangan sebenarnya masih merupakan bagian dari Pemerintah Pusat, sedangkan Inggris -Amerika memiliki sebutan Desentralisasiadministrasi untuk hal tersebut. Karya ilmiah ini tidak menelusuri definisi desentralisasi walaupun arti dari desentralisasi merupakan konsep yang paling mendasar dalam karya ini. Seperti diketahui bahwa pengelompokan definisi ini mengalami pergeseran sejak Worldbank (1992) mengeluarkan rincian definisi terbaru berdasarkan penelitiannya yang kemudian diikuti oleh Cohen dan Peterson (1999) bahkan Rondinelli (2003) dalam kelompok Worldbank. 24 Fesler, James W,. Op cit,. hal Hoessein, Bhenyamin., Disertasi FISIP-UI (1993)., loc cit., hal 60

10 Kedua uraian di atas, sama-sama mengakui dua bentuk desentralisasi (teritorial dan fungsional) yang bisa berjalan berbarengan. Baik wilayah administrasi umum yang muncul akibat desentralisasi teritorial maupun wilayah administrasi khusus akibat desentralisasi fungsional dapat menerima wewenang pemerintahan dan administratif umum. Oleh karena itu, nomenklatur umum dalam terminologi wilayah administrasi umum tidak sama dengan nomenklatur umum pada terminologi wewenang pemerintahan/ administrasi umum. Atmosudirdjo 26 mengingatkan hal semacam dengan kalimat: Kita perlu membedakan Administrasi sebagai badan atau aparatur pemerintahan (the Administration, de administratie) dan administrasi sebagai proses kegiatan-kegiatan (bestuur dalam arti dinamis). Administrasi dalam arti institusional adalah keseluruhan (aggregate, het geheel) daripada badan-badan (aparatur) yang menyelenggarakan tugas/ kegiatan-kegiatan kenegaraan di bawah pimpinan Pemerintah. Karya ini menyimpulkan bahwa kata umum dalam frasa wewenang pemerintahan (administrasi) umum bermakna kegiatan atau fungsi, sedangkan kata umum dalam frasa pemerintahan wilayah umum menandakan badan yang berkategori umum seperti kata Fesler di muka. Atmosudirdjo mempertegas kembali dengan menyatakan: Di antara unit-unit organisasi masing-masing merupakan konstruksi daripada Administrasi Negara terdapat jawatan dan badan hukum teritorial, sosial atau fungsional, misalnya seperti desa, kabupaten, propinsi, perusahaan umum, dan sebagainya. 27 Menurut Syafrudin 28, urusan pemerintahan umum yang Hal Atmosudirdjo, Prajudi,. Op cit., hal Atmosudirdjo, Prajudi,. Ibid,. hal Syafrudin, Ateng,. Pasang Surut Otonomi Daerah. Bina Cipta. Bandung:

11 diselenggarakan oleh Kepala Wilayah meliputi tugas-tugas sebagi berikut: (1) pembinaan ketentraman dan ketertiban di wilayahnya; (2) pembinaan idiologi negara, politik dalam negeri dan kesatuan bangsa; (3) penyelenggaraan koordinasi terhadap instansi-instansi vertical Pusat di Daerah; (4) bimbingan dan pengawasan terhadap daerah; (5) pembinaan tertib pemerintahan; (6) pelaksanaan tugas-tugas lain yang tidak termasuk dalam sesuatu instansi dan tidak termasuk urusan rumah tangga daerah. Atmosudirdjo 29 menyatakan bahwa wewenang administrasi umum dari segi hukum adalah: pengaturan administrative, tata pemerintahan atau pembinaan masyarakat (dalam arti sempit besturen ), kepolisian administrative, dan peradilan administrative (atau penyelesaian perselisihan). Wewenang administratif umum terdiri dari wewenang untuk melaksanakan fungsi yuridis administratif yaitu: (1) regeling yakni kekuasaan untuk membuat peraturanperaturan daerah dan keputusan-keputusan daerah guna melaksanakan undang-undang pada rumah tangga sendiri; (2) bestuur yakni kekuasaan untuk mengurus rumah tangganya sendiri; (3) politie; dan (4) rechtspleging. Berbeda dengan Administrasi umum (pemerintahan wilayah umum dalam rangka desentralisasi), Administrasi lapangan dalam rangka dekonsentrasi (desentralisasi Administrasi) tidaklah otonom baik dari segi fungsinya maupun aspek keuangannya. 30 Humes IV pun mengakui perbedaan antara lembaga desentralisasi fungsional dengan lembaga desentralisasi teritorial dengan menuliskan sebagai berikut: Atmosudirdjo, Prajudi,. Op cit,. hal Fesler, James, W., Op cit., hal Humes IV, Samuel., Op cit,, hal 186

12 Special purpose authorities, as their names implies, area constituted separately from the general prupose governments to meet a specific purpose in a particular area; thus they differ from general purpose governments and from specific field agencies which generally comprise country-wide patterns Most such authorities have a single operational responsibility, such as highways and bridges, transit (sea-or-air) ports, parks and recreation, hospitals and health care, housing, water supply and sewers, schools or social services. Other specifically constituted authorities have less specific mandate, e.g. regional planning or economic development. A few have multi-purpose (but not a general purpose) regional role. Dengan demikian, di satu sisi, desentralisasi dapat dipandang mampu menciptakan pemerintahan yang bersifat umum jika basis-nya dominan unsur teritorialnya dengan desentralisasi teritorial dan juga dapat mampu menciptakan pemerintahan yang spesifik jika basisnya fungsi tertentu dengan desentralisasi funsgional. Di sisi lain, dekonsentrasi pun demikian, dapat menciptakan pemerintahan umum jika administrasi lapangan yang ada merupakan perpanjangan Pemerintah (wakil Pemerintah di daerah), dan dapat pula bersifat spesifik jika merupakan perpanjangan tangan dari departemen atau Lembaga Non Departemen di Pusat (instansi vertikal). C. PEMERINTAHAN UMUM BERBASIS DEKONSENTRASI Berbagai pakar telah mengungkapkan konsepsi dekonsentrasi seperti Henry Maddick yang menuliskannya sebagai berikut: The delegation of authority adequate for the discharge of specified functions to staff of central department who are situated outside the headquarter. Sementara Hoessein secara sederhana mendefinisikan: Pelimpahan wewenang tertentu dari Pemerintah (pusat) kepada aparaturnya di Daerah (yang berada di daerah).

13 berikut: Alderfer di tempat lain menyebutkan dekonsentrasi menurutnya sebagai In de-concentration, it merely sets up administrative units or field administration, singly or in hierarchy, separately or jointly, with order as to what they should do it. No major matters of policy are decided locally, no fundamental decision making taken. The central agency reserves all basic powers to itself. Local official are strictly subordinate, they carry out order. Mawhood dalam bukunya mengartikan dekonsentrasi merupakan pendelegasian kewenangan antar pihak-pihak yang mewakili aspirasi nasional yang bersifat administrative belaka (untuk mengimplementasikan kebijakan) dengan wilayah yang telah ditentukan yang disebut local administration Oleh karena itu, cirinya adalah: (1) mewakili central interest (2) keberadaannya sangat tergantung dari penguasa pusat; (3) hanya memiliki kewenangan administratif belaka, dan, (4) pengambilan keputusan (administratif) tersebut dilakukan oleh pejabat yang diangkat, bukan yang dipilih; (5) memiliki yurisdiksi tertentu ---wilayah administrasi. Secara kelembagaan, dekonsentrasi mengakibatkan terciptanya administrasi lapangan (field administration) dan administrator lapangan (field administrator). Administrasi lapangan mampu menjadi perekat dalam suatu susunan pemerintahan. Oleh karena itu hubungan yang tercipta dinamai oleh Fried (1963) sebagai electric field berbeda dari hubungan akibat dari desentralisasi (devolusi) yang membawa kepada hubungan magnetic field. Hubungan electric field ini dikenal juga menciptakan local state atau local administration, sedangkan hubungan magnetic field menciptakan local selfgovernment atau daerah otonom.

14 Oleh karena itu, jika pembagian wilayah menghendaki adanya hirarkis sebenarnya juga berarti menciptakan pola electric field sampai level paling bawah. Menyambungkan kembali kedua daerah otonom secara hirarkis membawa kepada pilihan menempatkan daerah Kabupaten/ Kota menjadi wilayah administrasi yang artinya pemahaman local state juga muncul di kedua daerah (bawah) tersebut yang berarti juga menempatkan Indonesia pada integrated prefectoral sistem sama dengan UU No. 5 tahun 1974 padahal di bawah UU No. 22 Tahun 1999 hanya bersifat parsial di level Provinsi saja. Dengan demikian perubahan yang semestinya dilakukan adalah gradual dan tidak mungkin kembali lagi. Hoessein (2004) menuliskan: Berbeda dengan desentralisasi (devolusi), dekonsentrasi tidak melahirkan local (self) government, tetapi menciptakan Field Administration (Leemans: 1970). Secara teoritis terdapat dua model dari Field Administration: Fragmented Field Administration dan Integrated Field Administration (Leemans : 1970) Model pertama membenarkan batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) dari perangkat departemen di lapangan (Instansi Vertikal) secara berbeda menurut pertimbangan fungsi dan organisasi departemen induknya. Dalam hal ini tidak terdapat apa yang dalam sistem Indonesia disebut Daerah (Wilayah) Administrasi dengan Wakil Pemerintahnya untuk keperluan koordinasi dan kegiatan pemerintahan umum lainnya. Model kedua mengharuskan terdapatnya keseragaman batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) dari berbagai instansi vertikal atas dasar Daerah (Wilayah) Administrasi beserta Wakil Pemerintah. Dalam kaitannya dengan desentralisasi, maka model ini mengharuskan pula berhimpitnya daerah otonom dengan Daerah Administrasi dan perangkapan jabatan Kepala Daerah dan Wakil Pemerintah. Sistem pemerintahan lokal dengan karakteristik tersebut dikenal dengan sebutan Integrated Prefectoral Sistem (Fried : 1963). Konsekuensi sistem tersebut adalah terdapatnya hirarki daerah otonom. Pada masa yang lalu kita pernah menganut integrated prefectoral sistem bahkan sampai tiga tingkatan daerah otonom.

15 D. ANALISIS KRITIS UU NO. 32 TAHUN 2004 Berbeda dari UU No. 22 tahun 1999, UU No. 32 Tahun 1999 sebagai penggantinya tidak terdapat satu pasal pun yang menyebutkan adanya wilayah administrasi di RI untuk kepentingan dekonsentrasi dengan jelas. Dalam bab 1 pasal 1 ayat 8, disebutkan: Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. Frasa di wilayah tertentu bagi operasi instansi vertikal cukup absurd dan dapat membuka peluang perbedaan batas yurisdiksi antara peta administrasi lapangan dengan peta yurisdiksi daerah otonom tertentu baik Provinsi maupun Kabupaten/ Kota. Menurut UU ini pun Provinsi sebagai wilayah yurisdiksi operasi Gubernur selaku wakil pemerintah tidak didefinisikan sebagai wilayah administrasi. Menurut sebagian pakar hal ini akan otomatis mengikuti peta dari Provinsi sebagai daerah otonom. Secara teoritis, pandangan seperti ini tidak bersifat menyeluruh karena wilayah administrasi akibat dari dekonsentrasi bukan hanya ditujukan kepada Gubernur namun juga kepada instansi vertikal. Perubahan seperti ini nampak akan berakibat pada pendefinisian dari konsep dekonsentrasi dalam praktek kenegaraan di RI. Semakin tampak bahwa dalam konstruksi dekonsentrasi mungkin terjadi ketidaksinkronan ketika kita jumpai pasal 37 ayat (1) pasal 38 ayat (1) yang mengatur tugas dan wewenang Gubernur sebagai wakil pemerintah sebagai berikut:

16 Pasal 37 (1) Gubernur yang karena jabatannya berkedudukan juga sebagai wakil Pemerintah di wilayah provinsi yang bersangkutan. Pasal 38 (1) Gubernur dalam kedudukannya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 37 memiliki tugas dan wewenang: (a) pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota; (b) koordinasi penyelenggaraan urusan Pemerintah di daerah provinsi dan kabupaten/kota; (c) koordinasi pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan tugas pembantuan di daerah provinsi dan kabupaten/kota. Dari kedua pasal tersebut, terutama pasal 38 ayat (1), tampak Gubernur tidak diberi tugas untuk berhadapan dengan instansi vertikal. Padahal teori wakil pemerintah tidak demikian. Hoessein (1978) merujuk Fried (1963) menyebutkan terdapatnya tanggungjawab wakil pemerintah sebagai integrator dan koordinator seluruh instansi vertikal di daerahnya. Membangun sistem pemerintahan daerah dengan menempatkan seorang wakil pemerintah di daerah bukan sekedar persoalan teknis pemerintahan menurut pendapat Fried (1963) sebab di dunia ini seperti ditulis di depan jika tidak dianut penempatan wakil pemerintah (administrasi lapangan generalis), maka terdapat sistem lain yang berpola fungsional yang mengandalkan instansi vertikal (administrasi lapangan sektoral). Oleh karena itu, dituntut konsistensi dalam mengembangkan masing-masing sistem tersebut. Undang-undang 32 Tahun 2004 tampak dikacaukan oleh pola fungsional 32 yang mengandalkan keberadaan instansi vertikal dan mereduksi 32 Pola tersebut banyak diacu oleh Negara-negara commonwealth yang menganut sistem pemerintahan daerah dengan mekanisme mirip parlementer tingkat lokal. Ciri-cirinya: (1) tidak ada wakil pemerintah; (2) instansi vertikal memiliki yurisdiksi yang tidak harus berhimpitr dengand aerah otonom tertentu, melainkan memiliki pertimbangan masing-masing departemen (kementerian negara) sektoral secara rasional; (3) pemerintahan daerah dikendalikan oleh council (DPRD). Jadi di Inggris kepala pemerintah daerah adalah CEO dari ketua-ketua komisi dalam council yang dipilih secara primus inter pares. Instansi vertikal sangat kuat dalam memantau wewenang yang diemban daerah otonom yang berkaitan dengan tugasnya (concurrent). Namun, pemerintahan daerah dikembangkan dengan sangat membuka lebar partisipasi masyarakat lokal.

17 keberadaan dan peran wakil pemerintah. Instansi vertikal akan dihidupkan kembali jika kita lihat pada pasal 228 UU tersebut. (1) Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi wewenang Pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10 ayat (3) yang didekonsentrasikan, dilaksanakan oleh instansi vertikal di daerah. (2) Instansi vertikal sebagaimana dimaksud pada ayat (1), jumlah, susunan dan luas wilayah kerjanya ditetapkan Pemerintah. (3) Pembentukan, susunan organisasi, dan tata laksana instansi vertikal di daerah, sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2), ditetapkan dengan Keputusan Presiden. (4) Semua instansi vertikal yang menjadi perangkat daerah, kekayaannya dialihkan menjadi milik daerah. Susunan kalimat Pasal 228 ayat (1) dan pasal 1 ayat 8 berbeda pada frasa di wilayah tertentu dan di daerah. Interpretasi terhadap kedua frasa jelas berbeda dampaknya bagi praktek pengembangan instansi vertikal. Penyusun UU No. 32 Tahun 2004 dari sisi ini tampak tidak jeli atau memiliki maksudmaksud tertentu. Perubahan UU yang mengatur pemerintahan daerah bahkan sejak pergantian UU No. 5 tahun 1974 tidak dipandang sebagai perubahan paradigmatik. Perubahan tersebut oleh banyak pihak masih dipandang perubahan mekanisme pemerintahan. Berbeda dari UU tersebut, di satu sisi, undang-undang sebelumnya, yakni UU No. 22 Tahun 1999, tidak tuntas dalam mengatur tugas dan wewenang Gubernur sebagai wakil Pemerintah meskipun kemudian diatur lebih lanjut dalam PP No. 39 Tahun 2001 yang juga masih tampak tidak mengena (efektif). Di sisi lain, keberadaan instansi vertikal walaupun didefinisikan di Pasal 1 dilebur dalam pasal akhir pada UU No. 22 Tahun 1999 ke dalam dinas (perangkat daerah). Oleh karena itu tidak perlu khawatir dalam memikirkan

18 bagaimana peran integrator, komando, dan koordinasi dari Gubernur sebagai wakil Pemerintah. Menurut UU No. 22 Tahun 1999 dekonsentrasi diartikan dengan kalimat pelimpahan wewenang dari Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil Pemerintah dan atau perangkat pusat di Daerah. Frasa di Daerah berarti simetris dengan wilayah kerja Gubernur walaupun secara pasti kemudian dilebur/ dihapus ke dalam dinas. Persoalan timbul akibat dari absurd-nya pembagian wewenang yang tidak dipahami secara baik oleh semua pihak yang terkait dalam implementasi desentralisasi. Belum lagi terdapat pertanyaan bagaimana hubungan antara wakil pemerintah terhadap instansi vertikal dari bidang-bidang yang tidak didesentralisasikan menurut pasal 7 UU No. 22 Tahun 1999 pada masa lalu. Perubahan kepada UU No. 32 Tahun 2004 justru dapat diartikan adanya tekanan dari instansi pemerintah di Pusat kepada Departemen Dalam Negeri yang diakomodasi dalam pasal-pasal yang terkait dengan keberadaan wakil pemerintah dan pengembangan instansi vertikal. Pada masa UU No. 22 tahun 1999, perubahan dari UU No. 5 Tahun 1974, tampak tekanan datang dari bawah (pemerintah daerah/ elit lokal). Adanya mekanisme Pemilihan Kepala Daerah baik bagi Gubernur maupun Bupati/ walikota sangat menyita perhatian banyak kalangan sehingga tidak memperhatikan hal-hal lain pada pemerintahan daerah. Suasana ini pula yang meloloskan jalannya perubahan pengaturan tersebut yang masih terlihat ganjil bagi keterpaduan sistem pemerintahan daerah di Indonesia yang sedang diperbaharui.

19 E. PENUTUP: Prediksi Prediksi dari pengaturan dekonsentrasi dalam UU No. 32 Tahun 2004 terhadap praktek pemerintahan daerah paling tidak ada tiga hal: Pertama, departemen/ kementerian negara dapat memasuki arena kegiatan lokal sesuai justifikasi masing-masing dengan koridor pasal 10, 11, dan 12 tanpa terdapat keterkaitan yang tegas antar departemen/ kementerian---garis batas yang tidak sama dimungkinkan. Kedua, Gubernur semakin berkuasa hanya pada persoalan daerah otonom Kabupaten/ Kota di wilayahnya sekalipun sebagai wakil pemerintah---tidak disebutkan aturan menjadi titik temu bagi departemen/ kementerian negara di tingkat lokal apalagi dengan interpretasi di wilayah tertentu yang bisa lebih luas dari Provinsi tertentu atau tidak selamanya simetris dengand aerah otonom tertentu. Ketiga, Departemen dalam negeri memainkan peranan yang dominan dan sengaja meng-kotakan persoalan daerah otonom di luar kepentingan Departemen/ kementerian lain baik mendapat tekanan maupun atas inisiatif departemen tersebut. Sebaliknya persoalan instansi vertikal juga bukan wilayah operasi kerja Gubernur karena dianggap gubernur dimiliki oleh atau berada di wilayah Depdagri. Dengan kata lain seolah-olah Gubernur adalah instansi vertikalnya Depdagri bukan wakil pemerintah. Dapat disimpulkan bahwa yang utama adalah hilangnya hubungan antara wakil pemerintah dengan instansi vertikal yang bakalan terbentuk kembali. Oleh karena itu, rekomendasi dari adanya kemungkinan terjadinya halhal di atas adalah

20 sudah semestinya perlu diantisipasi dengan menyusun aturan main tata hubungan antara Gubernur dan instansi vertikal, termasuk hubungan antara Bupati/ Walikota dengan isntansi vertikal di wilayahnya walaupun bukan sebagai wakil pemerintah. Daftar Pustaka Clarke, Michael and Stewart, John. The Choices for Local Government; for The 1990 s and Beyond, Longmann UK, General Management in Local Government: Getting the Balance Right. Longmann. UK Cochrane, Allan. Whatever happened to Local Government. Open University Press, Buckingham Conyers, Diana. Regional Administration and Regional Planning: A Plea for Integration. University of Nottingham, The Hague Couch, Chrish. Urban Renewal; Theory and Practice. Mac Millan, London Daft, Richard, L,. Organization Theory and Design. West Publishing Co,. Singapore Daldjoeni, N,. Seluk-beluk Masyarakat Kota. Alumni. Bandung Davey, K.J.. Pembiayaan Pemerintah Daerah: Praktek-praktek internasional dan relevansinya bagi dunia ketiga. Jakarta: Universitas Indonesia Press, 1988 Devas, Nick. et.al.. Keuangan Pemerintah Daerah di Indonesia. Jakarta: Universitas Indonesia Press, Elcock, Howard. Local Government; Policy and Management in Local Authorities. Routledge, London, 1994 Ed.III. Fesler, James W,. Area and Administration. Univ. Alabama Press. Alabama:1949 Leach, Steve,. Davis, Howard and Associates,. Enabling or Disabling Local Government. Open Univ. Press. Bristol:1996 Leach, Steve., Stewart, John., and Walsh, Kieron,. The Changing Organization and Management of Local Government. London. Mac Millan:1994 Leemans, A.F., Changing Patterns of Local Government, The Hague, IULA, Maryanov, Gerald S,. Decentralization in Indonesia as a Political Problems. Cornell University Press. Itahca, New York: 1958 Massam, Bryan. Location and Space in Social Administration. John Wiley & Sons. New York: 1975 Newell, Charldean (ed). The Effective Local Government Manager. ICMA. Washington Norton, Alan,. International Handbook of Local and Regional Government. Edward Elgar:1994, UK.

21 Schneider, Hartmut and Libercier, Marie Helene. Concept, Issues and Experiences for Building up Participatory in Participatory Development. DCS. USA Smith, BC., Decentralization: The Territorial Dimension of The State. George Allen & Unwin Publiher. London: 1985.