Atas perhatian dan peran semua pihak, kami ucapkan terima kasih. Jakarta, Juni 2011 Kepala Pusat. ttd. Tony Rooswiyanto NIP

Transkripsi

1 Berdasarkan Surat Tugas Kepala Pusat Pendidikan dan Pelatihan Pengembangan SDM, Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan, Departemen Keuangan Nomor ST-18/PP.2/2008 tanggal 25 Maret 2008 tentang Penyusunan Modul Prajabatan Golongan III Tahun Anggaran Sdr. Sampurna Budi Utama A.K. ditunjuk sebagai penyusun modul PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA. Modul ini adalah hasil pengembangan dari bahan ajar diklat Prajabatan Golongan III dari Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia tahun 2006 dengan judul yang sama. Penunjukan ini sangat beralasan karena yang bersangkutan adalah Widyaiswara yang ditugaskan mengajar dan mengasuh mata pelajaran ini. Pengalaman mengajar yang cukup lama memungkinkan yang bersangkutan memilih materi yang diharapkan memenuhi kebutuhan belajar bagi peserta Prajabatan Golongan III Kami menyetujui modul ini digunakan sebagai bahan ajar bagi para peserta Diklat Prajabatan golongan III. Namun mengingat modul PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA sebagai bahan studi yang senantiasa berkembang, penyempurnaan modul perlu selalu diupayakan agar tetap memenuhi kriteria kemutakhiran dan kualitas. Pada kesempatan ini, kami mengharapkan saran atau kritik dari semua pihak (termasuk peserta diklat) untuk penyempurnaan modul ini. Setiap saran dan kritik yang membangun akan sangat dihargai. Atas perhatian dan peran semua pihak, kami ucapkan terima kasih. Jakarta, Juni 2011 Kepala Pusat ttd Tony Rooswiyanto NIP i

2 DAFTAR ISI Kata Pengantar... Daftar Isi... ii Peta Konsep PENDAHULUAN Deskripsi Singkat Tujuan Pembelajaran Umum Tujuan Pembelajaran Khusus Kegiatan Belajar 1 PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA Uraian... 4 a. Pengertian dan Dasar Hukum Keuangan Negara... 4 b. Lingkup Keuangan Negara... 6 c. Asas-asas Umum Pengelolaan Keuangan Negara d. Kekuasaan Atas Pengelolaan Keuangan Negara e. Mengapa Keuangan Negara harus Dikelola Dengan Baik Rangkuman Latihan Kegiatan Belajar 2 PENGELOLAAN KEBIJAKAN FISKAL DAN KERANGKA EKONOMI MAKRO Uraian a. Pengertian dan Tujuan Kebijakan Fiskal dan Kaitannya dengan Kerangka Ekonomi Makro b. Lingkup Kebijakan Fiskal c. Penyusunan dan Penetapan Pengeloalaan Kebijakan Fiskal dan Kerangka Ekonomi MakroMotivasi Rangkuman Latihan Kegiatan Belajar 3 ANGGARAN DAN PENDAPATAN BELANJA NEGARA Uraian a. Siklus Pengelolaan APBN b. Struktur dan Format APBN Rangkuman Latihan TES FORMATIF KUNCI JAWABAN UMPAN BALIK DAN TINDAK LANJUT DAFTAR PUSTAKA Lampiran Lampiran i iii ii

3 PETA KONSEP MODUL PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA iii

4 PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA 1. PENDAHULUAN 1.1. Deskripsi Singkat Sebagaimana dimaklumi, sebelum 5 April 2003 pelaksanaan pengelolaan negara masih didasarkan pada aturan kolonial Hindia Belanda yang berlaku berdasarkan aturan peralihan UUD 1945, yaitu Indische Comptabiliteitswet yang lebih dikenal dengan nama ICW, Indische Bedrijvenwet (IBW) dan Reglement voor het Administratief Beheer (RAB). Peraturan-peraturan tersebut dipandang tidak dapat mengakomodasi berbagai perkembangan yang terjadi dalam sistem kelembagaan negara dan pengelolaan keuangan negara. Oleh karena itu, meskipun berbagai ketentuan tersebut secara formal masih tetap berlaku, secara materiil sebagian ketentuan perundangan tersebut tidak lagi dilaksanakan. Dalam rangka mewujudkan sistem pengelolaan keuangan yang berkesinambungan sesuai dengan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam UUD 1945 dan asas-asas umum yang berlaku secara universal dalam penyelenggaraan pemerintahan negara serta menghilangkan bentuk-bentuk penyimpangan dalam pengelolaan keuangan negara sebagai akibat dari peraturan perundangan warisan kolonial Hindia Belanda, pemerintah dengan persetujuan DPR telah mengundangkan seperangkat undang-undang berkaitan dengan keuangan negara, yang diawali dengan pemberlakuan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (UUKN) yang disahkan pada tanggal 5 April 2003 dan sejak diundangkannya. Perubahan mendasar atau hal-hal baru yang diatur dalam UU No. 17/2003 tersebut meliputi pengertian dan ruang lingkup keuangan negara, asas-asas umum pengelolaan keuangan negara, kedudukan presiden sebagai pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara, pendelegasian kekuasaan Presiden RI kepada Menteri Keuangan dan Menteri/Pimpinan Lembaga, susunan APBN dan APBD, 1

5 ketentuan mengenai penyusunan dan penetapan APBN dan APBD, pengaturan hubungan antara pemerintah pusat dan bank sentral, pemerintah daerah dan perusahaan swasta, dan badan pengelola dana masyarakat, serta penetapan batas waktu penyampaian laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN dan APBD. Kementerian Keuangan yang mempunyai fungsi melaksanakan sebagian tugastugas pemerintah di bidang keuangan mempunyai peranan dan tugas yang sangat penting, terutama dalam subbidang pengelolaan fiskal dari keuangan negara. Misalnya, setiap tahun, Kementerian Keuangan harus mampu meningkatkan pendapatan negara di samping harus mengelola keuangan negara secara efisien dan terkendali. Untuk dapat melaksanakan tugas tersebut maka Kementerian Keuangan harus didukung oleh tenaga pelaksana yang terampil yang mempunyai pengetahuan yang cukup tentang pengelolaan keuangan negara, mempunyai wawasan yang luas, dan mempunyai kreativitas, serta disiplin yang tinggi. Agar kebutuhan ini dapat terpenuhi maka salah satu usaha yang dilaksanakan dan sesuai dengan ketentuan yang ada, kepada peserta diklat LPJ III diberikan materi ujian (dengan tutorial) Pengelolaan Keuangan Negara yang diarahkan kepada pemahaman atas sub-bidang pengelolaan fiskal, yang menjadi tanggungjawab utama Kementerian Keuangan Tujuan Pembelajaran Umum (TPU) Setelah mempelajari modul ini, para peserta diklat dapat menjelaskan hal-hal yang berhubungan dengan keuangan negara Tujuan Pembelajaran Khusus (TPK) Setelah mempelajari modul ini, para peserta LPJ III dapat: a. menyebutkan definisi/pengertian keuangan negara; b. menjelaskan dasar hukum dan lingkup keuangan negara; c. menyebutkan asas-asas pengelolaan keuangan negara; d. menjelaskan kekuasaan atas pengelolaan keuangan negara dan membedakan fungsi-fungsi yang dilaksanakan untuk menjalankan kekuasaan tersebut; e. menjelaskan secara singkat masalah pengelolaan keuangan negara; 2

6 f. menyebutkan secara singkat konsep-konsep dasar dalam pengelolaan moneter; g. menyebutkan secara singkat konsep-konsep dasar dalam pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan; h. menjelaskan pengertian dan tujuan kebijakan fiskal dan hubungannya dengan kerangka ekonomi makro; i. menyebutkan ruang lingkup kebijakan fiskal; j. menjelaskan proses penyusunan dan penetapan kebijakan fiskal; k. menyebutkan pengertian APBN; l. merinci siklus pengelolaan APBN; m. menjelaskan perubahan struktur dan format APBN saat ini. Metode pengajaran yaitu dengan sistem ceramah, tanya jawab, diskusi, studi kasus, dan diberikan contoh-contoh dalam praktik. Peralatan tutorial yang diperlukan adalah white board, spidol, penghapus white board, LCD, laptop, dan peralatan lain yang diperlukan. Selamat belajar ^^ 3

7 2. KEGIATAN BELAJAR 1 PENGANTAR KEUANGAN NEGARA 2.1. Uraian a. Pengertian dan Dasar Hukum Keuangan Negara Secara umum keuangan diartikan sebagai segala aktivitas yang berkaitan dengan penerimaan dan pembayaran uang. Oleh karena itu, keuangan sering diartikan sebagai suatu sistem mengenai penerimaan dan pengeluaran uang. Bertolak dari pengertian ini, maka yang dimaksud keuangan negara adalah semua hal yang bertalian dengan masalah penerimaan dan pengeluaran dari suatu negara. Beberapa pakar keuangan negara memberikan pengertian tentang keuangan negara. Musgrave (1989) menyatakan bahwa studi tentang keuangan negara (atau yang sering disamakan dengan public finance) merupakan studi tentang ekonomi dari sektor publik (economics of public sector), yang tidak hanya berkenaan dengan keuangan saja tetapi juga berkenaan dengan tingkat penggunaan dan alokasi sumber daya negara, distribusi pendapatan, dan tingkat aktivitas ekonomi. Walaupun demikian, pada umumnya studi keuangan negara membatasi hanya pada penerimaan dan pengeluaran yang ada pada anggaran pemerintah (pusat dan daerah) dan pengaruh-pengaruhnya. Aspek-aspek lain yang juga merupakan bidang studi keuangan negara adalah regulasi ekonomi oleh cabang pemerintahan yudikatif, pengelolaan perusahaan negara, dan pengaturan kebijakan moneter. Pendapat Musgrave tersebut ditegaskan kembali oleh Ulbrich (2003) yang menyatakan bahwa studi keuangan negara telah berkembang menjadi suatu bidang studi yang lebih luas yaitu studi ekonomi atas sektor publik (public sector economics). Walaupun demikian istilah keuangan (finance) pada keuangan negara (public finance) mempersempit pembahasan hanya pada aktivitas penerimaan, pengeluaran, dan penganggaran negara. 4

8 Suparmoko (1992) menyatakan bahwa keuangan negara merupakan studi tentang pengaruh-pengaruh dari anggaran penerimaan dan belanja negara terhadap perekonomian, terutama pengaruh-pengaruhnya terhadap pencapaian tujuan-tujuan kegiatan ekonomi seperti pertumbuhan ekonomi, stabilitas harga-harga, distribusi penghasilan yang lebih merata dan juga peningkatan efisiensi serta penciptaan kesempatan kerja. Sementara itu, Perundangan-Undangan Republik Indonesia, yang juga menjadi dasar hukum pengelolaan keuangan negara di Indonesia, memberikan pengertian yang senada dengan pengertian yang diberikan oleh para pakar keuangan negara. Bab VIII Undang-Undang Dasar 1945 yang telah diamandemen mengatur tentang keuangan negara sebagai aturan hukum tertinggi, menetapkan hal-hal yang bertalian dengan keuangan negara sebagai berikut: anggaran pendapatan dan belanja negara ditetapkan tiap-tiap tahun dengan undang-undang. Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui anggaran yang diusulkan pemerintah, maka pemerintah menjalankan anggaran tahun lalu; segala pajak untuk keperluan negara diatur dengan undang-undang; macam dan harga mata uang ditetapkan dengan undang-undang; hal keuangan negara diatur dengan undang-undang; negara memiliki bank sentral yang susunan, kedudukan, kewenangan, tanggung jawab dan independensinya diatur dengan undang-undang; untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri, yang peraturannya ditetapkan dengan undang-undang. Hasil pemeriksaan itu diserahkan kepada Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sesuai kewenangannya. Hasil pemeriksaan BPK akan ditindaklanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan sesuai undang-undang. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, sebagai dasar hukum di bawah UUD 1945 yang mengatur tentang keuangan negara di Indonesia, dalam Pasal 1 ayat 1 menyatakan bahwa keuangan negara adalah 5

9 semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Dalam penjelasan atas UU No. 17/2003 tersebut, ada empat pendekatan yang digunakan untuk merumuskan keuangan negara, yaitu: 1. Pendekatan Obyek. Keuangan negara meliputi semua hak dan kewajiban yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut, yang meliputi subbidang pengelolaan fiskal, subbidang pengelolaan moneter, dan subbidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan. 2. Pendekatan Subyek. Keuangan negara meliputi seluruh obyek sebagaimana yang tersebut di atas (pada poin 1) yang dimiliki oleh negara, dan dikuasai oleh pemerintah pusat, pemerintah daerah, perusahaan negara/daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara. 3. Pendekatan Proses. Keuangan negara mencakup seluruh rangkaian kegiatan pengelolaan obyek sebagaimana tersebut di atas (pada poin 1) mulai dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan pertanggungjawaban. 4. Pendekatan Tujuan. Keuangan negara meliputi seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan atau penguasaan obyek sebagaimana tersebut di atas (pada poin 1) dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara. Berdasarkan pengertian-pengertian di atas, maka keuangan negara pada dasarnya berkenaan dengan penerimaan dan pengeluaran negara beserta segala sebab dan akibat dari penerimaan dan pengeluaran tersebut dalam bentuk hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang. b. Lingkup Keuangan Negara Pengertian-pengertian keuangan negara seperti tersebut di atas menjelaskan pula mengenai lingkup keuangan negara. Lingkup yang paling sempit dari 6

10 keuangan negara mencakup semua aktivitas penerimaan, pengeluaran, dan penganggaran negara, seperti yang dikemukakan oleh Ulbrich. Lingkup yang paling luas dari keuangan negara dapat disamakan dengan ekonomi sektor publik, yang tidak hanya berkenaan dengan keuangan saja tetapi juga berkenaan dengan tingkat penggunaan dan alokasi sumber daya negara, distribusi pendapatan, dan tingkat aktivitas ekonomi, seperti yang dikemukakan Musgrave. Lingkup keuangan negara yang dikemukakan oleh Suparmoko dapat dianggap berada diantara lingkup yang paling sempit dan lingkup yang paling luas. Lingkup keuangan negara di sini menyangkut 3 hal, yaitu pendapatan dan belanja negara, kekayaan negara dan uang pihak lain yang dipercayakan kepada negara (dana pensiun, jaminan kesehatan, hari tua, dan asuransi jiwa). Jadi lingkup keuangan negara dalam pengertian ini adalah menyangkut APBN, Barang Milik Negara dan Badan Usaha Milik Negara, serta uang pihak lain (trust fund). Peraturan perundang-undangan Indonesia menetapkan juga hal-hal yang masuk dalam lingkup keuangan negara. UUD 1945 menetapkan bahwa lingkup keuangan negara meliputi lima macam, yaitu APBN, perpajakan, uang, hal keuangan negara, dan BPK. Dalam praktik, APBN adalah alat utama dalam pengelolaan fiskal. Perpajakan merupakan salah satu unsur dari penerimaan negara dari pengelolaan fiskal. Demikian juga BPK yang tugas pokoknya memeriksa tanggung jawab mengenai cara pemerintah mempergunakan uang belanja yang disetujui DPR sangat berkaitan erat dengan pengelolaan fiskal. Oleh karena itu, APBN, perpajakan, dan BPK dapat disatukan menjadi unsur pengelolaan fiskal. Mengenai unsur mata uang, sesuai dengan penjelasan Pasal 23 UUD 1945, hal ini sangat erat hubungannya dengan Bank Indonesia (Bank Sentral) yang menjadi otoritas pelaksana kebijakan moneter. Dengan demikian, kita dapat menyebut pengelolaan peredaran uang ini sebagai pengelolaan moneter. 7

11 Mengenai keuangan negara, dalam praktik terakhir ini menjelma menjadi lalu lintas pembayaran luar negeri dan pasar uang dan modal. Pengawasan dan regulasi atas lalu lintas pembayaran luar negeri dan sebagian pasar uang (yang dikelola bank) merupakan bagian dari tanggung jawab pengelolaan moneter Bank Indonesia. Pengawasan dan regulasi atas pasar uang (yang dikelola oleh non-bank) dan pasar modal, yang juga sebenarnya merupakan bagian dari tanggung jawab pengelolaan moneter, berada di tangan kementerian (yang merangkap sebagai pengelola fiskal). Oleh karena itu, Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia mengamanatkan penggabungan fungsi pengawasan dan regulasi pasar uang dan pasar modal ke dalam suatu lembaga tersendiri yang independen dari pemerintah dan bank sentral, yang sering disebut dengan Otoritas Jasa Keuangan (OJK). Bila hal ini terlaksana, maka penanggung jawab utama pengelolaan fiskal adalah pemerintah (c.q. Kementerian Keuangan) dan tanggungjawab pengelolaan moneter akan dilaksanakan oleh Bank Indonesia (berkaitan dengan peredaran uang dan lalu lintas pembayaran) dan OJK (berkaitan dengan pasar uang dan pasar modal). Berdasarkan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2003 Tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1999 Tentang Bank Indonesia, lembaga pengawas jasa keuangan (OJK) tersebut akan dibentuk selambat-lambatnya 31 Desember Ada satu unsur lagi dari keuangan negara yang secara implisit merupakan ruang lingkup keuangan negara berdasarkan Pasal 23 UUD 1945, yaitu kekayaan negara yang dipisahkan. Aspek pengeluaran untuk menjadi kekayaan negara yang dipisahkan dan aspek penerimaan dari hasil keuntungan dari kekayaan tersebut menjadi bagian dari APBN. Pengelolaan kekayaannya diserahkan kepada Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan Lembaga Keuangan Negara. Dengan demikian, ruang lingkup keuangan negara menurut Pasal 23 UUD 1945 adalah sejalan dengan yang dinyatakan dalam UUKN, yaitu meliputi pengelolaan fiskal, pengelolaan moneter, dan pengelolaan kekayaan yang dipisahkan. 8

12 Pengelolaan fiskal ditempuh melalui berbagai kebijakan fiskal. Kebijakan fiskal adalah kebijakan yang dilakukan pemerintah berkaitan dengan penerimaan (pendapatan) dan pengeluaran (belanja) pemerintah. Tujuan dari kebijakan fiskal adalah stabilisasi ekonomi yang lebih mantap. Maksudnya mampu mempertahankan laju pertumbuhan ekonomi yang layak tanpa adanya pengangguran di satu pihak atau adanya ketidakstabilan harga-harga umum (inflasi yang tinggi) di pihak lain. Ragam pengelolaan fiskal meliputi fungsifungsi pengelolaan kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro, penganggaran, administrasi perpajakan, administrasi kepabeanan, perbendaharaan, dan pengawasan keuangan. Pengelolaan moneter dilakukan melalui serangkaian kebijakan di bidang moneter. Kebijakan moneter adalah kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah di bidang keuangan yang berkenaan dengan jumlah uang yang beredar dalam masyarakat. Pemerintah selalu mengusahakan agar ada keseimbangan dinamis antara jumlah uang yang beredar dengan barang dan jasa yang tersedia di masyarakat. Kebijakan moneter ini berkaitan dengan kurs, aktivitas perbankan, investasi modal domestik dan modal asing, dan sebagainya. Tujuan kebijakan moneter secara umum adalah: (1) untuk menyesuaikan jumlah uang yang beredar di masyarakat; (2) untuk mengarahkan penggunaan uang dan kredit sedemikian rupa sehingga nilai rupiah dapat dipertahankan kestabilannya; (3) mendorong produsen untuk meningkatkan kegiatan produksi melalui penyediaan kredit dengan suku bunga rendah; (4) menyediakan tingkat lapangan kerja tertentu; (5) mengusahakan agar kebijakan moneter dapat dilaksanakan tanpa memberatkan beban keuangan negara dan masyarakat. Kekayaan negara yang dipisahkan adalah komponen kekayaan negara yang pengelolaannya diserahkan kepada Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan Lembaga Keuangan Negara. 9

13 c. Asas-asas Umum Pengelolaan Keuangan Negara UUKN memberikan asas-asas umum dalam pengelolaan keuangan negara agar tujuan pengelolaan seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan atau penguasaan obyek keuangan negara dapat memberikan daya dukung penyelenggaraan pemerintahan yang optimal. Asasasas tersebut adalah: 1. akuntabilitas yang berorientasi pada hasil; 2. profesionalitas; 3. proporsionalitas; 4. keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara; 5. pemeriksaan keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri. Asas-asas baru sebagai pencerminan penerapan kaidah-kaidah yang baik (best practices) diatur dalam UUKN di atas dalam penerapannya didukung dengan asas-asas umum yang sebelumnya telah dipakai dalam pengelolaan keuangan negara seperti asas tahunan, asas universalitas, asas kesatuan, dan asas spesialitas. Asas-asas umum tersebut diperlukan guna mendukung terwujudnya kepemerintahan yang baik (good governance) dalam penyelenggaraan negara serta menjamin terselenggaranya prinsip-prinsip pemerintahan negara sebagaimana telah dirumuskan dalam Bab VI UUD 1945, selain asas-asas yang mendukung kepemerintahan yang baik yang terdapat dalam PP 101/2000, yaitu profesionalitas, akuntabilitas, transparansi, pelayanan prima, demokrasi, efisiensi, efektivitas, supremasi hukum, dan dapat diterima oleh seluruh masyarakat. d. Kekuasaan Atas Pengelolaan Keuangan Negara Berdasarkan UUKN, presiden adalah pemegang kekuasaan umum pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan. Dalam melaksanakan mandat UUKN, fungsi pemegang kekuasaan umum atas pengelolaan keuangan negara tersebut dijalankan dalam bentuk: 10

14 - selaku pengelola fiskal dan wakil pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan dikuasakan kepada Menteri Keuangan; - selaku Pengguna Anggaran (PA) /Pengguna Barang (PB) kementerian negara/lembaga dikuasakan kepada masing-masing menteri/pimpinan lembaga; - penyerahan kepada gubernur/bupati/walikota selaku kepala pemerintahan daerah untuk mengelola keuangan daerah dan mewakili pemerintah daerah dalam kepemilikan kekayaan daerah yang dipisahkan; - tidak termasuk kewenangan di bidang moneter. Untuk mencapai stabilitas nilai rupiah, penetapan dan pelaksanaan kebijakan moneter serta mengatur dan menjaga kelancaran sistem pembayaran dilakukan oleh bank sentral. Menteri Keuangan sebagai pembantu presiden dalam bidang keuangan pada hakekatnya adalah Chief Financial Officer (CFO) yang berwenang dan bertanggung jawab atas pengelolaan aset dan kewajiban negara secara nasional, sedangkan menteri dan pimpinan lembaga negara pada hakekatnya adalah Chief Operating Officer (COO) yang berwenang dan bertanggung jawab atas penyelenggaraan pemerintahan sesuai bidang tugas dan fungsi masing-masing. Pembagian kewenangan yang jelas dalam pelaksanaan anggaran antara menteri keuangan dan menteri teknis tersebut diharapkan dapat memberikan jaminan terlaksananya mekanisme saling uji (check and balance) dalam pelaksanaan pengeluaran negara dan jaminan atas kejelasan akuntabilitas Menteri Keuangan sebagai Bendahara Umum Negara dan Menteri Teknis sebagai Pengguna Anggaran. Selain itu, pembagian kewenangan ini akan memberikan fleksibilitas bagi menteri teknis, sebagai pengguna anggaran, untuk mengatur penggunaan anggaran kementeriannya secara efisien dan efektif dalam rangka optimalisasi kinerja kementeriannya untuk menghasilkan output yang ditetapkan. Titik berat ruang lingkup keuangan negara sebagaimana yang diatur dalam UU No. 17/2003 tersebut berada pada subbidang pengelolaan fiskal. Pengelolaan moneter, walaupun dalam ruang lingkup keuangan negara, diselenggarakan 11

15 oleh Bank Indonesia, sebagai bank sentral yang independen dari pengaruh pemerintah. Hubungan pemerintah dengan Bank Indonesia hanyalah berkoordinasi dalam penetapan kebijakan moneter, yang seringkali dikombinasikan dengan kebijakan fiskal, untuk mencapai tujuan-tujuan ekonomi. Pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan (BUMN/BUMD) adalah subbidang keuangan negara yang khusus ada di negara-negara yang pemerintah juga menjalankan fungsi-fungsi penyediaan barang-barang non-publik, seperti di Indonesia. Pemerintah melakukan investasi-investasi pada BUMN/BUMD sehingga timbul hak dan kewajiban negara berkenaan dengan investasi tersebut. Seperti yang diamanatkan dalam UUKN, pihak yang mewakili pemerintah sebagai pemegang saham adalah Menteri Keuangan. Akan tetapi, saat ini Menteri Negara BUMN-lah yang memiliki kewenangan tersebut berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 228/M Tahun 2001 dan selanjutnya berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 64 Tahun Dengan belum adanya aturan baru yang merevisi keppres dan peraturan pemerintah tersebut timbul ketidakselarasan antara UUKN dengan peraturan-peraturan yang ada berkenaan dengan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan. e. Mengapa keuangan negara harus dikelola dengan baik? Pengelolaan keuangan negara terkait dengan keberadaan sektor publik yang diperlukan karena mekanisme pasar secara tunggal tidak dapat menyelenggarakan semua fungsi ekonomi. Kebijakan publik diperlukan untuk mengarahkan, mengoreksi, dan melengkapi mekanisme pasar dalam berbagai aspek. Oleh karena itu, pada dasarnya sektor swasta dan sektor publik saling berkaitan dan saling melengkapi seperti yang disajikan pada gambar berikut. 12

16 9 8 RUMAH TANGGA PASAR FAKTOR PRODUKSI A PASAR UANG/MODAL B 1 PASAR PRODUK 6 PERUSAHAAN KEUANGAN NEGARA Gambar 1: Keuangan Negara dalam Ekonomi (Diadaptasi dari The Public Sector in the Economy, Richard A. Musgrave dan Peggy B. Musgrave) Garis yang tidak terputus-putus pada gambar di atas menunjukkan arus pendapatan dan pengeluaran dalam sektor swasta, garis yang terputus-putus menunjukkan arus pada sektor publik. Dari gambar di atas dapat ditunjukkan bahwa sektor publik (keuangan negara) terkait dengan: - pengeluaran pemerintah untuk perolehan faktor-faktor produksi (garis 2), produk dari perusahaan-perusahaan swasta (garis 7), subsidi kepada masyarakat (garis 8); - penerimaan pemerintah diperoleh dari pajak (garis 9) dan pinjaman pemerintah (garis 10); - pemerintah menyelenggarakan jasa-jasa kepada masyarakat dari pengeluaran yang dilakukannya (garis 11); Dengan demikian, tampaklah bahwa keuangan negara merupakan bagian integral dari ekonomi dan saling berinteraksi dengan sektor swasta. Permasalahan yang dihadapi dalam pengelolaan keuangan negara dewasa ini terutama bagaimana seharusnya pengelolaan tersebut dilakukan agar daya 13

17 tahan dan daya saing perekonomian nasional semakin dapat ditingkatkan dengan baik dalam kegiatan ekonomi yang semakin bersifat global, sehingga kualitas kehidupan masyarakat Indonesia dapat meningkat sesuai dengan yang diharapkan. Agar daya saing ekonomi dapat terpelihara, maka pengelolaan keuangan negara harus dapat menciptakan kondisi yang kondusif bagi dunia usaha, khususnya sektor swasta, karena melalui peran sektor swasta yang kuat dan sehat inilah diharapkan kegiatan ekonomi dapat terus berkembang dalam era persaingan usaha yang semakin ketat, bebas, dan mengglobal. Agar kondisi tersebut dapat tercipta dengan baik, maka para pengelola keuangan negara harus memiliki keterampilan yang memadai dan wawasan yang luas. Keterampilan demikian antara lain dapat diperoleh melalui pelatihanpelatihan. Tanpa memiliki keterampilan yang diperlukan, maka pengelolaan keuangan negara tidak akan melahirkan keadaan yang diharapkan dan akibat lebih jauh lagi adalah para pengusaha nasional yang tidak akan mempunyai kemampuan bersaing yang handal. Bila hal ini terus berlanjut, maka para pengusaha nasional tetap akan menjadi tamu di negaranya sendiri. Menurut Musgrave, masalah keuangan negara tidak sekedar menyangkut arus uang yang masuk sebagai penerimaan negara, dan arus uang yang keluar sebagai pengeluaran negara. Masalah keuangan negara juga menyangkut alokasi sumber-sumber ekonomi, distribusi pendapatan, dan pertumbuhan ekonomi. Dengan kata lain, keuangan negara mempunyai dampak yang luas pada kegiatan ekonomi masyarakat. Oleh karena itu, keuangan negara harus dikelola dengan baik dengan alasan-alasan berikut. 1) Mempengaruhi pertumbuhan ekonomi Hubungan antara keuangan negara dengan kegiatan ekonomi masyarakat sudah lama diketahui. Dalam bukunya yang berjudul An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nation, Adam Smith menyatakan bahwa negara tidak boleh campur tangan dalam perekonomian karena perekonomian sudah diatur oleh invisible hands, yaitu mekanisme naik atau turunnya harga sebagai akibat dari hukum penawaran dan permintaan barang dan jasa. 14

18 Misalnya, jika permintaan lebih besar dari penawaran maka tingkat harga akan naik. Kenaikan harga akan mendorong kenaikan penawaran dan menekan permintaan sehingga terjadi keseimbangan baru dalam penawaran dan permintaan pada tingkat harga tertentu. Sebaliknya, jika penawaran lebih besar dari permintaan, harga akan turun. Turunnya harga akan menyebabkan naiknya permintaan dan menurunkan penawaran sehingga terjadi keseimbangan baru. Dengan demikian, naik/turunnya harga atau mekanisme harga bekerja secara otomatis untuk menjaga keseimbangan antara penawaran dan permintaan atas barang dan jasa. Keuangan negara, melalui penerimaan/pendapatan dan pengeluaran/belanja negara dapat mempengaruhi bekerjanya mekanisme harga. Penerimaan negara yang berasal dari pungutan pajak akan mengurangi daya beli masyarakat sehingga mengurangi permintaan masyarakat. Sebaliknya pengeluaran negara, untuk membeli barang dan jasa dari masyarakat, akan menambah daya beli masyarakat. Apabila penerimaan negara melebihi pengeluaran negara, yang berarti APBN surplus, berarti pengurangan daya beli masyarakat lebih besar dari penambahannya sehingga terjadi ketidakseimbangan antara penawaran dan permintaan. Sebaliknya, apabila pengeluaran lebih besar dari penerimaannya, yang berarti APBN defisit, berarti penambahan daya beli masyarakat lebih besar dari pengurangannya. Apabila permintaan masyarakat atas barang dan jasa melebihi penawarannya, harga-harga barang dan jasa akan naik atau terjadi inflasi. Namun jika penawaran lebih besar dari permintaannya maka harga-harga akan turun atau deflasi. Menurut Boediono (1980), inflasi adalah suatu proses atau kecenderungan kenaikan harga secara umum dan terus menerus. Deflasi adalah sebaliknya. Baik inflasi maupun deflasi dapat menganggu kegiatan ekonomi masyarakat. Untuk mencegah dampak yang tidak dikehendaki, Adam Smith menganjurkan agar penerimaan negara harus sama dengan pengeluaran negara, yang berarti APBN suatu negara harus seimbang. Pajak yang dipungut negara tidak boleh terlalu banyak atau terlalu sedikit, sebatas cukup untuk membiayai penyelenggaraan tugas dan fungsi negara, berupa: a. menyelenggarakan pertahanan dan keamanan, b. menyelenggarakan peradilan, dan 15

19 c. menyediakan barang publik. 2) Menjaga stabilitas ekonomi Pendapat Adam Smith diikuti sampai tahun 1930-an karena pada tahun itu terjadi peristiwa depresiasi dunia. Pada periode tersebut, meskipun hampir semua negara menerapkan APBN seimbang, pada kenyataannya terjadi juga ketidakseimbangan antara penawaran dan permintaan barang dan jasa. Ketidakseimbangan ini mengakibatkan jatuhnya perekonomian dan meningkatkan pengangguran. Pada tahun 1936, John Maynard Keyness menulis buku yang berjudul The General Theory of Employment, Interest and Money. Berdasarkan hasil penelitiannya, Keyness berpendapat bahwa employment ditentukan oleh permintaan agregat dan penawaran agregat. Permintaan agregat adalah keseluruhan jumlah uang yang diterima oleh pengusaha dari hasil penjualan barang dan jasa yang diproduksinya. Sebaliknya, penawaran agregat adalah keseluruhan jumlah uang yang harus dikeluarkan oleh pengusaha untuk membeli faktor-faktor produksi yang diperlukan untuk menghasilkan barang dan jasa. Apabila permintaan agregat lebih besar dari penawaran agregat maka pengusaha akan keuntungan sehingga bias melakukan ekspansi usaha sehingga lapangan kerja akan bertambah. Sebaliknya, apabila penawaran agregat lebih besar dari permintaan agregat maka pengusaha akan merugi yang akan memaksa para pengusaha untuk mengurangi produksi yang berarti juga pengurangan tenaga kerja. Akibatnya, penangguran meningkat. Menurut Keyness, depresi dunia yang terjadi pada tahun 1930-an disebabkan oleh penawaran agregat yang lebih besar daripada permintaan agregatnya. Oleh karena itu, untuk mengatasi pengangguran, pemerintah melalui APBN dapat memperbesar permintaan agregat agar sama dengan penawaran agregat. Ini berarti APBN tidak lagi harus seimbang dan dapat juga digunakan sebagai alat untuk mengatasi inflasi dan deflasi, serta memelihara stabilisasi perekonomian. Sejak lahirnya teori Keyness, tugas dan fungsi negara menjadi lebih penting karena tidak sekedar menyelenggarakan pertahanan dan keamanan, menyelenggarakan peradilan dan menyediakan barang publik semata namun 16

20 juga menjadi kestabilan perekonomian sehingga kehidupan masyarakat yang damai dan sejahtera dapat terpelihara. 3) Merealokasi sumber-sumber ekonomi Pendapat Keyness kemudian dikembangkan lagi oleh Richard Musgrave. Dalam bukunya yang berjudul The Theory of Public Finance, Musgrave menyatakan bahwa tugas dan fungsi negara meliputi: realokasi sumber-sumber daya ekonomi, redistribusi pendapatan, dan stabilisasi. Realokasi sumbersumber ekonomi menurut Musgrave adalah memanfaatkan sumber-sumber ekonomi yang terbatas secara maksimal. Di Indonesia, sepanjang tidak ditentukan lain oleh peraturan perundangan berlaku, pada hakekatnya sumbersumber daya ekonomi dimiliki masyarakat. Apabila sumber daya yang ada di masyarakat tersebut tidak terdistribusikan secara maksimal akibatnya akan menimbulkan ketidakseimbangan dalam perkonomian negara. Oleh karena itu negara, melalui kebijakan fiskal yang persuasif, dapat mendorong penggunaan sumber daya ekonomi secara maksimal. 4) Mendorong Redistribusi Pendapatan Melalui kebijakan fiskal dalam APBN, negara dapat mendorong terjadinya redistribusi pendapatan agar tidak terjadi senjang antara golongan masyarakat kaya dan golongan masyarakat miskin secara mencolok. Sumber daya ekonomi berupa faktor-faktor produksi secara natural tidaklah terdistribusi secara merata di masyarakat. Akibatnya, sebagian masyarakat yang menguasai lebih banyak faktor produksi akan lebih diuntungkan dari kegiatan perekonomian yang ada. Untuk menciptakan keadilan, pemerintah dapat mengenakan pajak yang lebih banyak kepada kelompok masyarakat yang lebih mampu dan mengalokasikannya dalam bentuk pengeluaran/belanja negara yang berpihak kepada masyarakat yang kurang mampu (pro poor). Oleh karena itu, pengelolaan APBN tidak hanya menyangkut pada jumlah penerimaan dan jumlah pengeluaran saja, tetapi harus memperhatikan juga rincian dari penerimaan dan pengeluaran negara. 17

21 2.2. Rangkuman Keuangan Negara adalah segala sesuatu yang berkenaan dengan penerimaan dan pengeluaran negara beserta segala sebab dan akibat dari penerimaan dan pengeluaran tersebut dalam bentuk hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang. Ruang lingkup keuangan negara adalah pengelolaan fiskal, pengelolaan moneter, dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan. Presiden adalah pemegang kekuasaan umum pengelolaan keuangan negara yang pada praktiknya dijalankan oleh Menteri Keuangan sebagai pengelola fiskal dan wakil pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan, menteri/pimpinan lembaga sebagai pengguna anggaran/pengguna barang, dan gubernur/bupati/ walikota sebagai pengelola keuangan daerah. Kewenangan di bidang moneter dilakukan oleh bank sentral yang independen dari pemerintah. Pengelolaan keuangan negara harus dilaksanakan setepat-tepatnya sehingga dapat menciptakan kondisi yang kondusif bagi dunia usaha, khususnya sektor swasta, karena melalui peran sektor swasta yang mantap dan sehat diharapkan kegiatan perekonomian negara dapat terus berkembang dalam era persaingan berusaha yang semakin ketat, bebas, dan mengglobal. 18

22 2.3. Latihan 1 1. Apa yang dimaksud dengan Keuangan Negara menurut Musgrave, Ulbrich, dan Suparmoko? 2. Bagaimana rumusan keuangan negara yang tercantum dalam UUD 1945 dan UUKN? 3. Apa saja yang termasuk lingkup keuangan negara menurut para pakar keuangan negara? 4. Apa saja yang termasuk lingkup keuangan negara menurut UUKN? 5. Jelaskan pendekatan-pendekatan yang dipakai UUKN dalam merumuskan pengertian keuangan negara? Sudah pahamkah Anda tentang pengertian keuangan negara serta ruang lingkupnya? Jika sudah, mari kita lanjutkan ke kegiatan belajar 2 19

23 3. KEGIATAN BELAJAR 2 PENGELOLAAN KEBIJAKAN FISKAL DAN KERANGKA EKONOMI MAKRO 3.1. Uraian a. Pengertian dan Tujuan Kebijakan Fiskal dan Kaitannya dengan Kerangka Ekonomi Makro Kebijakan fiskal adalah perubahan yang disengaja dalam pengeluaranpengeluaran pemerintah dan/atau penerimaan-penerimaan pemerintah untuk mencapai tujuan ekonomi nasional, seperti penurunan tingkat pengangguran, stabilitas harga, pertumbuhan ekonomi, atau perbaikan neraca pembayaran. Karena penerimaan rutin pemerintah tidak selalu sama dengan pengeluaran rutin, maka ada penyeimbang berupa pembiayaan. Oleh karena itu beberapa ahli sering juga mendefisinikan kebijakan fiskal sebagai kebijakan yang dilakukan pemerintah berkaitan dengan penerimaan (pendapatan), pengeluaran (belanja), dan pembiayaan negara, seperti yang dinyatakan oleh Nazier (2004). Kebijakan fiskal seringkali diasosiasikan dengan teori ekonomi yang dikemukakan oleh John Maynard Keynes, yang pertama kali menyarankan bahwa untuk memperbaiki ekonomi yang sedang depresi, kebijakan fiskal yang ekspansif dapat dilaksanakan oleh pemerintah untuk menaikkan permintaan agregat. Kebijakan fiskal mempunyai dua instrumen pokok, yaitu kebijakan penerimaan/pendapatan pemerintah dan kebijakan pengeluaran/belanja pemerintah. Walaupun kebijakan fiskal diambil untuk mencapai tujuan ekonomi, kebijakan ini juga dapat dipakai untuk peningkatan aspek sosial, seperti pemerataan, pendidikan, dan kesehatan. Kebijaksanaan fiskal dalam praktik di Indonesia adalah keputusan bersama antara pemerintah dan DPR melalui APBN. APBN dirancang dan ditetapkan untuk tujuan mengarahkan perekonomian Indonesia mencapai kondisi tertentu (sebagaimana yang ditetapkan dalam Rencana Kerja Jangka Menengah). 20

24 APBN ini berisi besarnya penerimaan, pengeluaran, dan pembiayaan defisit pemerintah. Dalam perekonomian yang berlandaskan ekonomi pasar, kebijakan fiskal tidak dapat ditetapkan tanpa koordinasi dan sinkronisasi dengan berbagai aspek lain dalam perekonomian, yaitu kebijakan fiskal, kebijakan perdagangan, dan kebijakan investasi. Oleh karena itu, pengelolaan kebijakan fiskal tidak berdiri sendiri tetapi harus berkaitan dan selaras dengan kebijakan-kebijakan lainnya dalam kerangka ekonomi makro. b. Lingkup Kebijakan Fiskal Pengertian tentang kebijakan fiskal di atas juga secara jelas menunjukkan ruang lingkup kebijakan fiskal, yaitu penerimaan, pengeluaran, dan pembiayaan defisit pemerintah. Dalam praktik, kebijakan fiskal ini akan terdiri dari empat unsur utama, yaitu: - kerangka kerja kebijakan fiskal, yang produknya akan berupa: asumsiasumsi makro ekonomi, tingkat likuiditas pemerintah, tingkat hutang pemerintah, tingkat defisit, dan sumber pembiayaan; - kebijakan anggaran, yang produknya berupa: cakupan penerimaan negara dan pengeluaran negara (termasuk dana alokasi ke pemerintah daerah); - kebijakan penerimaan pajak dan bukan pajak, yang produknya berupa: rangkaian kebijakan pajak penghasilan, pajak pertambahan nilai, tarif layanan khusus, dan penerimaan pajak dan bukan pajak lainnya; - kebijakan penerimaan bea masuk, yang produknya berupa: rangkaian kebijakan berkenaan dengan tarip bea masuk dan aturan-aturan bea masuk lainnya. c. Penyusunan dan Penetapan Pengelolaan Kebijakan Fiskal dan Kerangka Ekonomi Makro Menteri Keuangan adalah pejabat yang bertugas menyusun kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro, seperti yang diamanatkan UUKN. Dalam penyusunan kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro ini, Kementerian 21

25 Keuangan harus mempertimbangkan pendapat-pendapat dan masukanmasukan dari berbagai Kementerian/Lembaga lain yang terkait dengan kebijakan ekonomi, seperti Bank Indonesia dalam kaitannya dengan aspek moneter. Pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro yang disusun didasarkan pada target-target fiskal yang tercantum dalam Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term Expenditure Framework) yang dikombinasikan dengan informasi terbaru tentang ekonomi dan fiskal. Setelah disusun, kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro tahun anggaran berikutnya harus disampaikan kepada DPR oleh Pemerintah selambat-lambatnya pertengahan bulan Mei tahun berjalan. Kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal ini dibahas bersama oleh DPR dan pemerintah sebagai pembicaraan pendahuluan rancangan APBN tahun anggaran berikutnya. Kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal inilah yang menjadi dasar pembahasan kebijakan anggaran dan prioritas anggaran untuk dijadikan acuan dalam penyusunan APBN. Pokok-pokok kebijakan fiskal ini akan menjadi acuan bagi kebijakan umum dan prioritas anggaran. Dengan cara seperti ini, pembahasan RAPBN antara pemerintah dan DPR dapat menjadi lebih terarah dengan dimulai melalui pembahasan-pembahasan pokok-pokok kebijakan dari APBN itu sendiri. Pembahasan RAPBN dan RKA-KL lebih terfokus pada apakah rincian-rincian pelaksanaan kebijakan fiskal dalam program-program dan kegiatan-kegiatan RAPBN dan RKA-KL sesuai dengan pokok-pokok kebijakan fiskal yang disetujui. Keterkaitan antara pokok-pokok kebijakan fiskal dengan RAPBN dan RKA-KL dapat dilihat pada gambar berikut: 22

26 DIAGRAM PROSES PENYUSUNAN RKA-KL Januari - April Mei - Agustus September - Desember DPR Pembahasan Pokok-pokok Kebijakan Fiskal & RKP Pembahasan RKA-KL Pembahasan RAPBN UUAPBN KABINET/ PRESIDEN Kebijakan Umum dan Prioritas Anggaran Nota Keuangan RAPBN dan Lampiran Keppres ttg Rincian APBN Kementerian Perencanaan Kementerian Keuangan SEB Prioritas Program dan Indikasi Pagu SE Pagu Sementara Penelaahan Konsistensi dengan RKP Lampiran RAPBN (Himpunan RKA- KL) Penelaahan Konsistensi dgn Prioritas Anggaran Rancangan Keppres ttg Rincian APBN Pengesahan Kementerian Negara/ Lembaga Renstra KL Rancangan Renja KL RKA-KL Konsep Dokumen Pelaksanaan Anggaran Dokumen Pelaksanaan Anggaran Daerah Gambar 2: Diagram Proses Penyusunan RKA-KL (diolah dari PP No. 21/2004) Rangkuman Kebijakan fiskal adalah perubahan yang disengaja dalam pengeluaran pemerintah dan penerimaan pemerintah untuk mencapai tujuan ekonomi nasional, seperti penurunan tingkat pengangguran, stabilitas harga, pertumbuhan ekonomi, atau perbaikan neraca pembayaran. Lingkup kebijakan fiskal meliputi penerimaan, pengeluaran, dan pinjaman pemerintah. Pengelola fiskal di Indonesia adalah Menteri Keuangan. Selain sebagai pengelola kebijakan fiskal menteri keuangan juga menyusun kerangka ekonomi makro, seperti yang diamanatkan dalam UUKN. Pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro yang disusun berdasarkan target-target fiskal yang tercantum dalam kerangka pengeluaran jangka menengah. Target utama kebijakan fiskal adalah tidak terjadinya defisit anggaran sebagai ukuran keuangan negara yang sustainable. 23

27 3.3. Latihan 2 1. Jelaskan instrumen pokok kebijakan fiskal di Indonesia! 2. Jelaskan langkah-langkah penetapan kebijakan fiskal? 3. Jelaskan unsur-unsur kebijakan fiskal? 4. Jelaskan mengenai kerangka pengeluaran jangka menengah? 5. Apa kaitan antara kebijakan fiskal dan kebijakan pemerintah lain seperti kebijakan perdagangan dan kebijakan investasi? Sudah pahamkah Anda tentang Pengelolaan Kebijakan Fiskal dan Kerangka Ekonomi Makro? Kalau sudah mari kita lanjutkan ke kegiatan belajar 3 24

28 4. KEGIATAN BELAJAR 3 ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA 4.1. Uraian Dalam rangka melaksanakan pembangunan nasional, pemerintah harus melaksanakan kegiatan-kegiatan. Kegiatan pemerintah disusun berdasarkan rencana kerja yang lengkap dan disertai dengan rencana keuangannya. Rencana keuangan yang disusun pemerintah disebut anggaran negara atau secara lengkap disebut dengan anggaran pendapatan dan belanja negara. Pendapatan diperlukan pemerintah untuk membiayai kegiatan dalam rangka pembangunan tersebut. Jadi pada dasarnya anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN) adalah perkiraan jumlah pengeluaran dan jumlah pendapatan untuk menutupi pengeluaran tersebut serta pembiayaan anggaran dalm rangka pelaksanaan tugas yang dibebankan kepada pemerintah. Landasan hukum anggaran negara tercantum dalam Pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 23 ayat 1 yang berbunyi: Setiap tahun pemerintah mengajukan anggaran pendapatan dan belanja kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui anggaran yang diusulkan pemerintah, maka pemerintah menjalankan anggaran tahun yang lalu. Dan telah direvisi dalam Undang-Undang 1945 Amandemen Keempat, yaitu: a. Pasal 23 ayat 1 yang berbunyi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat ; b. Pasal 23 ayat 2 yang berbunyi Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan Dewan Perwakilan Daerah ; c. Pasal 23 ayat 3 yang berbunyi Apabila Dewan Perwakilan tidak menyetujui rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang diusulkan oleh Presiden, pemerintah menjalankan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun yang lalu. 25

29 a. Siklus Pengelolaan APBN Anggaran yang dijalankan pemerintah saat ini meliputi lima tahap, yaitu: tahap persiapan/perencanaan, tahap penyampaian RAPBN kepada Dewan Perwakilan Rakyat untuk mendapatkan pengesahan, tahap pelaksanaan anggaran oleh pemerintah, tahap pengawasan anggaran, tahap pengajuan perhitungan pelaksanaan anggaran kepada Badan Pemeriksa Keuangan. 1) Tahap Perencanaan APBN Pada tahap perencanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dapat diuraikan sebagai berikut: (a) Penyusunan Rencana Kerja Kementerian Negara/Lembaga Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah dan Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga, kementerian negara/lembaga menyusun Rencana Kerja Kementerian Negara/Lembaga dengan berpedoman pada Rencana Strategis Kementerian Negara/Lembaga dan mengacu pada prioritas pembangunan nasional dan pagu indikatif yang ditetapkan dalam Surat Edaran Bersama Menteri Perencanaan dan Menteri Keuangan. Rencana kerja ini memuat kebijakan, program dan kegiatan yang dilengkapi dengan sasaran kinerja dan menggunakan pagu indikatif untuk tahun anggaran yang sedang disusun dan prakiraan maju untuk tahun anggaran berikutnya. Program dan kegiatan dalam rencana kerja kementerian negara/lembaga disusun dengan pendekatan berbasis kinerja, kerangka pengeluaran jangka menengah, dan penganggaran terpadu. (b) Pembahasan Rencana Kerja Kementerian Negara/Lembaga Kementerian Perencanaan setelah menerima rencana kerja kementerian negara/lembaga melakukan penelaahan bersama Kementerian Keuangan. Pada tahap ini, perubahan-perubahan terhadap program kementerian negara/lembaga dapat disetujui oleh Kementerian Perencanaan setelah berkoordinasi dengan Kementerian Keuangan berdasarkan usulan menteri/pimpinan lembaga terkait. 26

30 (c) Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga Selambat-lambatnya pertengahan Mei, pemerintah menyampaikan kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal kepada DPR untuk dibahas bersama. Hasil-hasil pembahasan kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal tersebut akan menjadi kebijakan umum dan prioritas anggaran bagi presiden/kabinet yang akan dijabarkan oleh Kementerian Keuangan dalam bentuk Surat Edaran Pagu Sementara. Kementerian negara/lembaga setelah menerima Surat Edaran Pagu Sementara bagi masing-masing program pada pertengahan bulan Juni melakukan penyesuaian rencana kerja menjadi Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga yang dirinci menurut unit organisasi dan kegiatan. Selanjutnya, kementerian negara/lembaga melakukan pembahasan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga dengan komisi-komisi di DPR yang menjadi mitra kerja kementerian negara/lembaga terkait. Hasil pembahasan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga disampaikan kepada Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan selambat-lambatnya pada pertengahan bulan Juni. Kementerian Perencanaan akan menelaah kesesuaian antara Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga hasil pembahasan dengan Rencanan Kerja Pemerintah. Sementara Kementerian Keuangan akan menelaah kesesuaian antara Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga hasil pembahasan dengan Surat Edaran Menteri Keuangan tentang pagu sementara, prakiraan maju yang telah disetujui tahun anggaran sebelumnya dan standar biaya yang telah ditetapkan. (d) Penyusunan Anggaran Belanja Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga hasil pembahasan Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan menjadi dasar penyusunan anggaran belanja negara. Belanja negara disusun menurut asas bruto di mana masing-masing kementerian negara/lembaga selain harus mencantumkan rencana jumlah pengeluaran, 27

31 harus mencantumkan juga perkiraan penerimaan yang akan didapat selama tahun anggaran yang bersangkutan. (e) Penyusunan Perkiraan Pendapatan Negara Tidak seperti penyusunan belanja negara, di mana dilakukan pembahasan antara Kementerian Keuangan, Bappenas selaku Kementerian Perencanaan dan kementerian negara/lembaga yang bersangkutan, maka penentuan perkiraan pendapatan negara pada dasarnya ditetapkan oleh Kementerian Keuangan dibantu Bappenas dengan memperhatikan masukan-masukan dari kementerian negara/lembaga lain. Misalnya dalam penentuan prakiraan maju penerimaan bukan pajak. (f) Penyusunan Rancangan APBN Setelah disusun perkiraan maju belanja negara dan pendapatan negara, selanjutnya Kementerian Keuangan menyusun RAPBN untuk dibahas dalam sidang kabinet yang dipimpin presiden. Dari hasil pembahasan pada sidang kabinet, selanjutnya disusun Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara beserta dokumen pendukungnya terdiri dari Nota Keuangan dan himpunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga untuk disampaikan kepada DPR. 2) Tahap Penetapan UU APBN Nota Keuangan dan himpunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga yang telah dibahas dalam sidang kabinet disampaikan pemerintah kepada DPR selambat-lambatnya pertengahan Agustus. Pada tahap penetapan UU APBN melalui beberapa tingkat pembicaraan, yaitu: (a) Tingkat I Pada tingkat I disampaikan keterangan atau penjelasan pemerintah tentang Rancangan Undang-Undang APBN. Pada kesempatan ini presiden menyampaikan pidato Pengantar Rancangan Undang-Undang APBN di depan Sidang Paripurna DPR. 28

32 (b) Tingkat II Dilakukan pandangan umum dalam Rapat Paripurna DPR di mana masing-masing fraksi di DPR mengemukakan pendapatnya mengenai RUU APBN dan keterangan pemerintah. Jawaban pemerintah atas pandangan umum tersebut biasanya diberikan kepada Menteri Keuangan. (c) Tingkat III Dilakukan pembahasan dalam rapat komisi, rapat gabungan komisi, atau rapat panitia khusus. Pembahasan dilakukan bersama pemerintah yang diwakili Menteri Keuangan. (d) Tingkat IV Diadakan Rapat Paripurna DPR yang kedua. Pada rapat ini disampaikan laporan hasil pembicaraan pada tingkat III dan pendapat akhir dari masing-masing fraksi DPR. Setelah menyampaikan pendapat akhir fraksi, DPR menggunakan hak budget untuk menyetujui RUU APBN. Kemudian DPR mempersilakan pemerintah yang diwakili Menteri Keuangan untuk menyampaikan sambutannya berkaitan dengan keputusan DPR tersebut. Apabila RUU APBN telah disetujui DPR maka presiden mengesahkan RUU APBN menjadi UU APBN. 3) Tahap Pelaksanaan UU APBN UU APBN yang sudah disetujui oleh DPR dan disahkan presiden, sudah disusun secara terperinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program kegiatan dan jenis belanja. Bila kemudian terdapat perubahan atas APBN maka harus mendapatkan persetujuan dari DPR dan pelaksanannya ditetapkan dengan keputusan presiden sebagai pedoman bagi kementerian negara/lembaga dalam melaksanakan anggaran. Keputusan presiden tentang pedoman pelaksanaan anggaran memuat hal-hal yang belum terperinci dalam UU APBN terutama alokasi anggaran untuk kantor pusat dan daerah kementerian negara/lembaga, pembayaran gaji dalam belanja pegawai, dan pembayaran untuk tunggakan kementerian negara/lembaga, serta memuat alokasi dana perimbangan untuk pemerintah daerah dan subsidi untuk badan/perusahaan yang menerima. 29