Politik, Ekonomi dan Perjuangan untuk Menguasai Hutan di Kalimantan, Indonesia. Disunting oleh. Moira Moeliono Eva Wollenberg Godwin Limberg

Transkripsi

1 Politik, Ekonomi dan Perjuangan untuk Menguasai Hutan di Kalimantan, Indonesia Disunting oleh Moira Moeliono Eva Wollenberg Godwin Limberg

2

3 Desentralisasi Tata Kelola Hutan

4

5 Desentralisasi Tata Kelola Hutan Politik, Ekonomi dan Perjuangan untuk Menguasai Hutan di Kalimantan, Indonesia Disunting oleh Moira Moeliono, Eva Wollenberg dan Godwin Limberg

6 Desentralisasi Tata Kelola Hutan Politik, Ekonomi dan Perjuangan untuk Menguasai Hutan di Kalimantan, Indonesia Diterjemahkan dari: Moeliono, M., Wollenberg, E., Limberg, G. (penyunting) The Decentralization of Forest Governance: Politics, economics and the fight for control of forests in Indonesian Borneo. Earthscan Forestry Library. 320p. Earthscan Publications, London, UK. Moeliono, M., Wollenberg, E., Limberg, G. (penyunting) Desentralisasi Tata Kelola Hutan: Politik, Ekonomi dan Perjuangan untuk Menguasai Hutan di Kalimantan, Indonesia. CIFOR, Bogor, Indonesia. ISBN: p 2009 Center for International Forestry Research (CIFOR) Hak cipta dilindungi oleh Undang-undang Edisi pertama, Februari 2009 Dicetak oleh Harapan Prima, Jakarta Foto sampul oleh Eko Prianto Desain dan tata letak oleh Rifky Diterbitkan oleh Center for International Forestry Research Jalan CIFOR, Situ Gede Bogor Barat Tel: +62 (251) ; Fax: +62 (251) Center for International Forestry Research (CIFOR) CIFOR memajukan kesejahteraan manusia, konservasi lingkungan dan kesetaraan melalui penelitian yang berorientasi kepada kebijakan dan praktik kehutanan di negara berkembang. CIFOR adalah salah satu dari 15 pusat penelitian dalam Kelompok Konsultatif bagi Penelitian Pertanian International (Consultative Group on International Agricultural Research CGIAR). CIFOR berkantor pusat di Bogor, Indonesia dengan kantor wilayah di Asia, Afrika dan Amerika Selatan. CIFOR bekerja di lebih dari 30 negara dengan jaringan peneliti di 50 organisasi internasional, regional dan nasional.

7 Daftar Isi Daftar Gambar, Tabel dan Kotak Daftar Penulis Ucapan terima kasih Pendahuluan Daftar Akronim dan Singkatan ix xiii xvi xvii xxi Bagian I Latar Belakang Teori dan Kontekstual 1 Antara Negara dan Masyarakat: Desentralisasi di Indonesia 3 Eva Wollenberg, Moira Moeliono, dan Godwin Limberg Negara dan masyarakat 3 Desentralisasi 4 Transformasi Indonesia 7 2 Geografi Malinau 23 Moira Moeliono dan Godwin Limberg Topografi, tanah dan iklim 26 Sumberdaya hutan Malinau 27 Sejarah singkat 28 Masyarakat dan konflik 30 Mata pencaharian 32 3 Politik Budaya Kolaborasi untuk Mengontrol dan Mengakses Sumberdaya Hutan di Malinau, Kalimantan Timur 41 Steve Rhee Pendahuluan 41 Sejarah singkat hubungan antar-suku di Malinau 42 Pemangku Kepentingan atau Identitas di Kabupaten Malinau 43 Pemerintah kabupaten sebagai mikrokosmos ketegangan antar-suku dan pertarungan kekuasaan 47 Prakarsa pemerintah kabupaten mengonsolidasikan kendali dan kekuasaan: Mendekatkan pemerintahan untuk menjauhkan masyarakat 48 Hubungan warga desa dengan pemerintah kabupaten: Akses dan akuntabilitas diletakkan pada jaringan patronasi 50 Kesimpulan 51

8 vi Desentralisasi Tata Kelola Hutan 4 Keanekaragaman Hayati, Lansekap dan Sumber Penghidupan: Sebuah perspektif lokal 57 Douglas Sheil, Miriam van Heist, Nining Liswanti, Imam Basuki, Meilinda Wan, dibantu oleh masyarakat dari Paya Seturan, Long Lake, Punan Rian, Langap, Laban Nyarit, Long Jalan, Liu Mutai dan Gong Solok Perlunya upaya konservasi di Kalimantan 57 Perlunya menggali persepsi masyarakat lokal 58 Persepsi lokal 62 Pentingnya tumbuhan 66 Pentingnya hutan bagi masyarakat 70 Melihat lebih dekat kategori-guna lansekap 72 Pilihan lokal untuk tindakan lokal 79 Kesimpulan 80 Bagian II Pemungutan dan Pemanfaatan Kayu di Malinau 5 Dampak Izin Pemungutan dan Pemanfaatan Kayu (IPPK) pada Desa-Desa di Daerah Aliran Sungai Malinau 87 Godwin Limberg Perkembangan IPPK di Daerah Aliran Sungai Malinau 87 Apakah yang didapatkan desa dari IPPK? 91 Apa pelajaran yang bisa dipetik? 99 Apa arti untuk masa depan? Siapa, Bagaimana dan untuk Apa? Negosiasi dan hasil Kesepakatan IPPK antara Masyarakat dan Broker di Malinau 105 Charles Palmer Metode penelitian 106 Pengorganisasian negosiasi di Malinau 106 Tema-tema dalam pengorganisasian negosiasi 108 Hasil negosiasi: Apa yang dinegosiasikan masyarakat? 121 Kenyataan hasil kesepakatan dengan IPPK 124 Diskusi 125 Kesimpulan Dampak IPPK terhadap Penghidupan Masyarakat di Kabupaten Malinau, Kalimantan Timur 133 Kewin Kamelarczyk dan Uffe Strandby Pendahuluan 133 Lokasi penelitian 135 Metode penelitian 137 Diskusi 153 Kesimpulan Perbandingan Kerusakan Akibat Kegiatan Pembalakan dengan Berbagai Sistem Akses Pemanfaatan Sumberdaya Hutan di Kalimantan Timur, Indonesia 165 Haris Iskandar, Laura K. Snook, Takeshi Toma, Kenneth G. MacDicken dan Markku Kanninen Pendahuluan 165

9 Daftar Isi vii Lokasi penelitian 166 Metode penelitian 168 Hasil Penelitian 169 Diskusi Tane Olen sebagai Alternatif Pengelolaan Hutan: Perkembangan Lanjutan di Desa Setulang, Kalimantan Timur 185 Ramses Iwan dan Godwin Limberg Desa Setulang 185 Perkembangan Tane Olen 186 Perjuangan penduduk desa untuk Tane Olen 187 Perkembangan baru seputar Tane Olen 192 Bagian III Perkembangan lain yang didorong oleh desentralisasi 10 Pemenang Mengambil Semua: Memahami Konflik Hutan di Era Desentralisasi di Indonesia 199 Made Sudana Pengantar 199 Metodologi 200 Konflik sebelum dan sesudah desentralisasi 200 Pola umum 204 Analisa konflik 207 Kesimpulan Penguasaan Lahan dan Adat di Malinau Moira Moeliono dan Godwin Limberg Konteks nasional dan hukum 212 Penguasaan atas sumberdaya alam secara de facto dan peran adat 214 Perencanaan tata ruang 218 Punan Malinau dan klaim atas tanah 222 Kesimpulan: Tidak Sambungnya Kebijakan Realpolitik perwakilan dan Partisipasi Masyarakat Desa 231 Eva Wollenberg Pengantar 231 Kontradiksi antara perwakilan dan partisipasi 232 Kebijakan desentralisasi 235 Perwakilan dan partisipasi dalam praktik 235 Kesimpulan Upaya-upaya Baru Membentuk Interaksi Pemerintah dan Masyarakat 251 Moira Moeliono dan Godwin Limberg Pemerintah daerah di Malinau dan insentif untuk menangani kemiskinan 252 Dari IPPK hingga pengelolaan hutan berkelanjutan? 258 Kabupaten konservasi 260 Kesepakatan 263 Kesimpulan 264

10 viii Desentralisasi Tata Kelola Hutan 14 Mengarungi Jeram: Sintesis dan Kesimpulan 267 Eva Wollenberg, Moira Moeliono dan Godwin Limberg Lahirnya tatanan politik setempat 268 Dampak pada kelompok-kelompok yang terpinggirkan 273 Dampak pada hutan dan pengelolaan hutan 279 Menatap ke depan 281

11 Daftar Gambar, Tabel dan Kotak Gambar 1.1 Struktur birokasi kehutanan sebelum desentralisasi Peta administratif Malinau Lokasi 27 desa di hulu Sungai Malinau Penyebaran suku-suku di Malinau Pendapatan rata-rata rumah-tangga (juta Rupiah per tahun) Pada tahun 2004, pemerintahan Kabupaten Malinau menempati kompleks gedung yang baru, seperti ditunjukkan di sini Penyebaran sample menurut kelas keadaan lahan Peta lokasi sampel, berdasarkan tipe dan komunitas Jumlah total manfaat khusus spesies yang tercatat, berdasarkan kategori kegunaan Proporsi jumlah spesies-berguna menurut jenis sampel dan suku informan Proporsi tumbuhan berguna menurut jumlah spesies secara keseluruhan Lokasi 27 desa di hulu Sungai Malinau Fee yang dijanjikan dan yang sesungguhnya dibayarkan untuk kesepakatan IPPK pertama yang dikaji di Malinau Alokasi persentase peringkat berbagai kegiatan berpenghasilan. Angka persentase menunjukan seberapa sering suatu kegiatan berpenghasilan dipandang relatif paling tinggi dari jumlah total perbandingan sumber penghasilan Frekuensi munculnya kegiatan berpenghasilan dalam peringkat pembandingan (ketersediaan relatif) dan kepentingan relatif dari besarnya pendapatan: ketiga desa dipandang sebagai satu populasi Persentase pembelanjaan berbagai barang dan jasa oleh rumah tangga Persentase rumah tangga dengan berbagai strategi investasi (pengeluaran menurut berbagai kategori barang dan jasa)

12 x Desentralisasi Tata Kelola Hutan terkait dengan fee IPPK: Persentase ini digambarkan dengan satu error bar ± 2 * SE Proporsi rumah tangga yang mengetahui jumlah fee total yang diterima oleh desanya. Tidak ada rumah tangga di Tanjung Nanga yang mengetahui jumlah fee yang diterima desanya (persentase rata-rata digambarkan dengan error bar ± 2*SE) Proporsi rumah tangga yang mengenal nama operator IPPK (persentase rata-rata digambarkan dengan error bar ± 2 * SE) Persentase rumah tangga yang menilai distribusi fee IPPK di desanya adil atau tidak adil (persentase rata-rata dgambarkan dengan error bar ± 2 * SE) Dua perkiraan total fee IPPK yang diterima per rumah tangga: Satu perkiraan didasarkan pada data dari kuesioner semi terbuka di tingkat rumah tangga (kolom kiri berwarna abu-abu muda); perkiraan lain didasarkan pada data dari berbagai wawancara kelompok terfokus dan laporan produksi mengenai jumlah rumah tangga penerima fee dan fee total yang diterima di tingkat desa (kolom kanan berwarna abu-abu tua) Proporsi rumah tangga yang berdagang karyawan IPPK (persentase digambarkan dengan error bar ± 2 * SE) Proporsi rumah tangga yang bekerja di perusahaan IPPK (persentase digambarkan dengan error bar ± 2 * SE) Persentase warga menyebut alasan penyebab berkurangnya akses ke dan/atau lebih sulitnya panen: Persentase ini didasarkan pada jumlah rumah tangga yang mengungkapkan kesulitan mendapatkan hasil-hasil hutan dan bukan jumlah total pengguna (persentase dihitung sebagai rata-rata jumlah rumah tangga dan diikuti oleh ± 2 * SE) Peta kepulauan Indonesia (kiri atas), Provinsi Kalimantan Timur (kanan atas) dan peta daerah studi di Malinau (bawah) Frekuensi dan distribusi diameter tunggul bekas tebangan (tunggul per hektar) oleh pemegang izin HPH, subkontraktor HPH, dan pemegang IPPK di kedua tipe hutan Frekuensi dan distribusi potensi kerusakan (pohon per hektar) akibat pembalakan oleh pemegang Izin HPH, subkontraktor HPH dan IPPK pada berbagai tipe hutan Perbedaan antara jalan jalan sarad, dan tempat pengumpulan kayu oleh HPH dan IPPK pada areal hutan bekas tebangan Peta pemanfaatan lahan Setulang Frekuensi konflik sebelum dan sesudah desentralisasi Kejadian dan pemicu konflik Siapa yang biasanya mewakili masyarakat? Hasil survei terhadap 95 orang warga di 19 desa, tahun Apakah DPRD berperan mewakili masyarakat? Survei warga desa secara peroranga 241

13 Daftar Gambar, Tabel dan Kotak xi Tabel 1.1 Kronologi undang-undang tentang desentralisasi dan kehutanan Distribusi afiliasi etnis pegawai pemerintah di Malinau Survei pengukuran persepsi masyarakat tentang keanekaragaman hayati Kategori-guna yang digunakan untuk mengkuantifikasi tingkat kepentingan lansekap Saran masyarakat tentang tindakan untuk mengatasi masalah lingkungan Nilai tengah kategori-guna per unit lansekap dan per tipe hutan untuk semua kelompok di ketujuh kelompok masyarakat Rata-rata skor kepentingan hutan di masa lalu, kini dan masa depan (dari ketujuh komunitas) Rata-rata skor kepentingan berbagai tumbuhan dan satwa menurut ketujuh komunitas (setiap hasil merupakan rata-rata dari keempat sub-kelompok) (a) Sepuluh tanaman terpenting (b) Sepuluh hewan terpenting Lima spesies dengan skor tertinggi di setiap kategori-guna (nama Latin dan deskripsi umum dalam bahasa Indonesia) Desa-desa wilayah kerja Izin Pemungutan dan Pemanfaatan Kayu (IPPK) di Daerah Aliran Sungai Malinau Manfaat yang dijanjikan IPPK kepada desa-desa di DAS Malinau (tunai dan non-tunai) Jumlah yang dibayarkan IPPK kepada desa-desa di DAS Malinau dari Juni 2000 hingga Juni Distribusi fee di Tanjung Nanga Keuntungan non-tunai bagi desa-desa di DAS Malinau dari IPPK mulai tahun 2000 hingga Juni Perbandingan antara luasan sebenarnya dan luasan perkiraan yang terpengaruh oleh operasi IPPK Luasan dan persentase kerusakan hutan akibat pembangunan jalan terhadap total hutan yang terpengaruh oleh operasi IPPK Komunitas yang disurvei di Kabupaten Malinau, September 2003 Januari Negosiasi untuk kesepakatan IPPK di Malinau Hasil dari kesepakatan IPPK di Malinau Data di tingkat desa tentang berbagai kegiatan IPPK di kawasan hutan yang diklaim oleh Tanjung Nanga Data di tingkat desa tentang berbagai kegiatan IPPK di kawasan hutan yang diklaim oleh Long Adiu dan Punan Adiu Data di tingkat desa tentang berbagai kegiatan IPPK di kawasan hutan yang diklaim oleh Sengayan Aturan persentase pembagian fee IPPK di tiga desa Perbandingan panjang jalan sarad dan jalan pembalakan antara HPH, subkontraktor HPH dan IPPK Perbandingan kerusakan akibat pembalakan antara HPH, subkontraktor HPH dan IPPK 173

14 xii Desentralisasi Tata Kelola Hutan 8.3 Kerusakan pohon per 100m panjang jalan sarad atau jalan pembalakan (pohon per m -1 ) akibat kegiatan HPH dan IPPK dalam hutan primer Kerusakan pohon per 100 m panjang jalan sarad atau jalan pembalakan (pohon 100m -1 ) akibat kegiatan HPH dan IPPK di hutan bekas tebangan Materi rapat selama bulan Januari hingga Juni 2000 di keempat desa di Long Loreh (sampel = 36) Program Gerbang Dema, 2002 (dalam miliar Rupiah) Delapan dari 11 HPH mini yang dikeluarkan oleh Kabupaten Malinau dan statusnya 259 Kotak 5.1 Penggunaan uang IPPK untuk pembangunan desa: contoh dari Punan Adiu Ungkapan persepsi responden terhadap fee IPPK Pendapat enam responden di Sengayan tentang nilai penting fee IPPK terhadap situasi finansial rumah tangga dan nilai pentingnya pendapatan yang stabil Tanggapan beberapa rumah tangga ketika ditanya tentang tabungan dari fee IPPK Beberapa pernyataan dari Adiu dan Tanjung Nanga tentang kemungkinan mempengaruhi keputusan Komentar seorang penduduk desa Sengayan tentang pembagian fee IPPK Pernyataan dari wawancara kelompok terfokus di Long Adiu tentang perubahan kebiasaan jual-beli Hasil-hasil diskusi perencanaan pemanfaatan lahan dengan 12 kelompok fokus di Long Loreh Visi masyarakat lokal tentang tata ruang desa Kesulitan dalam penjadwalan rapat Tahapan-tahapan menuju desa mandiri 255

15 Daftar Penulis Imam Basuki adalah seorang spesialis ilmu tanah yang bekerja pada Center for International Forestry Research di Indonesia. Pengalamannya terutama dalam aspek-aspek sosioekonomi dan ilmu tanah untuk lansekap berhutan, bekerjasama dengan lembaga-lembaga dan masyarakat lokal di Kalimantan, Papua dan Vietnam. Bidang yang diminatinya adalah manajemen sumberdaya, evaluasi lahan, dan GIS. Haris Iskandar pengalaman profesionalnya meliputi berbagai keahlian, dari pekerjaan lapangan sebagai Asisten Lapangan dan Koordinator Lapangan, sampai berbagai studi dan penelitian yang diselenggarakan berdasarkan kerjasama atau didanai oleh sejumlah organisasi internasional dan masyarakat madani. Pengalamannya mencakup penerapan Geographic Information System (GIS), Carbon Sequestration, Natural Regeneration of Mahogany, teknik-teknik Reduced Impact Logging (RIL), Pemanfaatan Limbah Kayu bagi Masyarakat, berbagai Skenario Proyek Penerapan dan Penelitian CDM skala kecil di Indonesia, serta beberapa studi yang berhubungan dengan mekanisme REDD. Selama kerjasama profesionalnya dengan CIFOR (sampai 2008) dan Winrock International, dia telah mengikuti sejumlah seminar, lokakarya, dan pelatihan, serta menuliskan dan membantu penulisan sejumlah publikasi yang ditujukan bagi masyarakat umum di tingkat nasional dan internasional. Ramses Iwan sudah menjadi Peneliti Lapangan di CIFOR sejak Dia adalah seorang warga masyarakat desa Setulang di Malinau, Kalimantan Timur. Kewin Kamelarczyk meraih gelar MSc dalam bidang kehutanan dan tata guna lahan di negara berkembang dari Faculty of Life Science di Copenhagen University. Dia terlibat dalam beberapa pekerjaan dan penelitian dengan topik yang berkaitan dengan hutan; dari hutan kemasyarakatan dan ketergantungan pada hutan hingga penilaian sumberdaya hutan dan manajemen informasi hutan. Kewin pernah bekerja untuk FAO Global Forest Resources Assessment dan dukungan negara-negara FAO untuk penilaian hutan nasional di Roma. Sekarang dia sedang menempuh studi untuk meraih gelar PhD dengan mempelajari interaksi antara proses penilaian hutan nasional dan dialog kebijakan nasional.

16 xiv Desentralisasi Tata Kelola Hutan Godwin Limberg telah tinggal dan bekerja di Kalimantan Timur, Indonesia, sejak Ia telah menjadi Peneliti Lapangan CIFOR, untuk masalah-masalah pemerintahan dan hakhak masyarakat sejak tahun Sebelum bergabung dengan CIFOR, dia bekerja di Rio Tinto Foundation, World Wildlife Fund di Taman Nasional Kayan Mentarang, Indonesia, serta menjadi relawan untuk sebuah organisasi pengembangan masyarakat setempat. Dia memiliki gelar Master dalam Ilmu-ilmu Tanaman Tropis dari Wageningen Agricultural University, Belanda. Nining Liswanti adalah seorang peneliti keragaman hayati yang bekerja untuk Center for International Forestry Research di Indonesia. Pengalamannya terutama di bidang pengembangan metoda-metoda penelitian ekologi cepat di Indonesia, Muangthai, dan Vietnam. Moira Moeliono sudah menjadi peneliti di CIFOR sejak 2001, meneliti berbagai keterkaitan kebijakan nasional-lokal, pembelajaran kebijakan di tingkat lokal, serta berbagai hal tentang keterlibatan masyarakat dalam pengelolaan sumberdaya alam lokal. Charles Palmer adalah seorang ahli ekonomi lingkungan yang kini bekerja sebagai peneliti paska sarjana di Swiss Federal Institute of Technology (ETH) di Zurich, Swiss. Dia pernah bekerja di Center for International Forestry Research (CIFOR) di Indonesia, dan United Nations Development Program (UNDP) serta International Institute for Environment and Development (IIED). Minatnya saat ini meliputi perdagangan karbon kehutanan, bahan bakar bio, tata-guna lahan, serta evaluasi kebijakan kawasan-lindung. Steve Rhee sudah bekerja selama 15 tahun sebagai peneliti dan praktisi pembangunan internasional untuk meningkatkan kebijakan dan praktik berbasis-bukti, terutama berkaitan dengan pengelolaan sumberdaya alam. Dia pernah bekerja bersama berbagai pemangku kepentingan, dari warga desa yang tergantung pada hutan di Kalimantan sampai ke lembaga-lembaga donor internasional, dan telah bekerjasama erat dengan CIFOR sejak Dia pernah tinggal dan bekerja di Indonesia, Asia Tenggara daratan, Timor Leste dan Nepal. Dia menerima gelar Doktor dari Yale, dengan pelatihannya terutama tentang pemerintahan, perdagangan dan budaya, yang berkaitan dengan pembangunan berkelanjutan. Kini dia adalah seorang American Association untuk Advancement of Science (AAAS) Science and Technology Policy Fellow di Departemen Dalam Negeri AS. Douglas Sheil melakukan penelitian ini ketika bekerja di CIFOR dan kini menjabat sebagai direktur Institute for Tropical Forest Conservation (Mbarara University for Science and Technology), PO Box 44, Kabale, Uganda. Tel: +256 (0) ; Fax +256 (0)

17 Daftar Penulis xv Uffe Strandby meraih gelar MSc dalam kehutanan dan PhD dalam sosial-ekonomi dan ekologi konservasi yang berkaitan dengan conifer langka di Amerika Tengah. Dia pernah bekerja dalam penelitian mengenai ekologi regenerasi spesies kayu, konflik para pemangku kepentingan, pemasaran hasil hutan dan hutan kemasyarakatan di Indonesia, Thailand, Peru, Ekuador, Guatemala dan Meksiko. Made Sudana bekerja untuk CIFOR sejak 1999 sampai 2004 di Malinau, salah satu kabupaten di Kalimantan Timur. Dia terlibat dalam proyek ACM dan juga bekerja dalam penelitian tentang konflik dan kekuasaan di antara para pemangku kepentingan di lingkungan masyarakat kehutanan, perusahaan perkayuan dan pertambangan, serta pemerintah daerah di Malinau dan Manggarai, Nusa Tenggara Timur. Saat ini dia bekerja untuk Badan Kerjasama Pembangunan Indonesia-Jerman untuk Pengadaan Air Pedesaan di Sumba. Miriam van Heist melakukan penelitian ini ketika bekerja di CIFOR dan kini menjabat sebagai direktur Institute for Tropical Forest Conservation (Mbarara University for Science and Technology), PO Box 44, Kabale, Uganda. Tel: +256 (0) ; Fax +256 (0) Meilinda Wan adalah seorang peneliti agronomi yang bekerja di Center for International Forestry Research di Indonesia. Penelitian yang disukainya adalah di bidang keragaman hayati dan masyarakat di lansekap yang sedang berubah. Eva (Lini) Wollenberg adalah seorang peneliti sosial dengan komitmen kuat pada pemberdayaan masyarakat lokal. Lini memperoleh gelar Ph.D. dari University of California, Berkeley, dan pernah bekerja berturut-turut di Ford Foundation serta menjadi peneliti senior di CIFOR, memimpin penelitian atas hutan-hutan tropis di Asia, terutama di Kalimantan. Dia adalah salah satu Senior Associate di CIFOR dan kini menjabat sebagai direktur program pertanian berkelanjutan di University of Vermont, Amerika Serikat.

18 Ucapan terima kasih Buku ini merupakan terjemahan dari buku bahasa Inggris yang diterbitkan Eartscan. Proses panjang sejak awal penulisan sampai akhirnya terbit dalam bahasa Indonesia hanya bisa terlaksana atas dukungan banyak pihak. Dalam kesempatan ini kami hanya mampu menyebut beberapa diantaranya tanpa mengurangi rasa terima kasih kepada semua pihak lain yang turut memberi dukungan. Penghargaan yang tulus kami sampaikan kepada Dina Hubudin yang telah mencari dan mengelola satu regu penerjemah dan penyunting dan kepada Gideon Suharyanto yang dengan teliti telah membantu menyempurnakan dokumen terakhir. Kami juga mengucapkan terima kasih kepada para penerjemah, kepada Harmiel M. Soekardjo yang telah membantu menyunting bahasa Indonesia dan kepada Barbara Hall yang menyunting versi bahasa Inggris, kepada Rifky dari PILI yang membantu lay out dan perbaikan terakhir. Tak lupa kami sampaikan ucapan terima kasih kepada Ford Foundation (khususnya Ujjwal Pradhan dan Meiwita Budiharsana) yang mendanai sebagian penelitian yang mendasari buku ini sampai penerbitannya. Penghargaan kami sampaikan juga pada donor-donor lainnya IFAD, ITTO, DFID, BMZ yang memungkinkan penelitian jangka panjang di Malinau. Terima kasih juga kepada kawan-kawan peneliti di CIFOR atas dukungannya. Kegiatan penelitian dan penulisan ini juga tidak terlepas dari dukungan masyarakat dan pemerintah kabupaten Malinau. Keterbukaan, kerja sama dan diskusi dengan mereka pemahaman kami tentang dinamika di Malinau akan sangat dangkal. Untuk merekalah buku ini ditulis. Akhirnya, walaupun tulisan dalam buku ini didasarkan pada informasi, pandangan dan dukungan dari banyak pihak, pandangan dan pendapat yang terdapat dalam ini tidak mencermin pendapat resmi dari lembaga dimana para penulis bekerja.

19 Pendahuluan Eva Wollenberg, Moira Moeliono dan Godwin Limberg Di tengah keprihatinan global terhadap hutan baik itu deforestasi, perlindungan ekosistem yang kaya spesies ataupun perubahan iklim upaya masyarakat lokal mempertahankan hutan mereka seringkali gagal atau terabaikan. Padahal, upaya masyarakat lokal bisa secara langsung mempengaruhi hutan maupun ratusan ribu warga yang hidupnya bergantung pada hutan. Buku ini tentang sikap masyarakat lokal atas sumberdaya hutan yang sangat penting dalam konteks perubahan peluang di kawasan hutan kritis secara global, yaitu hutan Kalimantan di Indonesia. Kami menggali apa yang terjadi setelah desentralisasi dan reformasi demokrasi di Indonesia, ketika pemerintah kabupaten memperoleh wewenang baru dan masyarakat lokal memperoleh hak-hak baru, yang memungkinkan eksploitasi hutan skala kecil pada tahun 1998 sampai 2003 di Kabupaten Malinau, Kalimantan Timur. Bab-bab dalam buku ini mengamati perubahan dan hubungan yang ditimbulkannya di antara masyarakat, pemerintah daerah, dan hutan. Buku ini menceritakan upaya pengendalian sumberdaya alam secara demokratis, serta apa yang terjadi pada pemanfaatan lokal sumberdaya itu ketika reformasi kebijakan berlangsung cepat. Ini adalah kisah tentang warga jelata yang mencoba memahami peluang yang tersedia bagi mereka. Malinau tidaklah unik. Yang terjadi di Malinau adalah bagian dari kecenderungan global menuju tatanan politik lokal. Akibat gerakan desentralisasi dan demokratisasi di berbagai negara, untuk pertama kalinya di wilayah hutan yang paling terpencil, masyarakat lokal terwakili oleh warga mereka sendiri yang memiliki hak suara dalam proses pengambilan keputusan resmi pemerintah. Masyarakat di wilayah ini tidak lagi hanya bergantung pada perusahaan kayu atau program sektor kehutanan yang terbatas untuk mendapatkan sarana dan layanan umum. Pemerintah lokal kini menyediakan layanan kesehatan, sekolah, administrasi, dan akses kepada sumberdaya alam bagi warga di tempat yang paling terpencil sekalipun. Pada saat yang sama, banyak di antara tatanan lokal ini masih rapuh dan rancu. Tatanan baru ini ternyata tidak sedemokratis seperti harapan para arsiteknya (Larson dan Ribot, 2005; Ribot 2006). Ketidakpastian yang menyertai berbagai kebijakan baru

20 xviii Desentralisasi Tata Kelola Hutan sering membuka peluang eksploitasi sumberdaya seketika. Seperti pada berbagai daerah, perimbangan kekuasaan antara negara dan masyarakat lokal sedang berkembang dan berbagai kekuatan masih terus mencari peluang menggali berbagai manfaat baru dari hutan. Para pemain nasional dan internasional berusaha mencari perimbangan kekuasaan yang juga bisa mewadahi kepentingan mereka. Berfokus pada Malinau, kami tak hanya ingin memahami transisi tatanan politik lokal ini, namun juga mendokumentasikan suatu tempat dan waktu yang istimewa di dalam sejarah dunia hutan dan masyarakat hutan. Kalimantan telah mengalami transformasi dahsyat selama generasi terakhir (Padoch dan Peluso, 1996), namun dalam periode liputan buku ini, terjadi perubahan lebih mencengangkan lagi, terutama di kawasan paling terpencil. Pembalakan, yang legal maupun ilegal, meningkat tajam. Antara tahun 1980 dan 2003, kawasan hutan lindung di dataran rendah Kalimantan menyusut lebih dari 56 persen, atau kilometer persegi (Curran dkk, 2004). Semua kabupaten masih belajar berotonomi. Terbentuk batas-batas administratif baru. Di Kalimantan Timur saja, terbentuk empat kabupaten baru, menggandakan pusat-pusat pemerintahan di provinsi ini dan mendatangkan dana pembangunan jalan, sekolah, layanan kesehatan dan proyek-proyek desa yang baru, tetapi juga perebutan alokasi anggaran dari pemerintah pusat. Berbagai klaim dari kelompok adat berbasis etnis atas lahan hutan negara diakui secara resmi dan mendatangkan pembayaran fee dan kompensasi, terkadang dalam jumlah puluhan ribu dollar. Frekuensi dan intensitas konflik terbuka meningkat (Wulan dkk, 2004) ke tingkat yang tidak pernah dialami sebelumnya sejak masa pengayauan di awal tahun 1900-an. Meskipun disebabkan oleh desentralisasi dan reformasi yang menyertainya, semua perubahan itu mencerminkan luasnya rangkaian kecenderungan yang mempengaruhi penduduk kawasan hutan Indonesia, termasuk melemahnya dan bubarnya beberapa lembaga negara; upaya masyarakat madani mengorganisasi diri setelah lebih dari tiga dasawarsa pemerintahan otoriter; meningkatnya hubungan masyarakat hutan lokal dengan jaringan internasional (Colchester dkk, 2003); berkurangnya kekuasaan negara atas kehutanan skala besar; dan menguatnya tekanan agar pengelolaan sumberdaya lebih ditujukan untuk mengatasi kemiskinan dan ketimpangan sosial. Hal itu juga mencerminkan periode transisi dengan ketidakpastian tinggi, karena masuknya Indonesia ke jalur demokrasi ini melalui suatu masa krisis ekonomi dan politik (Sunderlin, 1999) sebelum ada kelembagaan demokrasi yang berfungsi. Buku ini mencoba mendokumentasikan, walau hanya sebagian, periode penuh gejolak dan kompleks ini. Tema akhir buku ini adalah pengalaman para penulis di Malinau. Para penulis melakukan penelitian di Malinau untuk Center for International Forestry Research (CIFOR). Sebagian besar penelitian ini bertujuan sama yaitu mendukung masyarakat lokal mendapatkan akses lebih besar dan pengelolaan lebih baik atas hutan mereka, yang dilakukan melalui kerjasama dengan masyarakat lokal maupun pemerintah daerah. Penelitian kami menganggap tujuan akhirnya adalah pengelolaan bersama melalui proses yang melibatkan semua pemangku kepentingan. Namun, pendekatan ini mengasumsikan adanya komunikasi dan saling percaya, atau bahwa hal itu dapat dibangun dengan mudah, dan sudah ada lembaga-lembaga perundingan, persetujuan, perimbangan kekuasaan, maupun pengelola konflik. Di Malinau, di awal masa desentralisasi, kondisi ini tidak ada. Maka kami belajar untuk sangat fleksibel dan menyesuaikan diri menjadi bagian dari masyarakat, menjaga kedekatan dengan para pendukung pemain kunci dan mengembangkan program-program untuk kelompok-kelompok dengan berbagai kepentingan, agar kami bisa menangkap kesempatan yang bisa muncul kapan saja dan menyesuaikan diri dengan kondisi setempat.

21 Pendahuluan xix Dengan cara ini, informasi menjadi lebih akurat, mendalam dan komprehensif, terutama dalam mendengarkan berbagai sudut pandang dari berbagai kelompok (lihat Wollenberg dkk, 2007, mengenai kerjasama spontan). Pengorganisasian isi buku Bagian pertama buku ini memberikan latar belakang teori dan kontekstual untuk kisah Malinau. Di Bab 1, kami mengulas teori negara dalam masyarakat dan implikasinya pada dampak desentralisasi terhadap pertarungan kekuasaan antara masyarakat lokal dengan negara. Bab ini juga merangkum perkembangan Indonesia dari negara otokratis menjadi bertatanan politik lokal, dengan perhatian khusus pada sektor kehutanan. Sisa buku ini berfokus pada Malinau. Bagian I (Bab 1 sampai 4) memaparkan secara singkat riwayat cara masyarakat Malinau mengorganisasi diri, terutama dalam hal akses terhadap hutan. Setelah pengantar singkat mengenai keadaan geografis, Moeliono dan Limberg menguraikan konteks kebijakan lokal tentang desentralisasi (Bab 2). Di Bab 3, Rhee mengenalkan berbagai pelaku di Malinau dan bagaimana pengaruh desentralisasi terhadap hubungan kekuasaan mereka, sementara di Bab 4. Sheil dkk menggambarkan nilai-nilai yang dianut masyarakat desa mengenai hutan dan beberapa kecenderungan perubahan nilai-nilai tersebut. Bagian II buku ini menawarkan serangkaian analisa mengenai dampak dari pembalakan skala kecil yang dikenal dengan Izin Pemungutan dan Pemanfaatan Kayu atau IPPK dan penyebabnya. Dalam Bab 5, Limberg mengkaji dampak operasi IPPK di tujuh desa di daerah aliran sungai Malinau, sementara di Bab 6, Palmer mendokumentasikan kondisi-kondisi yang mendasari negosiasi antara masyarakat dengan perusahaan. Palmer menjelaskan bagaimana secara keseluruhan warga Malinau memperoleh manfaat lebih kecil daripada kabupaten lain seperti Kutai Barat di Kalimantan Timur, di mana masyarakat menjadi pihak yang memulai proses negosiasi dan lebih memiliki informasi mengenai pilihan-pilihan fee. Dalam Bab 7 Kamelarczyk dan Strandby melihat pengaruh IPPK terhadap rumah tangga di tiga desa. Di Bab 8, Iskandar dkk memberikan analisa dampak kegiatan pembalakan terhadap hutan, sementara dalam Bab 9, Bab terakhir di Bagian II, Iwan dan Limberg menggambarkan upaya masyarakat untuk melindungi hutan yang sangat berharga melalui inisiatif masyarakat lokal. Bagian III buku ini mengkaji masalah yang lebih luas yang berkaitan dengan hubungan kepemilikan, konflik dan partisipasi politik yang terkait dengan desentralisasi. Dalam Bab 10, Sudana menganalisa peningkatan konflik setelah desentralisasi, dan dalam Bab 11, Moeliono dan Limberg menggambarkan munculnya masalah penguasaan lahan dan adat sebagai isu politik. Dalam Bab 12, Wollenberg menguraikan bagaimana peranan proses desentralisasi dan demokrasi di desa-desa di Malinau. Moeliono dan Limberg dalam Bab 13 kemudian menunjukkan bagaimana pemerintah berusaha menyesuaikan diri dengan peran barunya dalam negara yang terdesentralisasi melalui beberapa percobaan pembangunan. Bab terakhir, Bab 14, menawarkan sintesis dan kesimpulan, menggambarkan terbitnya tatanan politik lokal berkat dorongan aliansi etnis. Dalam prosesnya, kelompok yang terpinggirkan bisa menjadi semakin terpinggirkan, seperti yang dialami pada kasus Punan Malinau yang diuraikan di Bab 12 dan 13. Namun dalam penyesuaian yang saling menguntungkan antara negara dan masyarakat, tata kelola hutan kerap menjadi sumber konflik. Masih belum jelas siapa yang sebenarnya menjadi pengendali. Seperti pada masalah kepemilikan lahan,

22 xx Desentralisasi Tata Kelola Hutan pengelolaan hutan diatur melalui perpaduan antara kelembagaan dan aturan tradisional non-formal dengan sistem hukum formal. Rujukan Colchester, M., Apte, T., Laforge, M., Mandondo, A. dan Pathak, N., Bridging the Gap: Communities, Forests and International Networks, CIFOR Occasional Paper 41, CIFOR, Bogor, Indonesia. Curran, L. M., Trigg, S. N., McDonald, A. K., Astiani, D., Hardiono, Y. M., Siregar, P., Caniago, I. dan Kasischke, E., Lowland forest loss in protected areas of Indonesian Borneo, Science, vol 303, hal Larson, A. dan Ribot, J., Democratic decentralisation through a natural resource lens: An introduction, dalam J. Ribot dan A. Larson (penyunting) Democratic Decentralization through a Natural Resource Lens: Experience from Africa, Asia and Latin America, Routledge, London. Padoch, C. dan Peluso, N. L. (penyunting), Borneo in Transition: People, Forests, Conservation, and Development, Oxford University Press, Kuala Lumpur. Peluso, N. L. dan Padoch, C., 1996, dan edisi ke-2, Changing resource rights in managed forests of West Kalimantan, dalam C. Padoch dan N. L. Peluso (penyunting) dalam Borneo in Transition: People, Forests, Conservation, and Development, Oxford University Press, Kuala Lumpur. Ribot, J. C., Representation, citizenship and the public domain: Framing the local democracy effects of institutional choice and recognition, Paper presented at the 11th Biennial Conference of the IASCP, Bali, Indonesia, March Sunderlin, W.D., Between danger and opportunity: Indonesian and forests in an era of economic crisis and political change, Society and Natural Resources, vol 12, no 6, hal Wulan, Y. C., Yasmi, Y., Purba, C. and Wollenberg, E., Analisa Konflik: Sektor Kehutanan di Indonesia , CIFOR, Bogor, Indonesia. Wollenberg, E., Iwan, R., Limberg, G., Moeliono, M., Rhee, S. dan Sudana, M., Facilitating cooperation during times of chaos: spontaneous orders and muddling through in Malinau, Ecology and Society, vol 12, no 1, hal. 3. [online] URL: ecologyandsociety.org/vol12/iss1/art3/.

23 Daftar Akronim dan Singkatan C derajat Celcius AAC annual allowable cut ADB Asian Development Bank AMAN Aliansi Masyarakat Adat Nusantara ANOVA analysis of variance APBD Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah APBN Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara asl above sea level BAPPEDA Badan Perencanaan Pembangunan Daerah BBP Bakti Bumi Perdana BDMS Bara Dinamika Mudah Sukses BLU Badan Layanan Umum BPD Badan Perwakilan Desa BPN Badan Pertanahan Nasional BTRF Borneo Tropical Rainforest Foundation CEC cation exchange capacity CERD Community Empowerment for Rural Development CIFOR Center for International Forestry Research Cm sentimeter CV Commanditaire Vennootschap dbh diameter at breast height Dephut Departemen Kehutanan DFID Department for International Development, Inggris dpl di atas permukaan laut DPRD Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dsh diameter at the estimated stump height dtd diameter setinggi dada dtt diameter setinggi tunggul FFPRI Foresty and Forest Product Research Institute GER Global Eco Rescue GIS Geographic Information Systems GPS Global Positioning System ha hektar HHNK Hasil Hutan Non Kayu

24 xxii Desentralisasi Tata Kelola Hutan HPH HPHH IED IFAD IPGRI IPPK IUPHHK JPT kg KKN km KPK KSN LADAS LATIN LIPI LSM LTI m mm Dephut MPR n NGO NRM NTFP P5D PAD PADUS PDM PKK PMD PT RTRWP SE SHK SK SRL TPTI UU UUD UK US VOC WALHI WWF Hak Pengusahaan Hutan Hak Pemungutan Hasil Hutan Institute for Environmental Decisions, Zurich, Switzerland International Fund for Agricultural Development International Plant Genetic Resources Institute Izin Pemungutan dan Pemanfaatan Kayu Izin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu Jatah Penebangan Tahunan kilogram Korupsi Kolusi dan Nepotisme kilometer Komite Penanggulangan Kemiskinan Kawasan Strategis Negara Lembaga Adat Dayak Abai Sembuak Lembaga Alam Tropika Indonesia Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia Lembaga Swadaya Masyarakat Lestari Timur Indonusa (PT) meter milimeter Departemen Kehutanan Majelis Permusyawaratan Rakyat banyaknya semua populasi sampel non-governmental organization (organisasi non-pemerintah) natural resource management non-timber forest products (= HHNK) Pedoman Penyusunan Perencanaan dan Pengendalian Pembangunan Daerah Pendapatan Asli Daerah Persatuan Dayak Sewilayah Semendurut Pebble Distribution Method Pembinaan Kesejahteraan Keluarga Pemberdayaan Masyarakat Desa Perseroan Terbatas Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi Standard Error Sistem Hutan Kerakyatan Surat Keputusan Sustainable Rural Livelihood Tebang Pilih Tanam Indonesia Undang-undang Undang-undang Dasar United Kingdom United States Vereenigde Oost-indische Companie Wahana Lingkungan Hidup Indonesia World Wildlife Fund for Nature

25 Bagian I Latar Belakang Teori dan Kontekstual

26

27 1 Antara Negara dan Masyarakat: Desentralisasi di Indonesia Eva Wollenberg, Moira Moeliono, dan Godwin Limberg Untuk memahami perubahan peluang bagi warga lokal di Indonesia, diperlukan penjelasan bagaimana desentralisasi dan reformasi demokrasi di Indonesia telah membuat masyarakat lokal bisa lebih mempengaruhi pemerintah yang sebelumnya sangat otokratik dan pemaksa, serta bertangan besi dalam hal pemanfaatan hutan. Penelitian Joel Migdal, Atul Kohli, Vivienne Shue, dan lain-lain (1994) memberikan kerangka analisa perubahan hubungan tersebut. Bab ini meninjau secara mendalam sejarah sentralisasi dan desentralisasi di Indonesia, serta kerangka hukum yang membentuk desentralisasi selama periode reformasi antara tahun 1998 hingga Negara dan masyarakat Pertama, definisi dan asumsi. Negara adalah sekumpulan organisasi yang melalui pembuatan peraturan dan pemaksaan hendak menguasai dan mengontrol wilayah tertentu (Hall dan Ickenberry, 1989). Berbagai organisasi pembentuk sebuah negara departemen kehutanan, penduduk asli, kawasan lindung, dan DPR saling bersaing dan bertentangan dalam memenuhi kepentingan masing-masing. Masyarakat adalah sekumpulan manusia yang mengelompok berdasarkan kesamaan identitas dan norma (Migdal, 1994). Seperti halnya negara, unsur-unsur masyarakat bisa saling bersaing dan bertentangan. Negara dan masyarakat senantiasa saling membentuk melalui upaya penguasaan dan penolakan di berbagai arena (Migdal dkk., 1994). Arena yang berkaitan dengan hutan mencakup hak kepemilikan, pembagian manfaat dari hutan, pemanfaatan dan perlindungan sumberdaya hutan, peluang kerja, jaminan politik, infrastruktur, pengetahuan, dan akses terhadap informasi. Negara dan masyarakat memiliki jalur pengaruh yang berbeda.

28 4 Latar Belakang Teori dan Kontekstual Pengaruh negara terhadap hutan biasanya berdasarkan penguasaan atas kebijakan, kegiatan kehutanan, atau kepemilikan hutan dan lahan hutan (Finger-Stich dan Finger, 2003). Di negara yang kaya dengan sumberdaya hutan seperti Indonesia, penguasaan oleh negara seringkali terpusat pada departemen kehutanan di tingkat nasional. Unsur masyarakat dapat mempengaruhi melalui jejaring informal, gerakan sosial, atau pun organisasi-organisasi resmi seperti perusahaan, lembaga keagamaan, kelompok donor dan advokasi. Tetapi pada praktiknya masyarakat lokal kurang memiliki pengaruh resmi terhadap sumberdaya hutan yang bernilai tinggi. Walau demikian, masyarakat lokal memiliki pengaruh informal yang sangat besar. Ketika pemerintah dan pihak yang berwenang lemah, kelompok masyarakat menerapkan prinsip, norma, aturan dan praktik mereka sendiri dan secara selektif mematuhi atau mengesampingkan hukum negara. Kelompok demikian bertindak sebagai bidang sosial yang semi-otonom (Moore 1973, hal ). Di Chaggaland, Tanzania, warga desa tidak mengindahkan upaya reformasi untuk mengubah lahan milik perorangan menjadi hak guna milik pemerintah dan tetap membagikan hak atas lahan berdasarkan adat setempat (Moore, 1973). Di Taman Nasional Bosawas, Nikaragua (Kaimowitz dkk., 2003), Sumatra bagian utara (McCarthy, 2000a) dan Kalimantan Timur (Obidzinski, 2004), para pimpinan politik setempat secara terbuka mengatur pembalakan yang dianggap ilegal. Meskipun membuka peluang bagi masyarakat hutan untuk mempengaruhi lingkungannya, otonomi demikian tidak memberi peluang keterlibatan masyarakat dalam kerangka politik yang lebih luas. Ketika kehadiran negara dan yang berwenang kuat, masyarakat lokal berupaya mempengaruhi pejabat setempat melalui senjata kaum lemah (Scott, 1998), yaitu mengkooptasi pejabat (Lipsky, 1980) membangun jejaring patron-klien pribadi dengan pejabat (Shue, 1994); mengabaikan, melawan, atau melaksanakan kebijakan secara buruk (Manor, 1999). Pada kasus ekstrim, yang digunakan adalah protes dengan membakar, merusak, mengambil, mencabut bibit, dan menyita peralatan (Peluso, 1992). Di Indonesia, seperti juga di tempat lain, pemegang hak pengusahaan hutan membiarkan masyarakat melakukan perladangan berpindah dan berburu meskipun dilarang oleh peraturan nasional. Di Cina, pemerintah lokal di Jinping, timur Guizhou; dan di Jinggu, Yunan selatan, mengembangkan sistem kepemilikan saham bagi warga masyarakat untuk berbagi akses, tanggung jawab, dan keuntungan atas hutan (Liu dan Edmunds, 2003). Desentralisasi Kecenderungan global menuju desentralisasi meningkatkan pengaruh negara atas wilayah hutan dan memberi peran jauh lebih besar pada masyarakat lokal dalam pengaruh tersebut. Posisi pemerintah kini semakin kokoh di antara masyarakat setempat dan negara. Delapan puluh persen negara berkembang atau negara dalam transisi saat ini terlibat dalam desentralisasi (Gregersen dkk., 2005, hal.13, mengutip Manor, 1999). Lebih dari 60 negara mendesentralisasikan sejumlah aspek pengelolaan sumberdaya alam (Larson 2005, hal.32, mengutip Agrawal, 2001). Ada dua bentuk desentralisasi yang sangat berbeda implikasinya terhadap pengaruh dan kesejahteraan warga di dalam dan di sekitar hutan. Yang pertama adalah program kehutanan masyarakat yang didorong pusat, yaitu pemberian hak berkegiatan kehutanan oleh instansi kehutanan pusat atau tingkat menengah kepada kelompok masyarakat (atau

29 Antara Negara dan Masyarakat 5 agroforestri). Contohnya antara lain pengelolaan hutan bersama di India, kehutanan sosial terpadu di Filipina, kehutanan masyarakat di Kamerun, konsesi hutan bagi warga asli Bolivia, dan kehutanan ejidos di Meksiko. Bentuk yang kedua adalah pengelolaan lokal, yaitu penyerahan wewenang administrasi dan pengambilan keputusan di berbagai sektor secara resmi dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Pemerintah daerah memperoleh kewenangan yang sebelumnya berada di pusat, disertai alokasi keuangan dari pusat dan pendapatan daerah dari pajak, retribusi, dan royalti daerah. Tingkat wewenang, tanggung jawab, dan keuangan setiap sektor berbeda-beda di setiap negara dan pengelolaan hutan tidak selalu didesentralisasikan penuh ke pemerintah daerah (Ribot dan Larson, 2005). Desentralisasi biasanya ditetapkan pada satu atau dua tingkat di atas masyarakat, seperti kepada panchayats di India, municipios di Bolivia, dan kepada distrik di Uganda. Buku ini berfokus pada desentralisasi kepada tingkat kabupaten di Indonesia. Terlepas dari kesamaan asalnya, program kehutanan masyarakat secara terpusat dan pengelolaan lokal sangat berbeda dalam implikasinya terhadap warga lokal. Berlawanan dengan pengelolaan hutan kemasyarakatan, kebijakan pengelolaan bersama atau devolusi, yang berupaya mempertahankan kontrol atas keputusan penting serta manfaat di sektor kehutanan (Sarin dkk., 2003), desentralisasi memberi peluang keterlibatan pengguna hutan dalam kegiatan politik yang lebih luas dan mempengaruhi negara, termasuk dominasi historisnya atas kayu dan lahan hutan. Dari cirinya, pengelolaan lokal memungkinkan kelompok masyarakat lokal mempengaruhi secara informal maupun formal. Tata kelola lokal membangun arena perjuangan baru yang mendorong organisasi sosial dan keterlibatan politik pada tingkat menengah (Shue, 1994). Batas antara negara dan masyarakat lebih samar dan lebih cair karena desentralisasi. Dengan demikian desentralisasi dapat berfungsi sebagai pemersatu negara dengan masyarakat seraya memupuk perjuangan di antara mereka. Saling ketergantungan tersebut menciptakan tantangan dan peluang yang khusus bagi masyarakat yang tinggal di dalam dan di sekitar wilayah hutan. Pertama, terbentuknya pemerintah setempat meningkatkan kehadiran negara di tingkat lokal. Bila kehadiran di tingkat lokal disertai dengan kewenangan yang kuat, kemampuan masyarakat hutan untuk bertindak secara semi-otonom akan berkurang. Namun, masyarakat harus terlibat lebih langsung dengan negara untuk menjaga pengaruhnya atas pengelolaan hutan serta lebih berpengaruh dalam urusan kepemerintahan. Masyarakat lokal berpeluang lebih besar untuk terhubung dan membina hubungan pribadi dengan para pejabat lokal. Para pejabat dengan wewenang yang besar akan terserap dalam hubungan sosial di tingkat lokal, beserta berbagai peluang dan kewajiban di dalamnya. Pemerintah lokal dapat terdiri dari masyarakat setempat, yang harus pandai berbagi peran. Dalam situasi seperti itu, batas antara masyarakat dan negara menjadi sangat cair. Namun kekuatan sosial tidak selalu terbentuk untuk mencapai tujuan yang sama dan bisa memiliki kepentingan yang sangat berbeda. Menguatnya keterkaitan adalah seperti pedang bermata dua. Para elit lokal bisa mengkooptasi atau berkolusi dengan pemerintah demi kepentingan sendiri, termasuk merebut sumberdaya pemerintah bagi kaum miskin (Etchevery-Gent, 1993). Untuk memperkuat pemanfaatan keterkaitan ini, negara harus cukup kuat untuk melindungi masyarakat dari kerakusan para elit, maupun ketidakadilan pasar. Namun masyarakat juga harus cukup kuat untuk menerapkan wewenang sipil mereka atas urusan publik (Antlöv, 2003, hal.73). Meningkatnya kehadiran serta keterkaitan negara akan paling terasa bagi

30 6 Latar Belakang Teori dan Kontekstual masyarakat yang secara fisik dekat dengan pemerintah daerah. Bagi masyarakat di daerah terpencil, perubahan yang ada mungkin tidak begitu terasa. Kedua, desentralisasi dapat menyebabkan perpecahan dan melemahkan negara (Kohli, 1994), terutama selama proses transisi kebijakan. Agar negara tetap dominan dibutuhkan hubungan horisontal dan vertikal yang efektif di antara pemerintah daerah. Bila hubungan tersebut tidak ada, pemerintah daerah akan bertindak seperti pihak semi-otonom seperti dijelaskan di muka. Di Indonesia, pemerintah daerah, dinas kehutanan, dan Departemen Kehutanan sering bertindak seolah tidak ada pihak lain. Negara yang terpecah memudahkan korupsi pemerintah daerah dan sektor swasta karena pejabat lokal bisa mengabaikan hukum nasional tanpa takut terkena sanksi (Resosudarmo, 2003; Smith dkk.; 2003). Ketiga, salah satu sumber kekuatan sistem pemerintahan sentralistik terletak pada sifat hubungan yang tidak personal (Kohli, 1994). Desentralisasi lebih mendekatkan negara karena para pejabat terikat hubungan kekerabatan dan sejarah pribadi, pertemanan, saling ketergantungan ekonomi, norma budaya, dan hubungan kekuasaan setempat dengan masyarakat lokal. Meskipun hal ini mengurangi kekuasaan negara dan lebih memungkinkan kooptasi pejabat setempat, hubungan pribadi itu juga dapat lebih memudahkan negara dan masyarakat berhubungan, mendorong komunikasi, pemahaman, dan pelibatan yang setara. Keempat, faktor-faktor desentralisasi, negara yang lemah, serta pulihnya nilai tradisional dan identitas masyarakat asli memungkinkan kelompok tradisional atau budaya lokal menjadi lebih diakui secara politis, terutama bila skala pengaruhnya sama dengan pengaruh pemerintah daerah. Kecenderungan ini memperkuat hubungan pribadi antara masyarakat lokal dan para pejabat dan memaksa pemerintah daerah membangun aliansi dengan kelompok-kelompok tersebut, terutama yang paling berpengaruh. Ketika terjadi kekacauan perimbangan kekuasaan atau ketegangan antar-kelompok, pejabat lokal mungkin tidak mampu menjaga kestabilan kekuasaan politis. Kelima, desentralisasi membatasi peluang masyarakat mengorganisasi prakarsa politis dalam skala besar namun meningkatkan peluang mengorganisasinya di tingkat lokal. Hal itu akan melahirkan tatanan politik lokal dengan wewenang dan kapasitasnya sendiri. Pemerintah lokal maupun kekuatan sosial mencari cara penggalangan dan mobilisasi masyarakat dan sumberdaya untuk meningkatkan pengaruh. Arena dan sarana pelibatan di tingkat lokal menjadi lebih penting daripada di tingkat nasional. Di kawasan hutan, masalah pembangunan ekonomi dan sosial dirasa lebih penting daripada masalah nasional keanekaragaman hayati, hak kekayaan intelektual, dan pendapatan devisa negara. Keenam, munculnya tatanan politik lokal dicirikan oleh ketegangan yang ikut mendukung konflik dan ketidakstabilan kambuhan dan mendorong terjadinya penyesuaian dan pergeseran kekuasaan. Ketegangan timbul dari posisi pemerintah daerah yang berada di antara pemerintah pusat dan masyarakat lokal. Kebijakan pemerintah pusat dan pemerintah daerah rentan berkonflik. Tatanan politik lokal yang lebih kuat akan menyulitkan dominasi pemerintah pusat. Namun, ketergantungan antara pusat dan daerah tetap kuat, keduanya saling ingin memiliki sumberdaya pihak lain. Di wilayah hutan, pemerintah pusat enggan menyerahkan pendapatan dari kayu dan produk hutan yang bernilai tinggi, sedangkan pemerintah lokal memerlukan pasar, keahlian, dan modal yang tersedia di pusat. Semua keadaan itu menciptakan peluang bagi masyarakat hutan lokal untuk mempengaruhi negara dengan cara yang baru, gabungan antara jalur formal dan informal. Jalur informal melalui keterlibatan langsung, hubungan pribadi, wewenang tradisional atau adat, dan organisasi politik lokal yang baru; sedangkan mekanisme formalnya melalui