DEMOKRATISASI BIROKRASI DALAM PERSPEKTIF MEMINIMALISIR TINDAKAN KORUPTIF *

Transkripsi

1 DEMOKRATISASI BIROKRASI DALAM PERSPEKTIF MEMINIMALISIR TINDAKAN KORUPTIF * Oleh: Bambang Istianto ** Abstraksi Demokratisasi birokrasi merupakan konsep analisis terhadap hubungan antara demokrasi dengan birokrasi menuju efisiensi penyelenggaraan bikrokrasi pemerintahan. Demokrasi yang dimaksud dalam kajian tersebut yaitu nilai-nilai demokrasi antara lain; keterbukaan, kebebasan, persamaan, kontrol dan partisipatif. Secara teoritis suatu negara yang telah stabil melaksanakan sistem politik demokrasi merupakan keniscayaan mendorong terwujudnya tata kelola kepemerintahan yang baik (good governance). Adapun konsep good governance inheren dengan nilai-nilai demokrasi. Program kegiatan birokrasi pemerintahan yang sesuai dengan nilai-nilai demokrasi yaitu : Privatisasi, Public Servant, Pembangunan model bottom up, E- Government, Badan Layanan Umum, Merit System dan Total Quality Management. Oleh sebab itu jika profil aparatur birokrasi disiplin, inovatif, kreatif, akuntabel, profesional, kompeten, dinamis dan responsibel, mampu melaksanakan program kegiatan tersebut, sehingga dapat mewujudkan pelayanan publik yang cepat, murah, berkualitas dan nyaman. Dengan demikian konsep demokratisasi birokrasi dapat menjadi jembatan menuju tercapainya tujuan negara yaitu masyarakat adil, makmur dan sejahtera. LATAR BELAKANG Penyelenggaraan birokrasi pemerintahan pasca reformasi, sudah berusia satu dasawarsa-an, namun belum menunjukan perubahan signifikan dalam mewujudkan pelayanan publik yang sesuai dengan harapan masyarakat yaitu pelayanan publik yang cepat, murah dan memuaskan. Akan tetapi justru fenomena yang menonjol adalah perilaku korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN) yang semakin massif. Meskipun upaya pemerintah dalam reformasi birokrasi dan transformasi birokrasi, menjadi agenda kebijakan nasional serta program rutin lainnya dalam pembinaan dan pembangunan aparatur negara, misalnya kebijakan di bidang aparatur negara yang menarik perhatian publik; penyempurnaan kelembagaan dan penyederhanaan sistem operasi dan prosedur (SOP) serta remunerasi pegawai. Demikian pula pengenalan konsep dan teori ke arah perubahan dari

2 mulai paradigma yang dikenal sebagai Old public Administration menuju ke arah perubahan paradigma New Public Management (Good Governance, Kathreen Lauder (2001), dalam Sedarmayanti (2003), dan Re Inventing Goverment (David Osborne dan Ted Gablaer,1992) bahkan sampai pada pengenalan paradigma New Public Services, (Denhart and Denhart (2000) dalam Prasojo (2009). Upaya melakukan perubahan dalam manajemen pemerintahan dengan maksud untuk merubah mindset para aparatur birokrasi ke arah perubahan yang lebih maju dan demokratis. Tetapi paradigma tersebut walaupun telah menjadi arah dan sumber inspirasi dalam perumusan kebijakan yang komprehensif dalam melakukan penyempurnaan dan pembaharuan birokrasi pemerintahan, namun pada tingkat implementasi kurang menunjukan keseriusan dan konsistensi baik dalam dukungan pembiayaan maupun dukungan otoritas lainnya yang bersifat lintas sektoral. Sehingga pembinaan aparatur birokrasi menjadi bersifat parsial dan tidak sistemik, pada gilirannya berdampak terhadap menurunnya etos kerja dan produktifitas kerja aparatur birokrasi masih terus berlangsung. Memang banyak para ahli menyoroti bahwa pembangunan birokrasi selalu tertinggal dibanding dengan pembangunan politik dan ekonomi. Seharusnya birokrasi sebagai pilar penting dalam penyelenggaraan kekuasaan negara terutama kekuasaan eksekutif, agar tertata lebih kokoh untuk mengawal jalannya pembangunan ekonomi dan politik. Sebab dengan posisi netralitas birokrasi sebenarnya mampu selalu dekat dengan pelayanan kepada masyarakat. Namun ketika desain birokrasi diletakan di bawah kekuasaan politik dan ekonomi, maka potret birokrasi sampai saat ini belum menjadi instrumen agen pembangunan (agent of development) dan agen perubahan (agent of change). Bahkan kecenderungannya yang berkembang semakin terjebak pada situasi dan kondisi negara yang disebut sebagai coorporasi state. Artinya kolusi antara penguasa dan pengusaha atau penguasa yang dikendalikan oleh kemauan pebisnis, menyebabkan di samping terjadi kolusi struktural juga kondisi birokrasi pemerintahan kurang terurus dengan baik dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Pada akhirnya kekuasaan birokrasi kurang memberikan dukungan penguatan terhadap setiap munculnya penguasa

3 baru, akan tetapi justru tanpa disadari menyandera terhadap siapa saja sebagai penguasa baru tersebut, menghadapi kekecewaan terhadap dukungan birokrasi yang tidak optimal dan cenderung menjadi faktor penghambat. Para pemimpin pemerintahan mengeluh dan merasa terbelenggu oleh kondisi birokrasi yang belum efisien dan efektif. Bahkan keseriusan mengurangi tindakan koruptif aparatur birokrasi, hanya dengan terobosan kebijakan reformasi birokrasi belum cukup jika tidak diikuti dengan dukungan penegak hukum secara all out. Kebijakan reformasi birokrasi tersebut sebagai kebijakan nasional tetap harus disambut positif sebab menjadi guide line dalam memperbaiki sistem dan mekanisme kerja birokrasi yang efisien dan efektif dan merubah mindset para aparatur birokrasi. Oleh sebab itu konsep New Public Management (NPM) dan New Public Services (NPS) yang telah memberikan inspirasi dalam kebijakan reformasi birokrasi, memerlukan dukungan sistem politik yang demokratis serta para penyelenggara birokrasi pemerintahan, tindakan dan perilakunya seiring dengan nilai-nilai demokrasi yaitu; terbuka, akuntabel, terkontrol, partisipatif dan responsif. Dengan demikian sejauh mana aparatur birokrasi di Indonesia yang masih kuat pengaruh budaya feodalisme mampu berubah menjadi aparatur birokrasi yang sikap dan tindakannya mencerminkan nilai-nilai demokrasi. Oleh sebab itu dengan kondisi sistem politik yang demokratis dan didukung oleh kultur aparatur birokrasi pemerintah yang dilandasi nilai-nilai demokrasi, sesungguhnya mampu mengurangi atau mencegah tindakan koruptif tersebut. HUBUNGAN DEMOKRASI DAN BIROKRASI Secara teoritis sebagaimana yang telah diuraikan di atas, jika suatu negara telah berhasil menerapkan sistem demokrasi, maka akan diikuti oleh penyelenggaraan birokrasi pemerintahan yang demokratis pula. Demokrasi yang dimaksud dalam makalah ini yaitu nilainilai demokrasi. Selanjutnya dikaitkan dengan kondisi sistem politik di Indonesia pada hakikatnya telah mengalami perubahan menuju era sistem politik yang lebih demokratis. Kebijakan perubahan perundangan di era reformasi mulai dari amandemen UUD 1945 keempat maupun Undang-Undang Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden, Pemilu, susunan dan kedudukan anggota legislatif, dan Undang Undang

4 Pemerintahan Daerah yang baru, sudah mencerminkan dukungan terhadap upaya membangun sistim politik yang demokratis. Perubahan yang dirasakan cukup fundamental dari negara dan pemerintahan yang sentralistik dan otoriter, telah berubah kearah desentraliasi dan demokratisasi, merupakan lompatan yang spektakuler dan itu diakui dan dikagumi oleh banyak negara negara maju. Terutama dalam sistim pemilu dari sistim perwakilan berubah menjadi sistim pemilu dengan model demokrasi langsung dalam pemilihan Presiden maupun Gubernur dan Bupati / Walikota. Sesungguhnya jika sistim politik yang demokratis sudah sukses dilaksanakan dalam penyelenggaraan pemerintahan suatu negara merupakan landasan yang kokoh dalam membangun penyelenggaraan birokrasi pemerintahan yang efisien dan efektif serta kredibel dan asseptabel. Oleh karena itu analisis terhadap hubungan demokrasi dan birokrasi serta efisiensi, memiliki hubungan yang signifikan, artinya jika sistim politik yang demokratis dapat dilaksanakan dengan baik maka dalam penyelenggaraan birokrasi pemerintahan yang merupakan organisasi pelaksana kebijakan pemerintah, juga akan berhasil dengan baik pula. Wujud keberhasilan dalam penyelenggaraan birokrasi pemerintahan yaitu penyelenggaraan pelayanan publik yang efisien dan efektif yakni cepat, murah dan memuaskan. Pernyataan diatas seiring dengan pendapat Muchlis Hamdi (2003) yang mengatakan namun suatu hal yang harus diperhatikan bahwa penyelenggaraan pemerintahan yang menuju good governance hanya bisa terselenggara pada sistim politik yang demokratis. Dengan demikian hubungan yang signifikan antara demokrasi dengan birokrasi dapat memberikan justifikasi terhadap sebutan Demokratisasi Birokrasi, hal yang senada juga disebutkan oleh Eko Prasojo (2009) sebagai Democratic Governance. Sebab dengan penyelenggaraan birokrasi pemerintahan yang dilakukan secara demokratis artinya adanya keterbukaan, responsif, mudah dilakukan kontrol, akuntabilitas publik, orientasi terhadap pelayanan publik, maka akan terbangun kepercayaan antara pemerintah dan rakyatnya, akan mengurangi konflik vertikal dan pada gilirannya kewibawaan pemerintah akan tumbuh. Dengan demikian diharapkan proses demokratisasi dalam penyelenggaraan

5 birokrasi pemerintahan mampu menjadi pendorong peningkatan pelayanan publik yang efisien dan efektif. Lihat gambar 1 di bawah ini. Demokrasi Birokrasi Pemerintahan Nilai-nilai Demokrasi Pola pemikiran di atas mencoba melakukan analisis terhadap relasi antara konsep demokrasi dengan birokrasi artinya penyelenggaraan birokrasi pemerintahan yang telah menerapkan prinsip prinsip dan nilai demokrasi dalam progam dan kebijakan di bidang; privatisasi, pembangunan model Bottom Up, E Government, Merithokrasi System, Public Service, Total Quality Management (TQM) dan Badan Layanan Umum (BLU) akan memberikan arah yang jelas tindakan pemerintah mencerminkan nilai demokrasi. Dengan demikian akan terwujud efisiensi dan efektifitas pelayanan publik yang cepat, murah, tepat waktu, nyaman dan aman. HUBUNGAN NILAI DEMOKRASI DENGAN KULTUR APARATUR BIROKRASI Sebenarnya iklim yang lebih kondusif di era reformasi ini dengan semangat reformasi dan transformasi birokrasi, seperti dikatakan di atas memberi peluang untuk membangun sistem politik demokratis yang mampu

6 mendorong terhadap upaya penyelenggaraan birokrasi pemerintahan yang efisien dan efektif bisa terwujud. Jika diikuti oleh para penyelenggara pemerintahan secara serius mau merubah paradigma, untuk menjalankan penyelenggaraan kepemerintahan menuju pada paradigma demokratisasi birokrasi. Memang tantangan yang paling dominan dalam menerapkan konsep demokratisasi birokrasi tersebut yaitu merubah kultur birokrasi yang feodalistik menuju birokrasi yang terselenggara dengan cara cara demokratis. Seperti mengulas kembali sejarah penyelenggaraan birokrasi pemerintahan semenjak jaman birokrasi kerajaan, kolonial dan birokrasi pada jaman Orde Lama, Orde Baru dan Orde Reformasi, namun realitasnya corak birokrasi tersebut tidak mengalami perubahan yakni masih bersifat feodalistik dan patrimonialisme, (Priyo Budi S (1993), Mason C Headly, 2006) sehingga para aparatur birokrasi pemerintahan lebih cenderung senang memupuk kekuasaan dari pada memberikan pelayanan yang baik kepada masyarakat, dalam arti para birokrat belum mau sebagai PELAYAN MASYARAKAT tapi lebih senang sebagai PENGUASA. Fakta historis dan empiristik tersebut memberikan pandangan skeptis terhadap upaya melakukan perubahan kultur birokrasi yang feodalistik kearah kultur demokratis. Memang masyarakat Indonesia sebagian besar masih kuat pengaruh sifat patrimonial dan primordialisme yang membentuk budaya sungkan dan ewuh pekewuh, sehingga hubungan antar manusia cenderung vertikal. Pengaruh budaya patrimonial memang tidak sejalan dengan konsep demokrasi yang berbasis kultur egaliter dan hubungan personal lebih bersifat horizontal. Perubahan paradigma kearah demokratisasi yang cukup efektif tidak ada lain kecuali melalui pendidikan dan interaksi masyarakat yang lebih bersifat global. Jika perubahan kultur para aparatur birokrasi kearah yang lebih terbuka, egaliter, mampu menghilangkan kultur feodalistik, niscaya peran aparatur negara sebagai pelayan masyarakat akan lebih menonjol dibanding dengan sifat sifat bargaya Boss. (lihat gambar 2) di bawah ini.

7 Gambar 2. Hubungan Nilai Nilai Demokrasi Dengan Perubahan Kultur Aparatur Birokrasi HUBUNGAN DEMOKRATISASI Berdasarkan gambar 2 di atas jika di BIROKRASI DENGAN analisis hubungan antara nilai-nilai PELAYANAN PUBLIK YANG demokrasi dengan kultur aparatur EFISIEN DAN EFEKTIF birokrasi dapat dijelaskan bahwa Seperti telah sering dikatakan kemampuan melakukan perubahan bahwa reformasi birokrasi dan paradigma kultur feodalistik yang transformasi birokrasi, telah dilaksanakan antara lain dicerminkan dalam perilaku dengan memperkenalkan berbagai teori bergaya Boss, sok penguasa, minta dan konsep pembaharuan birokrasi, dilayani, nepotisme dan korupsi, menjadi misalnya konsep Good Governance, kultur aparatur birokrasi yang terbuka, Reinventing Government dan New Public egaliter, akuntabel, responsif dan Services. Berdasarkan kajian terhadap partisipasif, maka dapat diharapkan teori dan konsep tersebut yang pada perilaku yang berubah menjadi pelayan masyarakat. akhirnya mencoba memunculkan gagasan menghubungkan antara birokrasi dan demokrasi serta efisiensi menjadi suatu pemikiran baru dan istilah baru seperti yang sudah disebutkan di atas yaitu demokratisasi birokrasi. Pemikiran tersebut telah dicoba dilakukan

8 eksplorasi dan elaborasi secara mendalam dengan menggunakan kerangka pemikiran atau logical thinking frame work seperti yang tercantum pada gambar 3. Gambar 3. Demokratisasi Birokrasi menuju Pelayanan Publik yang Efisien dan Efektif Konsep demokrasi sebagai konsep yang menjanjikan perubahan yang lebih baik dalam menata dan mengatur kekuatan dan kekuasaan dalam suatu kehidupan masyarakat, dan dilain pihak konsep birokrasi yang merupakan instrument dalam organisasi pemerintahan yang digunakan mengatur, mengurus dan mengelola kepentingan masyarakat supaya teratur, tertib dan terkendali, menuju pada kesejahteraan masyarakat. Kedua konsep tersebut telah terbukti dapat diselaraskan untuk menjalankan kebijakan dan tindakan pemerintah guna mencapai tujuan pemerintah yang efisien dan efektif serta berdampak luas terhadap kehidupan masyarakat. Berdasarkan hasil eksplorasi tersebut menunjukan bahwa hubungan

9 demokrasi dan birokrasi serta efisiensi, yang selanjutnya menjadi istilah demokratisasi birokrasi, artinya adalah bahwa dalam penyelenggaraan, tindakan dan kebijakan pemerintah dilakukan dengan cara demokrasi, baik sikap dan perilaku aparatur birokrasi maupun mekanisme dan prosedur kerja juga mencerminkan nilai-nilai demokratis (Robert Dahl, 2001) atau dengan kata lain sebagai upaya mendomokrasikan birokrasi. Adapun yang termasuk nilainilai demokrasi yaitu; keterbukaan, partisipasi, persamaan atau sikap egaliter, keadilan, kontrol masyarakat, dan lainlain. Sedangkan nilai-nilai yang harus dimiliki aparatur birokrasi yang mampu untuk menjalankan cara-cara demokrasi yaitu; inovatif, dinamis, kreatif, kompetensi, profesionalisme, akuntability, responsibility dan lain-lain. Sedangkan yang termasuk dimensi efisiensi yaitu; murah, bermutu dan memuaskan (lihat Gambar 4). Gambar 4 ` Gambar di atas menunjukan bahwa hubungan demokratisasi dalam proses penyelenggaraan kegiatan pemerintahan menuju pada efisiensi birokrasi, memerlukan banyak variabel yang harus dipertimbangkan baik yang terkait dengan perubahan sistem dan struktur dalam penyelenggaraan birokrasi pemerintahan melalui konsep dan teori good governance, re inventing

10 government dan new public services maupun perubahan perilaku aparatur birokrasinya. Oleh sebab itu jika para aparatur birokrasi memiliki perilaku yang : disiplin, professional, kompeten, inovatif, kreatif, dinamis, akuntabel dan responsif, sudah barang tentu merupakan modal dasar yang kuat untuk membendung atau mencegah tindakan KKN dalam melaksanakan tugas penyelenggaraan birokrasi pemerintahan. TUJUH (7) PILAR KONSEP DEMOKRATISASI BIROKRASI Melakukan elaborasi dan eskplorasi terhadap dimensi variabel demokrasi dan birokrasi serta efisiensi tersebut di atas, dapat menemukan tujuh (7) konsep, program dan kebijakan pemerintah yang telah dilaksanakan yang selaras dan seiring dengan nilai-nilai demokrasi. Jika penulis memiliki cukup waktu dan tenaga serta pemikiran, barangkali bisa mengeksplorasi lebih banyak program dan kebijakan pemerintah yang sesungguhnya sudah sesuai dengan demokrasi. Adapun ketujuh program dan kebijakan pemerintah yang dapat disebut sebagai landasan pemikiran demokratisasi birokrasi yaitu; Privatisasi, E- Government, Public Servant, Pembangunan Model Bottom Up, Management Quality Control, Meritokrasi System, Badan Layanan Umum. Apabila ketujuh konsep, program dan kebijakan pemerintah tersebut dikembangkan secara meluas mencakup progam dan kebijakan pemerintah yang lain dan menjadi kegiatan yang menuju pada proses institusionalisasi, maka dalam penyelenggaraan birokrasi pemerintahan akan semakin lebih demokratis. Pada gilirannya penyediaan dan pemberian terhadap pelayanan publik cepat, murah, bermutu dan memuaskan serta mampu menjangkau secara luas, merata dan adil (lihat Gambar 5).

11 Gambar 5. Dimensi dimensi Demokratisasi Birokrasi Gambar 5 di atas pada dasarnya memberikan penjelasan bahwa program atau kebijakan operasional birokrasi pemerintahan yang disebut 7 pilar maka dengan penjelasan dari dimensi masingmasing pilar tersebut mengandung arti nilai-nilai demokrasi. Artinya jika program kegiatan tersebut dilakukan secara melembaga sesungguhnya mampu mendorong atau memicu terjadinya proses demokratisasi dalam tubuh para aparatur birokrasi. Dengan demikian sebagaimana telah disebutkan di atas jika perubahan ke arah sistem dan struktur birokrasi pemerintahan yang sesuai dengan prinsip dan nilai demokrasi dan didukung oleh aparatur birokrasi yang juga memiliki sikap dan perilaku demokratis, maka disamping efisien birokrasi bisa terwujud dan sekaligus mampu meminimalisir tindakan KKN para abdi negara tersebut. KESIMPULAN Dari uraian penjelasan di atas dapat disimpulkan bahwa melakukan pengkajian, pendalaman serta mengeksplorasi dan mengelaborasi terhadap ketiga disiplin ilmu yaitu; ilmu administrasi (birokrasi pemerintahan), ilmu politik (demokrasi) dan ilmu ekonomi (efisiensi) yang direpresentasikan dalam locus masingmasing yakni; birokrasi, demokrasi dan

12 efisiensi. Secara empiris ketiga konsep tersebut dapat menjadi sinergi atau merupakan simbiose mutualistis menjadi pendekatan interdisipliner, sehingga diharapkan mampu menggerakkan penyelenggaraan birokrasi pemerintahan yang efisien dan efektif, mampu meminimalisir tindakan KKN para aparatur birokrasi, sehingga pencapaian tujuan negara dapat terwujud yang pada gilirannya kesejahteraan rakyat dapat segera dirasakan dan dinikmati masyarakat luas secara adil dan merata. SARAN 7.1. Program sosialisasi yang teratur dan terprogram yang terkait dengan nilai-nilai demokrasi terhadap aparatur birokrasi melalui kebijakan reformasi birokrasi pada prinsipnya selaras dengan paradigma New Public Management (NPM) dan New Public Services (NPS), dapat dilaksanakan secara berkelanjutan Agar memberikan penguatan terhadap program kegiatan terhadap 7 (tujuh) pilar demokratisasi birokrasi yaitu; Privatisasi, Public Servant, Pembangunan Model Bottom Up, Total Quality Management, Meritocracy System, Badan Layanan Umum dan E- Government yang memiliki landasan nilai-nilai demokrasi, diharapkan mampu merubah mindset aparatur birokrasi menjadi pelayan masyarakat (public servant).

13 DAFTAR PUSTAKA A. Dahl, Robert, On Democracy (Perihal Demokrasi), Penterjemah A. Rahman Zainudin, Penerbit Yayasan Obor Indonesia, Budi Santoso, Prio, Birokrasi Pemerintahan Orde Baru, Perspektif Kultural dan Struktural, Penerbit PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, Tahun Hamdi, Muchlis, Bunga Rampai Pemerintahan, Penerbit Yarsif Watampone, Jakarta, Tahun 2002 Nugraha Rian D, Kebijakan Publik Untuk Negara-negara Berkembang, 2006, Penerbit Jakarta Obsorne, David, and Peter Plastrick, Banashing Bereaucracy, The Five Strategis For Reinventing Government (Memangkas Birokrasi), Penterjemah Abdul Rasyid, Penerbit PPM, Jakarta, Tahun Prasojo, Eko, State Of The Art, Administrasi Negara Antara Teori Dan Praktek Kenegaraan Indonesia Mutakhir, Bahan Seminar Nasional, 2009, di Pasca Sarjana STIAMI, Jakarta, tanggal 8 Agustus Sedarmayanti, Good governance (Kepemerintahan Yang Baik) Dalam Rangka Otonomi Daerah, Penerbit CV. Mandar Maju, Bandung, Setyawan Salam, Dharma, Manajemen Pemerintahan Indonesia, Penerbit Djambatan, Jakarta, 2002.